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農(nóng)地制度變革與動(dòng)員式治理的困境
王海娟，胡守庚
摘 要：在鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)地制度改革對(duì)基層治理的影響凸顯。研究發(fā)現(xiàn)，基層治理的主要內(nèi)容是通過(guò)農(nóng)民動(dòng)員協(xié)調(diào)分散的土地利益關(guān)系，農(nóng)村社會(huì)形成整合土地利益的動(dòng)員式治理模式。實(shí)踐中，地權(quán)持續(xù)擴(kuò)張弱化了集體土地制度，導(dǎo)致農(nóng)民動(dòng)員失敗，產(chǎn)生集體行動(dòng)困境、基層治理灰色化等問(wèn)題。農(nóng)地制度改革路徑之一是通過(guò)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革賦予基層組織適當(dāng)?shù)耐恋卣{(diào)控權(quán)，重新形成集體和農(nóng)民的地權(quán)平衡關(guān)系，有利于促進(jìn)農(nóng)民動(dòng)員和形成善治秩序。
關(guān)鍵詞：基層治理；動(dòng)員式治理；農(nóng)地制度改革；地權(quán)擴(kuò)張；鄉(xiāng)村振興
探討農(nóng)地制度與基層治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)是政治社會(huì)學(xué)領(lǐng)域的一個(gè)重要議題。改革開(kāi)放四十年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)地制度發(fā)生了重大變化，對(duì)基層治理產(chǎn)生了重要影響。一般認(rèn)為，在不同的農(nóng)地制度安排下基層社會(huì)將形成不同的治理模式。[1][2]我國(guó)不同時(shí)期農(nóng)地制度改革內(nèi)容不同，學(xué)界研究的側(cè)重點(diǎn)存在差異性�，F(xiàn)有文獻(xiàn)集中分析家庭承包經(jīng)營(yíng)制度和土地流轉(zhuǎn)制度對(duì)基層治理的影響。
改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨家庭承包經(jīng)營(yíng)制度改革，人民公社制度和集體農(nóng)業(yè)瓦解，國(guó)家正式權(quán)力從農(nóng)村退出，村民自治廣泛地發(fā)育起來(lái)。一些研究者集中探討家庭承包經(jīng)營(yíng)制度改革背景下集體土地制度與村民自治的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。集體所有權(quán)是國(guó)家力量建構(gòu)起來(lái)的村組的制度性權(quán)力[3]，是村級(jí)組織“汲取財(cái)力、扮演農(nóng)村公共權(quán)威、組織提供公共物品和公共服務(wù)的基本資源或條件”[4]。集體所有制具有激活村莊政治和提供村民自治合法運(yùn)轉(zhuǎn)空間的作用，尤其是土地調(diào)整賦予村莊自主化解矛盾和達(dá)成秩序的能力。[5]
城市化背景下，土地流轉(zhuǎn)日益普遍，成為影響基層治理的重要變量之一。土地流轉(zhuǎn)對(duì)基層治理的內(nèi)容、方向、目標(biāo)乃至模式產(chǎn)生了重要影響，推動(dòng)村民自治向新型農(nóng)村社區(qū)自治轉(zhuǎn)型。[1]既有研究注意到不同土地流轉(zhuǎn)模式對(duì)基層治理的影響。農(nóng)民自發(fā)土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的“中農(nóng)”重塑了鄉(xiāng)村治理主體，他們是融洽階層利益關(guān)系、擔(dān)任村組干部、發(fā)揚(yáng)基層社會(huì)民主的主要力量，在人財(cái)物大規(guī)模流出背景下維持了農(nóng)村社會(huì)的基本秩序。[6]而政府推動(dòng)的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)消解了以“中農(nóng)”為主體的鄉(xiāng)村精英，基層治理面臨失去主要責(zé)任人、陷入無(wú)治理狀態(tài)的困境，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序造成巨大沖擊。[7]
現(xiàn)有文獻(xiàn)主要關(guān)注家庭承包制度和土地流轉(zhuǎn)制度對(duì)基層治理的影響，對(duì)本文具有重要啟發(fā)。在新形勢(shì)下相關(guān)研究尚有進(jìn)一步拓展空間。其一，黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，國(guó)家積極改造農(nóng)業(yè)農(nóng)村和全面推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展，基層治理的內(nèi)容和目標(biāo)發(fā)生了重要變化，農(nóng)地制度改革發(fā)揮影響的環(huán)境和機(jī)制與以往不同。其二，家庭承包經(jīng)營(yíng)制度和土地流轉(zhuǎn)制度等具體制度改革的深層邏輯是農(nóng)民地權(quán)擴(kuò)張，現(xiàn)有研究關(guān)于地權(quán)擴(kuò)張對(duì)基層治理的總體影響的研究不足。鑒于此，本文以土地制度為切入點(diǎn)，探討鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村基層治理模式變動(dòng)的邏輯和地權(quán)擴(kuò)張對(duì)基層治理的影響。
考慮到鄉(xiāng)村振興背景下公共建設(shè)的大規(guī)模開(kāi)展，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行土地利益動(dòng)員的重要性凸顯，本文借用政治社會(huì)學(xué)的“動(dòng)員式治理”概念建構(gòu)農(nóng)地制度和基層治理的邏輯關(guān)聯(lián)框架。動(dòng)員式治理是指通過(guò)協(xié)商、勸服、情感工作等治理手段動(dòng)員農(nóng)民達(dá)成集體行動(dòng)的治理類型，是一種與以法治和強(qiáng)制手段為保障的行政科層制不同的治理模式。[8]在本文中動(dòng)員式治理主要指基層組織通過(guò)動(dòng)員農(nóng)民整合分散土地利益的方式和過(guò)程。文章首先分析鄉(xiāng)村振興背景下動(dòng)員式治理的形成，然后分析當(dāng)前土地制度改革對(duì)基層治理的產(chǎn)生的一些負(fù)面影響，最后提出促進(jìn)農(nóng)民動(dòng)員和形成善治秩序的農(nóng)地制度改革建議。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)際上是對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)代化改造，改變了基層治理的內(nèi)容、目標(biāo)和模式。本部分從土地制度角度分析當(dāng)前階段的基層治理類型，剖析鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)基層治理的影響。
（一）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與基層治理轉(zhuǎn)向
黨的十九大報(bào)告提出新時(shí)代中國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾”。這種發(fā)展不平衡不充分突出反映在農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村發(fā)展的滯后上。在這一判斷的基礎(chǔ)上，我國(guó)提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富�！钡�鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。這既是對(duì)過(guò)去新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策的延續(xù)，也是新時(shí)期解決“三農(nóng)”問(wèn)題、全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要舉措。[9]從基層治理角度來(lái)看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出意味著基層治理目標(biāo)已經(jīng)從通過(guò)資源汲取支持城市發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家通過(guò)資源輸入推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)發(fā)展進(jìn)入建設(shè)階段。正是在這個(gè)意義上，“治理有效”在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中具有基礎(chǔ)性作用。
在基層治理層面，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)代化改造既包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)層面的土地整治、農(nóng)地細(xì)碎化治理、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)等，也包括農(nóng)民生活層面的道路修建、環(huán)境衛(wèi)生整治等。這些基層治理活動(dòng)大都涉及到農(nóng)民之間的土地利益關(guān)系協(xié)調(diào)問(wèn)題，包括調(diào)整土地權(quán)屬關(guān)系、占用土地、毀壞青苗、拆除豬舍、廢棄廁所等地上附著物等。一些基層治理活動(dòng)表面看起來(lái)與土地沒(méi)有關(guān)系，但實(shí)際上也涉及到土地利益協(xié)調(diào)問(wèn)題。如公共文化建設(shè)往往需要占地修建文化廣場(chǎng)、籃球場(chǎng)等。這意味著農(nóng)村現(xiàn)代化改造不僅是工程技術(shù)過(guò)程，而且是整合土地利益的公共治理過(guò)程�；蛘哒f(shuō)，農(nóng)村社會(huì)嵌入在土地上，農(nóng)村秩序在很大程度上建立在土地關(guān)系上，基層治理是一個(gè)改革和協(xié)調(diào)附著在土地上的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和情感關(guān)系的過(guò)程。
隨著國(guó)家資源輸入的增多和公共建設(shè)的開(kāi)展，土地利益關(guān)系成為農(nóng)民之間最廣泛和最緊密的利益聯(lián)系。農(nóng)民會(huì)將其它治理活動(dòng)投射到土地利益協(xié)調(diào)過(guò)程中，土地利益關(guān)系調(diào)整產(chǎn)生的公平感也會(huì)影響農(nóng)民對(duì)其它基層工作的支持態(tài)度。比如，如果基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中存在占地不均衡問(wèn)題，部分農(nóng)民會(huì)產(chǎn)生“怨氣”，不支持基層組織的其他工作，部分農(nóng)民在其他治理活動(dòng)中要求基層干部解決占地不均衡問(wèn)題。在這個(gè)意義上，土地利益關(guān)系具有連帶性，使得土地利益關(guān)系協(xié)調(diào)具有總體性特征，涉及到整個(gè)基層治理秩序。由此看來(lái)，基層治理的一個(gè)重要內(nèi)容是協(xié)調(diào)農(nóng)民之間的土地利益關(guān)系，這是一種“嵌入土地中的基層治理”。
（二）土地分散占有與動(dòng)員式治理的形成
基層組織如何協(xié)調(diào)土地利益關(guān)系，與農(nóng)地制度安排和地權(quán)分配關(guān)系緊密相關(guān)。家庭承包經(jīng)營(yíng)制度安排下，集體將土地分配給農(nóng)戶使用，形成土地分散占有格局。在這種土地占有關(guān)系下，農(nóng)民之間存在復(fù)雜的土地利益關(guān)系。一是土地利益分布不均衡。公共建設(shè)一般只占用部分農(nóng)民的土地，占地成本難以完全參照利益進(jìn)行分?jǐn)�，每個(gè)農(nóng)戶的土地利益分布具有差異性。例如，村莊內(nèi)的所有農(nóng)民共同使用道路，但修建道路只占用部分農(nóng)民的土地或者要砍掉部分農(nóng)民的樹(shù)木，每個(gè)農(nóng)戶占有土地的面積不同，獲得的利益也不相同。二是農(nóng)民搭便車問(wèn)題。基層治理提供的是公共利益，總是有部分農(nóng)戶會(huì)采取搭便車策略，要求獲得超出合理邊界外的土地補(bǔ)償。
在信息不對(duì)稱的情況下，農(nóng)民有很大的博弈空間，國(guó)家很難甄別農(nóng)民的不合理利益訴求，也難以協(xié)調(diào)農(nóng)民之間復(fù)雜的、瑣碎的土地利益關(guān)系。這就需要基層組織通過(guò)農(nóng)民動(dòng)員因地制宜地制定符合農(nóng)村實(shí)際的方案，甄別和遏制農(nóng)民的不合理行為，協(xié)調(diào)農(nóng)民之間十分復(fù)雜的土地利益關(guān)系。這實(shí)際上是一個(gè)整合農(nóng)民土地利益關(guān)系和“結(jié)平衡賬”[10]的過(guò)程，也是一個(gè)農(nóng)民廣泛參與的過(guò)程。在某種程度上，基層組織的動(dòng)員能力、農(nóng)民參與的深度決定了基層治理的效果。
在這個(gè)意義上，整合土地利益的動(dòng)員式治理可以用來(lái)概括鄉(xiāng)村振興背景下的基層治理類型。既有研究大多從汲取治理資源或者降低治理成本的角度論證動(dòng)員式治理的必要性，認(rèn)為資源輸入時(shí)期不需要汲取資源，主要是分配資源，無(wú)需農(nóng)民動(dòng)員就可以實(shí)現(xiàn)有效治理。[11]有研究者將資源下鄉(xiāng)時(shí)期的治理模式稱之為分配型民主或者利益分配型治理。[12]本文從土地制度安排角度闡釋了動(dòng)員式治理的形成機(jī)制，認(rèn)為資源輸入時(shí)期農(nóng)民動(dòng)員仍然占有很重要的位置。
整合土地利益的動(dòng)員式治理與其它類型的動(dòng)員式治理不同。土地具有不可移動(dòng)性，一個(gè)農(nóng)民不同意參與就會(huì)徹底瓦解集體行動(dòng)，占有特定位置土地的農(nóng)民的個(gè)體行為都會(huì)影響基層治理的有效開(kāi)展。或者說(shuō)，任何農(nóng)戶的個(gè)體決策和行動(dòng)對(duì)基層治理都具有“一票否決”的作用。這會(huì)激勵(lì)特定位置的農(nóng)民憑借占有土地而試圖成為拒不參加者，以獲得更多的個(gè)體利益。因此，基層組織必須對(duì)每一戶農(nóng)民進(jìn)行有效動(dòng)員，促進(jìn)所有農(nóng)民形成一致行動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)基層治理目標(biāo)。在其它類型的動(dòng)員式治理中，少數(shù)農(nóng)民對(duì)集體行動(dòng)并不具有“一票否定”的作用，基層干部只需要對(duì)大部分農(nóng)民進(jìn)行有效動(dòng)員，在少數(shù)農(nóng)民動(dòng)員無(wú)效的情況下也可以實(shí)現(xiàn)基層治理目標(biāo)。從這個(gè)角度來(lái)看，其他類型的動(dòng)員式治理存在動(dòng)員效果的差異性，而整合土地利益的動(dòng)員式治理只存在“要么動(dòng)員失敗、要么動(dòng)員成功”這兩種結(jié)果。
因此，“整合土地利益的動(dòng)員式治理”是一種分析土地制度改革影響基層治理的分析框架。這個(gè)分析框架的理論邏輯是土地制度改革通過(guò)影響農(nóng)民動(dòng)員的方式作用于基層治理。其理論假設(shè)是如果土地制度改革有利于農(nóng)民動(dòng)員和土地整合，基層治理的治理績(jī)效就較好；如果土地制度改革不利于農(nóng)民動(dòng)員和土地整合，基層治理就會(huì)陷入困境。
自家庭承包經(jīng)營(yíng)制度改革以來(lái)，農(nóng)地制度改革的總體方向是單向度擴(kuò)張農(nóng)民的土地權(quán)利，土地制度日益?zhèn)�體化。農(nóng)地制度改革者試圖通過(guò)農(nóng)民地權(quán)擴(kuò)張?jiān)鰪?qiáng)農(nóng)民個(gè)體權(quán)利，以約束基層權(quán)力的非規(guī)范運(yùn)作，忽視了對(duì)農(nóng)民動(dòng)員的影響。本部分從基層組織的動(dòng)員能力和動(dòng)員合法性兩個(gè)角度分析農(nóng)民地權(quán)擴(kuò)張對(duì)基層治理的不利影響。
（一）農(nóng)民地權(quán)擴(kuò)張與農(nóng)民動(dòng)員失敗
農(nóng)地制度改革從承包地期限、土地利益分配和物權(quán)化保護(hù)三個(gè)方面擴(kuò)大農(nóng)民地權(quán)。一是土地承包期從15年再延長(zhǎng)30年，新一輪土地承包法修訂將在二輪承包基礎(chǔ)上再延長(zhǎng)30年。由此看來(lái)，承包地75年穩(wěn)定、不允許調(diào)整，農(nóng)民獲得了實(shí)際的土地占有權(quán)利。二是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，集體不再分享土地利益，農(nóng)民獲得了所有的土地利益。土地流轉(zhuǎn)制度改革明確提出“自愿有償”為核心的市場(chǎng)化土地流轉(zhuǎn)制度，確保農(nóng)民獲得所有的土地流轉(zhuǎn)收益。且農(nóng)民享有自由流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利，獲得了除土地自由買賣外的所有自由處分權(quán)。三是2007年《物權(quán)法》明確界定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)，對(duì)農(nóng)民的土地權(quán)利進(jìn)行物權(quán)化保護(hù)。2014年開(kāi)始全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證登記政策則將農(nóng)民的土地權(quán)利與特定地塊固定起來(lái)進(jìn)行物權(quán)保護(hù)，在實(shí)踐層面建立了土地物權(quán)保護(hù)關(guān)系。農(nóng)民幾乎獲得除土地自由買賣外的所有土地權(quán)利，農(nóng)民的土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)了從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)向用益物權(quán)乃至“準(zhǔn)所有權(quán)”的重大轉(zhuǎn)變。[13]
集體所有權(quán)是基層組織的制度性權(quán)力，賦予基層組織對(duì)集體土地的支配權(quán)。集體機(jī)動(dòng)地、集體收入等是基層組織進(jìn)行農(nóng)民動(dòng)員的物質(zhì)資源。集體收入或者機(jī)動(dòng)地等都是所有農(nóng)民共同所有的公共資源，使用集體收入或者機(jī)動(dòng)地對(duì)利益受損農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償實(shí)際上是將公共建設(shè)占用的土地或者花費(fèi)的成本均攤給每個(gè)農(nóng)戶。農(nóng)民地權(quán)擴(kuò)張限制了基層組織的土地調(diào)控權(quán)。一是承包期長(zhǎng)期固定、不允許調(diào)整，基層組織喪失土地調(diào)整權(quán)利，也喪失了機(jī)動(dòng)地來(lái)源。二是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，大部分農(nóng)村尤其是中西部農(nóng)村喪失了集體收入。基層組織缺乏動(dòng)員農(nóng)民的手段，無(wú)法解決土地利益分布不均衡問(wèn)題。那些受益較少、利益受損的農(nóng)民缺乏參與集體行動(dòng)的積極性，有利于全體農(nóng)民生產(chǎn)生活的公共建設(shè)無(wú)法進(jìn)行。
集體土地制度下的土地是農(nóng)民的共同財(cái)產(chǎn)，也是基層組織管理的對(duì)象，基層組織具有調(diào)整農(nóng)民土地關(guān)系的合法性。農(nóng)民地權(quán)不斷擴(kuò)張尤其是農(nóng)民對(duì)特定地塊的占有受到物權(quán)保護(hù)，基層組織喪失調(diào)整農(nóng)民土地利益關(guān)系的合法性。這就無(wú)法將多數(shù)民主決策原則執(zhí)行下去�；鶎咏M織即使通過(guò)農(nóng)民動(dòng)員甄別出部分農(nóng)民的不合理行為并能夠獲得大部分農(nóng)民的支持，也難以遏制部分農(nóng)民的搭便車策略。即便地方政府對(duì)利益受損的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償以及解決土地利益分布的不均衡問(wèn)題，部分農(nóng)民也會(huì)采取“以地謀利”的搭便車策略，試圖通過(guò)占有土地要求獲得更多的土地補(bǔ)償。換言之，農(nóng)民地權(quán)擴(kuò)張不僅賦予每個(gè)個(gè)體農(nóng)民反對(duì)集體行動(dòng)的合法性，也使得農(nóng)民獲得了更強(qiáng)的要價(jià)能力。由于多數(shù)民主決策原則失效，部分農(nóng)民的搭便車策略難以得到遏制。在基層治理過(guò)程中，基層干部花費(fèi)大量精力推動(dòng)公共建設(shè)，往往因?yàn)橛幸粌蓱艮r(nóng)民不同意占地而功虧一簣。從這個(gè)角度來(lái)看，日益?zhèn)�體化的土地制度成為個(gè)體農(nóng)民反對(duì)集體行動(dòng)和公共治理的制度支持。
（二）動(dòng)員失敗產(chǎn)生的問(wèn)題
1．集體行動(dòng)困境
按道理來(lái)說(shuō)，在資源下鄉(xiāng)時(shí)期，因?yàn)椴恍枰蜣r(nóng)民籌集資源，個(gè)別農(nóng)民無(wú)法通過(guò)不繳納資金的方式反對(duì)和阻撓集體行動(dòng)和公共治理。只要大多數(shù)農(nóng)民達(dá)成公共決策，公共治理就可以順利地開(kāi)展，這就不會(huì)產(chǎn)生“釘子戶”。實(shí)際上，由于土地利益分布的不均衡性，每個(gè)村民小組都有個(gè)別農(nóng)民不同意占地。其他農(nóng)民的需求沒(méi)有得到滿足，也就不會(huì)支持其它治理活動(dòng)，進(jìn)而也成為其他治理活動(dòng)的阻力。甚至于，有些農(nóng)村地區(qū)的基層治理困境主要是由于基層組織無(wú)法有效協(xié)調(diào)和整合土地利益關(guān)系導(dǎo)致的。一些研究者也注意到了資源下鄉(xiāng)時(shí)期農(nóng)民動(dòng)員失敗導(dǎo)致的“釘子戶”問(wèn)題。[14]本文從土地制度角度闡釋了資源下鄉(xiāng)時(shí)期“釘子戶”產(chǎn)生的制度根源。
由于少數(shù)人不同意占地，公共建設(shè)和公共治理無(wú)法開(kāi)展。這就產(chǎn)生了一種“少數(shù)決定多數(shù)”的困局[17]。既非基層組織的行政權(quán)力，也非多數(shù)農(nóng)民的共同意志，而是個(gè)別農(nóng)民的意志決定了集體行動(dòng)能否達(dá)成以及基層治理狀態(tài)。我們?cè)谌珖?guó)農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，因?yàn)閭�(gè)別農(nóng)民不同意占地，國(guó)家項(xiàng)目工程無(wú)法落地，“最后一公里”難題普遍存在。[15]奧爾森很早就揭示出了這種“或者必須百分百參與，或者就干脆什么共同努力也沒(méi)有” [16](P32-34)的集體行動(dòng)困境。相比較而言，在其它的基層治理活動(dòng)中，少數(shù)人不參與集體行動(dòng)只是影響基層治理的效度，不會(huì)產(chǎn)生基層治理徹底癱瘓的情況。從這個(gè)角度來(lái)看，資源下鄉(xiāng)時(shí)期阻礙公共建設(shè)的不合作行為帶來(lái)的負(fù)面影響遠(yuǎn)勝于資源汲取時(shí)期不繳納農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的農(nóng)民。
2.基層治理灰色化
當(dāng)農(nóng)民動(dòng)員失敗，一些農(nóng)村地區(qū)的替代手段是引入灰色力量�；疑α康闹饕卣魇撬饺吮┝Φ氖褂锰幱诜傻幕疑貛�，暴力使用者通過(guò)“踩線不越線”的方式逃避法律責(zé)任，國(guó)家機(jī)關(guān)難以使用法律對(duì)其進(jìn)行制裁。村干部本身可能不一定擁有灰色力量，但可以與擁有灰色力量的社會(huì)勢(shì)力結(jié)盟。當(dāng)然，在基層治理過(guò)程中，村干部也不一定直接使用灰色力量，更多時(shí)候灰色力量只是作為一種象征符號(hào)，發(fā)揮隱秘的震懾作用。在灰色力量作用下，基層治理遵循的是“擺平”的邏輯而不是積極化解矛盾的邏輯�；鶎痈刹客\(yùn)用灰色力量的威懾作用壓制農(nóng)民的反對(duì)意見(jiàn)，而不是對(duì)農(nóng)民進(jìn)行充分動(dòng)員。
擁有灰色力量資源的村干部可以完成公共建設(shè)任務(wù)和避免基層秩序癱瘓，那些敢于講狠或者具有社會(huì)勢(shì)力背景的“狠人”登上村莊政治舞臺(tái)。基層政府主要關(guān)心的是公共建設(shè)工程項(xiàng)目“落地”和維持社會(huì)穩(wěn)定，而不介意由誰(shuí)擔(dān)任村干部以及采取什么樣的治理手段。不少實(shí)證研究者在農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在的“農(nóng)村工作要講狠”，“開(kāi)展農(nóng)村工作需要有強(qiáng)勢(shì)的人”[18](P295)。我們?cè)谥胁磕呈∫粋�(gè)省會(huì)城市的農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有50%以上村莊的村干部都是擁有灰色力量資源的“狠人村干部”，并且基層政府依賴“狠人村干部”保障公共建設(shè)的實(shí)施和維持基本的社會(huì)秩序。由此看來(lái)，基層社會(huì)出現(xiàn)了以擺平農(nóng)地制度支持的反對(duì)者為核心形成的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。從這個(gè)角度來(lái)看，治理灰色化是基層社會(huì)應(yīng)對(duì)動(dòng)員式治理困境的策略選擇。
對(duì)灰色力量的引入帶來(lái)鄉(xiāng)村治理灰色化和內(nèi)卷化�！昂萑舜甯刹俊笔褂没疑α坎⒉皇菦](méi)有回報(bào)，他們往往通過(guò)村干部這個(gè)職位換取經(jīng)濟(jì)利益或者政治權(quán)利。例如，擔(dān)任村干部便于承包項(xiàng)目工程或者當(dāng)選人大代表等。這就在農(nóng)村社會(huì)形成了一個(gè)分利秩序，地方政府依賴“狠人村干部”維持社會(huì)秩序，默認(rèn)他們獲利。從這個(gè)角度來(lái)看，鄉(xiāng)村治理灰色化和分利秩序的形成并不僅僅是因?yàn)榛鶎哟砣说闹鹄麆?dòng)機(jī)，而在很大程度上是農(nóng)民動(dòng)員失敗導(dǎo)致的意外后果�；鶎又刃虻木S系不再依靠國(guó)家正式權(quán)力以及大多數(shù)群眾的支持，而是依靠非正式權(quán)力及灰色力量。同時(shí)，國(guó)家輸入的資源越多，灰色力量使用越多，耗散的治理資源越多，由此導(dǎo)致基層治理內(nèi)卷化。
根據(jù)以上分析，農(nóng)地制度不斷個(gè)體化導(dǎo)致了基層治理困境，妨礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。基于農(nóng)地制度改革與基層治理的關(guān)聯(lián)機(jī)制，如何通過(guò)農(nóng)地制度改革促進(jìn)農(nóng)民動(dòng)員和整合分散的土地利益是實(shí)現(xiàn)善治秩序的關(guān)鍵。在農(nóng)民分散占有土地的條件下，依靠農(nóng)民之間的私人協(xié)商和政府的行政權(quán)力難以實(shí)現(xiàn)善治秩序。賦予基層組織一定的土地調(diào)控權(quán)，可以促進(jìn)農(nóng)民動(dòng)員的有效實(shí)現(xiàn)。
賦予基層組織土地調(diào)控權(quán)的一個(gè)核心問(wèn)題是要農(nóng)民與集體地權(quán)之間保持均衡。在改革開(kāi)放初期，農(nóng)民獲得承包土地的權(quán)利，基層組織具有調(diào)整土地、獲得集體收入等土地調(diào)控權(quán)。農(nóng)民與集體地權(quán)之間保持平衡關(guān)系，在保障農(nóng)民土地權(quán)利的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮基層組織的土地調(diào)控權(quán)，維系了農(nóng)民的基本生產(chǎn)生活秩序。后來(lái)在一些農(nóng)村地區(qū)，由于基層組織的土地調(diào)控權(quán)不受控制，基層干部忽視農(nóng)民需求和喪失動(dòng)員農(nóng)民的積極性，產(chǎn)生了侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的問(wèn)題。這在一定程度上促使農(nóng)地制度改革不斷擴(kuò)大農(nóng)民的土地權(quán)利，導(dǎo)致的結(jié)果是農(nóng)民與集體地權(quán)關(guān)系的失衡。這或許可以保障農(nóng)民的土地權(quán)利不被侵害，但也弱化了基層組織的動(dòng)員能力和動(dòng)員合法性。
在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與集體所有權(quán)“兩權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益要求土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保持穩(wěn)定，這與賦予基層組織土地調(diào)控權(quán)之間存在張力。中央政府提出的“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與集體地權(quán)之間的均衡。在農(nóng)地制度改革中，將土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，保持土地承包權(quán)穩(wěn)定以保障農(nóng)民的土地權(quán)益，基層組織調(diào)整土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以實(shí)現(xiàn)有效的公共治理和推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。
在城市化背景下，農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)，在年輕時(shí)外出務(wù)工，年老或者城市化失敗時(shí)返回農(nóng)村繼續(xù)耕種土地。農(nóng)民的土地權(quán)利訴求是進(jìn)城的時(shí)候可以將土地便利地流轉(zhuǎn)出去以獲得土地租金，在返鄉(xiāng)的時(shí)候可以便利地將土地收回來(lái)繼續(xù)耕種。在這種情況下，農(nóng)地制度改革就沒(méi)有必要將農(nóng)民的土地權(quán)益與特定地塊固定起來(lái)進(jìn)行保護(hù)。如果將農(nóng)民的土地權(quán)利與具體地塊脫鉤，也可以通過(guò)保持承包權(quán)不變保障農(nóng)民進(jìn)城時(shí)流轉(zhuǎn)土地和獲得土地租金的權(quán)利，保障農(nóng)民返鄉(xiāng)時(shí)可以獲得土地繼續(xù)耕種。在保障土地承包權(quán)不變的情況下，基層組織調(diào)整土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并不會(huì)侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益。
基層組織擁有對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的支配權(quán)，可以通過(guò)土地規(guī)劃、調(diào)整地塊的位置、均衡占地關(guān)系等進(jìn)行村莊建設(shè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展。土地調(diào)控權(quán)主要發(fā)揮動(dòng)員農(nóng)民和進(jìn)行土地利益整合的公共治理功能，而不是改變土地承包關(guān)系，更不是要收回農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。一些研究者強(qiáng)調(diào)賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以物權(quán)地位，主張將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與特定地塊固定起來(lái)以進(jìn)行物權(quán)保護(hù)。[19]單方面增強(qiáng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的思維延續(xù)了之前地權(quán)持續(xù)擴(kuò)張的思路，同樣不可避免地導(dǎo)致基層治理困境。
我們?cè)谵r(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行農(nóng)地制度創(chuàng)新，證明了上述農(nóng)地制度改革路徑可以克服動(dòng)員式治理的困境。例如，湖北沙洋縣采取“不動(dòng)面積、調(diào)整地塊”的新型土地調(diào)整方式，“不動(dòng)面積”保持土地承包關(guān)系不動(dòng)，保障農(nóng)民的土地權(quán)益，基層組織調(diào)整農(nóng)民之間的地塊位置，治理農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題和進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。又比如，安徽繁昌縣在土地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)中采取“確權(quán)確利不確地”土地確權(quán)方式，“確權(quán)確利”確定農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中自由決定權(quán)和收益權(quán)，但不將地塊固定到農(nóng)民手中，基層組織就可以整合土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，匡正農(nóng)民自發(fā)土地流轉(zhuǎn)的“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題。這些地方實(shí)踐通過(guò)保障農(nóng)民的土地面積穩(wěn)定和土地收益權(quán)的基礎(chǔ)上賦予基層組織調(diào)整土地的權(quán)利，化解了農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)和充分發(fā)揮基層組織土地調(diào)控權(quán)的內(nèi)在沖突。
從基層治理的角度來(lái)看，“三權(quán)分置”創(chuàng)新實(shí)踐的重要意義是通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地承包權(quán)的分離解決了地權(quán)調(diào)控和農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)之間的張力問(wèn)題。在“兩權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下村集體與農(nóng)民之間既有承包關(guān)系，又有經(jīng)營(yíng)關(guān)系。村集體調(diào)整地權(quán)關(guān)系很容易侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益，地權(quán)不穩(wěn)定也不利于農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。通過(guò)“三權(quán)分置”改革，村集體與農(nóng)民的承包關(guān)系和經(jīng)營(yíng)關(guān)系分離。通過(guò)土地承包權(quán)穩(wěn)定保障農(nóng)民的土地權(quán)益，調(diào)整土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并不會(huì)侵犯農(nóng)民的土地承包利益。特別是小農(nóng)戶仍然是主要的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的情況下，土地承包者和土地經(jīng)營(yíng)者二者合一，土地經(jīng)營(yíng)者沒(méi)有發(fā)生變化。但是村集體與小農(nóng)戶的權(quán)利義務(wù)關(guān)系發(fā)生了變化，為基層組織調(diào)控地權(quán)的發(fā)揮提供了制度空間。因此，農(nóng)地制度“三權(quán)分置”改革在新的歷史條件下找到農(nóng)民與集體地權(quán)之間的均衡點(diǎn)。
綜上而言，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推動(dòng)的鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，基層組織需要通過(guò)農(nóng)民動(dòng)員整合分散的土地利益。地權(quán)持續(xù)擴(kuò)展導(dǎo)致農(nóng)民和集體地權(quán)關(guān)系失衡，影響了基層組織整合分散土地利益的能力。改革的路徑是在農(nóng)民流動(dòng)和農(nóng)民新的地權(quán)訴求的背景下，通過(guò)“三權(quán)分置”改革將土地制度的產(chǎn)權(quán)保護(hù)功能和產(chǎn)權(quán)協(xié)調(diào)功能進(jìn)行分離，充分發(fā)揮集體的土地調(diào)控權(quán)，促進(jìn)農(nóng)民動(dòng)員和達(dá)成基層善治秩序。
五、結(jié)論
本文主要探究鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)地制度變革對(duì)基層治理的影響。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，大量資源下鄉(xiāng)和公共建設(shè)增加。在土地分散占有條件下，基層治理的有效開(kāi)展需要通過(guò)農(nóng)民動(dòng)員整合分散的土地利益和促使農(nóng)民達(dá)成一致行動(dòng)，由此形成整合土地利益的動(dòng)員式治理模式。單向度擴(kuò)張農(nóng)民地權(quán)弱化了基層組織的動(dòng)員能力和動(dòng)員合法性，使得土地利益均衡問(wèn)題和搭便車問(wèn)題難以解決。在農(nóng)民的土地權(quán)益已經(jīng)得到充分保護(hù)的情況下，農(nóng)地制度改革應(yīng)充分運(yùn)用“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)，賦予基層組織一定的土地調(diào)控權(quán)，以實(shí)現(xiàn)善治秩序。
“動(dòng)員式治理”是本文引入的核心概念，在此基礎(chǔ)上又具體闡釋為“基于整合土地利益的動(dòng)員式治理”，有很強(qiáng)的理論建構(gòu)意義。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略啟動(dòng)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，對(duì)附著在土地上的村莊社會(huì)進(jìn)行持續(xù)改造的過(guò)程。農(nóng)地制度改革對(duì)基層治理的影響凸顯，如何分析農(nóng)地制度改革對(duì)基層治理的影響成為一個(gè)重要的理論問(wèn)題。根據(jù)本文的分析，農(nóng)地制度改革通過(guò)影響農(nóng)民動(dòng)員作用于基層治理，可以將是否有利于農(nóng)民動(dòng)員作為衡量農(nóng)地制度改革的治理效果的標(biāo)準(zhǔn)。從這個(gè)角度來(lái)看，我們要從有利于農(nóng)民動(dòng)員的角度進(jìn)行農(nóng)地制度改革，利用“三權(quán)分置”改革賦予基層組織調(diào)控土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利，以形成善治秩序和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。
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