摘要：業(yè)主自治是業(yè)主組織起來，自主維護(hù)自身合法權(quán)益，監(jiān)督約束業(yè)主履行權(quán)利義務(wù)，營造和維護(hù)宜居環(huán)境的活動。業(yè)主自治在實(shí)踐中存在成立難、決策難、組織結(jié)構(gòu)缺陷等組織困境，以及業(yè)委會行動力有限、代理人失控、對業(yè)主約束力有限等能力困境。業(yè)主自治困境的根本原因是集體行動能力的結(jié)構(gòu)性缺陷，自治規(guī)模過大、主體眾多和社會高流動性是其社會基礎(chǔ)。探索業(yè)主自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，應(yīng)該把握若干基本原則，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)與其他組織主體的良性協(xié)作，構(gòu)建簡約高效的基層自治體系。
關(guān)鍵詞：業(yè)主自治 業(yè)主維權(quán) 集體行動 協(xié)同合作
基金項(xiàng)目：教育部人文社會科學(xué)研究青年項(xiàng)目“多元共治視角下城市社區(qū)物業(yè)糾紛化解機(jī)制研究”（18YJC840036）
一 問題的提出
改革開放以來，我國城鎮(zhèn)住房制度改革實(shí)現(xiàn)了居住領(lǐng)域的“產(chǎn)權(quán)革命”。從最早的“公房出售”，到停止福利分房確立住房市場化改革，再到新世紀(jì)以來房地產(chǎn)市場的迅猛發(fā)展，在城鎮(zhèn)居民居住狀況得到根本性改善的同時，建立在住房私有基礎(chǔ)上的“業(yè)主社會”開始形成。對城鎮(zhèn)居民來說，自購住房是其家庭生計(jì)決策和資源配置的最重要抉擇之一，因此，私有的住房產(chǎn)權(quán)就具有了豐富的經(jīng)濟(jì)、社會乃至政治意義。從經(jīng)濟(jì)角度看，住房產(chǎn)權(quán)涉及房產(chǎn)保值，幾乎是當(dāng)下普通中國人最重要的私人資產(chǎn)，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值不容忽視。從社會角度看，住房產(chǎn)權(quán)意味著對居住環(huán)境（包括物質(zhì)環(huán)境和人文環(huán)境）的選擇，舒適的宜居體驗(yàn)是其主要的權(quán)利訴求。而從政治角度看，業(yè)主基于住房產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會價(jià)值展開的維權(quán)行動，被認(rèn)為是公民成長和公民社會崛起的土壤[①]。業(yè)主維權(quán)行動的組織化和常態(tài)化結(jié)果，便是方興未艾的業(yè)主自治現(xiàn)象。從這個意義上，“業(yè)主”具有比“居民”更特殊的意涵，而業(yè)主社會的形成與業(yè)主自治的興起，則成為我國城市化和城市治理轉(zhuǎn)型過程中，最為突出的新興政治社會現(xiàn)象之一。
目前相關(guān)研究大致可以分為維權(quán)研究和自治研究兩大類。維權(quán)研究主要關(guān)注業(yè)主與物業(yè)企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)商或政府之間，圍繞利益受損事實(shí)或受損風(fēng)險(xiǎn)展開的維權(quán)行動，包括維權(quán)行動的“公民社會”意義、維權(quán)的行動邏輯[②]、業(yè)主內(nèi)部分化[③]等等。維權(quán)研究展示出業(yè)主對私有產(chǎn)權(quán)權(quán)益的關(guān)切與表達(dá)能力，揭示出維權(quán)行動中多元主體間，包括業(yè)主群體內(nèi)部的復(fù)雜博弈狀況。其存在的不足主要在于，一是將階段性的“維權(quán)”行為從更常態(tài)化和更完整的居住生活中割裂出來，用維權(quán)事件中的產(chǎn)權(quán)意識和行動能力替代了業(yè)主更完整全面的居住行為和共同管理活動，存在夸大業(yè)主行動能力和行動意義的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上，維權(quán)事件在業(yè)主全部的居住生活中只占很小的一部分，具有明顯的階段性[④]。更多的經(jīng)驗(yàn)表明，業(yè)主在維權(quán)事件中所表現(xiàn)出的行動能力同常規(guī)居住生活中的行動能力相比，相去甚遠(yuǎn)。同時，居住區(qū)的共同管理活動的內(nèi)涵也要比維權(quán)更為豐富。二是存在對業(yè)主產(chǎn)權(quán)權(quán)益某種程度的誤解，既割裂了業(yè)主權(quán)益的完整內(nèi)涵，也過分夸大了業(yè)主權(quán)益同其他主體權(quán)益的對立性。相比之下，自治研究更客觀地展示了業(yè)主集體行動能力的不足。業(yè)主自治既包括維權(quán)的內(nèi)容，也包括維權(quán)之外的常規(guī)化管理活動，而在這個常規(guī)管理階段，業(yè)主內(nèi)部之間的矛盾糾紛成為其面臨的主要問題，但業(yè)主自治常常不能有效解決業(yè)主之間的利益矛盾，陷入組織化困境[⑤]。對于業(yè)主自治實(shí)現(xiàn)困難的原因，主要有兩種解釋路徑，一種是將其歸結(jié)為法律制度障礙，一個相當(dāng)普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為現(xiàn)行法律沒有賦予業(yè)委會明確的法律地位，造成其作用受限[⑥]。此外，現(xiàn)行前期物業(yè)管理制度和住宅專項(xiàng)維修資金管理制度，也限制了業(yè)主自治的兩項(xiàng)主要自主權(quán)[⑦]。另外一種解釋路徑是在主體間關(guān)系中分析業(yè)主自治空間的不足。業(yè)主自治面臨與基層政府、社區(qū)居委會、物業(yè)公司、開發(fā)商等多元主體的互動，有研究認(rèn)為業(yè)主自治處于“不完全契約形態(tài)”的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，而社區(qū)居委會領(lǐng)導(dǎo)地位的固化并不利于業(yè)主自治的成熟[⑧]。業(yè)主自治的成長空間取決于國家在權(quán)力維續(xù)與權(quán)力讓渡之間的權(quán)衡和取舍[⑨]。但是也有研究認(rèn)為國家權(quán)力的策略性運(yùn)作可能有利于業(yè)主自治的發(fā)展[⑩]，居委會、物業(yè)公司與業(yè)委會的和諧相處和有機(jī)整合，可以實(shí)現(xiàn)業(yè)主自治的良性運(yùn)行[11]�，F(xiàn)有自治研究的不足之處在于，一是對業(yè)主自治實(shí)踐困境的揭示比較表面，局限于組織層面，缺乏對業(yè)主自治能力的深入探討；二是原因分析主要是制度分析和結(jié)構(gòu)分析，且大多集中在法律制度和國家-社會關(guān)系等較為宏觀的層面，缺乏中層的機(jī)制分析；三是對業(yè)主自治實(shí)現(xiàn)路徑的研究相對薄弱，缺乏可操作性強(qiáng)的學(xué)理建議。
本文將在辨析“維權(quán)”與“自治”差異的基礎(chǔ)上，提出新型商品房小區(qū)業(yè)主自治的完整內(nèi)涵，展示業(yè)主自治在組織運(yùn)行與自治能力兩個層面面臨的困境，引入集體行動理論的視角，分析業(yè)主自治困境的生成機(jī)制及其社會基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，對業(yè)主自治的實(shí)現(xiàn)路徑做若干討論。
二 業(yè)主自治內(nèi)涵：“維權(quán)”與“自治”辨析
“維權(quán)”往往預(yù)設(shè)業(yè)主行為的正當(dāng)性，實(shí)際上卻存在對真實(shí)世界業(yè)主完整權(quán)益的簡單化理解甚至是誤解�！熬S權(quán)”的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)是“建筑物區(qū)分所有權(quán)”，《物權(quán)法》第七十條將該權(quán)利表述為“業(yè)主對建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營性用房等專有部分享有所有權(quán)，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權(quán)利�！苯ㄖ飬^(qū)分所有權(quán)的特殊性在于，區(qū)分所有的房屋不能從建筑物及其整體空間中完全切割出來，業(yè)主對其專有部分所有權(quán)權(quán)益的享受離不開整個建筑物共用設(shè)施的支撐，這就是區(qū)分所有權(quán)的“相對性”[12]。
我們可以將業(yè)主的權(quán)利行使區(qū)分為三個具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的層次：首先是業(yè)主對其專有部分享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，以及共有部分的共有權(quán)益。需要注意的是，要認(rèn)識到專有權(quán)的完全實(shí)現(xiàn)離不開共有部分的支撐，不應(yīng)把這個層次的權(quán)益從共有部分中割裂出來。共有部分所提供的居住環(huán)境的好壞直接影響著業(yè)主居住權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，也影響著業(yè)主專有權(quán)變現(xiàn)的價(jià)值。其次是業(yè)主對其專有權(quán)的行使受到建筑物整體性和相鄰關(guān)系的約束。建筑物的整體性決定了業(yè)主對專有部分的某些行為不能完全自主，業(yè)主對專有部分的物理改造可能危及建筑物的安全、破壞整體美觀或影響其他業(yè)主的使用，業(yè)主在其房屋內(nèi)的行為也會產(chǎn)生負(fù)外部性，比如噪聲擾民等。不受約束的權(quán)力行使既損害其他業(yè)主的權(quán)益，最終也會損害業(yè)主本人的權(quán)益[13]。我國城市居住模式同歐美日韓等發(fā)達(dá)國家相比，最大特點(diǎn)是高層集合式住宅占比最高，這就意味著我國居民在行使其區(qū)分所有權(quán)權(quán)益時，面臨著高度復(fù)雜的相鄰關(guān)系。維權(quán)研究將業(yè)主權(quán)益簡化為業(yè)主同開發(fā)商和物業(yè)公司之間的關(guān)系，顯然忽略了集合式居住造成的復(fù)雜相鄰關(guān)系的存在。最后是與權(quán)利相對的義務(wù)。沒有脫離義務(wù)存在的權(quán)利，也沒有脫離權(quán)利存在的義務(wù)，權(quán)利義務(wù)的一體性要求我們將義務(wù)行使納入到對業(yè)主權(quán)益內(nèi)涵的理解中。這尤其表現(xiàn)在共有部分，業(yè)主在共有部分的活動不應(yīng)對其產(chǎn)生破壞，還要為共有部分的維護(hù)承擔(dān)付費(fèi)、管理等義務(wù)�！段餀�(quán)法》第七十二條規(guī)定“業(yè)主對建筑物專有部分以外的共有部分，享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)”，并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“不得以放棄權(quán)利不履行義務(wù)”。一個只享受權(quán)利卻不肯承擔(dān)義務(wù)的業(yè)主顯然不能算合格的業(yè)主，更談不上現(xiàn)代公民。然而，現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性就在于，人們在聲張個人權(quán)利時的積極性總是超過其履行義務(wù)的積極性，而少數(shù)人的“搭便車”行為，更是成為業(yè)主共同管理活動中的頑疾。上述三個層次構(gòu)成了建筑物區(qū)分所有權(quán)的全部內(nèi)涵，缺少任何一個層次，本質(zhì)上都是對區(qū)分所有權(quán)的完整權(quán)益的破壞。后兩層權(quán)利內(nèi)涵的實(shí)現(xiàn)，需要業(yè)主的自覺，但實(shí)踐起來并不容易。人們往往對第一個層次的權(quán)利內(nèi)涵更為敏感，以至于經(jīng)常發(fā)生超越權(quán)利邊界的行為，即突破建筑物整體性和相鄰關(guān)系約束，過度聲張和行使個人權(quán)利，對于義務(wù)則更加冷漠。
業(yè)主自治是實(shí)現(xiàn)權(quán)利約束和義務(wù)履行的方式，其最終目的也是實(shí)現(xiàn)業(yè)主建筑物區(qū)分所有權(quán)的完整權(quán)益。因此，業(yè)主自治的功能，是將業(yè)主組織起來，更有效更有力地維護(hù)全體業(yè)主的合法權(quán)益，同時自主選擇有效方法實(shí)現(xiàn)對業(yè)主的權(quán)利約束，督促其義務(wù)履行，營造和維護(hù)宜居環(huán)境。業(yè)主自治是業(yè)主對其區(qū)分所有權(quán)的行使，其中共同管理權(quán)的客體是共有部分，其權(quán)利行使的相對人則包括業(yè)主在內(nèi)�！熬S權(quán)”視角將業(yè)主權(quán)利行使的相對人簡化成開發(fā)商或物業(yè)公司，預(yù)設(shè)了業(yè)主權(quán)益的一致性，顯然是對業(yè)主權(quán)利完整內(nèi)涵的曲解。業(yè)主自治的實(shí)際內(nèi)涵遠(yuǎn)超“業(yè)主維權(quán)”，核心就是不將業(yè)主與資本或權(quán)力預(yù)設(shè)為二元對立的關(guān)系，自治本身不是目的，而是業(yè)主組織起來，與相關(guān)利益主體良性協(xié)作，實(shí)現(xiàn)小區(qū)善治。所謂良性協(xié)作關(guān)系就是業(yè)主、業(yè)委會與物業(yè)公司、社區(qū)基層組織等主體，在治理實(shí)踐中形成合理的責(zé)權(quán)利關(guān)系，尋求各方利益訴求的最大公約數(shù)。小區(qū)善治就是為居民創(chuàng)造幸福宜居的外部環(huán)境，也為物業(yè)保值增值夯實(shí)基礎(chǔ)。幸福宜居的生活權(quán)利才是業(yè)主最根本的權(quán)利。
三 業(yè)主自治的組織困境與能力困境
（一）業(yè)主自治的組織困境
1、業(yè)委會成立難
業(yè)主委員會是業(yè)主自治的組織形式，組成業(yè)委會也是業(yè)主自治的基礎(chǔ)。但各地業(yè)委會的組建情況并不理想[14]。對于業(yè)委會成立（包括召開首次業(yè)主大會），各地物業(yè)管理法規(guī)都有相應(yīng)規(guī)定（見表1）。由于新建小區(qū)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和房屋銷售情況等只有開發(fā)商及前期物業(yè)公司掌握，業(yè)主本身并不掌握相關(guān)信息，這種信息不對稱也會造成業(yè)主申請成立業(yè)委會的障礙。各地相關(guān)法規(guī)均要求開發(fā)商和物業(yè)公司及時向住建部門和街道辦事處通報(bào)小區(qū)入住情況，在達(dá)到業(yè)委會組建條件后，由政府有關(guān)部門、社區(qū)基層組織和物業(yè)公司等動員和召集業(yè)主籌備相關(guān)事宜。實(shí)踐中確實(shí)會發(fā)生開發(fā)商和物業(yè)公司隱瞞不報(bào)或故意拖延的情況，這就為前期物業(yè)管理期間的利益糾紛埋下了隱患。因此，許多住宅小區(qū)業(yè)委會的成立，是由業(yè)主維權(quán)而起。從實(shí)踐來看，管理規(guī)范的品牌房企和物業(yè)企業(yè)，在成立業(yè)委會上往往比較積極主動。中小型房企和資質(zhì)較低的物業(yè)企業(yè)則比較消極。
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表1部分城市《物業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定的業(yè)委會成立條件 1、武漢：專有部分交付使用的建筑面積達(dá)到建筑物總面積百分之五十以上；首次交付使用專有部分之日起滿兩年且交付使用的專有部分建筑面積達(dá)到建筑物總面積百分之二十以上； 2、上海：房屋出售并交付使用的建筑面積達(dá)到百分之五十以上；首套房屋出售并交付使用已滿兩年的； 3、南京：物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)房屋出售并交付使用的建筑面積達(dá)到百分之五十以上的； 物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)業(yè)主已入住戶數(shù)的比例達(dá)到百分之五十以上的。 4、杭州：物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)房屋出售并交付使用的建筑面積達(dá)到建筑物總面積百分之六十以上；首套房屋出售并交付使用已滿兩年、且房屋出售并交付使用的建筑面積達(dá)到建筑物總面積百分之三十以上的； 5、深圳：住宅區(qū)已交付使用且入住率達(dá)到百分之五十以上 注：并列條件的一般只需滿足其一即可。 |
業(yè)主自治組織困境的第二個表現(xiàn)是決策難。業(yè)委會組建之后，特別是進(jìn)入常規(guī)自治階段后，其主要工作就是同物業(yè)公司合作（包括監(jiān)督）開展小區(qū)物業(yè)管理。這其中必然涉及相關(guān)事項(xiàng)的決策與實(shí)施[15]。業(yè)主自治的決策機(jī)制在實(shí)踐中遇到的首要問題是業(yè)主大會召開難，導(dǎo)致大型決策效率低下。理論上，業(yè)主大會需要全體業(yè)主參加，但數(shù)千個業(yè)主全部參與決策顯然并不現(xiàn)實(shí)。業(yè)主大會的形式則可以采用集體討論和書面征求意見的形式。實(shí)際上，集體討論在實(shí)踐中也很難，業(yè)主大會基本都是采取書面形式召開。《物業(yè)管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）采取“多數(shù)決”要求，而且是人數(shù)與產(chǎn)權(quán)面積的“雙多數(shù)”。比如，對于重大事項(xiàng)，《條例》要求“經(jīng)專有部分占建筑物總面積2/3以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)2/3以上的業(yè)主同意”，對于其他事項(xiàng)，則需要滿足“雙過半”的條件。這個設(shè)計(jì)當(dāng)然有其合理性，卻也在實(shí)踐中造成決策成本過高。組織召開一次業(yè)主大會，需要耗費(fèi)的時間物質(zhì)成本都非常高，很容易陷入議而難決、議而不決，決議引發(fā)爭議等困境，這種高成本、低效率甚至無效率的決策制度，不僅推高了業(yè)主自治的運(yùn)行難度，而且會削弱業(yè)主對自治的信心與參與熱情�！巴瑫r，這種多數(shù)人制度實(shí)質(zhì)牽涉在集體行動中的包容性與深思性的問題。現(xiàn)行制度側(cè)重于強(qiáng)調(diào)包容性機(jī)制，這種選擇有其合理性考慮，但卻無相關(guān)選擇性激勵規(guī)則，因而實(shí)際中大多數(shù)業(yè)主選擇了‘理性的無為’”[16]。
3、業(yè)主自治組織結(jié)構(gòu)缺陷
現(xiàn)行物業(yè)管理法規(guī)對業(yè)主自治組織架構(gòu)的設(shè)計(jì)是“業(yè)委會+業(yè)主大會”模式[17]。根據(jù)住建部《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導(dǎo)規(guī)則》（后文簡稱《指導(dǎo)規(guī)則》）第三十一條規(guī)定，業(yè)主委員會由業(yè)主大會會議選舉產(chǎn)生，由5至11人單數(shù)組成。這個組織架構(gòu)在實(shí)踐中存在的問題，一是前文所說的決策與執(zhí)行難，另一個與此相關(guān)，由本就召開困難的業(yè)主大會來監(jiān)督少數(shù)人組成的業(yè)委會，效果很差。業(yè)主大會的召開有兩種形式，一是業(yè)委會召集的定期會議，這顯然不能形成對業(yè)委會的監(jiān)督，另一種是臨時會議，臨時會議舉行需要符合下列三個條件之一： 有下列情況之一的，業(yè)主委員會應(yīng)當(dāng)及時組織召開業(yè)主大會臨時會議：經(jīng)專有部分占建筑物總面積20%以上且占總?cè)藬?shù)20%以上業(yè)主提議的；發(fā)生重大事故或者緊急事件需要及時處理的；業(yè)主大會議事規(guī)則或者管理規(guī)約規(guī)定的其他情況。但是，這個“雙20%”的業(yè)主召集臨時業(yè)主大會的條件并不容易達(dá)到�？傊�，現(xiàn)行組織架構(gòu)在業(yè)委會與業(yè)主大會缺乏一個規(guī)模合理、運(yùn)行簡易的中層架構(gòu)。這個中層的組織架構(gòu)可以替代業(yè)主大會的部分自治職責(zé)，并有效發(fā)揮監(jiān)督業(yè)委會的作用。
《指導(dǎo)規(guī)則》實(shí)際上存在“業(yè)主代表”的設(shè)計(jì)。第二十七條規(guī)定：“物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)業(yè)主人數(shù)較多的，可以幢、單元、樓層為單位，推選一名業(yè)主代表參加業(yè)主大會會議，推選及表決辦法應(yīng)當(dāng)在業(yè)主大會議事規(guī)則中規(guī)定�！睂τ跇I(yè)主代表的權(quán)限，該規(guī)則第二十八條規(guī)定“業(yè)主可以書面委托的形式，約定由其推選的業(yè)主代表在一定期限內(nèi)代其行使共同管理權(quán)，具體委托內(nèi)容、期限、權(quán)限和程序由業(yè)主大會議事規(guī)則規(guī)定�！眴栴}是，無論是《條例》還是更高位階的《物權(quán)法》，都沒有對業(yè)主代表予以明確規(guī)定，這就在實(shí)踐中造成許多困擾。比如，如果業(yè)主不承認(rèn)業(yè)主代表的“代表性”，不履行業(yè)主代表大會的決議，雖然有悖于業(yè)主自治規(guī)則，卻可能得到相關(guān)法律支持。2012年，江蘇省首次以地方法規(guī)形式賦予了“業(yè)主代表大會”以法律地位，新修訂的《江蘇省物業(yè)管理?xiàng)l例》于2013年5月施行，該條例第十二條規(guī)定“業(yè)主戶數(shù)超過三百戶的，可以成立業(yè)主代表大會，履行業(yè)主大會的職責(zé)�！辈贿^，由于更高位階的《物權(quán)法》等法律規(guī)定仍然存在，相關(guān)的法律爭議實(shí)際上并沒有消除。
（二）業(yè)主自治的能力限度
首先是業(yè)委會行動能力有限。除了業(yè)委會成員的個人素質(zhì)外，還有兩個先天性限制。一是業(yè)委會的組織性質(zhì)導(dǎo)致其激勵不足。業(yè)委會成員是業(yè)主選舉產(chǎn)生的代言人，業(yè)委會委員幾乎都是無償工作，只有部分小區(qū)公共收益較高的會給予少量通信補(bǔ)貼等，嚴(yán)重缺乏物質(zhì)激勵。競選業(yè)委會委員的業(yè)主其積極動機(jī)主要有二，要么是有錢有閑，有志愿服務(wù)精神，要么是有正義感，愿意帶領(lǐng)業(yè)主索回和捍衛(wèi)他們的正當(dāng)權(quán)益。但是，業(yè)主自治要處理的基本都是細(xì)碎的小事，許多人因此缺乏動力，也就是說缺乏有效的激勵機(jī)制。
其次是存在代理人失控的風(fēng)險(xiǎn)。盡管業(yè)委會行動能力有限，但畢竟擁有一定的權(quán)限，存在尋租空間。實(shí)踐中比較常見的情況是，業(yè)委會私自侵占公共收益，或者業(yè)委會被物業(yè)公司收買，通過免除物業(yè)費(fèi)、免除停車費(fèi)或給予其他物質(zhì)利益的方式，獲取業(yè)委會在公共收益分配、物業(yè)維修經(jīng)費(fèi)報(bào)賬等事務(wù)上的“照顧”。相對于數(shù)量眾多且分散的業(yè)主，人數(shù)有限而有掌握實(shí)際權(quán)限的業(yè)委會，自然更容易被物業(yè)公司“俘獲”。更復(fù)雜的是，業(yè)委會很可能被物業(yè)公司的利益關(guān)聯(lián)方滲入，有的可能是住在本小區(qū)的物業(yè)公司員工或親屬，有的則可能是其他物業(yè)公司的員工或親屬。這些人的身份信息和與物業(yè)公司的利益關(guān)聯(lián)情況并不一定能夠在選舉時被發(fā)現(xiàn)，這些人進(jìn)入業(yè)委會后更加容易導(dǎo)致業(yè)委會失控：前者對現(xiàn)物業(yè)公司是有利的，后者則可能鼓動業(yè)主更換物業(yè)公司。面對這些風(fēng)險(xiǎn)，業(yè)主實(shí)際上很難有有效措施。數(shù)量眾多且分散的業(yè)主，無論面對組織化的資本，還是作為其代理人的業(yè)委會，都存在信息不對稱和力量不對等的問題。業(yè)委會代理人失控的問題，會與物業(yè)糾紛混在在一起，加劇問題的復(fù)雜化。
最后，業(yè)委會對業(yè)主缺乏約束能力�！段飿I(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定，“業(yè)主大會或者業(yè)主委員會的決定，對業(yè)主具有約束力”。同時，“業(yè)委會有監(jiān)督管理規(guī)約實(shí)施”的職責(zé)。管理規(guī)約在某種意義上是小區(qū)業(yè)主自治的“憲章”，業(yè)主也有遵守管理規(guī)約、執(zhí)行業(yè)主大會的決定和業(yè)主大會授權(quán)業(yè)主委員會作出的決定的法定義務(wù)。然而，法律的賦權(quán)在實(shí)踐中效力相當(dāng)有限，特別是，業(yè)委會面對數(shù)量眾多且分散的業(yè)主實(shí)際上幾乎沒有強(qiáng)制性的約束力。物業(yè)服務(wù)并非完全意義上的市場服務(wù)，物業(yè)公司對物業(yè)的管護(hù)既包括業(yè)主對物業(yè)的合理使用造成的折舊和損壞，還包括不合理使用，甚至故意破壞的問題，這就必然涉及對業(yè)主行為的約束。一些業(yè)主認(rèn)為物業(yè)公司是其花錢聘用的服務(wù)者，無權(quán)對其行為進(jìn)行監(jiān)督（更別說帶有強(qiáng)制性和懲罰性的管理），這是物業(yè)公司在履行服務(wù)合約中面臨的根本性困境。業(yè)主制定《管理規(guī)約》，并賦權(quán)業(yè)委會監(jiān)督規(guī)約實(shí)施，就是要通過業(yè)委會對少數(shù)業(yè)主破壞公共利益的行為進(jìn)行約束，并限制某些搭便車行為。問題是，業(yè)委會既無行政執(zhí)法權(quán)這樣正式的權(quán)力，也沒有有效的非正式治理手段，比如通過公開通報(bào)表揚(yáng)或批評業(yè)主的某些行為，往往遭到業(yè)主“侵犯隱私”的質(zhì)疑與抵制，若改為匿名化處理又使其效果大打折扣。又比如業(yè)委會進(jìn)行勸說，若數(shù)量少且一次兩次可能有效，卻不是長久之計(jì)。面對物業(yè)公司最容易遇到的經(jīng)營困難——業(yè)主拒繳物業(yè)費(fèi)，業(yè)委會實(shí)際上也很難采取有效措施，業(yè)委會幫忙催繳反而會被質(zhì)疑得到物業(yè)公司好處。由于缺乏維護(hù)管理規(guī)約權(quán)威和效力的有效手段，致使規(guī)約在實(shí)踐中流于形式。
四 集體行動的結(jié)構(gòu)困境
（一）集體行動困境
業(yè)主自治困境的背后，其實(shí)是集體行動的困境。從小區(qū)內(nèi)部來看，宜居的生活環(huán)境無疑是一種公共品。從整個城市來看，則類似一種“俱樂部產(chǎn)品”，它很大程度上取決于小區(qū)內(nèi)部的治理水平。當(dāng)然，鑒于社區(qū)自身的有限性，宜居水平也受到城市外環(huán)境的影響。對實(shí)行市場化物業(yè)服務(wù)的小區(qū)來說，其公共品供給是一種業(yè)主自我供給，即通過業(yè)主繳納的物業(yè)費(fèi)和小區(qū)共有產(chǎn)權(quán)部位的經(jīng)營收益，支付公共品供給成本。從這個意義上，業(yè)主自治，也就是業(yè)主達(dá)成集體行動，實(shí)現(xiàn)公共品自我供給的過程。
集體行動的達(dá)成至少需要滿足這樣幾個條件，或者說要建立這樣幾個機(jī)制：首先是精英激勵機(jī)制。精英的作用是超越個體層面的成本收益算計(jì)，用個人的付出暫時克服集體行動的組織成本，啟動并推動集體行動的達(dá)成。但這是不可持續(xù)的，必須及時建立有效的激勵機(jī)制，即使不能完全彌補(bǔ)其顯性的成本收益虧空，也要通過給予社會性收益等進(jìn)行激勵。其次是搭便車行為的約束機(jī)制。搭便車行為是幾乎所有集體行動中的必然現(xiàn)象。集體行動的主體越多，個體搭便車所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)就越小，搭便車行為產(chǎn)生的可能性就越高。要能夠及時識別和發(fā)現(xiàn)搭便車行為，并使其付出相應(yīng)的代價(jià)。搭便車行為即使不能徹底消除，也要將其約束在盡可能小的范圍內(nèi)。搭便車行為的約束機(jī)制，一方面要在業(yè)主自治機(jī)制中構(gòu)建，另一方面也需要外部系統(tǒng)的配合，比如社會征信體系建設(shè)，比如基層行政執(zhí)法能力建設(shè)等。精英激勵和搭便車行為約束機(jī)制也就是奧爾森所說的“選擇性激勵”機(jī)制，其作用是“驅(qū)使?jié)撛诩瘓F(tuán)中的理性個體采取有利于集團(tuán)的行動”。精英激勵是一種積極的激勵，約束搭便車行為則是一種消極的激勵，或者說懲罰，通過這種區(qū)別對待，使“那些不參加為實(shí)現(xiàn)集團(tuán)利益而建立的組織，或者沒有以別的方式為實(shí)現(xiàn)集團(tuán)利益做出貢獻(xiàn)的人所受到的待遇與那些參加的人才會有所不同”[18]。最后是簡約的運(yùn)行機(jī)制。集體行動的制度規(guī)則應(yīng)該是簡單易操作的，盡可能降低行動成本和行動難度，這個運(yùn)行機(jī)制中的制度規(guī)則主要包括決策制度、組織制度、監(jiān)督制度。決策制度要解決的核心問題是在代表性和決策效率之間達(dá)到平衡，組織制度則要常設(shè)組織結(jié)構(gòu)盡可能簡單和扁平化，監(jiān)督制度則要使監(jiān)督容易達(dá)成。
實(shí)踐中，上述條件都不完全具備。精英激勵問題和搭便車行為約束問題前文已述，這里不再贅述。從簡約化的運(yùn)行機(jī)制來看，現(xiàn)行業(yè)主自治的相關(guān)制度設(shè)計(jì)過于復(fù)雜，這個復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)又建立在體量巨大、主體眾多的社會基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加劇了業(yè)主集體行動的難度。
（二）集體行動的社會基礎(chǔ)
在討論業(yè)主自治時，尤其不應(yīng)忽視其社會基礎(chǔ)，恰恰在這一點(diǎn)上，我國的住宅小區(qū)獨(dú)具特點(diǎn)。其特點(diǎn)可歸結(jié)為三點(diǎn)，一是體量巨大，二是主體眾多，三是社會流動性高。
體量巨大是指我國住宅小區(qū)物理空間和人口規(guī)模都比較大。我國的封閉式小區(qū)通常占地達(dá)12-20公頃，內(nèi)含2000-3000戶；而美國的封閉式社區(qū)平均只有291戶，其中有一半只有150戶或更少[19]。我們調(diào)研過的小區(qū)中，最多的竟然達(dá)到了一萬多人，少的也有數(shù)千人。一兩百戶達(dá)成集體行動和數(shù)千戶達(dá)成集體行動的難度差異可想而知。制約集體行動的不只是人口數(shù)量，更關(guān)鍵是小區(qū)內(nèi)的異質(zhì)性。由于體量巨大，一般商品房小區(qū)都是分批開發(fā)銷售的，從首期到最后一期入住，前后相差數(shù)年。分期開發(fā)造成同一小區(qū)內(nèi)形成數(shù)個相對獨(dú)立的居住組團(tuán)或片區(qū)，各片區(qū)在規(guī)劃設(shè)計(jì)、建筑質(zhì)量、房屋價(jià)值等方面都存在差異。這使得不同居住片區(qū)之間很容易形成利益分化。
主體眾多則是指業(yè)主自治并不只是業(yè)主和物業(yè)公司這兩個主要的參與主體，社區(qū)基層組織、基層政府（街道辦事處）、基層行政執(zhí)法部門（城管）、政府主管部門（住建房管部門），甚至媒體等都是業(yè)主自治中不可忽視的重要參與主體。行政力量對業(yè)主自治的介入可能在美歐等國家主要表現(xiàn)在法律制度的供給上，而在我國的政治社會語境中，這不僅表現(xiàn)在政府要為業(yè)主自治設(shè)定法律規(guī)章等制度條件，而且表現(xiàn)在行政力量的積極介入上，業(yè)主自身也有意愿援引行政力量的介入。比如，首次業(yè)主大會召開和業(yè)委會換屆選舉的籌備與組織，都需要社區(qū)基層組織、基層政府和主管部門的參與甚至主導(dǎo)。作為業(yè)主自治重要物質(zhì)資源的維修資金的日常管理也在政府主管部門，業(yè)主通過自治程序決定啟用后，還必須經(jīng)過主管部門的審批同意。等等。媒體則在近年來的業(yè)主維權(quán)等事件中發(fā)揮著日益重要的作用，幾乎所有城市的都市報(bào)、晚報(bào)都辟有專欄，相關(guān)報(bào)道屢見不鮮。媒體的介入既包括其主動介入，也包括業(yè)主的主動引入。實(shí)踐中，媒體曝光往往成為事件激化升級的重要催化劑，既可以催化事件本身的演變軌跡，也能夠引起政府部門關(guān)注和介入。一些業(yè)主策略性地借用媒體力量以達(dá)到將事件激化的目的，通過將相關(guān)事件影響外溢出社區(qū)，成為公共事件，增加事件朝向有利于己方利益方向發(fā)展的可能性。正是因?yàn)闃I(yè)主自治中的相關(guān)主體眾多，使得業(yè)主集體行動的達(dá)成受到眾多因素影響，業(yè)主自治就體現(xiàn)出鮮明的有限自治的特點(diǎn)。
社會流動性高是現(xiàn)代城市社會的基本特點(diǎn)，具體到居住小區(qū)中也是如此。這主要表現(xiàn)在房屋買賣、出租等處分行為造成的業(yè)主群體變動。其一是房屋出租造成的住房產(chǎn)權(quán)所有者與使用者的分離。業(yè)主自治的權(quán)利主體是業(yè)主，業(yè)主必須是房屋所有權(quán)人。業(yè)主將房屋出租并搬離小區(qū)，承租人成為實(shí)際居住者，其并不享有業(yè)主權(quán)利，卻必須要履行相應(yīng)業(yè)務(wù)，接受管理規(guī)約約束。如果這種情況達(dá)到一定數(shù)量，就會造成：一方面，業(yè)主不在場，勢必增加業(yè)主集體決策難度，再一方面，承租人對公共設(shè)施的破壞性使用，對公共事務(wù)的不合作，對公共秩序的不遵守，一般而言比業(yè)主本人要更嚴(yán)重，而針對承租人的管理行為往往需要經(jīng)過業(yè)主中轉(zhuǎn)，這勢必增加管理成本與管理難度。其二是，房屋的可交易性使得業(yè)主對小區(qū)并不一定形成長期穩(wěn)定的居住預(yù)期與利益關(guān)聯(lián)，業(yè)主完全可以通過房屋買賣改變居住地，比如學(xué)區(qū)房交易就往往周期較短。尤其是，業(yè)主群體中行動能力最強(qiáng)的業(yè)主精英，可能擁有多處房產(chǎn)，流動能力也可能是最強(qiáng)的。綜上所述，無論是房屋出租造成的承租人流動還是房屋買賣造成的業(yè)主流動，都會增加業(yè)主群體的復(fù)雜性，并抬高業(yè)主集體行動的實(shí)現(xiàn)成本。
五 探索業(yè)主自治的完善方式
業(yè)主自治的內(nèi)在結(jié)構(gòu)性缺陷，決定了其很難實(shí)現(xiàn)有效的自主運(yùn)行。實(shí)踐中一些運(yùn)行較好的業(yè)主自治案例，往往是那些能夠與物業(yè)服務(wù)公司、社區(qū)居民委員會等其他組織主體協(xié)同合作的。相反，越是強(qiáng)調(diào)其不受干涉的自主性，越是將其與其他組織主體對立起來，反而越容易陷入代理人失控、內(nèi)部分裂等困境�；诖�，筆者認(rèn)為真正實(shí)現(xiàn)業(yè)主自治的良性運(yùn)行，應(yīng)注意把握如下幾點(diǎn)原則，并進(jìn)行創(chuàng)新性的探索：
首先，要處理好組織自主性與組織間協(xié)作的關(guān)系。業(yè)主自治不是在真空中，而是在一個給定的組織環(huán)境中運(yùn)行。在這個給定的組織環(huán)境中，相對而言，業(yè)主自治組織是發(fā)育最晚最不成熟的組織，而居民委員會、基層黨組織以及物業(yè)公司等，其組織成熟度和組織運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)都要顯著高于業(yè)主自治組織。實(shí)現(xiàn)組織間的良性協(xié)作，將有助于克服業(yè)主自治組織的內(nèi)在結(jié)構(gòu)性缺陷，其關(guān)鍵是發(fā)揮好社區(qū)基層組織的作用。一是社區(qū)基層組織更積極地代表分散的業(yè)主發(fā)揮監(jiān)督制約業(yè)主委員會、防范代理人失控的作用，二是基層組織指導(dǎo)協(xié)助業(yè)主委員會的建立和常規(guī)運(yùn)作，在充分尊重其自主權(quán)的前提下，參與到業(yè)主委員會常規(guī)工作，特別是重大事務(wù)決策實(shí)施中，三是基層組織在業(yè)主和物業(yè)公司雙方間發(fā)揮積極的協(xié)調(diào)溝通作用，將二者間“一對多”的結(jié)構(gòu)性困境消減到最低。許多地方探索的多組織聯(lián)席會議、業(yè)委會與居委會交叉任職等辦法，都是打破組織間相互孤立、促進(jìn)協(xié)同合作的有益探索。實(shí)現(xiàn)業(yè)主自治與居民自治的良性互補(bǔ)，同樣是構(gòu)建簡約高效的城市基層治理體系的內(nèi)在要求。
其次，要處理好放權(quán)激活與完善監(jiān)管的關(guān)系。必須承認(rèn)，現(xiàn)行法律規(guī)定和制度設(shè)計(jì)，確實(shí)一定程度上增加了業(yè)主自治的運(yùn)行難度，最突出的表現(xiàn)為前文所說業(yè)主重大事務(wù)決策難和住房維修資金使用難。同時也要承認(rèn)，業(yè)主自治活動涉及到對業(yè)主自有財(cái)產(chǎn)和公共財(cái)產(chǎn)的處理，必須慎之又慎，適度的法律約束和政府監(jiān)管是必要的。合理的監(jiān)管尺度是在業(yè)主自主權(quán)與監(jiān)督約束之間的均衡，而不是偏重一方。在發(fā)揮好業(yè)主自我監(jiān)督和基層組織協(xié)作監(jiān)督的基礎(chǔ)上，現(xiàn)行監(jiān)管尺度可以適度調(diào)整。由于信息不對稱，現(xiàn)行方式更重程序監(jiān)管，尤其表現(xiàn)在維修資金使用程序過于復(fù)雜和繁瑣�？梢詣�(chuàng)新上述程序，針對不同事務(wù)和資金用量分類設(shè)置程序，同時強(qiáng)化業(yè)主決議的權(quán)限而簡化辦事程序。
最后，要處理好議事民主與決策集中的關(guān)系。關(guān)鍵是創(chuàng)新業(yè)主自治的實(shí)現(xiàn)層次和探索代表制的實(shí)現(xiàn)方式。創(chuàng)新業(yè)主自治實(shí)現(xiàn)層次，旨在克服小區(qū)規(guī)模過大、業(yè)主利益分化造成的集體行動難題。目前法律明確要求一個完整的物業(yè)管理區(qū)域只能成立一個業(yè)委會，這是有其合理性的，而創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)層次，不是組織層面的變革，而是議事決策層面更加靈活的運(yùn)行方式，也就是在同一物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)，依據(jù)事務(wù)涉及主體的利益關(guān)聯(lián)度，靈活合理確定議事規(guī)模，探索以樓棟、組團(tuán)等多樣化的次級自治形式，業(yè)委會則積極引導(dǎo)、組織和參與到這些自治事務(wù)中，從而提高自治效率。探索代表制實(shí)現(xiàn)方式，就是嘗試在業(yè)主大會與業(yè)委會之間設(shè)置一個中間的規(guī)模適度的常任組織，由業(yè)主選舉并賦權(quán)給業(yè)主代表，形成一個與業(yè)主緊密聯(lián)系而人數(shù)適中的代表群體。一來，由業(yè)主代表實(shí)現(xiàn)對業(yè)委會常規(guī)運(yùn)行的更有效監(jiān)督，二來，將業(yè)委會直接面向業(yè)主的議事決策程序適當(dāng)分解：議事程序由業(yè)主代表動員業(yè)主進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)規(guī)模更小、議事更充分、效率更高的議事方式；決策程序則在業(yè)委會匯總業(yè)主代表議事結(jié)果后，仍然交付業(yè)主大會決議。這樣既可以保證重大事務(wù)決策的參與性和合法性，又能提高決策效率。業(yè)委會、業(yè)主代表會和業(yè)主大會構(gòu)成相輔相成的更加合理的自治組織體系。
[①]郭于華、沈原、陳鵬主編：《居住的政治：當(dāng)代都市的業(yè)主維權(quán)和社區(qū)建設(shè)》，廣西師范大學(xué)出版社2014年版，第36頁。
[②]張磊：《業(yè)主維權(quán)運(yùn)動：產(chǎn)生原因及動員機(jī)制——對北京幾個小區(qū)個案的考察》《社會學(xué)研究》2005年第6期。
[③]石發(fā)勇：《業(yè)主委員會、準(zhǔn)派系政治與基層治理：以一個上海街區(qū)為例》《社會學(xué)研究》2010年第3期。
[④]陳鵬：《國家-市場-社會三維視野下的業(yè)委會研究——以B市商品房社區(qū)為例》《公共管理學(xué)報(bào)》2013年第3期。
[⑤]沈毅：《社區(qū)建設(shè)的組織化困境》《城市問題》2009年第11期。
[⑥]劉宇：《業(yè)主委員會法律地位之思考》《法學(xué)雜志》2009年第9期。
[⑦]楊玉圣：《論業(yè)主自治與小區(qū)善治》《清華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2010年第3期。
[⑧]湯艷文：《不完全契約形態(tài)：轉(zhuǎn)型社會的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)——以上海康健地區(qū)業(yè)主委員會的發(fā)展為例》《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第2期。
[⑨]徐琴：《轉(zhuǎn)型社會的權(quán)力再分配——對城市業(yè)主維權(quán)困境的解讀》《學(xué)海》2007年第2期。
[⑩]黃曉星：《國家基層策略行為與社區(qū)過程——基于南苑業(yè)主自治的社區(qū)故事》《社會》2013年第4期。
[11]陳鵬：《城市社區(qū)治理：基本模式及其治理績效——以四個商品房社區(qū)為例》《社會學(xué)研究》2016年第3期。
[12] 高富平：物權(quán)法原論（下），中國法制出版社2001年版，第919頁。
[13] 法律因此對專有權(quán)行使做出更多限制，是專有部分所有權(quán)區(qū)別于一般所有權(quán)的重要特點(diǎn)。參見齊恩平：《業(yè)主權(quán)的釋義與建構(gòu)（修訂版）》，法律出版社2017年版，第74頁。
[14] 有調(diào)查顯示，全國大多數(shù)城市業(yè)委會成立比例不超過30%。參見吳曉林：《房權(quán)政治：中國城市社區(qū)的業(yè)主維權(quán)》，中央編譯出版社，2016年版，第85頁。
[15]《物業(yè)管理?xiàng)l例》第十一條規(guī)定了七類必須由全體業(yè)主決策的事項(xiàng)：制定和修改業(yè)主大會議事規(guī)則；制定和修改管理規(guī)約；選舉業(yè)主委員會或者更換業(yè)主委員會成員；④選聘和解聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)；⑤籌集和使用專項(xiàng)維修資金；⑥改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施；⑦有關(guān)共有和共同管理權(quán)利的其他重大事項(xiàng)。
[16]陳丹：《城市住宅區(qū)業(yè)主自治運(yùn)行實(shí)效研究——基于個體決策的視角》，法律出版社2014年版，第149頁。
[17]業(yè)主較少且經(jīng)一致同意，可不成立業(yè)主大會，由全體業(yè)主共同履行業(yè)主大會和業(yè)主委員會職責(zé)。
[18] [美] 曼瑟爾·奧爾森 ：《集體行動的邏輯》 ，陳郁、李崇新、郭宇峰譯，上海人民出版社，1995年版，第42頁。
[19] 唐黎明： 《國外為何少有封閉小區(qū)？》《新京報(bào)》2016年02月24日，第04版。
本文發(fā)表于《求索》2019年第3期
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