賀雪峰：行政還是自治：村級治理向何處去
作者簡介：賀雪峰，1968年生，湖北荊門人，長江學(xué)者�，F(xiàn)為武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系主任，武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任，教授。
摘要：中國歷史上村級治理主要解決國家從農(nóng)村汲取資源和滿足農(nóng)民最基本生產(chǎn)生活秩序維持的需要，村干部主要功能也就兼具國家代理人與農(nóng)民當(dāng)家人的雙重角色。在當(dāng)前資源下鄉(xiāng)的背景下面，中國基層出現(xiàn)了普遍的村級治理行政化現(xiàn)象。村級治理行政化的必然后果是村莊公共性的消失，資源下鄉(xiāng)的低效甚至無效。離開對農(nóng)民群眾的動(dòng)員，僅僅強(qiáng)調(diào)為農(nóng)民群眾服務(wù)，不組織農(nóng)民，僅僅幫助農(nóng)民，結(jié)果可能造成村級治理的失敗。
關(guān)鍵詞：村級治理；農(nóng)村稅費(fèi)改革；農(nóng)村公共服務(wù)；村莊公共性
取消農(nóng)業(yè)稅后，國家向農(nóng)村輸入越來越多的資源，農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)也由過去民辦為主變?yōu)槊褶k公助，現(xiàn)在幾乎全部由國家承擔(dān)起來。歷史上村級治理主要解決國家從農(nóng)村汲取資源和滿足農(nóng)民最基本生產(chǎn)生活秩序維持的需要，村干部主要功能也就兼具國家代理人與農(nóng)民當(dāng)家人的雙重角色。在國家不僅不再從農(nóng)村汲取資源，而且資源大量下鄉(xiāng)，幾乎承擔(dān)了所有農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)資源時(shí)，與國家資源下鄉(xiāng)同時(shí)進(jìn)行的是國家權(quán)力的下鄉(xiāng)，是國家標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范的下鄉(xiāng)，也是國家監(jiān)督的下鄉(xiāng)。落實(shí)到村級治理，就是村級治理由過去的自治變成了國家行政體系的最末梢，村干部成為職業(yè)，村干部主要工作不是組織動(dòng)員農(nóng)民群眾來自己建設(shè)自己的美好生活，而是協(xié)助國家將國家資源用于建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。村級治理行政化的必然后果是村莊公共性的消失，國家將不得不直接面對每個(gè)農(nóng)戶。在中國農(nóng)村區(qū)域差異巨大，每個(gè)農(nóng)村地區(qū)乃至每個(gè)村莊對公共事業(yè)建設(shè)需求都完全不同的情況下面，國家?guī)缀醪豢赡苡行M足不同農(nóng)村地區(qū)和不同農(nóng)戶多樣化的公共品需求。村級治理向何處去，是一個(gè)亟需討論的重大問題。
一、農(nóng)村基層自治的歷史
行政村真是一個(gè)有趣的存在。當(dāng)前中國農(nóng)村最基層的建制就是行政村，全國有60多萬個(gè)行政村。正是依托行政村建制，國家政權(quán)得以進(jìn)入和滲透農(nóng)村千家萬戶。同時(shí)，中國在農(nóng)村實(shí)行村民自治，村民自治的單位正是在行政村一級，村民通過選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)來實(shí)現(xiàn)民主管理、民主監(jiān)督、民主決策，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群眾的自我教育、自我管理和自我服務(wù)。行政村因此又稱為村委會(huì)。在行政村以上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)，基層政權(quán)與村委會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，這樣一種指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系被張厚安教授概括為“鄉(xiāng)政村治”[1]，“鄉(xiāng)政村治”結(jié)構(gòu)下面，村干部有兩重身份，一重是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在行政村的代理人，一重是農(nóng)民群眾的當(dāng)家人。
從歷史上看，中國農(nóng)村基層一直都是自治的，國家沒有能力介入到基層治理事務(wù)，村莊公共品絕大多數(shù)是由村莊社會(huì)內(nèi)部提供的，所謂“守望相助、疾病相扶”，基層自治中，紳權(quán)和族權(quán)都十分重要。即使人民公社時(shí)期，“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”，生產(chǎn)隊(duì)是基本生產(chǎn)單位也是基本利益分配單位、公共福利分配單位。農(nóng)民共同勞動(dòng)，共同應(yīng)對生產(chǎn)生活中的公共事務(wù)，甚至教育、醫(yī)療也是集體通過“民辦教師”“赤腳醫(yī)生”來自我服務(wù)的，生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)干部誤工補(bǔ)貼同樣也是從農(nóng)村集體收入中扣除領(lǐng)取的。正是通過集體制度，人民公社將農(nóng)民組織起來，極大地改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件(最為典型的是大修農(nóng)田水利)，通過內(nèi)生力量大幅度提高了農(nóng)村教育和醫(yī)療水準(zhǔn)。
分田到戶以后，村社集體不再統(tǒng)一組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)戶家庭重新成為獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營單位，不過，村社集體與農(nóng)戶之間仍然存在著算平衡賬的關(guān)系，即耕種集體承包土地的農(nóng)戶必須“交夠國家、留足集體的、剩下才是自己的”。村社集體通過向農(nóng)戶收取費(fèi)用來為農(nóng)戶提供一家一戶辦不好和不好辦的共同生產(chǎn)事務(wù)。同時(shí)，國家向農(nóng)戶收取稅費(fèi)以及完成其他國家任務(wù)，也往往下達(dá)到村，由村社集體再分解到農(nóng)戶收取。村社集體或行政村顯然是一級自治單位。
在村級單位仍然具有自治性質(zhì)時(shí)，這樣一種自治必須具有重新分配利益的能力。村社集體重新分配利益的能力來自土地集體所有，無論是國家向農(nóng)民收取稅費(fèi)攤派，還是村社集體開支，最便利的辦法就是將費(fèi)用平攤到農(nóng)戶承包土地上去。問題是，在20世紀(jì)最后10多年時(shí)間，國家向農(nóng)民的攤派有點(diǎn)重，縣鄉(xiāng)政府從農(nóng)村提取資源，只關(guān)心資源能否按時(shí)提取上來，不太關(guān)心由誰來提取資源，在農(nóng)民負(fù)擔(dān)比較重且不愿繳納稅費(fèi)時(shí)，只有那些“狠人”才有可能收取上來稅費(fèi)，縣鄉(xiāng)政府為了完成稅費(fèi)收取任務(wù)，傾向與“狠人”村干部合謀。在取消農(nóng)業(yè)稅前，中國農(nóng)村普遍結(jié)成了鄉(xiāng)村利益共同體，基層干部開始“黑惡化”[2]。鄉(xiāng)村利益共同體進(jìn)一步加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，有農(nóng)民棄田拋荒離開村莊進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商去了。村莊共同體難以維系。
即使如此，只要農(nóng)民承包土地必須承擔(dān)稅費(fèi)，在村莊生產(chǎn)生活的農(nóng)民必須承擔(dān)村莊共同生產(chǎn)費(fèi)等公共性支出，村莊就仍然是具有公共性的，是有自治能力的。
因?yàn)檗r(nóng)民負(fù)擔(dān)過重成為嚴(yán)重問題，且國家財(cái)政越來越不再依賴農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，進(jìn)入21世紀(jì)，國家取消了農(nóng)業(yè)稅及各種專門面向農(nóng)民的收費(fèi)。而且國家越來越明確給農(nóng)民長期不變的土地承包權(quán)，取消了村社集體向農(nóng)民收取承包費(fèi)的權(quán)利。即使是用于村莊共同生產(chǎn)的“一事一議”收費(fèi)也做了嚴(yán)格限定，從而全國絕大多數(shù)農(nóng)村不再可能將“一事一議”經(jīng)費(fèi)收取上來[3]。也就是說，取消農(nóng)業(yè)稅之后，農(nóng)民不僅不再向國家繳納農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，而且不再承擔(dān)對集體的義務(wù)。村社集體也就有名無實(shí)，村社集體再進(jìn)行平衡帳的結(jié)算就變得不再可能了。
這個(gè)時(shí)候，行政村向何處去就成為問題。
二、取消農(nóng)業(yè)稅后的村級治理
取消農(nóng)業(yè)稅及附著在農(nóng)業(yè)稅上面的各種收費(fèi)，以及國家不再允許收取土地租金(三提五統(tǒng))，甚至“一事一議”經(jīng)費(fèi)也規(guī)定了15元/(人·年)的上限，并且不允許強(qiáng)制收取，實(shí)際上全國絕大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村也不再進(jìn)行“一事一議”籌資，這種情況下面，村社集體就幾乎不再有任何與村民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，更無法再結(jié)平衡賬，人民公社時(shí)期所形成基層自治最重要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)因此喪失。
取消農(nóng)業(yè)稅后，國家不再向農(nóng)民提取資源，也不再向村干部下達(dá)收取稅費(fèi)的任務(wù)，村干部當(dāng)然也就不可能借完成國家稅費(fèi)收取任務(wù)來搭車收費(fèi)。村干部無所事事，國家與農(nóng)村關(guān)系變得松散，基層政權(quán)“懸浮”在農(nóng)村之上。
“一事一議”籌資籌勞最典型地反映出了村社集體的困境。因?yàn)槿狈?qiáng)制性，即使通過村民代表會(huì)議決定進(jìn)行“一事一議”籌資，村民不愿意繳費(fèi)，村干部也不可能強(qiáng)制，然后就會(huì)有更多村民不愿繳費(fèi)，結(jié)果就是“一事一議”無法進(jìn)行。
在取消農(nóng)業(yè)稅以后的相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期，村社集體不再有能力組織村民來共同應(yīng)對一家一戶“不好辦和辦不好”的共同生產(chǎn)事務(wù)，國家也沒有特殊的強(qiáng)制性任務(wù)要求村干部完成。村干部報(bào)酬普遍也比較低。因此，這個(gè)時(shí)期，村干部就由那些在農(nóng)村有產(chǎn)業(yè)的老好人來擔(dān)任，他們有自己的家庭產(chǎn)業(yè)，主要時(shí)間用來經(jīng)營家庭產(chǎn)業(yè)，村里工作兼職完成。這些村干部是真正不脫產(chǎn)干部，拿誤工補(bǔ)貼。因?yàn)榇甯刹渴虑椴欢�，待遇不高，誰當(dāng)村干部無所謂，從村莊挑選村干部不是難事。
這個(gè)意義上講，取消農(nóng)業(yè)稅后的相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期，村級治理可謂無為而治，村莊中也因此積壓了很多矛盾，典型矛盾是農(nóng)田基本建設(shè)長期被忽視，農(nóng)田水利體系開始瓦解，農(nóng)民田無法種而非無人種的情況十分普遍[4]。
三、國家資源下鄉(xiāng)
取消農(nóng)業(yè)稅后出現(xiàn)了國家與農(nóng)民關(guān)系的松弛，村莊公共事務(wù)無人辦無法辦無資源來辦。針對這種情況，國家加大了向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付力度，并直接介入到為農(nóng)民提供公共服務(wù)，以便利農(nóng)民生產(chǎn)生活。
具體主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是國家逐年增加對農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付力度，二是國家越來越強(qiáng)調(diào)建設(shè)服務(wù)型基層組織，最典型的就是在村莊建立黨群服務(wù)中心，正是這兩個(gè)方面徹底改變了當(dāng)前國家與農(nóng)民的關(guān)系，并決定了行政村的走向。
從面上講，取消農(nóng)業(yè)稅以后，國家惠農(nóng)資金越來越多，現(xiàn)在每年總計(jì)已達(dá)2萬億元之巨，這些惠農(nóng)資金要落地到村莊。落地有兩種主要類型，一種是由“條條專政”，即由部辦委局等自上而下的條條來主持項(xiàng)目，建設(shè)項(xiàng)目，讓項(xiàng)目落地，比如由自然資源部負(fù)責(zé)的國土整治項(xiàng)目，財(cái)政部負(fù)責(zé)的小農(nóng)水項(xiàng)目，交通部負(fù)責(zé)的鄉(xiāng)村道路建設(shè)項(xiàng)目等。這些方面的資源都掌握在上面，由下面(省市縣鄉(xiāng)村)申請，所謂“跑部錢進(jìn)”。還有一類則是直接切塊到村到戶的資金，這些資金數(shù)額一般都比較小，但作用比較大，比如切塊到村的辦公經(jīng)費(fèi)，盡管一個(gè)行政村有幾萬元，卻對行政村運(yùn)轉(zhuǎn)具有極其重要的作用。再比如成都市每年轉(zhuǎn)移到每個(gè)行政村30-50萬元公共服務(wù)資金，由行政村通過民主決策和民主管理來使用。切塊到戶的資金比如通過“一卡通”直接發(fā)給農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼，農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。除以上兩種資金類型以外，還有一種介于兩者之間的類型，比如危房改造、低保、精準(zhǔn)扶貧等資金，雖然是由部門負(fù)責(zé)，卻需要由村莊評定，村莊因此可以在其中發(fā)揮比較重要的主導(dǎo)作用。
具體來講，當(dāng)前中國所有村莊都曾獲得大量自上而下各種惠農(nóng)資金的支持。大量惠農(nóng)資金下鄉(xiāng)必然帶來兩個(gè)后果：一是項(xiàng)目落地問題，即項(xiàng)目落地時(shí)的利益如何分配，包括占地補(bǔ)償如何確定和落實(shí)；二是自上而下到村資金如何使用，以及如何保證資金使用的安全性。這兩個(gè)方面都與村干部有關(guān)，作用機(jī)制卻有所不同。
國家為了保證資金在村莊使用的安全，必然會(huì)對如何使用資金的程序進(jìn)行規(guī)范，典型就是在村一級廣泛推動(dòng)“四議兩公開”等復(fù)雜制度，也必然要對資金使用效率進(jìn)行評估。這個(gè)意義上講，國家資源下鄉(xiāng)越多，國家對村莊的監(jiān)管就越全面、嚴(yán)厲。國家資源下鄉(xiāng)的過程也同時(shí)是國家權(quán)力下鄉(xiāng)的過程。隨著越來越多國家資源下鄉(xiāng)，村干部主要工作精力就越來越服務(wù)于國家資源下鄉(xiāng)，村干部工作規(guī)范越來越由上級安排決定。過去村級治理的主要工作是完成國家安排到村莊的任務(wù)，上級不是很關(guān)心村干部如何完成任務(wù)，上級對村干部的考評主要依據(jù)任務(wù)完成情況。在當(dāng)前國家資源下鄉(xiāng)背景下面，村干部主要工作是配合上級有關(guān)部門完成項(xiàng)目下鄉(xiāng)和資源安全準(zhǔn)確落地，上級對村干部工作的主要考核標(biāo)準(zhǔn)就變成是否按程序，是否規(guī)范，是否讓村民群眾滿意——至少不能引發(fā)農(nóng)民上訪。
也就是說，隨著國家資源下鄉(xiāng)，國家權(quán)力越來越介入到村級治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，具體過程。村干部越來越少自主決定權(quán)，越來越少實(shí)行實(shí)質(zhì)治理的權(quán)力，而越來越按上級規(guī)范和程序進(jìn)行形式治理。
進(jìn)入21世紀(jì)第二個(gè)10年，尤其是最近幾年，國家越來越強(qiáng)調(diào)變基層的管理為服務(wù)，強(qiáng)調(diào)建設(shè)服務(wù)型基層組織，與此相關(guān)就是全國農(nóng)村基層普遍建設(shè)黨群服務(wù)中心，以為村民提供方便快捷的在地服務(wù)。黨群服務(wù)中心通過幫助農(nóng)民辦理或代理各種公共服務(wù)，讓農(nóng)民“辦事不出村”，體現(xiàn)了群眾路線中“一切為了群眾”的我黨宗旨。與之相匹配的是，全國農(nóng)村基層普遍將之前的村部改造成為黨群服務(wù)中心，設(shè)置專門的黨群服務(wù)大廳，由村干部輪流坐班為村民群眾提供“坐堂”服務(wù)。為了達(dá)到相應(yīng)的服務(wù)規(guī)模，以及為了建設(shè)具有一定標(biāo)準(zhǔn)的黨群服務(wù)中心，很多省市要求按一定標(biāo)準(zhǔn)來建設(shè)村部，比如湖北省就規(guī)定村部面積必須要有600平方米，其中黨群服務(wù)大廳必須要專設(shè)。為建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)黨群服務(wù)中心，湖北省很多縣市推動(dòng)村莊合開，比如湖北監(jiān)利縣將全縣600多個(gè)行政村合開為300多個(gè)，以致行政村平均人口規(guī)模達(dá)到了5000多人，山東煙臺(tái)市則通過建設(shè)黨建示范區(qū)來為農(nóng)民提供就近便利的公共服務(wù)。
基層治理由管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變，就使得過去村級治理以完成任務(wù)為中心變成了日常化服務(wù)。過去村干部只要完成任務(wù)就可以進(jìn)行自家生產(chǎn)，且村級工作往往是季節(jié)性的，中心工作也是集中在特定時(shí)間段的，村干部工作因此是不脫產(chǎn)的�，F(xiàn)在改管理為服務(wù)，服務(wù)是日常性的，尤其是設(shè)置黨群服務(wù)大廳，農(nóng)村基層工作就變成了以坐班為主的工作。一旦坐班，按時(shí)上班下班，就徹底改變了過去村干部不脫產(chǎn)的性質(zhì)，村干部正規(guī)化了。
村干部的正規(guī)化與自上而下轉(zhuǎn)移資源造成的村級治理的規(guī)范化、形式化結(jié)合起來，就造成了當(dāng)前農(nóng)村基層普遍存在的村干部的職業(yè)化。村干部不再是不脫產(chǎn)干部，也不只是拿誤工補(bǔ)貼，而開始成為正規(guī)的脫產(chǎn)干部，其收入不再是誤工補(bǔ)貼，而是工資性質(zhì)，不僅包括基本工資，而且與績效(完成上級任務(wù)及考評情況)掛起鉤來。甚至村干部也開始享受類似國家干部的住房公積金政策，比如，江蘇丹陽市在積極調(diào)優(yōu)村干部收入結(jié)構(gòu)，落實(shí)各種社會(huì)保險(xiǎn)和福利待遇的同時(shí)，2008年1月份將全市村兩委干部納入住房公積金擴(kuò)面對象，為全市村干部建立的公積金制度。湖北恩施2018年開始試點(diǎn)村干部住房公積金政策。浙江嘉善縣也建立了村干部住房公積金繳存制度。
四、村干部職業(yè)化的后果
村干部正規(guī)化和職業(yè)化的必然前提是不再能兼職家庭產(chǎn)業(yè)，村干部就必須要有比誤工補(bǔ)貼高得多的工資收入。過去村干部當(dāng)村干部不脫產(chǎn)，誤工補(bǔ)貼多少不是問題，現(xiàn)在全脫產(chǎn)當(dāng)村干部，村干部工資高低就成為關(guān)鍵，否則就沒有人來當(dāng)村干部了。湖北省為了解決這個(gè)問題，規(guī)定村支書(一般兼村委會(huì)主任)工資與鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職干部同等，大概每年村支書可以拿到3.5萬元工資，比過去每年一萬多元誤工補(bǔ)貼高得多了。不過，因?yàn)樨?cái)政能力不足，湖北省只能提高村支書報(bào)酬，其他干部報(bào)酬沒有提高。結(jié)果，在村支書沒有提高報(bào)酬時(shí)，村干部報(bào)酬相差不大，村里工作是由村支書領(lǐng)著村干部完成�，F(xiàn)在村支書一個(gè)人的報(bào)酬比其他村干部加起來還多，村里工作也就變成了村支書一個(gè)人干，其他村干部在一旁看。因此，各地順理成章地采取兩個(gè)辦法：一是通過合村并組和干部相互兼職來減少村干部職數(shù)，二是逐步提高所有村干部的報(bào)酬而不是只提高村支書的報(bào)酬。
一旦村干部不再是不脫產(chǎn)干部，不再只拿誤工補(bǔ)貼，而成為正式的拿工資的干部時(shí)，村干部真正成了自上而下行政體系的一員，他們是國家在基層的代理人，國家通過村干部來面對每一戶農(nóng)民。國家給村干部發(fā)工資，必然要對村干部工作情況包括工作考勤和任務(wù)完成情況進(jìn)行考評，并以此考評為基礎(chǔ)進(jìn)行獎(jiǎng)懲。即使村干部為村民提供服務(wù)也是納入上級考評范圍內(nèi)的。對村干部來講，凡是上級考評的事項(xiàng)都是必須無條件完成的事項(xiàng)，凡是上級不考評事項(xiàng)，就是不重要的。因此，在村級治理中，村干部一切圍繞上級指揮棒來轉(zhuǎn)，而上級指揮棒與農(nóng)民實(shí)際需要可能有巨大差異，村干部對農(nóng)民實(shí)質(zhì)性的需求視而不見，卻用很多形式主義去應(yīng)對上級檢查考評。
村干部變成國家體系的組成部分，不再如過去既是國家在農(nóng)村的代理人，又是農(nóng)民自己當(dāng)家人，也就意味著國家與農(nóng)民的關(guān)系就不再是國家面對著一個(gè)基層社會(huì)共同體，而是要通過村干部這個(gè)代理人來直接面對每個(gè)農(nóng)戶，每個(gè)農(nóng)民。每個(gè)農(nóng)戶有什么事情，也就不再有基層共同體來解決，而是直接通過村干部找到國家來解決。之前村莊是國家與農(nóng)民之間關(guān)系的緩沖地帶，現(xiàn)在這個(gè)緩沖地帶不存在了。
五、村莊公共性問題
當(dāng)村干部的主要工作是完成上級安排的工作布置的任務(wù)，哪怕這些工作“一切為了群眾”，都是為農(nóng)民辦好事，而主要不再是動(dòng)員群眾，依靠群眾時(shí)，村莊公共性就開始消失，村干部成為應(yīng)付上級和上級服務(wù)農(nóng)民(黨群服務(wù)中心)的一環(huán)，卻不再是組織農(nóng)民的一環(huán)。村干部不組織動(dòng)員農(nóng)民來形成共同的利益訴求，公共的集體和村干部影響村莊輿論的能力喪失，村莊公共性就開始消失了。
一旦村莊公共性消失，村莊中就沒有了基于共同利益而產(chǎn)生的強(qiáng)有力的輿論，就沒有村莊積極分子主動(dòng)帶節(jié)奏，也就沒有村民會(huì)主動(dòng)站出來維護(hù)共同利益，說直話，唱黑臉，形成正氣。當(dāng)然也缺少因?yàn)榻Y(jié)平衡賬所可以產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這種情況下面，即使國家一切為了村民群眾，為村民群眾建設(shè)公共工程提供公共服務(wù)，公共工程落地時(shí)卻可能被釘子戶索要高價(jià)。一旦有釘子戶索要高價(jià)，因?yàn)獒斪討羰轻槍Υ迩f以外的國家或工程隊(duì)所索要的高價(jià)，與其他村民無關(guān)，其他村民也就是圍觀而已。一戶釘子戶索要高價(jià)成功，其他村民就會(huì)效仿。結(jié)果，國家為農(nóng)民提供越多的服務(wù)，就有越多農(nóng)民通過當(dāng)釘子戶來向國家索要高價(jià)的好處。
通過黨群服務(wù)中心為農(nóng)民提供各種服務(wù)，包括代辦公共服務(wù)，同樣存在的問題是，國家通過各種辦法來盡可能為農(nóng)民提供服務(wù)，這種服務(wù)很快就變成了理所當(dāng)然，變成了必不可少。國家提供的服務(wù)越多，農(nóng)民就越是依賴政府，越是等靠要。村莊對個(gè)人利益最為敏感的群體(必有可恨之處的可憐人)就成為最為依賴政府服務(wù)的群體。結(jié)果就是，國家通過村干部與農(nóng)村社會(huì)中的邊緣群體站在一起，無論是釘子戶索要高價(jià)還是可憐之人的等靠要，長期下來就變成國家與邊緣群體的死纏爛打，由此造成了農(nóng)村工作重心的偏離。
對于一個(gè)具有公共性的村莊來講，或者說對于村莊共同體來講，因?yàn)榇迩f具有共同利益的，保護(hù)村莊共同利益對每個(gè)村民都有好處的，村莊中就會(huì)產(chǎn)生出維護(hù)共同體的力量，這種力量既包括維護(hù)共同體的群體(積極分子)，又包括維護(hù)共同體的規(guī)范(有時(shí)就是傳統(tǒng)或習(xí)慣)，還包括維護(hù)共同體的制度(比如新中國成立前的宗族族產(chǎn)，人民公社時(shí)期的集體經(jīng)濟(jì))，以及強(qiáng)制性攤派公共品供給成本的法規(guī)。正是因?yàn)榇嬖谥环N超過個(gè)人的結(jié)構(gòu)性力量，村莊共同體可以提供僅靠一家一戶辦不好和不好辦的共同事務(wù)，可以低成本獲得公共秩序。村莊公共性消失了，就意味著村莊再難內(nèi)生組織起來維護(hù)公共秩序，村莊所有事情都要直接面對國家，小事要出村大事要出縣鄉(xiāng)，國家必須管到農(nóng)村一家一戶。
在當(dāng)前中國不同地區(qū)農(nóng)村差異極大的情況下面，國家要為農(nóng)民提供城鄉(xiāng)均等的公共服務(wù)，一定只可能是基本公共服務(wù)，并且一定不能一刀切，而要依據(jù)地區(qū)差異允許地方自主決策。不能一刀切，不能標(biāo)準(zhǔn)化，地方實(shí)踐就必須要有結(jié)合實(shí)際落地的問題，在地方?jīng)]有主體性、農(nóng)戶等靠要的背景下面，實(shí)踐的結(jié)果必然是，無論國家多少大的決心與好心，到了地方落地都變成形式主義，變成了應(yīng)付，變成了不出事也不辦事。國家要為情況千差萬別的全國農(nóng)村提供標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)，要大包大攬為每個(gè)農(nóng)戶提供無差異的關(guān)懷，這是不可能做得到的。
六、小結(jié)
如果基層治理中，所有村民都成為潛在釘子戶，都在等靠要國家政策好處，而不是自己組織起來建設(shè)自己的美好生活，這樣的基層治理肯定是不可能成功的。
要發(fā)揮村民主體性，調(diào)動(dòng)起他們參與集體事業(yè)的積極性，首先必須要讓村社集體真正成為一個(gè)集體，村莊成為共同體，村干部主要工作不是機(jī)械地為村民提供服務(wù)，完成上級布置的工作，搞形式主義，而是動(dòng)員村民，組織村民，讓村民共同建設(shè)他們自己的美好生活。
基層治理的關(guān)鍵在于動(dòng)員農(nóng)民。動(dòng)員農(nóng)民并組織農(nóng)民的前提就是將村社集體當(dāng)作一個(gè)利益共同體，讓農(nóng)民通過選舉來產(chǎn)生自己滿意的村干部，且通過制度設(shè)計(jì)讓農(nóng)民選舉出來的村干部有能夠作為的空間與制度條件。
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