當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 村治研究 >> 自主治理：一種中國(guó)農(nóng)地細(xì)碎化治理模式
王海娟1,2，胡守庚1,2
（1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北武漢 430074；2.國(guó)土資源部法律評(píng)價(jià)工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，湖北武漢 430074）
摘要：研究目的：運(yùn)用自主治理理論對(duì)中國(guó)農(nóng)地細(xì)碎化治理實(shí)踐進(jìn)行實(shí)證分析，為破解農(nóng)地細(xì)碎化困境提供一種新模式，揭示中國(guó)克服農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題的制度優(yōu)勢(shì)。研究方法：實(shí)地調(diào)查法和歸納法。研究結(jié)果：（1）自主治理是一種有效克服農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題的模式，側(cè)重于解決小農(nóng)戶面臨的土地細(xì)碎化問(wèn)題，有效推進(jìn)了小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接。（2）農(nóng)地細(xì)碎化治理也是公共事務(wù)治理，其理論基礎(chǔ)是自主治理理論。（3）農(nóng)地細(xì)碎化自主治理模式采取“農(nóng)民主體、村社主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的組織化路徑，形成有效的利益分配機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制和違約機(jī)制，建立在集體土地制度和村民自治制度基礎(chǔ)上。研究結(jié)論：自主治理模式能有效闡釋農(nóng)地細(xì)碎化治理實(shí)踐，也可以揭示中國(guó)克服農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題的獨(dú)特效果，還為土地資源利用和農(nóng)村公共事務(wù)治理提供了借鑒價(jià)值和理論指導(dǎo)。
關(guān)鍵詞：農(nóng)地細(xì)碎化；自主治理；農(nóng)地制度；農(nóng)民組織化
1 引言
中國(guó)20世紀(jì)80年代初期推行家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，使得農(nóng)民占有的土地呈現(xiàn)地塊數(shù)量多、地塊面積小且高度分散的細(xì)碎化形態(tài)，形成以小農(nóng)戶為中心的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。黨的十九大報(bào)告提出“實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接”的農(nóng)業(yè)發(fā)展方向，2019年2月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的意見(jiàn)》。這表明中國(guó)充分重視小農(nóng)農(nóng)業(yè)，要把小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。在生產(chǎn)力迅速發(fā)展以及農(nóng)民大規(guī)模城鎮(zhèn)化流動(dòng)背景下，農(nóng)地細(xì)碎化的弊端不斷凸顯，成為小農(nóng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的根本障礙[1]。因此，克服農(nóng)地細(xì)碎化是推進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的重要舉措，有重要現(xiàn)實(shí)意義。
不少國(guó)家和地區(qū)在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程中都面臨農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題，破解農(nóng)地細(xì)碎化困境是一個(gè)世界性難題。國(guó)內(nèi)外研究主要集中探討克服農(nóng)地細(xì)碎化的行政化模式和市場(chǎng)化模式。主張市場(chǎng)化模式的研究者認(rèn)為土地均分的地權(quán)配置制度是產(chǎn)生農(nóng)地細(xì)碎化的主要原因，將完善農(nóng)地市場(chǎng)、改變土地均分的地權(quán)配置制度作為克服農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題的一種可行辦法[2]。劉守英認(rèn)為“農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作為解決我國(guó)農(nóng)民土地規(guī)模超小，分割細(xì)碎，資源平均占有等資源劣勢(shì)和制度缺陷的重要配套措施”[3]。日本為克服農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題，從1960年代開(kāi)始推動(dòng)土地所有權(quán)交易和土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)[4]。市場(chǎng)化模式采取制度視角，偏重于通過(guò)改變地權(quán)配置方式、減少農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者數(shù)量的方式消除農(nóng)地細(xì)碎化。主張行政化模式的研究者指出政府部門采用“自上而下”政府主導(dǎo)運(yùn)作方式，通過(guò)土地整治項(xiàng)目、土地修筑工程等克服農(nóng)地細(xì)碎化[5]。行政化模式偏重工程技術(shù)手段，通過(guò)農(nóng)地區(qū)劃調(diào)整和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大丘塊面積，減少丘塊數(shù)，實(shí)現(xiàn)分散耕地的適當(dāng)集中[7]。關(guān)于行政化模式的研究已有較多的研究成果和案例，日本的“土地改良”[4]和臺(tái)灣地區(qū)的“農(nóng)地重劃” [7]都是典型做法。
然而，一些實(shí)證研究者注意到上述兩種模式并沒(méi)有產(chǎn)生預(yù)期效果。農(nóng)民通過(guò)市場(chǎng)交換方式合并地塊的作用較為有限，農(nóng)地流轉(zhuǎn)對(duì)降低中國(guó)農(nóng)地細(xì)碎化程度沒(méi)有顯著影響[8-9]。在國(guó)際比較研究中，有研究者指出存在自由土地市場(chǎng)的地區(qū)耕地零碎化的程度也比較高[10]，土地可以自由交易的土地私有制國(guó)家的農(nóng)地細(xì)碎化程度可能更為嚴(yán)重[11]。即便日本已經(jīng)實(shí)現(xiàn)高度城市化，農(nóng)民實(shí)際上已經(jīng)從農(nóng)業(yè)中脫離出來(lái)，耕地仍無(wú)法簡(jiǎn)單地集中到耕作者手中[12]。行政化模式集中改變土地物理形態(tài)和土壤結(jié)構(gòu)，未能有效克服農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題[13]。根據(jù)原國(guó)土資源部的全國(guó)性調(diào)研，中國(guó)農(nóng)地整治過(guò)程中權(quán)屬調(diào)整運(yùn)行不暢問(wèn)題突出，未與降低農(nóng)地細(xì)碎程度聯(lián)系起來(lái)[14]。
有研究者注意到中國(guó)一些農(nóng)村地區(qū)探索農(nóng)地細(xì)碎化的自主治理模式，取得了令人矚目的效果。如江蘇省射陽(yáng)縣的“聯(lián)耕聯(lián)種”制度創(chuàng)新[15] ，安徽懷遠(yuǎn)縣的“一戶一塊田”[16]，土地調(diào)整[13]、“大塊并小塊”[17]，“土地整合”[18]等做法。這些文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)公共治理在克服農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題上的作用，在市場(chǎng)化模式和行政化模式之外提出自主治理模式，如表1所示。自主治理模式強(qiáng)調(diào)在不減少農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者和不改變土地物理形態(tài)的前提下克服農(nóng)地細(xì)碎化。當(dāng)然，在實(shí)踐中，自主治理模式與市場(chǎng)化模式和行政化模式并不是相互替代的關(guān)系，而是可以相互結(jié)合起來(lái)[19]。
Tab.1 Three models of overcoming agricultural land fragmentation
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克服農(nóng)地細(xì)碎化的模式 |
視角 |
實(shí)踐方式 |
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市場(chǎng)化模式 |
制度 |
土地買賣、土地流轉(zhuǎn)等 |
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行政化模式 |
技術(shù) |
土地整治、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等 |
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自主治理模式 |
治理 |
新型土地調(diào)整、“聯(lián)耕聯(lián)種”等 |
自主治理模式在中國(guó)農(nóng)村廣泛存在，現(xiàn)有文獻(xiàn)提出了自主治理模式的具體做法，但系統(tǒng)性和理論性研究不足。美國(guó)學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆強(qiáng)調(diào)相互依賴的一群人將自己組織起來(lái)，自主制定和實(shí)施規(guī)則，取得持續(xù)的共同利益，因此在政府管理模式和市場(chǎng)交換模式之外提出了自主治理模式，并將其抽象為治理公共事務(wù)的一般理論模型[20]。之后的研究者強(qiáng)調(diào)多元主體參與的協(xié)同機(jī)制和協(xié)同效應(yīng)，將協(xié)同治理理論納入這一分析框架中[21]，拓展了自主治理理論。中國(guó)農(nóng)地細(xì)碎化的自主治理指在農(nóng)地“三權(quán)分置”改革探索中，村社組織統(tǒng)籌土地經(jīng)營(yíng)權(quán)使用，通過(guò)整合土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式克服農(nóng)地細(xì)碎化。本文結(jié)合實(shí)地調(diào)查經(jīng)驗(yàn)和自主治理理論，歸納克服農(nóng)地細(xì)碎化的自主治理實(shí)踐類型，剖析自主治理模式的路徑、機(jī)制和制度基礎(chǔ)，比較分析中國(guó)農(nóng)地細(xì)碎化治理的獨(dú)特效果，建構(gòu)農(nóng)地細(xì)碎化治理的理論分析框架，為克服農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題提供理論依據(jù)。
2 研究方法與數(shù)據(jù)來(lái)源
近年來(lái)，我們研究小組在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)研農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題，調(diào)研區(qū)域主要包括湖北沙洋縣、湖北武漢市、江蘇射陽(yáng)縣、山東汶上縣、山東德州市、廣西富川縣、廣東清遠(yuǎn)市、上海市、安徽省繁昌縣等。調(diào)研點(diǎn)遍布東、中、西地區(qū)，既考慮了自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，又考慮了每個(gè)地區(qū)農(nóng)地細(xì)碎化治理方式的不同。為了方便分析，本文選取湖北沙洋縣和江蘇射陽(yáng)縣的案例進(jìn)行分析。湖北省沙洋縣地處江漢平原的湖區(qū)和荊山余脈的山崗丘陵地帶，屬于中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，主要種植水稻和油菜。江蘇射陽(yáng)縣處于鹽阜平原的河網(wǎng)地帶，屬于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，主要種植水稻和小麥。2015年9月研究小組33人分為8個(gè)小組，對(duì)湖北沙洋縣的8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。2015年10月研究小組18人分為6個(gè)小組，對(duì)江蘇射陽(yáng)縣的6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。實(shí)地調(diào)查主要采取半結(jié)構(gòu)式訪談方式，訪談對(duì)象包括縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門、村組干部、普通村民，并收集相關(guān)資料。調(diào)研內(nèi)容主要包括農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題的表現(xiàn)形式和農(nóng)地細(xì)碎化治理的主體、方式、過(guò)程和效果等。
根據(jù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)整合單位的不同，本文將農(nóng)地細(xì)碎化自主治理區(qū)分為農(nóng)戶家庭內(nèi)部的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)整合和農(nóng)戶之間的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)整合兩種實(shí)踐方式。湖北沙洋縣采取農(nóng)戶家庭內(nèi)部的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)整合方式，以農(nóng)民家庭為單位，將分散的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)互換或者統(tǒng)一調(diào)整到一片。截至2015年11月，沙洋縣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)整合面積85.3萬(wàn)畝，占全縣土地總面積的89.56%。江蘇射陽(yáng)縣采取農(nóng)戶之間的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)整合方式，農(nóng)民在不改變地塊位置的情況下通過(guò)將分散土地經(jīng)營(yíng)權(quán)整合為集體公共產(chǎn)權(quán)，在部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行聯(lián)合耕種。截至2015年，射陽(yáng)縣在水稻種植環(huán)節(jié)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)整合面積有60多萬(wàn)畝，占土地總面積的30%；在小麥種植環(huán)節(jié)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)整合面積有100萬(wàn)畝左右，占土地總面積的50%。
3 農(nóng)地細(xì)碎化的自主治理實(shí)踐
已有研究側(cè)重于“人-地”關(guān)系，把農(nóng)地細(xì)碎化理解為土地的物理特征和自然形態(tài)，一般使用農(nóng)戶擁有的地塊數(shù)量與面積的比例衡量細(xì)碎化程度[22]。由于很多農(nóng)業(yè)利用環(huán)節(jié)具有“公共品”特征，是一家一戶“辦不了、辦不好、辦了不劃算”的公共生產(chǎn)環(huán)節(jié)，單個(gè)農(nóng)民無(wú)法或無(wú)力完成。農(nóng)地細(xì)碎化反映了農(nóng)民之間的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，即農(nóng)民在農(nóng)地利用過(guò)程中的相互依賴性及其由此產(chǎn)生的外部性問(wèn)題，一個(gè)人的決策和行動(dòng)使另一個(gè)人或一群人受損或受益。例如，機(jī)耕路無(wú)法聯(lián)通到所有地塊，一些農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)機(jī)械只能從其他農(nóng)戶的田地里經(jīng)過(guò)，那么其他農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)就會(huì)對(duì)該農(nóng)戶使用農(nóng)業(yè)機(jī)械產(chǎn)生影響。基于此，通過(guò)協(xié)調(diào)農(nóng)民之間的關(guān)系和整合土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也能夠克服農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題。
3.1農(nóng)地細(xì)碎化自主治理的實(shí)踐類型
（1）農(nóng)戶家庭內(nèi)部的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)整合。從農(nóng)戶家庭內(nèi)部來(lái)看，土地的塊數(shù)相對(duì)較多、單個(gè)地塊的面積較小、肥沃程度不一致、地塊距離遠(yuǎn)近不同，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)十分分散。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)戶均耕地7.5畝、5.7塊[23]。在湖北沙洋縣，農(nóng)民的耕地塊數(shù)普遍有十幾塊，有的農(nóng)民的耕地塊數(shù)有二、三十塊，分布在十幾個(gè)不同的位置。即使在平原地區(qū)，農(nóng)民的土地塊數(shù)也有三、四塊，分布在不同位置。在不同地塊上，農(nóng)民可能種植不同的作物品種、采取不同的耕種方式等。地塊分散且交叉分布的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)格局，不僅影響單個(gè)農(nóng)民的勞動(dòng)生產(chǎn)率、機(jī)械化水平和地塊規(guī)模經(jīng)濟(jì)，也對(duì)其他農(nóng)戶產(chǎn)生了負(fù)外部性。
農(nóng)戶家庭內(nèi)部的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)整合指在不改變農(nóng)民的土地承包權(quán)和承包地面積的情況下，將分散的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)集中連片。在平原地區(qū)，地形平整，農(nóng)民的主要做法是地塊合并。在湖北沙洋縣丘陵地區(qū)，地形不平整，地塊難以合并，農(nóng)民的主要做法是地塊連片。這種農(nóng)地細(xì)碎化治理實(shí)踐調(diào)整了承包地的地塊位置，改變了以小地塊為單位的生產(chǎn)單位，形成以“一片地”或者“一塊地”為單位的生產(chǎn)單位。這就實(shí)現(xiàn)了地塊規(guī)模經(jīng)濟(jì)，也弱化了農(nóng)地利用的負(fù)外部性。湖北沙洋縣農(nóng)民將二、三十塊土地調(diào)整到一、二片。根據(jù)我們對(duì)湖北沙洋縣的初步測(cè)算，農(nóng)地細(xì)碎化的自主治理實(shí)踐提高了機(jī)械化率10%、提高機(jī)械使用效率40%，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本25%，減少了勞動(dòng)投入30%。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)整合后地塊集中，一些農(nóng)民自行改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)等。
（2）農(nóng)戶之間的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)整合。農(nóng)戶之間的土地相互交叉在一起，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)不同，難以形成規(guī)模效應(yīng)。不同農(nóng)民選擇不同的作物品種，種植時(shí)間、施肥時(shí)間、打藥時(shí)間、灌溉時(shí)間、收割時(shí)間等存在差異性，因而選擇的社會(huì)化服務(wù)主體、服務(wù)時(shí)間和服務(wù)內(nèi)容不同。農(nóng)民之間采取的技術(shù)手段也不相同，相應(yīng)地采取的社會(huì)化服務(wù)方式也不同，社會(huì)化服務(wù)主體面對(duì)小規(guī)模分散農(nóng)民會(huì)引起規(guī)模化操作的不便。即便農(nóng)民家庭內(nèi)部的地塊連成一片，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)合作社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)企業(yè)以及大型農(nóng)業(yè)機(jī)械使用也很難與農(nóng)民對(duì)接。
農(nóng)戶之間的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)整合指將農(nóng)民分散的個(gè)體經(jīng)營(yíng)權(quán)整合為集體公共經(jīng)營(yíng)權(quán)，由村社組織作為集體公共經(jīng)營(yíng)權(quán)的代表與外部農(nóng)業(yè)服務(wù)主體對(duì)接。這就在沒(méi)有改變地塊位置的條件下統(tǒng)一耕、旋、耙、開(kāi)溝等耕田作業(yè)，統(tǒng)一作物品種和統(tǒng)一播種。農(nóng)民在土地利用方式上的協(xié)同與合作并沒(méi)有改變產(chǎn)權(quán)形態(tài)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)整合則改變了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分散形態(tài)。這種農(nóng)地細(xì)碎化治理實(shí)踐改變了以小農(nóng)戶為單位的生產(chǎn)單位，形成以村社組織為單位的服務(wù)需求單位。一個(gè)村社組織的土地面積往往有幾百、上千畝，使得小農(nóng)戶與行政體系和市場(chǎng)體系能夠連接起來(lái)。這就實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)�；阌诖笾行蜋C(jī)械的使用、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等，提升了農(nóng)業(yè)社會(huì)化、組織化水平。根據(jù)射陽(yáng)縣農(nóng)業(yè)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，農(nóng)地細(xì)碎化的自主治理實(shí)踐提高了農(nóng)業(yè)綜合效益500元/畝以上。
自主治理模式側(cè)重于在保留小農(nóng)戶的基礎(chǔ)上克服農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題，仍然難以實(shí)現(xiàn)完全的土地規(guī)�；�(jīng)營(yíng)和大機(jī)械操作，表明了自主治理模式只能在一定程度上克服農(nóng)地細(xì)碎化。農(nóng)地細(xì)碎化的自主治理實(shí)踐可以視為中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的過(guò)渡階段，當(dāng)大部分農(nóng)民實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，中國(guó)就具備徹底解決農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)條件。
3.2農(nóng)地細(xì)碎化自主治理的流程
（1）形成共同利益。共同利益是農(nóng)地細(xì)碎化自主治理的前提。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在外部性情況下，農(nóng)地細(xì)碎化治理能給農(nóng)民帶來(lái)普遍的利益，然而并不是每一個(gè)農(nóng)民都能夠獲得相同利益。農(nóng)村社會(huì)通過(guò)民主協(xié)商、多方博弈等方式形成共同利益，確定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)整合的方式。在實(shí)踐中，自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件不同的農(nóng)村地區(qū)采取不同的農(nóng)地細(xì)碎化治理實(shí)踐類型。湖北沙洋縣為丘陵地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)不發(fā)達(dá)，農(nóng)戶家庭內(nèi)部的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)整合成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的共同利益。江蘇射陽(yáng)縣為平原地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)發(fā)達(dá)，農(nóng)戶之間的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)整合成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的共同利益。
（2）制定公共規(guī)則。在不同的生產(chǎn)條件和土地面積下，不同利益主體的成本-收益存在差異性。村社組織協(xié)調(diào)農(nóng)民、政府和市場(chǎng)主體的利益關(guān)系，通過(guò)一定的民主程序制定符合農(nóng)村實(shí)際的治理方案。在湖北沙洋縣村社組織制定地塊如何分配、地塊質(zhì)量差異性如何均衡等的方法，在江蘇射陽(yáng)縣村社組織遴選社會(huì)化服務(wù)主體、協(xié)商服務(wù)時(shí)間、鑒定服務(wù)合同等。
（3）實(shí)施公共規(guī)則。村社組織作為組織主體，將制定的公共規(guī)則實(shí)施下去。在湖北沙洋縣，村社組織根據(jù)農(nóng)戶原有的土地承包面積，將土地集中連片分配給農(nóng)民。在江蘇射陽(yáng)縣，村社組織協(xié)調(diào)大中型農(nóng)機(jī)和合作社等為農(nóng)民提供統(tǒng)一的耕田、播種、育秧等社會(huì)化服務(wù)，協(xié)調(diào)政府部門的農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目和惠農(nóng)政策，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)技術(shù)部門為農(nóng)民選擇品種和技術(shù)措施提供統(tǒng)一技術(shù)指導(dǎo)。
根據(jù)以上分析，農(nóng)地細(xì)碎化治理的實(shí)踐過(guò)程如圖1所示。
圖1 自主治理實(shí)踐過(guò)程
Fig.1 Practice process of self-governance
斯特羅姆提出的自主治理理論主要針對(duì)的是具有非排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的“公共池塘資源”。公共池塘資源是一種人們共同使用整個(gè)資源系統(tǒng)但分別享用資源單位的公共資源。中國(guó)采取家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，農(nóng)民分別使用土地資源。但在小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)條件下，農(nóng)民共同使用整個(gè)土地資源系統(tǒng)，例如共同灌溉、共同使用機(jī)耕道等，土地資源使用也具有共享性特點(diǎn)。在這個(gè)意義上，農(nóng)地細(xì)碎化治理需要農(nóng)民之間的協(xié)商合作以及多方主體的共同參與，通過(guò)農(nóng)民自組織和自主治理更有效率。
產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為當(dāng)經(jīng)濟(jì)行為存在外部性時(shí)，可以將界定不經(jīng)濟(jì)的利益或價(jià)值留在公共領(lǐng)域，并按照一定的方式進(jìn)行分配[24]。這就要求在農(nóng)地細(xì)碎化治理中將農(nóng)民組織起來(lái)，形成集體行動(dòng)，將外部利益內(nèi)部化為經(jīng)濟(jì)組織的公共利益。自主治理理論強(qiáng)調(diào)資源使用者在集體行動(dòng)中的主體性作用。在農(nóng)地細(xì)碎化治理中，農(nóng)民是農(nóng)地利用主體，發(fā)揮主體作用。同時(shí)，在農(nóng)民數(shù)量眾多和利益分布不對(duì)稱的情況下，形成有效集體行動(dòng)的關(guān)鍵是村社組織將農(nóng)民內(nèi)在地組織起來(lái)。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本文將農(nóng)地細(xì)碎化治理的路徑總結(jié)為“農(nóng)民主體、村社主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的組織化路徑。本節(jié)結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，剖析農(nóng)地細(xì)碎化治理的組織化路徑、實(shí)現(xiàn)機(jī)制及其制度基礎(chǔ)。
4.1自主治理模式的路徑
農(nóng)民必須借助組織載體和相應(yīng)的組織程序參與到農(nóng)地細(xì)碎化治理過(guò)程中。集體所有權(quán)為本集體成員所有的這種群體性特征，也將使得村社組織在現(xiàn)實(shí)中需要以組織形式存在的執(zhí)行主體來(lái)踐行所有權(quán)代表的職責(zé)[25]。自主治理模式和市場(chǎng)模式中的農(nóng)民組織化路徑不同。產(chǎn)權(quán)理論將農(nóng)民組織化視為一個(gè)經(jīng)濟(jì)過(guò)程，認(rèn)為農(nóng)民作為理性人基于理性的經(jīng)濟(jì)計(jì)算自發(fā)自愿地形成合作[26]。由于土地規(guī)模小，地塊不匹配、交易鏈條長(zhǎng)，依靠農(nóng)民之間自發(fā)的市場(chǎng)交換難以形成穩(wěn)定的合作[27]。自主治理模式中農(nóng)民組織化是一個(gè)公共治理過(guò)程，依賴村社組織的主導(dǎo)作用，強(qiáng)調(diào)多主體參與和多中心治理，綜合使用政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等多種手段，能夠較為容易地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民組織化。在農(nóng)民組織化路徑中，農(nóng)民、村社組織和政府發(fā)揮不同作用。
（1）農(nóng)民主體參與。農(nóng)民仍然是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的責(zé)任主體，保有自主經(jīng)營(yíng)權(quán)和獲得全部的農(nóng)業(yè)收益。農(nóng)民自主決定是否參與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)整合，而不是由政府和村干部強(qiáng)制農(nóng)民參與。在農(nóng)民同意參與條件下形成共同利益，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)整合成為農(nóng)民的內(nèi)在要求，農(nóng)地細(xì)碎化治理具備廣泛的民意基礎(chǔ)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)整合范圍的不同實(shí)際上反映的就是不同自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平下農(nóng)民的共同利益的差異性，這是農(nóng)民主體參與的結(jié)果。并且農(nóng)民自主制定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)整合方案以及成本-收益分配方式，而不是由村干部和政府代替農(nóng)民做決策。在湖北沙洋縣和江蘇射陽(yáng)縣，每個(gè)村民小組都形成了不同的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)整合方案和具體問(wèn)題的處理方式。
（2）村社組織主導(dǎo)。村社組織主導(dǎo)主要表現(xiàn)為對(duì)農(nóng)民的組織動(dòng)員和利益協(xié)調(diào)工作。在公共利益的形成過(guò)程中，村社組織建立農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)“公共利益優(yōu)先”的集體行動(dòng)文化認(rèn)同，通過(guò)農(nóng)民的廣泛參與和意見(jiàn)表達(dá)形成共同利益。在公共規(guī)則的制定過(guò)程中，村社組織根據(jù)一定的民主決策程序組織農(nóng)民制定公共規(guī)則。村社組織鼓勵(lì)農(nóng)民參與，可以有效利用地方性的時(shí)間、地點(diǎn)、信息做出合理、有效的公共決策。村社組織也針對(duì)農(nóng)民之間存在的諸多非正式關(guān)系，利用習(xí)慣、文化、認(rèn)同感等軟性因素對(duì)農(nóng)民的行為進(jìn)行調(diào)整和引導(dǎo)。在公共規(guī)則實(shí)施過(guò)程中，村社組織與農(nóng)民之間是一種包含社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治關(guān)系的總體性關(guān)系，村社組織綜合使用政治的、經(jīng)濟(jì)的和社會(huì)的治理手段克服集體行動(dòng)困境。由此看來(lái)，村社組織主導(dǎo)強(qiáng)調(diào)的是村社組織對(duì)農(nóng)民的組織作用，并不是主張由村社組織代替農(nóng)民直接使用土地，也不是主張由村社組織代替市場(chǎng)和政府給農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)服務(wù)。
（3）政府引導(dǎo)。自主治理也離不開(kāi)政府的引導(dǎo)作用。一是政府采取資金引導(dǎo)方式，地方政府整合相關(guān)資金和項(xiàng)目向開(kāi)展農(nóng)地細(xì)碎化治理的村莊傾斜，激勵(lì)農(nóng)民的參與的積極性。湖北沙洋縣為每個(gè)開(kāi)展農(nóng)地細(xì)碎化治理的村莊提供1萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)，并將一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策對(duì)其傾斜。江蘇射陽(yáng)縣整合“秸稈還田”、“糧食高產(chǎn)創(chuàng)建”等農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金支持農(nóng)地細(xì)碎化治理，并對(duì)工作做得好的村社組織給予3萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)。二是政府采取政策引導(dǎo)方式，地方政府利用廣播、電視等媒介大力宣傳農(nóng)地細(xì)碎化治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，通過(guò)召開(kāi)村組會(huì)議、現(xiàn)場(chǎng)會(huì)等方式進(jìn)行引導(dǎo)。同時(shí)，政府為農(nóng)地細(xì)碎化治理提供政策咨詢，為制度創(chuàng)新提供制度框架等。
4.2自主治理模式的運(yùn)行機(jī)制
制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督是自主治理建立的三個(gè)難題。從農(nóng)地細(xì)碎化治理實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)村社會(huì)通過(guò)多種機(jī)制推動(dòng)自主治理的實(shí)現(xiàn)。
（1）民主協(xié)商與利益分配機(jī)制。在利益分配上，農(nóng)民獲得所有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，政府和村社組織給予資金支持，不參與農(nóng)業(yè)利潤(rùn)分配。村社組織通過(guò)民主協(xié)商的方式?jīng)Q定利益分配關(guān)系，通過(guò)村民代表會(huì)議、群眾大會(huì)、村民直接反饋意見(jiàn)等方式制定規(guī)則和供給制度。民主協(xié)商可以充分考慮各個(gè)農(nóng)民之間的利益，在農(nóng)民利益之間以及公共利益和個(gè)人利益之間保持均衡，建立長(zhǎng)效的利益協(xié)調(diào)共享機(jī)制。經(jīng)過(guò)農(nóng)民充分民主協(xié)商產(chǎn)生的公共規(guī)則能夠充分反映農(nóng)民的利益訴求，具有很強(qiáng)合法性。通過(guò)民主協(xié)商可以低成本協(xié)調(diào)各利益主體之間瑣碎的、復(fù)雜的、不規(guī)則的利益關(guān)系，有利于提高制度供給的可行度。
（2）多數(shù)民主決策與風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。在土地具有不可移動(dòng)的自然屬性下，幾個(gè)農(nóng)民甚至一個(gè)農(nóng)民拒絕參與都會(huì)導(dǎo)致集體行動(dòng)的徹底瓦解。農(nóng)村社會(huì)普遍采取多數(shù)決定原則，將多數(shù)人的意志作為公共意志，不要求所有農(nóng)民一致同意。這就能夠防止公共利益異化為少數(shù)農(nóng)民的利益或村干部的利益，提高公共規(guī)則的可信度。就如“阿羅不可能性定理”指出的，除非存在強(qiáng)制或者其他某種特殊手段，不可能存在有適用于所有個(gè)人偏好類型的社會(huì)福利函數(shù)。在帕累托最優(yōu)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的情況下，村社組織以卡爾多-�？怂垢倪M(jìn)為目標(biāo)，采取多數(shù)民主決策原則，能夠有效防范風(fēng)險(xiǎn)。
（3）群眾內(nèi)部監(jiān)督與違約機(jī)制。集體行動(dòng)往往面臨搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會(huì)主義問(wèn)題。農(nóng)地細(xì)碎化治理主要采取內(nèi)部監(jiān)督方式，由農(nóng)民自己進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督以防止部分農(nóng)民和村社組織違約。村社組織要將有關(guān)決策和實(shí)施情況公開(kāi)化、透明化，接受農(nóng)民的監(jiān)督。每個(gè)農(nóng)民的利益與農(nóng)地細(xì)碎化治理緊密相關(guān)，農(nóng)民有進(jìn)行監(jiān)督的內(nèi)在積極性，能夠避免外部監(jiān)督面臨的道德風(fēng)險(xiǎn)和合謀問(wèn)題。同時(shí)，農(nóng)民對(duì)整個(gè)實(shí)施過(guò)程都很清楚，能夠親自參與到每個(gè)環(huán)節(jié)中，具有信息對(duì)稱和全程監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)。農(nóng)民可以通過(guò)多種渠道進(jìn)行監(jiān)督，包括村莊監(jiān)委會(huì)進(jìn)行專門監(jiān)督，執(zhí)行者之間相互監(jiān)督，每個(gè)村民隨時(shí)隨地進(jìn)行監(jiān)督等。因此，群眾內(nèi)部監(jiān)督能夠有效避免違約問(wèn)題，保障制度的有效實(shí)施。
4.3自主治理模式的制度基礎(chǔ)
（1）集體土地制度為自主治理提供了制度空間。中國(guó)采取集體土地制度，土地是集體的公共生產(chǎn)資料，農(nóng)地利用屬于村莊內(nèi)部的公共利益。針對(duì)公共利益對(duì)象才會(huì)產(chǎn)生公共治理，農(nóng)村社會(huì)才有可能采取自主治理模式。在土地承包關(guān)系長(zhǎng)期不變的政策背景下，村社組織雖然在承包期內(nèi)不能按照人口增減調(diào)整農(nóng)民的承包地面積，但可以在“三權(quán)分置”制度設(shè)置下整合土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這實(shí)際上是保留土地承包權(quán)不變、整合土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的做法。當(dāng)前農(nóng)地制度“三權(quán)分置”改革進(jìn)一步明確了這種做法。村社組織作為集體所有權(quán)代表，擁有調(diào)整土地利益關(guān)系的制度性權(quán)力，從而有效制裁 “搭便車”者，避免“集體行動(dòng)困境”[28]。
根據(jù)國(guó)際社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，土地私有制不僅不利于農(nóng)地細(xì)碎化治理，反而阻礙了農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題的解決。私有制下的土地屬于私人財(cái)產(chǎn)物，村社組織缺乏調(diào)整土地利益關(guān)系和整合土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的合法性，自主治理缺乏制度空間。私有制下村社組織可以作為市場(chǎng)主體或者行政部門提供農(nóng)業(yè)服務(wù)，但不能作為土地產(chǎn)權(quán)主體整合土地。個(gè)體農(nóng)民之間通過(guò)私人協(xié)商和市場(chǎng)交換的方式整合產(chǎn)權(quán)的交易成本很高。并且土地上附著大量的私人利益，國(guó)家和農(nóng)民都難以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件調(diào)整土地生產(chǎn)關(guān)系。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)整合受到限制的情況下，市場(chǎng)化模式和行政化模式的效果也非常有限。
（2）村民自治制度為自主治理提供了組織人員和組織規(guī)則。農(nóng)村社會(huì)作為一個(gè)自治單位，擁有一套完整的組織體系。村社組織機(jī)構(gòu)包括村兩委和村民小組，組織人員包括村兩委干部、村民小組長(zhǎng)以及村民代表等。村民自治制度為農(nóng)民組織化提供了組織程序和組織規(guī)范，農(nóng)民按照民主決策程序制定自治規(guī)則。組織規(guī)則為農(nóng)民提供參與的載體和渠道，為議程的設(shè)定、協(xié)商的流程、決策規(guī)則提供制度框架，保證民主協(xié)商的順利進(jìn)行和公共決議的質(zhì)量。
根據(jù)奧斯特羅姆的研究，很多地區(qū)在使用“公共池塘資源”的過(guò)程中形成了自主治理模式。不過(guò)仔細(xì)梳理發(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)的自主治理在很大程度上依賴于傳統(tǒng)熟人社會(huì)規(guī)范和豐富的社會(huì)資本。隨著農(nóng)村社會(huì)從熟人社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)榘胧烊松鐣?huì)，乃至陌生人社會(huì)，傳統(tǒng)地方規(guī)范不斷瓦解，社會(huì)資本稀薄化，自主治理的社會(huì)基礎(chǔ)不斷弱化。而中國(guó)的村民自治制度為公共事務(wù)的治理提供了制度性的自主組織體系，為農(nóng)民自主組織提供了制度保障。
根據(jù)以上分析，自主治理結(jié)構(gòu)如下圖所示。
圖2 自主治理結(jié)構(gòu)
Fig.2 Self-governance structure
（1）自主治理側(cè)重于解決小農(nóng)戶面臨的土地細(xì)碎化問(wèn)題，是一種有效克服農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題的模式。在實(shí)踐中，行政化模式和市場(chǎng)化模式主要是回應(yīng)大農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求。在推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)和培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的政策背景下，地方政府分配農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資源往往傾向于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，并按照規(guī)模農(nóng)業(yè)主體的需求整治土地和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。市場(chǎng)化模式實(shí)際上通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)集中和消滅小農(nóng)戶的方式解決農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題，滿足大農(nóng)戶擴(kuò)大土地規(guī)模和耕種集中連片土地的需求。自主治理模式采取土地經(jīng)營(yíng)權(quán)整合的方式，沒(méi)有減少農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的數(shù)量。在更廣泛的意義上，農(nóng)地細(xì)碎化治理在不改變小農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)整合適應(yīng)現(xiàn)代生產(chǎn)力發(fā)展要求，是實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接的重要舉措。
（2）農(nóng)地細(xì)碎化治理也是公共事務(wù)治理，其理論基礎(chǔ)是自主治理理論。由于農(nóng)地利用存在外部性問(wèn)題，農(nóng)地細(xì)碎化治理也是一個(gè)共同利益形成、共同規(guī)則的制定和執(zhí)行的公共治理過(guò)程。要在保留小農(nóng)戶的基礎(chǔ)上克服農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題涉及到千家萬(wàn)戶的農(nóng)民，包含復(fù)雜的利益調(diào)整與大量矛盾化解工作�？朔r(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題僅僅依靠技術(shù)手段或者市場(chǎng)交換難以實(shí)現(xiàn)，需要對(duì)農(nóng)民進(jìn)行組織動(dòng)員，這是一個(gè)自主治理過(guò)程。
（3）農(nóng)地細(xì)碎化自主治理模式包括農(nóng)民組織化路徑、“農(nóng)民主體、村社主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”運(yùn)作機(jī)制和村民自治制度、集體土地制度的制度支撐。本文將自主治理理論運(yùn)用于克服農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題研究中，建構(gòu)農(nóng)地細(xì)碎化自主治理模式。自主治理模式強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的主體地位，通過(guò)農(nóng)民組織化方式實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)整合，農(nóng)民在村社組織主導(dǎo)和政府引導(dǎo)下形成有效的集體行動(dòng)。集體土地制度賦予農(nóng)民自主治理的制度空間，村民自治制度為農(nóng)民自主治理提供了組織制度保障。與采取土地私有制和依賴社會(huì)資本的國(guó)家和地區(qū)不同，中國(guó)有制度保障的自主治理取得了更好的效果，在克服土地細(xì)碎化問(wèn)題具有制度優(yōu)勢(shì)。若將自主治理模式與行政化模式和市場(chǎng)化模式結(jié)合起來(lái)，中國(guó)農(nóng)地細(xì)碎化治理可以取得更好的效果。
（4）促進(jìn)農(nóng)地細(xì)碎化治理的政策建議。在更大范圍內(nèi)促進(jìn)農(nóng)地細(xì)碎化的治理需要從以下方面著手。第一，農(nóng)地制度改革應(yīng)將農(nóng)地細(xì)碎化治理作為主要目標(biāo)之一，回應(yīng)小農(nóng)戶的訴求，促進(jìn)小農(nóng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。結(jié)合“三權(quán)分置”改革，落實(shí)集體土地所有權(quán)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用，賦予村社組織進(jìn)行農(nóng)地細(xì)碎化治理的制度空間。第二，重視農(nóng)地細(xì)碎化治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和制度創(chuàng)新，在理論層面提煉促進(jìn)農(nóng)地細(xì)碎化治理的內(nèi)在機(jī)制，在實(shí)踐層面中將自主治理模式和市場(chǎng)化模式、行政化模式有機(jī)結(jié)合起來(lái)。
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