產(chǎn)權(quán)秩序轉(zhuǎn)型:農(nóng)村集體土地糾紛的一個宏觀解釋
黃鵬進 中共杭州市委黨校
摘要：進入新世紀以來，中國農(nóng)村土地糾紛急劇增多。有關(guān)此問題的解釋，學界普遍存在著"特定糾紛類型-特定原因"的解釋傾向，而缺少關(guān)于農(nóng)村土地糾紛何以大規(guī)模爆發(fā)的宏觀性、整體性理解，基于此，本文嘗試提出"土地產(chǎn)權(quán)秩序轉(zhuǎn)型"這一宏觀解釋框架。"土地產(chǎn)權(quán)秩序"意指一個社會中土地產(chǎn)權(quán)制度與其形塑下出現(xiàn)的穩(wěn)態(tài)、有序的土地產(chǎn)權(quán)行為及其觀念；一個社會中人們對于土地的理解主要存在著政治、經(jīng)濟、社會（文化）三重意義和價值維度，不同的土地產(chǎn)權(quán)屬性對應著不同的土地產(chǎn)權(quán)秩序。當前我國農(nóng)村正在經(jīng)歷著以政治產(chǎn)權(quán)屬性為基礎的土地產(chǎn)權(quán)秩序向以經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)屬性為基礎的土地產(chǎn)權(quán)秩序的轉(zhuǎn)型，這種轉(zhuǎn)型帶來了農(nóng)村兩種土地產(chǎn)權(quán)屬性的并存與對壘，是當前農(nóng)村土地糾紛大規(guī)模爆發(fā)的深層次原因。
關(guān)鍵詞：土地產(chǎn)權(quán) 土地糾紛 產(chǎn)權(quán)屬性 產(chǎn)權(quán)秩序
一、問題的提出
進入二十一世紀以來，中國農(nóng)村一個極其重要的新現(xiàn)象就是，隨著農(nóng)村稅費改革啟動，因農(nóng)民負擔過重而引發(fā)的稅費沖突大量減少，而圍繞土地利益的糾紛與沖突卻急劇增多，成為危及農(nóng)村社會穩(wěn)定的主要誘因。首先，土地糾紛數(shù)量大幅增加。于建嶸曾對新世紀以來農(nóng)村土地糾紛的數(shù)量進行過較全面的統(tǒng)計：2004年上半年央視焦點訪談欄目收到反映農(nóng)村土地問題的信件共達15312件，占“三農(nóng)”問題總數(shù)的68.7%；另據(jù)有關(guān)進京上訪農(nóng)戶的問卷調(diào)查顯示，有73.2%的進京上訪農(nóng)民的訴求涉及土地問題，這些土地上訪案件中由征地、占地引起的又各占60.1%、39.9%，具體誘因以非法強行征收土地、土地補償款過低或被侵吞和強占或私分集體預留地三項最為主要，合占78.1%[1]。其次，土地糾紛的類型也極其復雜多樣，包括了土地所有權(quán)糾紛、土地收益分配糾紛、土地承包合同糾紛、土地征收糾紛、土地流轉(zhuǎn)糾紛、土地調(diào)整糾紛等多種糾紛形態(tài)[2]。最后，從糾紛主體來看，農(nóng)村土地糾紛不僅涉及同一層級的農(nóng)戶與農(nóng)戶的矛盾、村(組)與村(組)的矛盾，還涉及不同層級間農(nóng)戶與村組的矛盾、農(nóng)民與政府土地管理部門的矛盾以及村(組)與政府土地管理部門的矛盾，甚至包括農(nóng)民、村(組)與商業(yè)資本之間的矛盾[3]�？傊斍稗r(nóng)村的土地糾紛正在呈現(xiàn)出一種數(shù)量眾多、類型復雜、主體多元的特征，并嚴重影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。也正是基于這種較為嚴峻的土地糾紛形勢，于建嶸認為“農(nóng)村土地糾紛已經(jīng)取代稅費爭議而成為了目前農(nóng)民維權(quán)抗爭活動的焦點，是當前影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題”[1]；更有學者論斷，“中國土地制度再不改革，將面臨崩潰的危險”[4]。
許多研究者從不同學科視角與研究假設出發(fā)對農(nóng)村土地糾紛問題進行了深入研究，形成了如下一些解釋觀點：(1)產(chǎn)權(quán)混亂與農(nóng)村土地糾紛。這類研究主要以經(jīng)濟學的“產(chǎn)權(quán)”理論為切入點，認為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是否清晰界定，對于農(nóng)村土地糾紛有著極其重要的影響。如劉守英、黨國英等人認為，當前農(nóng)村集體土地所有制下，農(nóng)民所享有的土地產(chǎn)權(quán)是殘缺、不完整的，這為基層政府與村級組織侵犯農(nóng)民土地權(quán)益留下了制度空間。要真正解決農(nóng)村土地糾紛，關(guān)鍵在于“還權(quán)賦能”，使農(nóng)民真正享有使用、收益和處置三權(quán)統(tǒng)一的完整土地產(chǎn)權(quán)[5-6]。(2)法律模糊與農(nóng)村土地糾紛。法學研究者主要從土地制度法規(guī)的角度切入農(nóng)村土地糾紛，認為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體之所以模糊，主要源于《土地管理法》對農(nóng)村土地所有權(quán)的描述不夠清晰，這帶來了實踐中農(nóng)村集體土地所有權(quán)究竟屬于行政村，還是自然村(村民小組)之間的矛盾[7]。此外，一些學者還注意到，農(nóng)地承包、流轉(zhuǎn)等具體法規(guī)條文的相互矛盾，也是導致農(nóng)村土地糾紛的重要原因。如當前農(nóng)村存在著大量“二輪承包”中失地農(nóng)民要求土地承包權(quán)所引發(fā)的糾紛[8]。(3)利益爭奪與農(nóng)村土地糾紛。這類研究多將農(nóng)村土地糾紛視為“土地價值凸顯后的利益爭奪與博弈”。如賀雪峰認為中國存在兩種不同類型的土地糾紛：一是沿海發(fā)達地區(qū)和城郊地區(qū)，因土地極差收益分配而引發(fā)的土地征收糾紛；二是一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)圍繞土地種植收益分配而產(chǎn)生的土地權(quán)屬糾紛[9]；臧得順認為“謀地型鄉(xiāng)村精英”群體的形成與大肆攫利對農(nóng)村土地糾紛的出現(xiàn)有著重要影響[10]。張靜、曹正漢等學者從“規(guī)則不確定”的角度，分析了既有支配農(nóng)村土地利益分配的規(guī)則為何失靈[11-12]。(4)地權(quán)觀念與農(nóng)村土地糾紛。這類研究主要著眼于土地糾紛中的認知因素，認為農(nóng)村社會地權(quán)觀念的紊亂是當前農(nóng)村土地糾紛的重要原因。如陳鋒認為“祖業(yè)權(quán)”觀念在一些宗族性地區(qū)表現(xiàn)仍舊較為強烈，是引發(fā)農(nóng)村土地糾紛的重要原因[13]。張靜研究了農(nóng)戶土地支配權(quán)與村社傳統(tǒng)支配權(quán)相矛盾所引發(fā)的土地糾紛[14]。張佩國、陳端洪等人研究了“外嫁女”是否應享有集體土地收益權(quán)而引發(fā)的糾紛[15-16]。申靜等、余練認為部分農(nóng)民對土地持有一種“類所有者”的想象，這導致他們的行為經(jīng)常背離現(xiàn)行土地制度的有關(guān)規(guī)定[17-18]。
上述研究較為全面地揭示了土地產(chǎn)權(quán)制度、土地政策法規(guī)、宏觀社會結(jié)構(gòu)、土地利益結(jié)構(gòu)、土地權(quán)屬認知等多重因素對于當前農(nóng)村土地糾紛的影響，也基本概括了農(nóng)村土地糾紛的主要誘發(fā)原因。但我們也可以發(fā)現(xiàn)，這些研究存在一個重要不足，就是普遍陷入了一種“特定土地糾紛類型—特定原因”的解釋窠臼，而缺少有關(guān)當前農(nóng)村土地糾紛集中爆發(fā)的總體性理解。這也提醒我們要跳出已有的解釋模式，從一個更為宏觀、整體的視角來審視問題，由此本文嘗試提出了土地產(chǎn)權(quán)秩序轉(zhuǎn)型這一有關(guān)當前農(nóng)村土地糾紛何以大規(guī)模爆發(fā)的宏觀解釋框架。
二、何謂農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)秩序？
要真正理解當前中國農(nóng)村何以發(fā)生數(shù)量眾多、類型多樣的土地糾紛，首先需要將當前農(nóng)村土地糾紛與社會常態(tài)下的土地糾紛區(qū)別開來。土地糾紛是每一個社會中都會出現(xiàn)的、最為常見的糾紛類型之一，無論是歷史上還是在當下，都會存在大量土地糾紛。如，在傳統(tǒng)社會，較為典型的土地糾紛包括對于公田、族田、祖墳山的爭奪，宗族內(nèi)部會有大量土地繼承權(quán)糾紛、土地相鄰權(quán)糾紛，宗族之外還會有大量土地因買賣、租佃而引發(fā)的糾紛�？梢哉f，只要土地作為一種稀缺性資源，圍繞土地而發(fā)生的糾紛就會散落于歷史上的每一個時期，每一個地點，是歷史上的一種常態(tài)分布。但反觀當下中國農(nóng)村所產(chǎn)生的土地糾紛，可以發(fā)現(xiàn)這二者呈現(xiàn)出了明顯的差異。當前農(nóng)村土地糾紛正在呈現(xiàn)出一種數(shù)量龐大、類型多樣、原因復雜、主體多元的特點[19]，并且嚴重影響到農(nóng)村社會的穩(wěn)定，是當前中國農(nóng)村社會的主要糾紛類型和不穩(wěn)定根源。
正是基于對這二者內(nèi)在差異的關(guān)注，本文嘗試提出“土地產(chǎn)權(quán)秩序”這樣一個較為宏觀的分析性概念，意指一個社會中土地產(chǎn)權(quán)制度與其形塑下而出現(xiàn)的穩(wěn)態(tài)、有序的土地產(chǎn)權(quán)行為及其觀念。具體來說，在一個社會之中，產(chǎn)權(quán)的實踐規(guī)則與一個社會總體運行的價值規(guī)則之間具有內(nèi)在的相通性，不僅產(chǎn)權(quán)制度所輸出的產(chǎn)權(quán)界定邏輯與社會自發(fā)的土地產(chǎn)權(quán)界定邏輯相互一致，而且產(chǎn)權(quán)制度背后的價值意涵與社會中充盈的意識形態(tài)邏輯也具有一致性[20]。正因如此，產(chǎn)權(quán)才會讓人們形成特定的行為預期，在這種預期下人們會循著較為確定的土地產(chǎn)權(quán)規(guī)則來進行土地的生產(chǎn)、買賣、租佃以及土地剩余的分配。而且，退一步來講，即使發(fā)生土地糾紛，這種糾紛也總是零星、局部、個別的，不會對農(nóng)村基層社會的穩(wěn)定形成沖擊，不會侵蝕人們已經(jīng)形成的關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)規(guī)則的基本理解。同時，一個社會對于土地糾紛也總會有著非常明確的是非判斷標準，對土地糾紛雙方的行為能夠作出較為確切的是非評判；一個社會之中存在的“專制性權(quán)力”[21]也會對其中存在的“越軌性行為”進行相應的懲戒，修正土地糾紛中的“越軌性行為”，從而維護一個社會已有的土地產(chǎn)權(quán)規(guī)則以及鄉(xiāng)村社會的整體穩(wěn)定與有序。
但是，當下中國農(nóng)村大規(guī)模發(fā)生的土地糾紛，其實表明農(nóng)村已有的土地產(chǎn)權(quán)秩序正在遭受挑戰(zhàn)：首先，當前農(nóng)村土地糾紛無論是數(shù)量、類型還是沖突主體都要較之前的社會更為多樣和復雜，這些土地糾紛數(shù)量極其龐大，不僅有集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)(主要是建設用地、宅基地)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的糾紛，還有大量因土地征收補償數(shù)額以及補償分配所引發(fā)的糾紛；不僅有農(nóng)戶與農(nóng)戶的矛盾，還有大量農(nóng)戶與村組、政府等的矛盾。其次，當下大量農(nóng)村土地糾紛都涉及歷史遺留問題，在糾紛過程中的事實真相到底如何，無法明辨是非，這使得很多土地糾紛即使基層政府與村級組織高度重視，并著力予以解決，但卻囿于糾紛事實不清與解決條件的不具備，而異常棘手難以化解①。再次，在當前農(nóng)村，人們不再共享有一套統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)界定規(guī)則，“公有產(chǎn)權(quán)規(guī)則”“私有產(chǎn)權(quán)規(guī)則”與“家業(yè)產(chǎn)權(quán)規(guī)則”等充盈于各種土地糾紛之中，整個社會對于產(chǎn)權(quán)的界定具有較強的“不確定性”，陷入了一種“公說公有理婆說婆有理”的困局之中；最后，蓋因于當前農(nóng)村很多土地糾紛涉及歷史遺留，糾紛事實異常模糊，農(nóng)村村級組織在面對這些土地糾紛時通常會面臨糾紛化解能力嚴重不足的困境，這不僅導致很多土地糾紛久拖不決，而且會導致農(nóng)村村級組織陷入合法性危機，進一步限制村級組織的土地糾紛化解能力。
正是基于這種比較，可以說，當前中國農(nóng)村土地糾紛頻繁發(fā)生的背后，所表征的恰恰是，中國農(nóng)村原有的土地產(chǎn)權(quán)秩序正在遭遇解構(gòu)，農(nóng)村社會所呈現(xiàn)的并非一種“穩(wěn)態(tài)”的而是一種“紊態(tài)”的土地產(chǎn)權(quán)秩序：農(nóng)村土地糾紛呈現(xiàn)出了數(shù)量眾多、類型復雜、主體多元的特征；農(nóng)村原有的土地產(chǎn)權(quán)規(guī)則陷入混亂；農(nóng)民對于土地價值的認知陷入多元；農(nóng)村基層治理主體的土地糾紛調(diào)解能力不斷弱化。這些都構(gòu)成了當下農(nóng)村土地糾紛的特點與原因。那么，需要追問的是，當前中國農(nóng)村正在發(fā)生著一種怎樣的土地產(chǎn)權(quán)秩序轉(zhuǎn)型？這種改變又是如何發(fā)生的呢？
三、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的三重秩序
在匈牙利著名經(jīng)濟史學家卡爾·波蘭尼看來，在前資本主義社會中，人類各種形式的經(jīng)濟行為“植根”于社會關(guān)系，受社會關(guān)系內(nèi)在價值的支配[22]。這意味著，不同的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)形態(tài)下，人們既有著不同的文化價值觀念，也有著不同的產(chǎn)權(quán)界定規(guī)則與產(chǎn)權(quán)觀念。如梁漱溟曾在《中國文化要義》一書中認為：“西洋近代社會之所以為個人本位者，即因其財產(chǎn)為個人私有”；反觀中國，“然則其財產(chǎn)不獨非個人有，非社會有，抑且非一家庭所有。而是看作凡在倫理關(guān)系中者，都可有份的了，謂之‘倫理本位的社會’”[23]。而在費孝通看來，中西社會構(gòu)造之核心差異可以表述為“差序格局”與“團體格局”，這種社會構(gòu)造上的差異同樣會反映出財產(chǎn)觀念上的差別，“在差序格局里，公和私是相對而言的，站在任何一圈里，向內(nèi)看也可以說是公的”。而在西方，其財產(chǎn)觀念同樣反映著其團體型的社會結(jié)構(gòu)，個人財產(chǎn)與他人財產(chǎn)、公共財產(chǎn)之間的界限是非常明確的，正如“每一根柴也可以找到同把、同扎、同捆的柴，分扎得清楚不會亂的”[24]。
這些論點實際表明，在早期的傳統(tǒng)社會，人們對于土地產(chǎn)權(quán)規(guī)則的理解并非是一種“私有化”“市場化”的現(xiàn)代經(jīng)濟學意義上的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，而是有著更為豐富、更具實質(zhì)性的社會(文化)層面的意義與價值。也正是沿著這種“實質(zhì)主義”的研究路徑，本文認為，不同社會之中，人們對于土地的認識會有著不同的意義和價值屬性，這種意義和價值屬性大致上可以區(qū)分為以下三個主要方面：以政治屬性為主的土地, 以社會(文化)屬性為主的土地，以及以經(jīng)濟屬性為主的土地[25]。一個社會中，這三種屬性可能同時并存，區(qū)別只在于人們對于土地的認識和理解會因不同的情境而有所凸顯，而且一個社會通常只會以一種土地意義與價值屬性為主，這種主要的意義和價值會賦予人們對于土地內(nèi)在價值的不同理解，并會形塑人們不同的土地行為與土地產(chǎn)權(quán)認知規(guī)則。即一個社會在不同產(chǎn)權(quán)維度下會表現(xiàn)出不同的產(chǎn)權(quán)秩序，同時，這一社會總體上表現(xiàn)出的是一種穩(wěn)態(tài)的土地產(chǎn)權(quán)秩序。
首先，以政治為主要屬性的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)秩序。這種土地產(chǎn)權(quán)秩序意指政治權(quán)力是形塑產(chǎn)權(quán)秩序的最重要力量，國家制度、政策和權(quán)力等可以憑借政治權(quán)力制造、改變土地產(chǎn)權(quán)。中國農(nóng)村集體土地所有制尤其是二十世紀六七十年代農(nóng)業(yè)集體化時期的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)秩序，可以說就是一種典型的以政治屬性為主要特征的產(chǎn)權(quán)秩序。具體而言：第一，我國農(nóng)村集體土地所有制是一種基于馬克思主義意識形態(tài)而建構(gòu)的公有制產(chǎn)權(quán)形式，這種產(chǎn)權(quán)蘊含了排斥私有制度、消滅剝削的政治理想；第二，我國農(nóng)村集體土地所有制是依靠國家權(quán)力而建構(gòu)的一種公有制產(chǎn)權(quán)形式。正如周其仁所言，集體經(jīng)濟“是國家控制農(nóng)村經(jīng)濟權(quán)利的一種形式”，是一種“國家制造的所有權(quán)”，它源于國家權(quán)力而建立，也因循著國家權(quán)力而發(fā)生“強制性制度變遷”[26]；第三，“國家”通常被認為是土地的最終所有者，農(nóng)民對于土地產(chǎn)權(quán)的理解會表現(xiàn)出強烈的國家所有權(quán)意識。對農(nóng)民而言，“土地是集體的，但歸根結(jié)底是國家的”，無論是集體所有的土地還是農(nóng)民使用的土地，這些土地權(quán)利都來源于“國家授予”；第四，既然土地是國家自上而下授予的，那么政府作為國家的具體化，就天然地享有控制與管理農(nóng)村土地的權(quán)力，可以決定農(nóng)村土地的用途、經(jīng)營方式以及不同主體在農(nóng)村土地權(quán)益配置中的位置與地位，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)也因此會天然地表現(xiàn)為“殘缺”特征，并呈現(xiàn)出“地權(quán)是一束權(quán)力關(guān)系”的配置格局[27]。
其次，以社會(文化)為主要屬性的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)秩序。這種土地產(chǎn)權(quán)秩序意指一個社會的產(chǎn)權(quán)規(guī)則嵌入社會結(jié)構(gòu)之中，是一個社會已經(jīng)形成且正在發(fā)揮作用的道德規(guī)范和倫理習俗等的等價物。就中國文化傳統(tǒng)而言，農(nóng)民對于土地背后價值內(nèi)涵的認知，其實離不開他們對于“家”這一極其重要的社會性原則的理解。許多研究表明，中國傳統(tǒng)社會是一種以“家”為基礎的宗族化社會，農(nóng)民普遍地將土地視為一項受自于祖先而歸子孫集體享用的“家財”。如弗里德曼通過對中國東南地區(qū)宗族的研究認為，邊陲社會中族田對于宗族的形成具有非常大的影響[28]；滋賀秀三用“同居共財”的概念，從側(cè)面說明了以土地為主要家財?shù)墓蚕硎侵袊鴤鹘y(tǒng)社會“家”的重要特征[29]。正是因為傳統(tǒng)社會土地被農(nóng)民視為一項受自于祖先而歸子孫集體享用的家財，那么，對農(nóng)民而言，土地是屬于自己的，但首先是屬于宗族的，其在享有宗族土地的同時，也需要承擔來自宗族規(guī)定的諸多倫理義務。如，在一個“同居共財”的家庭面臨分家時，對于土地的分割通常只能采取“諸子均分”的形式[30]；農(nóng)民對于土地的買賣、典押等行為通常只能發(fā)生于以宗族為基礎的村級土地市場，“同族四鄰先買權(quán)”是農(nóng)村土地交易時的一個基本原則[31]；農(nóng)戶在將土地出典后在經(jīng)濟充裕時可隨時“回贖”，而無力贖回時可向地主“加找”低價[32]。
最后，以經(jīng)濟為主要屬性的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)秩序。這種土地產(chǎn)權(quán)秩序強調(diào)土地產(chǎn)權(quán)的主體必須清晰界定，并經(jīng)由市場原則進行交易，這也是主流經(jīng)濟學有關(guān)產(chǎn)權(quán)問題的基本認識。在這一產(chǎn)權(quán)維度下，土地通常被視為農(nóng)民個體的一項私有財產(chǎn)，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利既不源于國家授予，也不源于祖先的遺贈，而是“經(jīng)過自由交換契約獲得的”[26]。這種土地產(chǎn)權(quán)市場契約行為的發(fā)生有兩個重要前提：一是農(nóng)民所擁有土地的占有、使用、收益與處置等諸多產(chǎn)權(quán)權(quán)能是清晰的、獨占的，農(nóng)民可以在自己的土地上，通過耕作獲取稅賦之外的可供自己自由支配的土地收益，也可以通過租佃、買賣等土地市場行為獲取一份可供自己支配的土地財富；二是農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利神圣不可侵犯，國家的功能在于通過立法對農(nóng)民的私有產(chǎn)權(quán)予以保護。當代西方主流的土地產(chǎn)權(quán)制度，無疑是一種以經(jīng)濟為主要維度的私有產(chǎn)權(quán)制度。而當代中國農(nóng)村土地制度，二十世紀八十年代實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，以及近年來推進的土地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)等改革，雖然未從根本上改變農(nóng)村土地集體所有制性質(zhì)，但卻孕育了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)屬性。對于農(nóng)民而言，土地不僅是一項生產(chǎn)資料，而且具有了財產(chǎn)的價值—他們可以通過流轉(zhuǎn)土地獲取一份可供自己支配的土地財富，而且這種權(quán)利得到了國家法律的保護。
四、由政治屬性邁向經(jīng)濟屬性的土地產(chǎn)權(quán)秩序轉(zhuǎn)型
上述三種土地產(chǎn)權(quán)屬性及其所構(gòu)建的三種土地產(chǎn)權(quán)秩序，雖然更多還只是理論邏輯上的假設，是基于現(xiàn)實基礎上抽象出的三種理想型，但是，這樣一種有關(guān)土地產(chǎn)權(quán)屬性與產(chǎn)權(quán)秩序的區(qū)分，對于理解一個社會何以出現(xiàn)大規(guī)模土地糾紛即紊亂的土地產(chǎn)權(quán)秩序，具有重要的啟示意義。從土地產(chǎn)權(quán)屬性的角度來看，一個社會之所以會爆發(fā)大規(guī)模土地糾紛，關(guān)鍵在于兩種土地產(chǎn)權(quán)屬性之間出現(xiàn)了對壘，陷入了一種“公說公有理婆說婆有理”的局面；而從更為本質(zhì)的角度來看，這種土地糾紛的大規(guī)模爆發(fā)恰恰表明一個社會正在經(jīng)歷著由一種土地產(chǎn)權(quán)屬性為基礎的土地產(chǎn)權(quán)秩序向以另一種產(chǎn)權(quán)屬性為基礎的產(chǎn)權(quán)秩序的過渡，也即一個社會正處于原有土地產(chǎn)權(quán)秩序瓦解而新的產(chǎn)權(quán)秩序尚未形成的中間過渡狀態(tài)。
基于這樣一種理論邏輯，我們可以發(fā)現(xiàn)，當前中國大規(guī)模出現(xiàn)的農(nóng)村集體土地糾紛在本質(zhì)上所反映出來的，正是一場農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)秩序的深刻轉(zhuǎn)型—農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)中經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)屬性的不斷凸顯，從而與原有的政治產(chǎn)權(quán)屬性之間的沖突不斷增多。我國農(nóng)業(yè)集體化時期的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是一種較為典型的以產(chǎn)權(quán)政治屬性為主的土地產(chǎn)權(quán)秩序，政治權(quán)力是制造農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)并改變這種產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的根本力量。但是，這一時期農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度突出的“向上的非排他性”(主要表現(xiàn)為“三級所有”的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu))與“排農(nóng)民性”(集體所有)特征，注定了這一土地產(chǎn)權(quán)制度對于農(nóng)民激勵的不足以及整個制度運行的低效率。正是源于這一內(nèi)在的產(chǎn)權(quán)制度弊端，二十世紀八十年代的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革選擇了一個向農(nóng)民不斷賦權(quán)的產(chǎn)權(quán)制度調(diào)整方向，并由此開啟了一個土地產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟屬性不斷增強的演進歷程。
從土地產(chǎn)權(quán)屬性的角度來看，以“共有與私用”[33]為主要特征的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革，其實從一開始就孕育了農(nóng)村土地集體所有制的經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)屬性，部分地實現(xiàn)了土地之于農(nóng)民的私有財產(chǎn)意義。而其后的農(nóng)村稅費改革，延長土地承包經(jīng)營期限及至規(guī)定農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變，鼓勵農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，探索允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地上市，以及當下正在大力推進的農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設用地使用權(quán)、農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)工作，等等，這一系列的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革，其實都在指向一個共同的方向，就是在不斷減少國家(基層政府)與集體對農(nóng)民土地利益“汲取”“控制”的同時，開啟了一個不斷向農(nóng)民賦權(quán)(讓農(nóng)民擁有更多、更豐富的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能)的改革調(diào)整過程。沿著土地產(chǎn)權(quán)制度演進的這種邏輯，我們可以發(fā)現(xiàn)，一旦這場改革啟動，就注定了中國農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)秩序必然進入一個朝著政治屬性不斷衰落而經(jīng)濟屬性不斷凸顯為主要方向的演進狀態(tài)，而兩種土地產(chǎn)權(quán)屬性的并存與對壘，也將注定中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)秩序會在較長一段時間內(nèi)處于紊亂的失序狀態(tài)，也必然導致新世紀以來中國農(nóng)村土地糾紛的大規(guī)模爆發(fā)。當然，進入新千年以來的農(nóng)村土地價值升值，是誘發(fā)這場土地糾紛大規(guī)模爆發(fā)的一個重要導火索。
這兩種土地產(chǎn)權(quán)屬性之間的沖突，可以從諸多農(nóng)村土地糾紛中反映出來。如當前農(nóng)村最為典型的土地征收補償糾紛，諸多研究已經(jīng)表明這類糾紛的焦點在于土地征收補償?shù)臄?shù)額是否合適，而從本文的觀點來看，這類土地糾紛中政府選擇的補償標準之所以與農(nóng)戶的訴求標準存在巨大差距，根本原因在于，政府的補償標準其實是依據(jù)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的政治屬性作出的，而農(nóng)民的訴求標準則是依據(jù)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟屬性而作出的。正是農(nóng)村土地這兩種產(chǎn)權(quán)屬性導致的補償數(shù)額的差距成為了農(nóng)村土地征收糾紛博弈的焦點。同樣，當前農(nóng)村土地確權(quán)糾紛中一些較為常見的因土地占有不均，所引發(fā)的是否需要調(diào)整農(nóng)村土地的矛盾，本質(zhì)上所反映的也同樣是這兩種土地產(chǎn)權(quán)屬性之間的對壘。支持定期調(diào)整土地者依據(jù)的是集體土地由農(nóng)民平均占有的政治產(chǎn)權(quán)屬性，而反對定期調(diào)整土地者則顯然持有的是一種以農(nóng)村土地經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)屬性為主的主張。不僅如此，當下還有很多的土地糾紛如四荒地的權(quán)屬糾紛、農(nóng)戶之間因私下買賣宅基地導致的糾紛，這些糾紛實際上所反映出的都是農(nóng)民對于土地經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)屬性認知的不斷膨脹，從而不斷沖擊了諸多依據(jù)土地產(chǎn)權(quán)政治屬性而確立的土地法律制度規(guī)范。
當然，當前農(nóng)村土地糾紛中還夾雜著許多土地的政治產(chǎn)權(quán)屬性與社會(文化)產(chǎn)權(quán)屬性之間的沖突，較為典型的如一些農(nóng)戶以“祖業(yè)權(quán)”為由伸張土地利益而引發(fā)的糾紛，一些戶籍在村的“外嫁女”是否享有集體土地收益分配所引發(fā)的土地糾紛，等等。但是，仔細分析可以發(fā)現(xiàn)，這些土地糾紛的背后其實或多或少都有著土地經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)屬性與政治產(chǎn)權(quán)屬性沖突的影子。如筆者曾在江西贛南安遠縣農(nóng)村的村莊調(diào)查中就曾發(fā)現(xiàn)，當?shù)仉m然近年來出現(xiàn)了一些“祖業(yè)權(quán)”引發(fā)的土地糾紛，但實際上這些土地糾紛的背后都與當?shù)啬毘犬a(chǎn)業(yè)興起，農(nóng)民日益重視農(nóng)村土地利益有關(guān)，“祖業(yè)權(quán)”很大程度上其實只是當?shù)剞r(nóng)民伸張自身土地利益時的一個憑借。這也正如郭亮所認為的，這些傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)規(guī)則的“復歸”，最多只是給農(nóng)民伸張土地經(jīng)濟利益披上了一層合法性外衣，并不意味著農(nóng)民對這些產(chǎn)權(quán)規(guī)則的真正信念[34]。因此總體來看，貫穿于當前農(nóng)村大量土地糾紛的一根主線，仍舊是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)政治屬性衰落而經(jīng)濟屬性凸顯所引發(fā)的兩種土地產(chǎn)權(quán)屬性的并存與對壘。
五、結(jié)論與討論
基于對農(nóng)村土地的三種產(chǎn)權(quán)屬性，以及建立在此基礎上農(nóng)村三重土地產(chǎn)權(quán)秩序的區(qū)分，本文提出了土地產(chǎn)權(quán)秩序轉(zhuǎn)型這一分析框架，嘗試對當前中國農(nóng)村何以爆發(fā)大規(guī)模土地糾紛進行宏觀解釋。在本文看來，當前中國農(nóng)村正在經(jīng)歷著由政治產(chǎn)權(quán)屬性邁向經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)屬性的土地產(chǎn)權(quán)秩序轉(zhuǎn)型，這一轉(zhuǎn)型既是兩種產(chǎn)權(quán)屬性此消彼長的過程，也是一個并存與對壘的過程，這會使得整個社會同時存在著兩套關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)價值意涵的理解，存在著兩套有關(guān)土地產(chǎn)權(quán)的界定規(guī)則，從而使當下農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)秩序陷入紊亂狀態(tài)，而這也正是當前中國農(nóng)村土地糾紛大規(guī)模爆發(fā)的深層次根源。
當然，上述宏觀解釋更多地還只是一種理論假設，每一種產(chǎn)權(quán)屬性及其與之對應的產(chǎn)權(quán)秩序之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系仍需要大量的邏輯論證，產(chǎn)權(quán)秩序與土地糾紛之間的邏輯關(guān)系、動力機制、行為邏輯等仍需大量的實踐證明；而且，這樣一種區(qū)分也只是理想型意義上的，現(xiàn)實當中的產(chǎn)權(quán)屬性與產(chǎn)權(quán)秩序也更為復雜，產(chǎn)權(quán)秩序轉(zhuǎn)型的動力機制也值得專門論述。但是，這樣一種宏觀論證卻有助于提醒我們關(guān)注農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)秩序演進的一般性問題。實際上，在卡爾·波蘭尼有關(guān)實質(zhì)論的觀點看來，人類早期的經(jīng)濟行為嵌入社會關(guān)系之中，會受到社會信任、規(guī)范乃至政治等非經(jīng)濟因素的約束[22]。在這個意義上，人們對于土地產(chǎn)權(quán)的理解也同樣如此，會呈現(xiàn)出明顯的社會(文化)方面的屬性，整個社會的產(chǎn)權(quán)規(guī)則通常是一個社會已經(jīng)形成且正在發(fā)揮作用的道德規(guī)范和倫理習俗等的等價物。而隨著近代資本主義社會的到來，歐洲社會逐漸從前工業(yè)世界向工業(yè)化時代過渡，整個西方社會的經(jīng)濟、政治、社會、文化等都發(fā)生了前所未有的“大轉(zhuǎn)型”，人們對于產(chǎn)權(quán)的理解也隨著市場經(jīng)濟及其意識形態(tài)的轉(zhuǎn)變而越來越凸顯了其經(jīng)濟層面的價值意涵，越來越強調(diào)只有建立了現(xiàn)代意義的私有產(chǎn)權(quán)制度，才能最終促進產(chǎn)權(quán)交易，提高經(jīng)濟效率，實現(xiàn)經(jīng)濟增長。正是在此意義上，從這種產(chǎn)權(quán)秩序演進的“大歷史”角度上來看，由社會(文化)產(chǎn)權(quán)屬性邁向經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)屬性的土地產(chǎn)權(quán)秩序轉(zhuǎn)型是近代以來農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)秩序轉(zhuǎn)型演進的一條重要規(guī)律。
這樣一條演進規(guī)律與演進進程也曾發(fā)生于近代中國。研究十八世紀中國農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)問題可以發(fā)現(xiàn)，這一時期是中國近現(xiàn)代歷史上土地糾紛異常劇烈的一個時期。如據(jù)中國第一歷史檔案館刑科題本方面的一手資料，有關(guān)土地和債務糾紛命案題本僅在乾隆年間就多達56000多件[35]。而從“土地產(chǎn)權(quán)秩序轉(zhuǎn)型”這一視角來看，我們可以發(fā)現(xiàn)，十八世紀以前的中國農(nóng)村社會，實際是一個以產(chǎn)權(quán)社會(文化)屬性為主導的土地產(chǎn)權(quán)秩序，盛行的是一種傳統(tǒng)的“家業(yè)產(chǎn)權(quán)”性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)規(guī)則(制度)。但是在十八世紀，面對人口壓力與商品經(jīng)濟的雙重沖擊[36]，傳統(tǒng)社會土地產(chǎn)權(quán)的社會(文化)屬性逐漸遭到了削弱，取而代之，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟屬性逐漸凸顯[37]，整個農(nóng)村社會出現(xiàn)了基于傳統(tǒng)的以倫理為基礎的產(chǎn)權(quán)規(guī)則與基于“市場經(jīng)濟理性”的私有產(chǎn)權(quán)規(guī)則的對壘與沖突，這也導致了此一時期中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)秩序的紊亂，成為引發(fā)當時農(nóng)村大量土地財產(chǎn)權(quán)糾紛命案的深層原因。
正是把握了這一點，可以說，當前中國農(nóng)村大力推進的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度變革以及因之而誘發(fā)的大規(guī)模土地糾紛有其內(nèi)在的發(fā)生邏輯上的必然性，它實際上是整個二十世紀八十年代所啟動的中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革邏輯的一種延續(xù)。這一改革總體上符合近代以來農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟屬性不斷凸顯的產(chǎn)權(quán)演進趨勢，也必然帶來這兩種產(chǎn)權(quán)屬性的并存與沖突，導致農(nóng)村土地糾紛的大規(guī)模爆發(fā)。而面對當前農(nóng)村土地糾紛的大規(guī)模產(chǎn)生，當政者需要的是一種正視問題、妥善解決問題的態(tài)度，而不應該懷疑改革、否定改革。同樣，從未來中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向與趨勢來看，不斷賦予農(nóng)民更多土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，不斷推進與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革相適應的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村治理制度變革，不斷塑造國家、集體與農(nóng)民三者間相對平衡的權(quán)利義務關(guān)系，并最終建立起一個與農(nóng)村土地經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)屬性為基礎的土地產(chǎn)權(quán)秩序，應該是這場改革必須堅持的基本方向。當然，還需要強調(diào)的是，改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度需要穩(wěn)步推進，因為劇烈的產(chǎn)權(quán)制度改革，必然引發(fā)更為混亂的土地產(chǎn)權(quán)規(guī)則與更為激烈的土地利益爭奪，從而危及社會穩(wěn)定。因此，“改革的力度取決于社會的可承受度”，這一較為官方化的話語其實也是本文有關(guān)當前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本建議。
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