摘要：社區(qū)治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)。社區(qū)治理要在城市社會系統(tǒng)和國家治理體系中錨定其方位，其承擔(dān)著接應(yīng)國家治理任務(wù)和回應(yīng)社區(qū)內(nèi)生需求的雙重功能，是國家政權(quán)建設(shè)和社區(qū)自我完善雙重動力機制共同形塑的產(chǎn)物。社區(qū)治理存在的問題是，治理任務(wù)下沉同治理資源配置嚴(yán)重失衡，社區(qū)回應(yīng)能力弱化和缺乏有效的社區(qū)資源鏈接機制。社區(qū)治理現(xiàn)代化應(yīng)遵循扁平化和簡約化路徑，構(gòu)建能夠有效響應(yīng)社區(qū)需求的街居治理體系，吸納積極分子促成社會合作，實現(xiàn)接應(yīng)國家治理任務(wù)和回應(yīng)社區(qū)內(nèi)生需求雙重功能的均衡達成。
關(guān)鍵詞：社區(qū)治理現(xiàn)代化 國家政權(quán)建設(shè) 社區(qū)建設(shè) 扁平化與簡約化
社區(qū)是社會治理基本單元，社區(qū)治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)。2016年，中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》提出“堅持以基層黨組織建設(shè)為關(guān)鍵、政府治理為主導(dǎo)、居民需求為導(dǎo)向、改革創(chuàng)新為動力，健全體系、整合資源、增強能力，完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制。”這份新中國歷史上第一部關(guān)于社區(qū)治理的綱領(lǐng)性文件，為社區(qū)治理現(xiàn)代化建設(shè)明確了方向。今年是新中國成立70周年，也是新中國第一個城市居民委員會——杭州市上城區(qū)上羊市街居委會誕生70周年。從1999年民政部啟動“社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)”，正式確立“社區(qū)制”算起，時間正好過去20年。20年來，我國的城市社區(qū)體制已從最初的“社區(qū)建設(shè)”拓展為“社區(qū)治理”[①]。站在這樣一個重要的歷史節(jié)點上思考城市社區(qū)治理現(xiàn)代化問題具有特殊重要意義。
一、研究梳理與問題提出
進入新世紀(jì)以來，我國城市社區(qū)治理體制最深刻的變革是從“街居制”向“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)型[1]。“社區(qū)制”的內(nèi)涵可從兩個層面理解，一是 “社區(qū)”一般被認(rèn)為是建立在地緣認(rèn)同基礎(chǔ)上的社會生活共同體，二是 “多元共治”格局，也就是以社區(qū)基層黨組織和居民委員會為核心、包括社區(qū)居民、社會組織、市場力量等多元力量構(gòu)成的治理結(jié)構(gòu)。不過，上述變革似乎還很難說已經(jīng)完成。一方面，社區(qū)顯然距離“社會共同體”還比較遠，社區(qū)居民之間更像是“互不相關(guān)的鄰里”而非具有情感和精神認(rèn)同的親密“共同體”[2]。另一方面，社區(qū)治理中的多元主體協(xié)同治理能力并不理想，社區(qū)“行政化”愈演愈烈，“去行政化”改革幾無效果。“共治”未成還表現(xiàn)為所謂的多元主體在社區(qū)治理中的嵌入性不強，居民對社區(qū)事務(wù)的參與度持續(xù)走低，居民中的積極分子雖然參與度較高，卻存在“精英替代”風(fēng)險[3]。近年來各地政府力推的社區(qū)社會組織，在實踐中也大多只起“錦上添花”的點綴作用，很難有實質(zhì)性參與。曾被寄予“公民社會崛起”厚望的業(yè)主自治也普遍陷入實踐困境，“小區(qū)善治”狀況非但沒有出現(xiàn)，反而出現(xiàn)物業(yè)糾紛愈演愈烈趨勢[4]。上述社區(qū)治理狀況，是探討社區(qū)治理現(xiàn)代化時的基本前提。
社區(qū)治理現(xiàn)代化的未來圖景，也大致從上述兩個層面展開。從社會共同體建設(shè)的層面來看，通過密切社會交往、締結(jié)社會聯(lián)結(jié)等構(gòu)建以居住空間為載體的生活共同體，被認(rèn)為是社區(qū)溫度高低的決定力量和衡量城市治理標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵[5]，將分散的個體組織起來，改變社區(qū)碎片化狀況，從而在國家與個體之間建立組織化的中介也是實現(xiàn)社會管理的前提和基礎(chǔ)[6]。從社區(qū)治理結(jié)構(gòu)重塑的層面來看，擴大居民參與、培育社會組織、祛除社區(qū)的過度官僚化，進而實現(xiàn)“共建共治共享”已成學(xué)界共識[7]。與此同時，在縮小社區(qū)自治單元基礎(chǔ)上探索更多“微自治”的可能性，實現(xiàn)治理單元和社區(qū)主體在社會服務(wù)、居民自治和社區(qū)協(xié)商等層面的動態(tài)匹配，也被認(rèn)為是社區(qū)治理創(chuàng)新的新的空間[8]。
綜觀學(xué)界既有研究，可以做以下三點討論：一是社區(qū)治理現(xiàn)狀，特別是當(dāng)前困境的討論已經(jīng)非常充分。不過，有兩點尚需反思，其一是共同體建設(shè)難見效果，究竟是方法不對、力度不夠還是這本身就只是學(xué)理上的某種“烏托邦”？若從實現(xiàn)社區(qū)善治的目標(biāo)衡量，現(xiàn)代社會的個體是否需要“組織化”或“整合”到“共同體”的強度？其二是社區(qū)“去行政化”效果不彰甚至出現(xiàn)種種意外后果，是否表明這本就不應(yīng)作為社區(qū)治理改革的目標(biāo)？“去行政化”本就是錯誤理論誤導(dǎo)下的“騎士戰(zhàn)風(fēng)車”[9]？行政性是否已經(jīng)成為我國社區(qū)基層組織的組織屬性的一部分？二是社區(qū)治理的未來。學(xué)界這方面的討論背后都是對社區(qū)治理理想狀況的“應(yīng)然性”關(guān)照。若前述反思可以成立的話，那么自然要重新思考這一問題。“社區(qū)”是深嵌于整個國家治理體系中的，現(xiàn)有研究大多將其從體系中割裂出來作為具有獨立性和完整性的對象來討論，甚至著意追求國家權(quán)力的退出。然而，我們必須面對和接受這樣一個現(xiàn)實：“治理重心下沉”不僅是長期以來的客觀現(xiàn)實，而且作為政策目標(biāo)將形塑未來的社區(qū)治理形態(tài)。因此，我們更加需要將社區(qū)治理現(xiàn)代化納入到整個治理體系變革中考量。三是，當(dāng)前研究對形塑社區(qū)治理變革的內(nèi)在動力機制缺乏足夠分析，大多用“國家/社會”的“強/弱”解釋，尚未深入探討其內(nèi)在機制。只有將內(nèi)在機制清理出來，我們才能更加有的放矢地討論社區(qū)治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑問題。
本文將要討論的主要問題是，在重新認(rèn)識社區(qū)治理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，探討社區(qū)治理在整個國家治理體系中的功能定位，辨析形塑并將繼續(xù)影響社區(qū)治理變革的雙重動力機制，進而提出社區(qū)治理現(xiàn)代化的可能的實現(xiàn)路徑。
二、社區(qū)治理的功能定位：接應(yīng)國家與回應(yīng)社會
（一）系統(tǒng)視域中的社區(qū)與社區(qū)治理
社區(qū)治理研究中存在一種“實體論”，把社區(qū)視為完整獨立的社會空間，據(jù)此探討社會共同體的可能性。同樣，社區(qū)治理體系也被視為完整獨立的體系，是一個不應(yīng)被國家權(quán)力干預(yù)的社會力量的自主運作空間[10]。 從現(xiàn)實經(jīng)驗來看，“實體論”可能會誤導(dǎo)我們對社區(qū)和社區(qū)治理的認(rèn)識。筆者以為，認(rèn)識社區(qū)和社區(qū)治理的起點，是將其還原到城市社會系統(tǒng)和國家治理體系中，恰切厘定社區(qū)治理的功能定位。
社區(qū)是城市社會空間系統(tǒng)的組成單元之一。社區(qū)空間與城市社會空間的關(guān)系是非常緊密的。從物理要素來看，社區(qū)空間通過水電路網(wǎng)等市政公用設(shè)施同整個城市系統(tǒng)高度鏈合為一體，從功能要素來看，社區(qū)所承擔(dān)的居住和部分生活功能，同整個城市所提供的完整功能相輔相成。社區(qū)能夠提供生活需求中的居住和部分社交休閑功能，居民大多數(shù)生活需求需要借助超社區(qū)的生活圈和整個城市系統(tǒng)來滿足，其中城市公共空間是最主要的社交、休閑場所。從居民城市化生活方式的主觀意愿來看，私密且自由本就是城市生活內(nèi)在優(yōu)越性，這內(nèi)含了對居住空間過于親密化的拒斥，和對城市公共空間的親和性。居民所需要的社會交往的親密情感滿足和社會資本支持，并不主要依賴社區(qū)地緣關(guān)系提供，而是通過超社區(qū)的親緣、業(yè)緣和趣緣群體實現(xiàn)。社區(qū)有限性，決定了其“共同體化”的難度�？紤]到當(dāng)下的城市社區(qū)或者居住小區(qū)動輒數(shù)千上萬人，這本就超出了形成共同體所必需的社會互動的合理規(guī)模。社區(qū)的有限性決定了社區(qū)治理的內(nèi)生需求和內(nèi)在動力。社區(qū)治理并不一定要將構(gòu)建社會共同體作為核心目標(biāo)，并據(jù)此設(shè)計操作方案和配置資源，而是聚焦于回應(yīng)居民對社區(qū)的有限需求。
社區(qū)治理體系是國家治理體系的末端組成部分。社區(qū)治理體系是國家治理體系在社區(qū)這個新生城市社會空間的自然延伸，而并非完全由社區(qū)內(nèi)在治理需求生發(fā)而成，這就決定了其天然同國家治理體系高度鏈合在一起。一方面，作為國家治理體系的末端組成部分，社區(qū)治理所要承擔(dān)的治理功能并非完全來自內(nèi)在需求，僅靠社區(qū)中的社會力量自發(fā)行動不可能完成，另一方面，社區(qū)有限性使得社區(qū)治理事務(wù)同超社區(qū)的城市系統(tǒng)高度關(guān)聯(lián)，這些事務(wù)的超社區(qū)性決定了社區(qū)治理必然要頻繁同國家治理體系打交道，社區(qū)治理主體要通過鏈接相應(yīng)的治理資源回應(yīng)內(nèi)生需求。
在系統(tǒng)視域中考察社區(qū)治理的功能定位，很容易發(fā)現(xiàn)其“雙重性”，即社區(qū)治理既要接應(yīng)國家治理目標(biāo)在社區(qū)層面達成，又要有效回應(yīng)社會內(nèi)生需求，實現(xiàn)社區(qū)善治。接應(yīng)國家和回應(yīng)社會是對立統(tǒng)一的關(guān)系，也是不可分割相輔相成的關(guān)系。接應(yīng)國家治理要求，有助于提高社區(qū)回應(yīng)社會需求的能力，但若過度也會對后者產(chǎn)生消極影響�；貞�(yīng)社會內(nèi)生需求，有助于國家治理目標(biāo)的達成，但若拋開國家治理體系，很多內(nèi)生需求僅憑社區(qū)根本無法回應(yīng)。
（二）接應(yīng)國家的治理要求
國家治理要求大致可以分為四個方面，一是基礎(chǔ)信息傳遞，二是社會管理，三是公共服務(wù)遞送，四是重大任務(wù)完成。
基礎(chǔ)信息傳遞是社區(qū)作為國家和居民連接中介的基本功能。一方面，社區(qū)要將法律法規(guī)、惠民政策等國家治理信息傳遞給居民。另一方面，國家治理復(fù)雜社會，也需要及時全面準(zhǔn)確地掌握社情民意，這是國家基礎(chǔ)認(rèn)證能力的重要組成部分[11]。近年來，每逢重大事務(wù)，如重大節(jié)事活動、文明城市創(chuàng)建等，居民知曉率都成為最重要的考核要求之一。同時，國家也在通過“民情日記”“大走訪”等方式，推動社區(qū)工作人員乃至政府公務(wù)人員，主動走街入戶，收集居民訴求信息，轄區(qū)內(nèi)的信息報送也成為社區(qū)日常工作任務(wù)量最大的內(nèi)容之一。
社會管理最主要的是社區(qū)矛盾糾紛化解。“小事不出村（社區(qū)）、大事不出鄉(xiāng)（街道）、矛盾化解在基層”的“楓橋經(jīng)驗”便是對社區(qū)矛盾化解職能的經(jīng)典概括。近年來包括垃圾分類等在內(nèi)的社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生工作也越來越重。此外，社區(qū)社會管理還有一項重要的應(yīng)急管理職能，也就是在發(fā)生重大突發(fā)公共事件，如“非典”、臺風(fēng)等緊急情況時，協(xié)助政府和應(yīng)急管理部門做好災(zāi)情摸底、社會穩(wěn)定等應(yīng)急措施的落實，保障緊急事態(tài)中的社區(qū)秩序穩(wěn)定。
公共服務(wù)遞送是社區(qū)常規(guī)工作中占比最重的內(nèi)容，也是居民同社區(qū)打交道最主要的渠道。絕大多數(shù)居民到社區(qū)辦事，就是小孩上學(xué)、辦理低保、領(lǐng)取老人福利等，社區(qū)中的民政、人社、計生等公共服務(wù)相對集中的條線，自然工作最為繁忙。此外，社區(qū)還要通過開展居家養(yǎng)老、社區(qū)文化建設(shè)等方式，提高社區(qū)居民公共服務(wù)獲得感。
重大任務(wù)完成同日常工作一起構(gòu)成社區(qū)接應(yīng)國家治理要求的內(nèi)容。所謂重大任務(wù)，主要是重大節(jié)事活動、城市創(chuàng)建活動、重大突發(fā)事件等。重大任務(wù)的特點是時間緊任務(wù)重，多采取運動式治理方式，具有高度的政治性和綜合性。社區(qū)治理面臨的重要挑戰(zhàn)之一，便是近年來重大任務(wù)越來越多。
（三）回應(yīng)社會的內(nèi)生需求
社會內(nèi)生需求可以大致分為兩個方面，一是居民對于由國家提供的公共服務(wù)的需求，二是居民對社區(qū)生活秩序的需求。社會內(nèi)生需求最顯著的特點，是社會多元化帶來的居民需求個性化和差異化，而社區(qū)的回應(yīng)能力，則既需要社區(qū)連接資源的能力，還依賴于社區(qū)組織居民實現(xiàn)社會合作的能力。
社區(qū)在國家公共服務(wù)供給與居民需求之間發(fā)揮著關(guān)鍵性的對接作用。首先，要能夠準(zhǔn)確識別居民需求，特別是要在差異化需求中準(zhǔn)確區(qū)分出哪些屬于國家公共服務(wù)供給范圍，防止公共服務(wù)“泛福利化”。其次，要能夠?qū)⒐卜⻊?wù)資源準(zhǔn)確遞送至目標(biāo)對象，防止出現(xiàn)目標(biāo)偏移，防止出現(xiàn)“會哭的孩子有奶吃”。近年來，地方政府更加傾向?qū)⒃絹碓蕉嗟墓卜⻊?wù)外包給專業(yè)社會組織供給，試圖借此彌補政府直接供給服務(wù)的弊端，然而從實踐效果來看，社區(qū)居民所需的基礎(chǔ)性服務(wù)專業(yè)化程度并不高，由專業(yè)社會組織供給反而會出現(xiàn)供給成本增加、供給效果不佳的問題。社區(qū)基層組織具有在地化的信息優(yōu)勢，能夠更好的掌握和識別目標(biāo)人群和需求類別，是更加合適的供給主體。
社區(qū)回應(yīng)社會內(nèi)生需求最重要的方面，是居民對社區(qū)良性秩序的需要。所謂社區(qū)良性秩序，主要是與居民日常生活有關(guān)的社會秩序，它直接關(guān)切到居民在社區(qū)中的居住與生活品質(zhì)，它往往與社區(qū)中頻繁發(fā)生的日常性的小事有關(guān)。這些事務(wù)的特點是事件體量不大，發(fā)生頻率和重復(fù)性很高，很難根絕。居民對社區(qū)的生活需求非常有限，需求有限性反而會放大這些事務(wù)的消極影響，因此，社區(qū)小事并不小。這些小事發(fā)生在陌生化的社會空間中，體量小但數(shù)量多，這就使得通過國家治理體系中的正式執(zhí)法力量直接介入成本高且效率低，因此，執(zhí)法力量一般采取消極執(zhí)法策略。在有物業(yè)管理的小區(qū)，這些事務(wù)主要由物業(yè)公司承擔(dān)。但是，由于業(yè)主同物業(yè)公司間的特殊關(guān)系，加上物業(yè)公司并不具備執(zhí)法資格，使得其很難對社區(qū)中的不當(dāng)行為采取有效規(guī)約措施。這個由生活化小事構(gòu)成的治理空間，恰恰是社區(qū)自治的領(lǐng)域。社區(qū)自治，是居民自我組織起來，自主管理社區(qū)中的小規(guī)模公共事務(wù)。從本質(zhì)上看，社區(qū)自治便是社會合作，是分散且陌生的居民圍繞共同利益達成集體行動，約束不當(dāng)行為，營造宜居環(huán)境。社區(qū)自治解決的是國家辦不了、辦不好、辦起來不經(jīng)濟的小事[12]。但是，完全依賴社會自發(fā)合作起來是不現(xiàn)實的，特別是在一個高密度的陌生人社區(qū)中，合作成本之高完全可以將任何集體行動扼殺在萌芽之中。社區(qū)基層組織的作用由此凸顯出來，其在社區(qū)的社會合作中要發(fā)揮體制性的催化作用。當(dāng)然，社區(qū)有限性決定了其很多事務(wù)的化解必須依賴超社區(qū)的治理體系，因此，在催化社會合作的基礎(chǔ)上，社區(qū)通過鏈接治理資源，同社會合作相輔相成，共同促成社區(qū)良性社會秩序的達成。
三、雙重動力機制與半正式治理體系
（一）雙重動力機制
社區(qū)治理體制的形成與演變，一直有自上而下和自下而上兩種動力機制在發(fā)揮作用。自上而下的動力機制即國家政權(quán)建設(shè)，國家將現(xiàn)代治理體系延伸到基層社會。自下而上的動力機制可以稱為社區(qū)建設(shè)，這里所說的“社區(qū)建設(shè)”并非政府主導(dǎo)的社區(qū)共同體建設(shè)，而是指社區(qū)基層組織自覺且自主地組織與動員基層社會力量，并將其吸納到社區(qū)治理體系中。在既有研究中，這樣一個雙重動力機制一般被簡化為“國家-社會”關(guān)系的解釋范式。這種解釋范式遮蔽了實踐本身的復(fù)雜性。國家政權(quán)建設(shè)確實意味著現(xiàn)代國家權(quán)力向基層社會的延伸，但這種延伸在某種程度上是“自我克制”的。社區(qū)基層組織“不得不”通過動員和吸納基層社會力量補充和完善社區(qū)治理體系，才能接應(yīng)國家治理任務(wù)和回應(yīng)社區(qū)內(nèi)生需求。“不得不”意味著社區(qū)基層組織的被動性和權(quán)宜性，其背后卻是國家的有意為之，是簡約治理傳統(tǒng)的自然延續(xù)[13]。經(jīng)過長期的歷史實踐，國家“自我克制”與社區(qū)“自我完善”的雙重動力因素已然成為社區(qū)治理體系的內(nèi)在基因，社區(qū)的被動性和權(quán)宜性也就成為了主動和自覺的行動邏輯。
國家政權(quán)建設(shè)及其自我克制的表現(xiàn)，可以歸結(jié)為任務(wù)要求硬約束與組織建設(shè)軟約束。任務(wù)要求硬約束，就是國家治理要求下沉后，必須要完成，這是硬要求。但是，社區(qū)基層組織始終沒有被演變?yōu)檎娇茖芋w系，其所擁有的權(quán)力和資源也長期不足，即國家并沒有在不斷加大治理任務(wù)要求時，徹底改變基層組織的組織屬性，社區(qū)基層組織在法律上仍然屬于群眾自治組織，而非行政組織，它具有基層政權(quán)的性質(zhì)，卻并不屬于基層政權(quán)。國家治理任務(wù)不斷增加，社區(qū)行政化問題日益加劇，最典型的就是社區(qū)工作人員的職業(yè)化。盡管如此，國家仍然沒有選擇將基層組織正式化。“居站分設(shè)”[②]等化解上述矛盾的措施，既可以視為權(quán)宜策略，也未嘗不是有意為之，國家通過日益嚴(yán)苛的控編控崗克制著權(quán)力體系的無限蔓延�，F(xiàn)在，“治理下沉”已經(jīng)成為國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的明確目標(biāo)和現(xiàn)實實踐，社區(qū)承擔(dān)的國家治理任務(wù)仍會持續(xù)強化，但社區(qū)組織的正式化建設(shè)仍然沒有質(zhì)的改變。
國家政權(quán)建設(shè)的“自我克制”，造成社區(qū)治理體系必然面臨“責(zé)權(quán)利層級不對稱”的問題[14]。治理責(zé)任、權(quán)力和資源分配在治理體系層級間不均衡分配，最基層的社區(qū)只能尋找非正式權(quán)力和資源，補充和完善自身，以便完成高強度治理任務(wù)。而最方便調(diào)用的資源，無疑就是社會力量。國家政權(quán)建設(shè)之初，發(fā)掘和動員居民積極分子，便是社區(qū)治理體系建設(shè)最主要的方式。隨著治理任務(wù)增加，國家啟動社區(qū)基層組織工作人員的職業(yè)化建設(shè)。職業(yè)化帶來社區(qū)工作人員的“去社區(qū)化”，即社區(qū)工作者的職住分離，這必然影響社區(qū)基層組織同本社區(qū)居民的互動，以及互動所積累的信息資源、情面資源等治理資源。因此，社區(qū)自我完善的動力非但沒有削弱，反而持續(xù)存在。社區(qū)仍然需要通過吸納社會力量，形成一個職業(yè)化社區(qū)工作者主導(dǎo)、居民積極分子輔助的主輔結(jié)合的混合性社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。依靠社會力量和社會性資源，社區(qū)治理才能更好地接應(yīng)國家治理任務(wù)中那些必須與居民直接打交道、卻又不適合采用正式治理規(guī)則的工作，也才能更好地回應(yīng)社區(qū)中小型公共事務(wù)的合作需要。社區(qū)自我完善的實現(xiàn)，需要社區(qū)基層組織在治理實踐中同社區(qū)居民廣泛打交道。打交道的途徑主要有兩種，一是在接應(yīng)和完成國家治理任務(wù)的過程中，熟識社區(qū)和居民，發(fā)掘和吸納積極分子。社區(qū)基層組織必須面對的現(xiàn)實是，大多數(shù)居民不辦事是不會主動同社區(qū)打交道的，接應(yīng)國家治理任務(wù)，尤其是供給公共服務(wù)正是社區(qū)同居民打交道的制度化渠道。二是回應(yīng)社區(qū)內(nèi)生需求的過程中，熟識社區(qū)和居民，發(fā)掘和吸納積極分子。調(diào)解居民矛盾糾紛、組織居民開展小規(guī)模公共事務(wù)合作，都是回應(yīng)內(nèi)生需求的工作，通過這些工作，社區(qū)更容易了解社區(qū)居民需求，居民合作的難點和優(yōu)勢，以及居民分化，從而真正積累社會資源，可持續(xù)地有針對性地回應(yīng)居民訴求。
自我克制的國家政權(quán)建設(shè)同自我完善的社區(qū)建設(shè)合力塑造了社區(qū)治理體系的樣態(tài)。社區(qū)治理體系不能簡單歸結(jié)為“行政性”或“自治性”，因為從其接應(yīng)國家治理任務(wù)來看，它確實具有“行政性”的一面，但確實又不是行政體系的一部分，從其自身組成力量和吸納社會資源來看，其同正式行政體系的差異更加明顯。在這個意義上，社區(qū)治理體系是兼具“行政性”和“自治性”雙重屬性的，它確實延續(xù)了基層“簡約治理”和基層組織“半正式性”的悠久歷史傳統(tǒng)。
（二）半正式治理體系及其困境
“行政化”或者“自治不足”都不足以揭示社區(qū)治理的深層困境。作為雙重動力機制合力形塑的產(chǎn)物，“混合性”“半正式性”已成為社區(qū)治理體系的內(nèi)在屬性，對組織純度的過度偏好很可能會誤導(dǎo)我們對實踐本身的恰切理解。
衡量社區(qū)治理體系是否有效的關(guān)鍵，是其接應(yīng)國家治理任務(wù)和回應(yīng)社會內(nèi)生需求這兩個功能的實現(xiàn)程度。國家政權(quán)建設(shè)會給社區(qū)配置一定的治理權(quán)力和資源，同時社區(qū)通過自我完善也會補充輔助性的社會性資源，社區(qū)治理是合理鏈接和配置兩類資源完成其雙重功能。隨著近年來國家治理重心下沉力度不斷加大，社會多元化和復(fù)雜化程度增強，以及一些地方推動的不適當(dāng)?shù)母母锎胧�，也使社區(qū)治理陷入多重困境，擇要來說有以下三點：
1、國家治理任務(wù)下沉與治理權(quán)力和資源配置不匹配問題日益突出。不斷增加的公共服務(wù)供給，不斷提高的社會管理要求以及日漸增多的重大治理任務(wù)，都在明顯加重社區(qū)治理體系的任務(wù)負(fù)擔(dān)，特別是其中存在相當(dāng)多的不合理任務(wù)。但是，在控編控崗的剛性約束下，社區(qū)基層組織規(guī)模長期受限，國家直接配置給社區(qū)基層組織的治理權(quán)力和資源嚴(yán)重滯后于任務(wù)下沉。合理的責(zé)權(quán)利不對稱有助于激發(fā)基層治理活力，發(fā)揮簡約治理優(yōu)勢；不對稱過于失衡，則會產(chǎn)生消極后果，典型表現(xiàn)就是社區(qū)基層組織疲于應(yīng)付國家治理任務(wù)，缺乏對社區(qū)內(nèi)生需求的回應(yīng)，應(yīng)付上級任務(wù)甚至成為基層組織回避社區(qū)居民和社區(qū)需求的理由。
2、社區(qū)自我完善和社會需求回應(yīng)能力嚴(yán)重弱化。社區(qū)自我完善依賴于社區(qū)基層組織同社區(qū)和社區(qū)居民的有效互動，接應(yīng)國家治理任務(wù)固然有互動功能，過多的完成任務(wù)卻會減少基層組織通過回應(yīng)社區(qū)需求同居民互動的機會。僅靠前種形式的互動，社區(qū)基層組織只能掌握社區(qū)部分情況，只能發(fā)現(xiàn)和動員起那些愿意配合社區(qū)工作的積極分子，卻不能真正掌握社區(qū)內(nèi)生需求的全面情況，不能掌握社區(qū)社會合作的痛點、難點和優(yōu)勢，更不能識別和發(fā)現(xiàn)那些能夠在居民社會合作中發(fā)揮良性作用的積極分子，社區(qū)自我完善就是不完整的，其回應(yīng)社區(qū)內(nèi)生需求的能力就會受到削弱。
3、社區(qū)治理資源鏈接機制尚未有效形成。社區(qū)治理資源鏈接的對象，主要是擁有正式治理權(quán)力和資源的基層政府和職能部門，以及社區(qū)內(nèi)的社會力量。問題是，首先，社區(qū)自我完善能力的弱化制約了基層組織對社區(qū)社會力量的動員。其次，基層政府和職能部門對社區(qū)事務(wù)的介入與支持依然嚴(yán)重不足，這尤其表現(xiàn)為其對社區(qū)內(nèi)生公共事務(wù)的回避，如執(zhí)法力量幾乎不主動介入社區(qū)內(nèi)部日常違法違規(guī)事件的處置。正式治理權(quán)力在社區(qū)日常治理中的不在場甚至刻意回避，已經(jīng)成為制約社區(qū)有效治理的重要因素。最后，一些地方推動的“居站分設(shè)”、引入專業(yè)社會組織等改革措施，反而造成意外后果，即造成社區(qū)治理體系的組織復(fù)雜化，本來應(yīng)該集中的稀缺治理資源被稀釋，組織間協(xié)調(diào)協(xié)作成本高昂，使得任何一方都難以有效整合和鏈接資源，集中力量“辦大事”。
四、社區(qū)治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑
社區(qū)治理現(xiàn)代化，終究要看社區(qū)是否大致均衡和有效地實現(xiàn)接應(yīng)國家治理要求和回應(yīng)社區(qū)內(nèi)生需求的功能。二者不可切割，更不能相互否定。偏執(zhí)一端的“去行政化”，脫離了社區(qū)治理本就是國家治理體系組成部分的現(xiàn)實，且反而可能切斷社區(qū)基層組織同社區(qū)居民的制度化互動渠道，削弱社區(qū)鏈接國家治理權(quán)力和資源的能力，也會損害社區(qū)回應(yīng)內(nèi)生需求的能力。過度且不對稱的“治理重心下沉”，則會減少社區(qū)基層組織直接參與內(nèi)生公共事務(wù)合作的機會，削弱社區(qū)治理體系自我完善的能力，進一步加劇社區(qū)治理體系治理資源緊缺的問題，也會損害其接應(yīng)國家治理要求的能力。因此，應(yīng)該探索一條兼具統(tǒng)籌性和辯證性的社區(qū)治理現(xiàn)代化實現(xiàn)路徑。
（一）扁平化：街居治理體系優(yōu)化路徑
基層治理體系除了社區(qū)外，還有重要一級便是街道。盡管只是區(qū)政府派出機構(gòu)，但街道辦事處已經(jīng)儼然成為一級政府。職能部門在街道的派駐機構(gòu)，掌握著行政執(zhí)法權(quán)，是街道治理體系的重要組成部分。街道治理體系長期面臨“條塊矛盾”，即街道辦事處承擔(dān)著屬地管理責(zé)任，但解決問題的行政權(quán)力卻掌握在條線部門手中，條塊之間協(xié)作不暢問題一直存在，隨著治理重心下沉，矛盾更加突出。與此同時，街道治理體系也出現(xiàn)了比社區(qū)更加嚴(yán)重的機構(gòu)臃腫膨脹的問題�！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》提出，要構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，明確要求“整合基層的審批、服務(wù)、執(zhí)法等方面力量，統(tǒng)籌機構(gòu)編制資源，整合相關(guān)職能設(shè)立綜合性機構(gòu)，實行扁平化和網(wǎng)格化管理”。“扁平化”切中了街道治理體系的要害。從街道層面來講，扁平化就是減少治理體系內(nèi)部的層級關(guān)系，整合條塊關(guān)系，從而減少體系內(nèi)部的協(xié)作成本，進而提高治理體系反應(yīng)能力和行動效率。
筆者將街道與社區(qū)所形成的治理體系稱為“街居治理共同體”，簡單來說，就是街道在資源硬約束下，需要依賴社區(qū)在調(diào)動社會性資源上的優(yōu)勢完成治理任務(wù)，社區(qū)在化解內(nèi)部問題時，也需要街道正式治理權(quán)力和資源的支持，街居雙方會因應(yīng)不同類別的治理事務(wù)進行梯度化的行動策略安排。離開街道治理體系的支持，社區(qū)回應(yīng)內(nèi)生需求的能力將大為弱化，僅僅依靠將居民組織起來進行合作，實行純粹的居民自治，是遠遠不夠的。因此，國家政權(quán)建設(shè)不僅要推動街道治理體系的優(yōu)化，還要在街道與社區(qū)之間，構(gòu)建扁平化的協(xié)作共治體系，尤其是提高街道治理體系響應(yīng)社區(qū)治理需要的效率。
街道和社區(qū)構(gòu)成了更為完整的治理體系。“完整”是指這個體系同時擁有基層治理必不可少的正式與非正式兩大治理資源，只要高效配合和協(xié)作，就能夠取得較好的治理效果。街居治理體系的優(yōu)化，同樣要遵循扁平化原則。扁平化體系的優(yōu)化，不需要糾纏究竟是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”還是“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的名義關(guān)系問題，而是重點圍繞提高治理實踐中二者之間“接應(yīng)與響應(yīng)”的協(xié)作效率展開治理機制上的改變。街居治理體系的扁平化，一是密切雙方的信息互通，關(guān)鍵是提高街道主動遞送信息和采集信息的意識與能力。密切信息互通，是街居治理協(xié)作的基礎(chǔ)，責(zé)任主體在街道。街道要改變僅通過開會發(fā)通知而自上而下遞送信息的方式，也要改變僅通過報表材料自下而上采集信息的方式，要更多通過直接“下沉”到社區(qū)一線，縮短信息傳遞鏈條，提高互通效率。二是提高街道響應(yīng)效率。在優(yōu)化街道治理體系的基礎(chǔ)上，街道應(yīng)該更加積極地響應(yīng)社區(qū)尋求支持的效率，改變目前比較消極的介入策略，更多介入到社區(qū)日常疑難險重治理事務(wù)的處置全過程，使其掌握的正式治理權(quán)力和治理資源，更多更直接地為化解居民問題、回應(yīng)居民訴求服務(wù)，這也是提高社區(qū)回應(yīng)內(nèi)生需求能力的重要方式。上述兩個方面，都旨在改變街道一級過于科層化、官僚化的行動策略問題。街道是科層組織，但不能陷入官僚化，街居治理體系優(yōu)化服務(wù)于提高社區(qū)治理能力，并終將提高包括街道在內(nèi)的基層治理能力。
（二）簡約化：社區(qū)治理體系建構(gòu)路徑
簡約化是社區(qū)通過自我完善優(yōu)化社區(qū)治理體系的應(yīng)遵循的路徑。日益繁重的治理任務(wù)，需要一個職業(yè)化群體構(gòu)成的社區(qū)治理力量接應(yīng)。僅僅依靠職業(yè)化的社區(qū)力量仍顯不足，回應(yīng)內(nèi)生需求更是受限，社區(qū)治理體系自我完善仍然必不可少的。自我完善不能變成社區(qū)治理體系的臃腫化和復(fù)雜化，只有嚴(yán)守簡約化原則，才能保證其對基層社會的靈敏感知和快速應(yīng)變。況且，在資源硬約束下，社區(qū)也無法支撐一個臃腫復(fù)雜的治理體系的運行。也就是說，要建立個簡約化的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。
治理結(jié)構(gòu)簡約化就是在維持一個相對精簡的職業(yè)化社區(qū)工作者隊伍的基礎(chǔ)上，吸納更有效的社會力量進入治理體系。學(xué)界共識是擴大社會參與來提高社區(qū)治理能力，泛泛地講擴大參與意義不大，關(guān)鍵是要形成有效參與。有效參與并不追求社會參與的廣泛性，特別是居民直接參與的廣泛性。廣泛參與既無可能也無必要，大多數(shù)居民必然要專注于本職工作和私人生活，只有少數(shù)人具備參與條件，他們有時間有精力更有能力，尤其是具備公共精神，這樣的人俗稱“積極分子”。積極分子更加熟識社區(qū)情況，他們的參與不僅僅是表達個人訴求，更主要的是表達他人訴求和公共訴求。積極分子可以作為大多數(shù)普通居民實現(xiàn)社區(qū)參與的媒介，他們的訴求完全可以通過積極分子表達出來。當(dāng)然這并不排斥普通居民通過其他方式表達個人訴求。積極分子被吸納進社區(qū)治理體系后，可以作為社區(qū)基層組織的重要助手，協(xié)助完成國家治理任務(wù)，而更重要的是，社區(qū)基層組織可以通過他們激活更多居民在社區(qū)小規(guī)模公共事務(wù)上的合作。積極分子們的積極性，可以一定程度上承擔(dān)集體行動中的合作成本，帶動“沉默的大多數(shù)”，約束以搭便車者為代表的少數(shù)消極分子，從而提高社會合作的可能性。吸納積極分子進入治理體系的簡約性，首先是不追求積極分子數(shù)量，而更重視其質(zhì)量，積極分子的質(zhì)量才是保障有效參與的前提。高質(zhì)量的積極分子不一定是社區(qū)精英，但其真正具備參與條件，能夠真正嵌入在基層社會之中，熟識社情民意，而不是脫離群眾、脫嵌于基層社會、只是配合社區(qū)應(yīng)付上級任務(wù)的人。其次是治理架構(gòu)要簡單。一些研究認(rèn)為應(yīng)該降低社區(qū)自治單元，在樓棟、小區(qū)等更低層級建立自治組織[15]。筆者以為，這會復(fù)雜化社區(qū)治理的層級結(jié)構(gòu)，并不一定有利。實際上，樓棟等小尺度的自治單元并不一定要組織化，只要形成一支有力的積極分子隊伍，在發(fā)生需要合作的事務(wù)時，依靠他們實現(xiàn)合作，事務(wù)解決后復(fù)歸原位即可，這樣仍可維持一個比較簡單的社區(qū)治理架構(gòu)。
社區(qū)治理體系簡約化要解決的主要問題，是促成社會合作從而更有效回應(yīng)社區(qū)內(nèi)生需求。吸納積極分子的簡約化路徑要比構(gòu)建共同體更容易實現(xiàn)，后者是要將陌生化、原子化的社會重新整合起來，正如前文所述，這對于“有限社區(qū)”來說，難度極高。吸納積極分子促成社會合作，就是將社會中的少數(shù)群體識別和動員起來，通過他們的有效參與，一定程度上替代普通居民日常化的廣泛參與。普通居民的參與可以單純化為具體事務(wù)的合作，這種合作不追求建立穩(wěn)定和持續(xù)存在的自治組織，而是由穩(wěn)定的積極分子群體代替這種組織建設(shè)。社區(qū)基層組織作為積極分子群體的體制支撐，通過鏈接相關(guān)資源，為積極分子促成居民合作提供支持。這樣就可以在比較精簡的社區(qū)治理體系下，實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)各種類型不同層次的小規(guī)模事務(wù)的簡約化合作治理，而無需專門建立各種合作組織，增加組織運行成本和協(xié)作成本。
這樣一來，社區(qū)基層組織要做的，就是在與社區(qū)的密切互動中，將真正的積極分子識別出來，并將其吸納到社區(qū)治理體系中，然后給予積極分子帶動社會合作以組織化的保障與激勵，使其能夠可持續(xù)的積極下去。
五、結(jié)語
我國正在經(jīng)歷規(guī)模空前的快速城鎮(zhèn)化，城市治理的重要性勢必隨著“鄉(xiāng)村中國”向“城市中國”轉(zhuǎn)型而日益凸顯。通過社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化實現(xiàn)社區(qū)善治，是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是實現(xiàn)“城市讓生活更美好”的保障。
社區(qū)治理現(xiàn)代化，不能將“社區(qū)”割裂和孤立起來，就社區(qū)談社區(qū)。社區(qū)的有限性，決定了必須要在城市社會系統(tǒng)和國家治理體系的系統(tǒng)視域中錨定社區(qū)治理的方位。社區(qū)治理現(xiàn)代化，并不是構(gòu)筑在社會共同體的理想云層之上，而必須扎根于現(xiàn)代社會甚至后現(xiàn)代社會不可逆的原子化、陌生化的現(xiàn)實土壤。社區(qū)治理現(xiàn)代化，也不應(yīng)拘泥于社區(qū)自給自足自我循環(huán)的理念預(yù)設(shè)，而要正視國家治理重心下沉的必然趨勢。因此，社區(qū)治理現(xiàn)代化具有雙重功能定位，即實現(xiàn)接應(yīng)國家治理要求和回應(yīng)社區(qū)內(nèi)生需求的均衡。社區(qū)治理體系也同樣受雙重動力機制影響，國家政權(quán)建設(shè)，特別是治理重心下沉，不應(yīng)簡單理解為國家權(quán)力的擴張與滲透，從對社區(qū)治理體系的影響來看，硬任務(wù)約束與軟組織建設(shè)是同時存在的，國家在對社區(qū)治理體系的科層化、正式化改造上始終是自我克制的。同時，社區(qū)治理體系也一直存在自我完善機制，通過吸納社區(qū)積極分子等社會力量和社會資源來接應(yīng)國家治理任務(wù)和回應(yīng)社區(qū)內(nèi)生需求，這就形塑出具有兼具行政性和自治性的混合性和半正式性的治理體系。需要正視的是，社區(qū)治理也出現(xiàn)了治理任務(wù)與治理資源嚴(yán)重錯配、回應(yīng)能力不足和缺乏有效資源鏈接機制的問題，制約了社區(qū)治理雙重功能的有效實現(xiàn)。社區(qū)治理現(xiàn)代化，便是要化解上述問題，扁平化和簡約化便是現(xiàn)代化路徑的可行選擇。
社區(qū)治理現(xiàn)代化或許是這樣一種可能：國家政權(quán)建設(shè)持續(xù)推進，在治理重心下沉的同時，構(gòu)建出能夠有效響應(yīng)社區(qū)需求的扁平化的街居治理體系，通過社區(qū)治理體系的自我完善，真正的居民積極分子被識別和吸納到治理體系中來，他們的有效參與能夠在社區(qū)內(nèi)各種小規(guī)模公共事務(wù)上促成普通居民的合作，并在社區(qū)有效鏈接相關(guān)治理資源，特別是街居治理體系積極響應(yīng)的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)生活小事的及時解決和國家治理任務(wù)的完成。
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[①] 2018年，新一輪黨和國家機構(gòu)改革中，隨著民政部有關(guān)職能調(diào)整，主管部門名稱也從“基層政權(quán)與社區(qū)建設(shè)司”更名為“基層政權(quán)與社區(qū)治理司”。
[②] “居站分設(shè)”的實踐模式有兩大類，一類是社區(qū)工作站與居民委員會分設(shè)，兩個組織兩套人馬，另一類是“兩塊牌子一套人馬”，后者的策略性色彩更加明顯。但無論是否分設(shè)，社區(qū)工作人員的身份屬性都沒有發(fā)生質(zhì)的改變，他們?nèi)匀徊粚儆?ldquo;公務(wù)員”或“事業(yè)編”的正式國家公務(wù)人員。
本文發(fā)表于《學(xué)習(xí)與實踐》2019年第7期
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