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鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村小型公共品治理模式研究——以成都市村級公共服務(wù)資金項目運作為例

曾紅萍     西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會發(fā)展學(xué)院

摘要：以成都市村級公共服務(wù)資金在基層社會的運作為例，考察不同治理模式下農(nóng)村小型公共品的供給效率。研究發(fā)現(xiàn)，在村級自主治理模式下，項目的決策、實施、監(jiān)督均由村民及村級自組織完成，公共品的治理成本低、供給效率高、農(nóng)民的滿意度高。在多元共治模式下，項目的決策、實施、監(jiān)督分別由村民、市場、政府承擔(dān)。多元主體的分工協(xié)作實現(xiàn)了項目在基層社會的規(guī)范化運作，但卻產(chǎn)生了治理成本增加、項目資金使用效率降低、農(nóng)民滿意度降低等治理困境。因此，在資源輸入背景下，以農(nóng)民為主體，將農(nóng)民組織動員起來，充分利用農(nóng)村社區(qū)社會資本，是農(nóng)村小型公共品治理有效的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：公共品供給    自主治理    多元治理    交易成本    

一、問題的提出

中國城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要背景。新中國成立以來，城鄉(xiāng)二元制度的實施使得中國順利完成了工業(yè)化，并實現(xiàn)了經(jīng)濟、社會的飛速發(fā)展，但也造成了城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡。這種發(fā)展不平衡在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等公共品供給上體現(xiàn)得尤為明顯。因此，提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等公共品供給成為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。在此背景下，本文以成都市村級公共服務(wù)資金在基層社會的運作為例，從交易成本的理論視角，考察農(nóng)村小型公共品供給中的治理效率問題。

改革開放以來，以稅費改革為分水嶺，農(nóng)村公共品供給體制發(fā)生了重大變化。由稅費改革前“制度外的自上而下決策機制”^[1]轉(zhuǎn)向“制度內(nèi)的自上而下決策機制”^[2]，資金來源由主要向農(nóng)戶攤派轉(zhuǎn)向政府公共財政支出是這一體制變革的核心。稅費改革以后，為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，國家開始以項目制的形式向農(nóng)村輸入大量惠農(nóng)資源，在此背景下，農(nóng)村公共品供給被納入公共財政支出范圍。項目資源的輸入減輕了農(nóng)民的負擔(dān)，緩解了世紀(jì)之交出現(xiàn)的“三農(nóng)”問題，但項目制的技術(shù)理性治理邏輯在基層社會運作中產(chǎn)生了諸多困境^[3-4]，例如，項目資源輸入與基層社會實際需求錯位等問題。

基于農(nóng)村公共品供給的項目制運作困境，一些地方政府在農(nóng)村公共品供給制度與機制上進行了創(chuàng)新，例如，成都市政府將推進村級公共服務(wù)與社會管理改革結(jié)合起來，打包村級公共服務(wù)資金到行政村一級，試圖以外部資源輸入激活村民自治與基層民主。基于成都市農(nóng)村公共品供給制度創(chuàng)新的實踐經(jīng)驗，一些學(xué)者從村級民主的視角，認為成都市通過外部資源輸入、制度供給模式有效地激活了基層民主，突破了當(dāng)前村民自治制度運作中普遍存在的形式民主困境^[5]，是一種分配型的協(xié)商民主^[6]。還有學(xué)者從農(nóng)村公共品供給效率的視角出發(fā)，認為在村莊分配型民主機制下，成都市農(nóng)村公共品供給模式解決了外部項目資源輸入與村莊社會內(nèi)部需求錯位的問題，將資源輸入與基層治理機制建設(shè)結(jié)合起來，有效地提升了基層治理的能力^[7]。

上述研究主要考察外部資源輸入對基層民主的激活，推進了基層民主治理，但落腳點在于如何重構(gòu)村莊公共政治，對農(nóng)村公共品的供給效率和治理成本考察較少。此外，上述研究將成都市村級公共服務(wù)資金的治理規(guī)則與治理模式視為常量，考察其對基層治理的影響。然而，在實踐中，成都市村級公共服務(wù)資金的治理規(guī)則與治理模式均發(fā)生了變遷，且對農(nóng)村公共品供給與治理效率產(chǎn)生了不同的影響。因此，本文從治理交易成本視角，以成都市村級公共服務(wù)資金在基層社會的動態(tài)運作為例，考察不同治理模式下農(nóng)村小型公共品供給效率問題。

交易成本理論最早由科斯提出，他在《企業(yè)的性質(zhì)》中發(fā)問，為什么在市場得以充分發(fā)展來調(diào)節(jié)經(jīng)濟行動時，還會有垂直整合的廠商存在？隨后他用交易成本理論概念來解答這一問題，即市場調(diào)節(jié)型交易和內(nèi)部命令式交易的不同選擇，主要取決于不同的交易成本^[8]。威廉姆森^[9-10]沿著科斯開創(chuàng)的交易成本分析思路，指出了交易成本的三個來源，即不確定性、交易頻次、資產(chǎn)專屬性，并以此為分析工具，將治理進一步分為三種類型，包括層級治理、市場治理和混合治理，在他看來混合治理是一種過渡性治理模式，并非分析的重點。鮑威爾^[11]認為，網(wǎng)絡(luò)治理(威廉姆森所說的混合治理)并非一種過渡性治理模式，而是一種包含互惠機制、信任機制的特殊治理機制。這些研究論述了經(jīng)濟交易中交易成本與治理模式選擇的關(guān)系問題，為本文提供了重要的分析概念與框架。本文與上述研究聚集于經(jīng)濟交易活動不同，將研究聚焦于具有公共事物性質(zhì)的中國農(nóng)村小型公共品供給中的治理問題。

沿著新制度經(jīng)濟學(xué)派的分析思路，國內(nèi)一些學(xué)者將交易成本概念引入分析國家治理體制，例如，溫鐵軍^[12]運用交易成本來分析稅費時代政府在索取農(nóng)業(yè)剩余與農(nóng)民之間打交道的成本，進而指出稅費時期國家基本制度的有效性。程秋萍、熊萬勝^[13]則運用治理交易成本概念來分析中國農(nóng)業(yè)組織變遷背后的國家治理因素，相對于計劃經(jīng)濟時期為降低索取交易成本而對農(nóng)業(yè)組織采取一體化的處理方式，國家在市場經(jīng)濟時期為降低治理交易成本采取了多元綜合方式，由此形塑了農(nóng)業(yè)組織向規(guī)�；�經(jīng)營方向變遷。本文將治理交易成本概念引入中國農(nóng)村小型公共品供給的治理，以交易成本為重要的度量衡，分析不同治理模式下農(nóng)村小型公共品供給效率問題。本文的核心問題意識為，在何種治理模式下，農(nóng)村小型公共品供給中治理交易成本低、供給效率高？即討論治理交易成本與農(nóng)村小型公共品治理模式的關(guān)系問題。

本文的案例來源于筆者及所在研究團隊2018年7月在成都市農(nóng)村進行的為期20天的駐村調(diào)研。這次調(diào)研以農(nóng)村公共品供給與基層治理為主題，主要通過質(zhì)性訪談的方式收集相關(guān)資料，訪談對象包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村組干部、普通村民。

二、成都市村級公共服務(wù)資金供給內(nèi)容與項目特征

2007年，成都市獲批設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。試驗區(qū)進行綜合改革的主要目標(biāo)在于縮小城鄉(xiāng)公共品供給差距，推動城鄉(xiāng)一體化。在此背景下，成都市將農(nóng)村公共品供給納入公共財政支出范圍，從2008年開始，成都市政府每年定期向所轄范圍內(nèi)的村莊輸入村級公共服務(wù)資金，并將農(nóng)村小型公共品供給與基層民主建設(shè)結(jié)合起來。

(一) 村級公共服務(wù)資金供給內(nèi)容

成都市村級公共服務(wù)資金主要用于農(nóng)村小型公共品供給，由地方各級政府共同出資并納入公共財政預(yù)算，每年定期撥付。具體資金按行政村的人口和面積進行分配，金額由2008年每村每年20多萬元上漲到近幾年的40多萬元。與大多數(shù)惠農(nóng)專項資金項目制運作自上而下決策模式不同，成都市將村級公共服務(wù)資金打包到行政村，由村級自主決策項目實施內(nèi)容，這是一種自上而下的資源輸入與自下而上的決策相結(jié)合的公共品供給方式，有效地解決了自上而下決策模式中的農(nóng)村公共品供給與需求錯位的問題，是農(nóng)村公共品供給機制上的一種制度創(chuàng)新。

基于公共品的性質(zhì)，成都市將農(nóng)村公共品劃分為7大類59小類，對公共品實施分類供給，明確政府、市場和村級自治組織等主體在不同種類公共品供給中的地位。政府主要做好基本的公益性服務(wù)和社會管理；村級自治組織切實做好自治組織內(nèi)部的服務(wù)與管理；市場主體開展以市場化方式供給的村級公共服務(wù)和社會管理，引導(dǎo)和規(guī)范社會組織開展公共服務(wù)和社會管理。在地方政府圍繞村級公共服務(wù)資金使用創(chuàng)制的規(guī)則中，明確指出村級公共服務(wù)資金主要用于供給主體是村級自治組織的公共品^①。例如，農(nóng)村環(huán)境綜合整治、農(nóng)村社會治安維護、村組道路、農(nóng)毛渠等明確不屬于政府責(zé)任的基礎(chǔ)設(shè)施，明確村為管護主體的公共設(shè)施管護等。

 (二) 村級公共服務(wù)資金項目特征

單個項目資金量少、規(guī)模小是成都市村級公共服務(wù)資金項目的主要特征。農(nóng)村社區(qū)是具有共同體性質(zhì)的熟人社會，村級組織以及村干部在分配外部輸入資源時，必須在各小組之間進行平衡，否則其合法性和權(quán)威性會受到挑戰(zhàn)。在此分配邏輯下，成都市村級公共服務(wù)資金的單個項目資金規(guī)模較小，一般在15萬元以下。以成都市H鎮(zhèn)長村為例，長村共8個村民小組，756戶2143人，土地面積2314.45畝。2017年，長村獲得地方財政撥入村級公共服務(wù)資金41萬元，當(dāng)年的村級公共服務(wù)資金被拆分為10個項目，項目總預(yù)算31.73萬元。項目內(nèi)容涉及環(huán)境衛(wèi)生整治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護、文體文藝等，其中，項目規(guī)模最大的是環(huán)境衛(wèi)生整治，項目總金額9.8萬元，其余9個項目金額均不超過5萬元(表 1)。農(nóng)村公共品的項目資金規(guī)模與治理模式的選擇具有一定關(guān)聯(lián)性，若項目資金規(guī)模較小，應(yīng)當(dāng)選擇節(jié)約治理成本的治理模式，否則將消耗項目資源，影響公共品的供給效率。

表 1 2017年H鎮(zhèn)長村村級公共服務(wù)資金實施項目

三、外部資源輸入與農(nóng)村小型公共品村級自主治理

村級公共服務(wù)資金作為成都市地方政府向農(nóng)村輸入的惠農(nóng)資源，其項目資金在村莊內(nèi)部的落地過程涉及基層如何治理的問題，比如，項目如何決策、實施、監(jiān)督等，不同的治理模式產(chǎn)生的治理成本和治理效率差異很大。成都市村級公共服務(wù)資金在基層社會的運作前后經(jīng)歷了兩個治理階段，即前期的村級自主治理以及后期的多元治理。本節(jié)主要分析村級組織自主治理階段的治理過程。

(一) 外部資源輸入與村級組織自主治理

新中國成立以來，為了集中力量優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和城市，我國農(nóng)村公共品供給主要采取制度外供給模式，農(nóng)村公共品的成本主要由農(nóng)民通過貨幣和勞力的方式負擔(dān)。這種城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式創(chuàng)造了中國經(jīng)濟發(fā)展的奇跡，但也造成了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡和農(nóng)民負擔(dān)過重等問題。進入二十一世紀(jì)以來，為了發(fā)展鄉(xiāng)村以及解決世紀(jì)之交由農(nóng)民負擔(dān)重產(chǎn)生的“三農(nóng)”問題，工業(yè)開始反哺農(nóng)業(yè)，國家也從向農(nóng)村汲取資源轉(zhuǎn)為向農(nóng)村輸入大量資源。在此背景下，國家將農(nóng)村公共品納入公共財政支出范圍，通過專項資金和項目的形式向農(nóng)村供給公共品。

成都市政府在向農(nóng)村輸入村級公共服務(wù)專項資金過程中，將資金打包到村一級，并不介入基層的具體運作，項目的決策、實施以及監(jiān)督均委托村級自主治理。為了激活基層民主以及規(guī)范公共財政資金的使用，地方政府一方面在村莊社會內(nèi)部設(shè)置了村、組議事會，另一方面出臺了系列制度規(guī)則。具體而言，村、組議事會由地方政府動員成立，但其在運作過程中不受行政權(quán)力干預(yù)，由村民自主組織與治理。村、組議事會在村級公共事務(wù)的運作中主要發(fā)揮信息收集與民主協(xié)商的功能，其有效運作使得村民廣泛參與村莊公共事務(wù)的協(xié)商與決策。此外，成都市還出臺了相關(guān)政策，為村級公共服務(wù)資金的重點操作環(huán)節(jié)創(chuàng)制了規(guī)則，涉及項目的宣傳動員、收集民意、梳理討論、決議公示、實施監(jiān)督、評議整改等。作為外部制度性輸入的組織設(shè)置與規(guī)則創(chuàng)制，其對村級組織自主治理產(chǎn)生的是助推而非約束作用，是一種正向的外部性效益。

(二) 村級自主治理模式下項目運作方式

農(nóng)村公共品供給“最后一公里”是決定農(nóng)村公共品供給成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)^[14]。在村級自主治理階段，成都市公共服務(wù)專項資金的項目決策、實施以及監(jiān)督均在基層社會內(nèi)部自主完成。具體的運作過程如下：

第一，村級自主治理中的項目決策。項目的決策機制直接關(guān)系農(nóng)村公共品供給的效率。成都市村級公共服務(wù)資金的項目決策主體是村民。各行政村通過村組會議和村民議事會就本年度村莊公共品供給內(nèi)容收集村民意見，并通過民主協(xié)商的方式?jīng)Q定具體的實施項目。具體而言，每年3—4月份，村、組兩級分別就本年度村級公共服務(wù)資金如何使用組織召開會議。先是各小組組織召開壩壩會，壩壩會是成都平原村莊民主政治的一種重要載體，村民在壩壩會上就本年度村莊公共品需求各抒己見，小組內(nèi)部按照少數(shù)服從多數(shù)的原則舉手表決形成本小組的項目建議。行政村在小組壩壩會后召開村民議事會，對各小組上提的村莊公共品項目進行民主協(xié)商，同樣通過民主集中的方式?jīng)Q定村莊本年度項目資金的分配與使用。

第二，村級自主治理中的項目實施。在村級自主治理階段，項目的實施主體主要是村民小組。在項目的具體實施過程中，主要有兩種方式：一種是村委會負責(zé)采購材料，項目落地的村民小組負責(zé)組織勞動力修建；另一種是村委會將項目直接發(fā)包給落地的村民小組，由村民小組自主負責(zé)材料的采購和勞動力的組織。兩種方式的工程實施主體均是村民小組。村莊小型公共品工程項目由村民小組組織實施的收益是最大化的。一方面，由于關(guān)涉自家生產(chǎn)生活的切身利益，小組成員在施工過程中首要關(guān)注的是工程質(zhì)量而非利潤的最大化；另一方面，村民小組是一個熟人社會，具有公共輿論生產(chǎn)能力，如工程出現(xiàn)質(zhì)量問題，承接工程的小組成員將承受來自群體的輿論壓力。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由村民小組自主實施完成的工程質(zhì)量均較好，且承接者在項目完工后會主動參與工程后期的維護工作。

第三，村級自主治理中的項目監(jiān)督。有效的監(jiān)督機制能夠提高農(nóng)村公共品的供給效率。在村級自主治理階段，項目的監(jiān)督也是在村莊內(nèi)部自主完成。圍繞工程項目質(zhì)量監(jiān)督，各行政村成立了村級監(jiān)事會，監(jiān)事會成員由村里退休的老干部、老教師出任。這部分群體有閑、有公心，且在村里有威望。他們熱衷于村莊公共事務(wù)，對監(jiān)事會的工作盡職盡責(zé)。只要村里有工程開工，他們就會經(jīng)常去督查，一旦發(fā)現(xiàn)問題會及時與施工人員溝通，同時將情況反饋至村委會，村委會則督促施工人員進行整改。由此，在村莊社會內(nèi)部形成低成本、高效率的項目監(jiān)督機制和信息溝通機制。

綜上所述，在村級自主治理階段，村級公共服務(wù)資金的項目決策、實施與監(jiān)督均由村民及村級組織完成，地方政府主要扮演制度和資源輸入的角色。在此種治理模式下，農(nóng)村小型公共品的供給效率高、治理交易成本低。首先，村級公共服務(wù)資金的供給效率較高，一方面，項目決策在村莊社會內(nèi)部通過民主協(xié)商的方式完成，村民的公共品需求在此過程中得以表達，使得外部資源輸入與農(nóng)民對公共品需求能夠有效地結(jié)合起來；另一方面，工程項目由落地的村民小組自主實施可以有效地保證工程質(zhì)量與資金的利用效率。其次，村級公共服務(wù)資金的治理成本較低。嵌入理論認為經(jīng)濟活動嵌入在社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，農(nóng)村公共品供給作為一種經(jīng)濟活動更是深深地嵌入村莊社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)^[15-16]。正是在此意義上，農(nóng)村公共品供給的“最后一公里問題”不僅是工程問題，更是治理問題。村級在自主治理的過程中利用社區(qū)內(nèi)部的社會資本，有效地完成了項目分配、實施、監(jiān)督過程中涉及的治理問題，是一種低成本、高效率的農(nóng)村小型公共品治理模式。此外，村級公共服務(wù)資金的運作將農(nóng)村公共品供給與基層民主建設(shè)結(jié)合起來，有效地激活了基層民主和村莊公共性，是基層治理機制的一種創(chuàng)新。

四、治理規(guī)則變遷與農(nóng)村小型公共品多元共治

十八屆三中全會以來，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求下，規(guī)范型治理成為基層治理的方向^[17]。在此背景下，成都市村級公共服務(wù)資金在基層社會的治理規(guī)則發(fā)生了變遷，治理模式由此走向了多元治理。

(一) 基層規(guī)則治理與農(nóng)村小型公共品多元共治

費孝通將中國傳統(tǒng)社會的治理概括為“皇權(quán)不下縣，縣下行自治”的雙軌政治。他認為，傳統(tǒng)中國社會，縣級及以上的治理采用的是自上而下的官僚體制，由官員與知識分子具體實施治理，縣級以下的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村則主要依靠鄉(xiāng)紳等鄉(xiāng)村精英進行自治^[18]。雙軌政治對新中國成立以來的政治生態(tài)仍具有較強解釋力，只是經(jīng)過國家政權(quán)建設(shè)，官僚體系的末端延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上采用的是科層官僚體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的農(nóng)村社會采用的是村民自治。

然而，稅費改革以來，行政村一級作為基層政府派出機構(gòu)的色彩越來越濃厚^[19]，表現(xiàn)在村干部的職業(yè)化和官僚化^[20]。村干部“懸浮”于鄉(xiāng)村社會之上，主要負責(zé)對接自上而下的行政任務(wù)，村級組織自治的空間被壓縮，功能被弱化。近年來，在國家治理現(xiàn)代化的推動下，國家權(quán)力進一步向鄉(xiāng)村社會延伸，鄉(xiāng)村治理科層化的特征更加突出，體現(xiàn)在村級治理的信息化和規(guī)則化上，例如，當(dāng)前村級治理中普遍出現(xiàn)的“辦事留痕”等現(xiàn)象。

在基層規(guī)范化治理的要求下，同時為了糾正村級公共服務(wù)資金在實踐過程中零星出現(xiàn)的村莊“精英俘獲”^[21]現(xiàn)象，成都市通過調(diào)整治理規(guī)則來加強對村級公共服務(wù)資金在基層社會的監(jiān)管。2015年，成都市出臺《關(guān)于進一步深化村級公共服務(wù)和社會管理改革的意見(實行)》，對制度建設(shè)、項目管理、資金使用、績效評估等方面做出了新的規(guī)定。與此同時，村級公共服務(wù)資金在農(nóng)村社會內(nèi)部的治理從村級組織自主治理走向多元主體共同治理，即政府、市場、村級組織三方共同參與村級公共服務(wù)資金項目的分配、實施與監(jiān)督。

(二) 多元共治模式下項目運作方式

在多元共治階段，村民及村級組織負責(zé)項目的決策，市場負責(zé)項目的實施，政府負責(zé)項目的監(jiān)督。具體的運作過程如下：

第一，多元共治中的項目決策。為了體現(xiàn)農(nóng)民在公共品供給中的主體地位，在多元共治階段，農(nóng)民仍然是項目的決策主體。與村級自治階段相比，多元共治階段的項目決策更加重視民主的過程與形式。治理規(guī)則變遷后，村民參與村莊公共品項目表決不再是通過開小組會議，而是通過各家各戶填寫民意調(diào)查表的方式收集意見，并且要求在收集意見的過程中做到“一戶一表一照片”。每年3—4月份，各村民小組長入戶發(fā)放并回收民意調(diào)查表，為了確保村民參與項目決策的真實性，要求村民在填表過程中簽字、留電話號碼，并且拍照留作存根。

第二，多元共治中的項目實施。在多元共治階段，按照新的制度設(shè)計，項目工程原則上不再由村級組織自主實施，而是發(fā)包給村莊外部具有相應(yīng)資質(zhì)的公司。具體而言，當(dāng)村莊內(nèi)部通過民主協(xié)商完成項目決策后，村委會公開對項目進行發(fā)包。其中值得注意的是，不同類型、金額項目發(fā)包的方式存在差異：采購類項目，5000元以下走簡易比選程序，5000元以上走正規(guī)比選程序；建設(shè)類、維護類項目，10萬元以下走簡易比選程序，10萬元以上走正規(guī)比選程序。由此可見，在新的治理規(guī)則下，市場成為村級公共服務(wù)資金的治理主體。與此同時，在規(guī)范治理的要求下，村級公共服務(wù)資金項目制技術(shù)治理的特征更加明顯。

第三，多元共治中的項目監(jiān)督。為了規(guī)范村級公共服務(wù)資金在基層社會的運作，地方政府將村級公共服務(wù)資金納入財政審計范疇。自2015年起，成都市對村級公共服務(wù)資金實行縣(區(qū))、鎮(zhèn)兩級審計制度。縣(區(qū))、鎮(zhèn)每年委托審計局或第三方專業(yè)會計事務(wù)所對村級公共服務(wù)資金的運作情況進行審計，審計的內(nèi)容涉及項目的四大環(huán)節(jié)：收集整理、民主決議、實施監(jiān)督、評議整改。例如，入戶調(diào)查表填寫是否達到總戶數(shù)的90%以上，民主決議程序資料是否完善等。與此同時，財務(wù)報銷和資金的發(fā)放方式也越來越正規(guī)化。在多元共治階段，村級公共服務(wù)資金的專項報銷必須使用正規(guī)的發(fā)票，1000元以上的資金發(fā)放必須轉(zhuǎn)卡，且必須是對公賬戶，對私人和集體賬戶均不行。在正規(guī)化的財務(wù)報銷制度下，村級公共服務(wù)資金的使用監(jiān)管得以加強，但由此產(chǎn)生的治理交易成本也很高。通過對村級公共服務(wù)專項資金實施財務(wù)審計和報銷制度的方式，地方政府參與項目的監(jiān)管，成為項目在基層社會內(nèi)部的治理主體之一。

傳統(tǒng)公共事務(wù)和公共服務(wù)的治理，是以政府為主體、以縱向命令為特征的層級治理模式^[22]。20世紀(jì)80年代，以政府為主體的層級治理模式出現(xiàn)治理危機，市場、社會組織等多元主體更多地參與公共事務(wù)成為應(yīng)對治理危機的主要路徑，多元治理模式由此應(yīng)運而生。多元治理模式強調(diào)治理中的合作、協(xié)商、參與和多中心等特點^[23]。經(jīng)上文分析可知，在規(guī)范化治理的推動下，成都市由村級公共服務(wù)資金分解出來的農(nóng)村小型公共品治理由村級組織自主自治模式轉(zhuǎn)向了多元治理模式。在多元治理模式下，政府、市場、村級組織在農(nóng)村小型公共品供給中分工明確、權(quán)責(zé)邊界清晰，同時又相互合作，共同參與農(nóng)村小型公共品的供給。在多元治理模式下，村級公共服務(wù)資金實現(xiàn)了制度改革的規(guī)范化治理初衷。但值得進一步討論的是，多元治理模式下的農(nóng)村小型公共品供給是否實現(xiàn)了其利益的最大化？這是本文下一節(jié)重點討論的內(nèi)容。

五、農(nóng)村小型公共品多元共治模式蘊藏的困境

任何一種治理模式產(chǎn)生的治理效果與其運行的制度、社會環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)，同一種治理模式在不同的制度或社會環(huán)境中產(chǎn)生的治理交易成本等差異較大，每一種治理模式均有其效度與限度。成都市村級公共服務(wù)資金在多元共治階段，雖然實現(xiàn)了治理的規(guī)范化，然而其在運作過程中并沒有實現(xiàn)農(nóng)村小型公共品供給利益的最大化，反而產(chǎn)生了系列問題。

(一) 增加了治理的交易成本

農(nóng)村小型公共品多元共治產(chǎn)生的第一個問題是治理交易成本的增加。在村級組織自主治理階段，治理主體單一，村莊內(nèi)部的關(guān)系、人情以及共同體的利益構(gòu)成了村級組織重要的治理資源，極大地降低了治理過程中的交易成本。而在多元共治階段，治理的規(guī)則和機制發(fā)生了變遷，且治理主體多元，治理過程中涉及村級組織與村民、村級組織與公司、公司與村民間的互動，治理的交易成本極大地增加。具體而言：

首先，規(guī)范化治理增加了項目決策中治理的交易成本。在多元共治階段，為了進一步體現(xiàn)農(nóng)民在農(nóng)村小型公共品項目決策中的主體地位，同時規(guī)范基層組織的治理過程，地方政府對項目在基層社會的決策過程實施“痕跡管理”, 即前文所提到的“一戶一表一照片”制度。每年3—4月份，村民小組長必須挨家挨戶發(fā)放并回收入戶調(diào)查表，此項工作需耗時半個月，相較于以前通過小組壩壩會收集民意的方式，增加了項目決策中的交易成本。

其次，規(guī)范化治理增加了項目委托中治理的交易成本。在多元共治階段，按照新的制度規(guī)則，項目必須委托給村莊外部具有相應(yīng)資質(zhì)的公司等其他市場主體來實施。由于項目資源需要在村莊內(nèi)部進行平衡，村級公共服務(wù)資金項目規(guī)模較小，單個項目的資金量一般不會超過15萬元，這對于具有相應(yīng)資質(zhì)的公司而言，項目的收益過少，因此，他們參與村級公共服務(wù)資金項目招投標(biāo)的動力不足。基于此種情況，為了項目能夠順利實施，要么是村干部到處托關(guān)系找具有資質(zhì)的公司來參與招投標(biāo)；要么將項目承包給一些掛靠在具有資質(zhì)公司底下的小包工頭。無論哪種方式，相較于將項目直接發(fā)包給村民小組而言，均增加了治理的交易成本。

再次，規(guī)范化治理增加了項目實施中治理的交易成本。項目工程在實施過程中不可避免地會與村民產(chǎn)生互動，例如，修建或維護村組道路，涉及占地或者地上附著物的賠償問題。在多元共治階段，項目的承包方和施工人員是村外人，村民在與其打交道時不必顧忌熟人社會中的人情、面子等，在此行動邏輯下，項目的承包方與村民互動的交易成本較高。在調(diào)研期間，S鎮(zhèn)主管村級公共服務(wù)資金的楚主任論及此問題時談到，“外地人來做項目工程，哪怕是動了老百姓的一棵白菜都得讓他賠10元錢，本地人做就不會產(chǎn)生這些問題”。楚主任還列舉了他老家的一個例子，“前幾年，老家要修一條溝，外鄉(xiāng)人來承包的，挖溝有大量的淤泥，老百姓不讓施工方將淤泥堆放在自家田埂上，要堆就得賠錢，村干部從中協(xié)調(diào)也無效，最后賠了3000元”。

(二) 降低了項目資金的利用效率

如前文所述，村級公共服務(wù)資金在基層社會的分配邏輯下，項目具有規(guī)模較小的特征。由于項目的規(guī)模較小，在治理過程中應(yīng)節(jié)約交易成本，如果交易成本過高，將耗盡項目本身的資源。在多元共治階段，新制度規(guī)則的實施使村級公共服務(wù)資金使用越來越規(guī)范，但與此同時，在規(guī)范化治理過程中產(chǎn)生了高昂的交易成本。高昂的治理交易成本消耗了項目本身的資源。

在多元治理階段，對村級公共服務(wù)資金實施正規(guī)的財務(wù)審計與報銷制度。在財務(wù)制度的約束下，一方面，項目必須走正規(guī)或簡易比選程序，對于走正規(guī)比選程序的項目而言，一份標(biāo)書就得1萬~2萬元，而項目資金一般在15萬元以下，再從中剔除公司的利潤，真正用在項目工程上的資金量并不多。一部分項目由掛靠在具有資質(zhì)公司下面的小包工頭承接，公司不會讓小包工頭免費使用自己的資源，每個項目會收取7%~8%的代理費。另一方面，財務(wù)報銷必須要正規(guī)的發(fā)票，1000元以上的資金必須轉(zhuǎn)卡，且必須是對公賬戶，對私人和村集體賬戶均不行。有的村級公共服務(wù)資金項目，例如，村莊文化、娛樂活動等，一般由村莊內(nèi)部的老年人協(xié)會等自組織承接，但這些自組織一般沒有對公賬戶，報賬時既不能走私人賬戶，也不能走村集體賬戶，自組織不得不找相關(guān)的文化公司進行項目代理，而代理公司要從中收取7%~8%的代理費。在調(diào)研過程中，S鎮(zhèn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌辦的陳主任論及村級公共服務(wù)資金的財政審計制度時說，“在財政審計制度下，項目資金的浪費越來越多，真正用到項目上的資金不到70%”。

由此可見，在多元共治階段，一方面，規(guī)范化治理極大地增加了治理的交易成本；另一方面，高治理交易成本消耗了大量項目資源，減少了項目資金在工程上的投入。然而，村級公共服務(wù)資金主要用于農(nóng)村小型公共品供給，項目規(guī)模小，資金的投入量少，治理交易成本消耗的項目資金量，直接影響了農(nóng)村小型公共品的供給質(zhì)量與供給效率。

(三) 降低了農(nóng)民的滿意度

在村級自主治理階段，通過項目決策、工程實施以及監(jiān)督等環(huán)節(jié)，村級組織及村民全程參與農(nóng)村小型公共品供給的治理。由于高度參與，在項目完工后的測評中，絕大多數(shù)村莊的村民對項目的滿意度高達90%以上。與此同時，村民在項目中的高度參與，生產(chǎn)與再生產(chǎn)了村民自治和村莊公共政治。

在多元共治階段，地方政府通過對項目實施財政審計制度加強了村級公共服務(wù)資金的監(jiān)管，項目工程則主要外包給公司等市場主體實施，村級組織及村民僅保留了項目決策參與的環(huán)節(jié)。相較于村級自主治理階段，村民在多元共治階段項目的參與度降低，同時村民對項目的滿意度降低。近幾年，在村民對項目滿意度的測評中，絕大多數(shù)村莊的滿意度僅70%左右，相較于前期下降近20%。究其原因，一方面，村民對公共品供給的工程質(zhì)量不滿意，這與多元共治模式的高交易成本消耗了項目資源有關(guān)；另一方面，與村民在項目中參與度降低有關(guān)，陳主任說，“現(xiàn)在只要求老百姓提意見，如果他的意見沒有被采納，最后在滿意度的測評中肯定是不滿意的”。

六、總結(jié)與討論

農(nóng)村公共品的有效供給是鄉(xiāng)村振興的重點工作。稅費改革后，在國家向農(nóng)村輸入大量資源的背景下，農(nóng)村公共品供給被納入體制，由公共財政統(tǒng)一支出，主要采用項目制的治理方式。農(nóng)村公共品供給體制改革，減輕了農(nóng)民的負擔(dān)，但當(dāng)項目制治理方式與復(fù)雜的鄉(xiāng)土社會碰撞時，存在公共品的治理交易成本高、供給效率低下等問題。因此，在資源輸入背景下，農(nóng)村公共品供給在基層社會采用何種治理模式和治理機制，是具有重大現(xiàn)實意義的研究問題。

成都市村級公共服務(wù)資金項目，將自上而下的資源輸入和自下而上的項目決策結(jié)合起來，是農(nóng)村小型公共品供給體制和機制的一種創(chuàng)新。然而，成都市村級公共服務(wù)資金在基層社會的運作，經(jīng)歷了前期的村級自主治理階段和后期的多元共治階段，不同的治理模式產(chǎn)生了不同的治理績效和治理交易成本。在村級自主治理階段，項目的決策、實施、監(jiān)督均由村民及村級組織自主完成，在此治理模式下，農(nóng)村小型公共品的治理成本低、供給效率高、農(nóng)民的滿意度高。而在多元共治階段，治理主體多元，項目的決策、實施和監(jiān)督分別由村民、市場、政府負責(zé)，在此治理模式下，雖然實現(xiàn)了基層治理的規(guī)范化，但產(chǎn)生了治理交易成本顯著增加、項目資金使用效率和農(nóng)民滿意度降低等治理困境。成都市村級公共服務(wù)資金項目，作為農(nóng)村小型公共品供給制度和治理機制的創(chuàng)新，總結(jié)其經(jīng)驗及教訓(xùn)，對當(dāng)前農(nóng)村小型公共品供給以及國家相關(guān)惠農(nóng)資源輸入有以下三點啟示：

第一，資源輸入應(yīng)與激活村民自治相結(jié)合。實踐證明，村民自治是農(nóng)村社會治理中一種低交易成本、高治理效率的治理方式。資源是村民自治有效運轉(zhuǎn)和再生產(chǎn)的基礎(chǔ)性條件。當(dāng)前農(nóng)村小型公共品供給制度設(shè)計，應(yīng)將資源輸入與激活村民自治相結(jié)合，一方面，可以提升農(nóng)村公共品的供給效率；另一方面，可以將農(nóng)民組織起來，實現(xiàn)農(nóng)村社會的簡約治理^[24]，并再生產(chǎn)出社區(qū)社會資本。

第二，充分尊重農(nóng)民的主體地位。農(nóng)村公共品供給是為農(nóng)民生產(chǎn)、生活服務(wù)的，應(yīng)充分尊重農(nóng)民的需求。在資源輸入的背景下，農(nóng)村小型公共品供給應(yīng)將自上而下的資源輸入與自下而上的決策相結(jié)合，以提升農(nóng)村公共品的供給效率。

第三，應(yīng)當(dāng)采用節(jié)約治理成本的治理方式。農(nóng)村小型公共品供給具有項目規(guī)模小的特點，在基層治理過程中應(yīng)當(dāng)節(jié)約治理的交易成本，否則會在治理中消耗大量項目資源，降低公共品的供給效率。每一種治理模式均有其效度與限度，對于農(nóng)村小型公共品供給的治理而言，村級自主治理較多元共治更合適。

致謝: 感謝孫新華、陳靖、陳義媛、張建雷等諸友在調(diào)研討論中的幫助，文責(zé)自負。

參考文獻(References)