中國農(nóng)村基層治理的困境與“渾沌”的治理邏輯
馮川 武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院
摘要：國家治理方式現(xiàn)代化的關(guān)鍵標(biāo)志是"規(guī)范化"，最核心特征是基于"形式知識"的邊界劃定。"渾沌"作為對中國農(nóng)村基層治理內(nèi)在機(jī)制的隱喻，即一種以"隱性知識"為前提的整體、連續(xù)、流動、統(tǒng)合的狀態(tài)。在集體主義時期，農(nóng)村生產(chǎn)生活的"渾沌"環(huán)境與治理方式的"渾沌"相互適應(yīng)，社會目標(biāo)可以被控制和誘導(dǎo)到與國家目標(biāo)相融合的狀態(tài)。1980年代開始推進(jìn)的基層治理方式規(guī)范化建設(shè)，逐漸打破了"渾沌"狀態(tài)，在地方社會出現(xiàn)了大量與國家目標(biāo)相對抗的矛盾沖突�；鶎又卫矸绞揭�(guī)范化建設(shè)以提升基層政權(quán)合法性為目標(biāo)，卻降低了基層政權(quán)的合法性，然而，國家依然通過一系列行政控制機(jī)制駕馭地方行政目標(biāo)。在規(guī)范化及其后果與國家目標(biāo)控制機(jī)制的張力中，農(nóng)村基層治理陷入困境。當(dāng)"渾沌"的外在環(huán)境沒有發(fā)生系統(tǒng)性變化時，在基層社會的治理現(xiàn)場，自上而下的"規(guī)范"若沒有造成更多的社會沖突和不滿，則必然在吸納"隱性知識"的一線行政操作中，促生新的"渾沌"。
關(guān)鍵詞：規(guī)范化 “渾沌” 邊界 基層治理 困境
一、問題的提出
自從韋伯(Max Weber)在20世紀(jì)初期提出了關(guān)于“國家”的新古典定義，即“現(xiàn)代國家是一個施行支配的必要組織”[1]以來，國家的現(xiàn)代性(Modernity)和現(xiàn)代化(Modernization)就成為社會科學(xué)界討論的中心議題和問題域[2]。現(xiàn)代國家的形成基礎(chǔ)是國家對社區(qū)的全面監(jiān)控，并在監(jiān)控的基礎(chǔ)上造就一個有明確邊界、社會控制嚴(yán)密、國家行政力量對社會進(jìn)行全面滲透的社會[3]。而現(xiàn)代國家的一個關(guān)鍵標(biāo)志是國家能力(State Capacity)①對社會組織和社會關(guān)系的強(qiáng)大影響和滲透。。
若以現(xiàn)代國家的標(biāo)準(zhǔn)或國家政權(quán)現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，新中國的建立就意味著現(xiàn)代國家或國家政權(quán)現(xiàn)代化的完成。然而，在1980年代改革開放后，中國共產(chǎn)黨和中央政府基于對新中國前三十年歷史經(jīng)驗(yàn)的反思，認(rèn)為國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化依然沒有完成。如果說“國家能力的現(xiàn)代化”強(qiáng)調(diào)的是國家對社會進(jìn)行控制的一面，那么“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”則是以國家治理方式為載體的現(xiàn)代化，強(qiáng)調(diào)的是國家對治理方式的控制。國家治理方式現(xiàn)代化的一個關(guān)鍵標(biāo)志是“規(guī)范化”。國家治理方式的“規(guī)范化”，也即國家治理的目標(biāo)轉(zhuǎn)為以內(nèi)部層級結(jié)構(gòu)明晰、分工明確的組織，按照功能邊界通過嚴(yán)格限定的、單一的、法定的、程式化的方式來完成。
從1980年代開始，中國政權(quán)運(yùn)行的規(guī)范化、制度化建設(shè)被提上議事日程，似乎“規(guī)范化”所帶來的條條框框可以保證社會的穩(wěn)定和發(fā)展。權(quán)力上收的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革、土地確權(quán)工作的展開、稅費(fèi)改革，以及“依法治國”“送法下鄉(xiāng)”等的提出，還有近年來一些縣級政府制定的限制村干部權(quán)力的措施①，無一不是著眼于確保民眾利益，而將法制化、標(biāo)準(zhǔn)化等一系列“規(guī)范化”措施視為行政和監(jiān)督體制的核心。然而事實(shí)上，在一些農(nóng)村地區(qū)上述表現(xiàn)為“規(guī)范化”的現(xiàn)代化措施，并沒有減少社會沖突，反而引致行政成本更高、土地糾紛頻發(fā)、農(nóng)戶謀利型上訪激增、農(nóng)田水利癱瘓等問題。國家以轉(zhuǎn)移支付的方式對基層社會進(jìn)行大量的資源投入，并沒有增加基層政權(quán)的合法性，反而使基層社會更加不穩(wěn)定、基層社會的不滿情緒愈加擴(kuò)散。
那么，為什么改革開放至今的中國基層社會并沒有隨著國家治理方式的“規(guī)范化”而變得更加穩(wěn)定？為了回答這個問題，我們需要進(jìn)一步理解“國家治理方式的現(xiàn)代化”對基層社會意味著什么，并進(jìn)一步分析“規(guī)范化”這一作用力的性質(zhì)。
本文將以作為國家與社會接點(diǎn)的農(nóng)村治理，特別是以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收、土地利用、農(nóng)田水利供給、糾紛解決、農(nóng)村最低生活保障等五個典型方面的既有研究為經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，考察1980年代以來農(nóng)村治理的基本狀態(tài)，以及國家政權(quán)的“規(guī)范化”對農(nóng)村治理產(chǎn)生的影響，并在此基礎(chǔ)上提出一個理解當(dāng)前中國農(nóng)村治理困境的相對宏觀的解釋框架，以求深化和豐富學(xué)界對國家與社會關(guān)系的認(rèn)識。由于著眼于不同治理背后的共通機(jī)制，本文的分析路徑依照機(jī)制發(fā)生的因果先后順序，而歷史時間線索和地域差異分析不在重點(diǎn)考察范圍之內(nèi)。
二、國家與社會關(guān)系的理論脈絡(luò)
關(guān)于國家與社會關(guān)系的研究，既有理論脈絡(luò)中包含突出的兩極，筆者將其概括為“國家中心論”和“社會中心論”。
國家中心論關(guān)注全體的、統(tǒng)一維度的國家，強(qiáng)調(diào)國家的整體性。在他們所描述的“強(qiáng)國家”形象中，“國家像一個單獨(dú)的、積極的演員在以高度集中的方式展示其在明確疆域上的統(tǒng)治術(shù)”[4]。國家可以通過社會工程學(xué)的方式，憑借其對工業(yè)化等理念的追求，而將社會塑造成新的形式。“城市”“中心”“核心”“主導(dǎo)社會階層”成為國家中心論中對國家與社會關(guān)系的隱喻[5]。20世紀(jì)50—60年代的西方社會科學(xué)成果，大量描述了統(tǒng)一的“中心”吞噬弱小的“邊緣”[5-6]、“大傳統(tǒng)”同化“小傳統(tǒng)”[7]等現(xiàn)代國家重塑傳統(tǒng)社會的過程。與此同時，國家中心論還強(qiáng)調(diào)國家的自主性。而社會作為國家控制的對象，僅僅是被改變者。在1980年代，“將國家?guī)Щ貋?span>”的理論浪潮，也大多認(rèn)為自主的國家可以為實(shí)現(xiàn)自己的社會和經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)，而從強(qiáng)大的社會群體中獨(dú)立出來。在真實(shí)的人類社會，沒有國家能夠像一個理想型國家那樣全能。雖然韋伯已非常明確地點(diǎn)明了這一點(diǎn)，但在韋伯以后的許多研究國家的學(xué)術(shù)著作和政治實(shí)踐的目標(biāo)指向上，國家的權(quán)力和自主權(quán)仍然不斷被高估，國家的最高領(lǐng)導(dǎo)層意志往往成為他們關(guān)注的焦點(diǎn)。
而社會中心論關(guān)注的是社會中的國家和國家與其他社會力量互動的過程，以及國家的有限性。社會中心論否認(rèn)一套能夠放之四海皆準(zhǔn)且單獨(dú)集成規(guī)則的存在，因?yàn)樗麄兿嘈湃魏紊鐣疾粫泻翢o爭議的普遍準(zhǔn)則引導(dǎo)人們的生活。進(jìn)而提出，社會中的不同單元也能各自形成不同的正式或非正式行為準(zhǔn)則，這些行為準(zhǔn)則之間充滿沖突，并與國家制定的規(guī)則形成競爭。社會中的不同群體，都試圖用不同的方式塑造人們的行為模式，因此這些群體之間必然存在持續(xù)不斷的斗爭。在國家中心論看來，不符合國家所制定的法律和規(guī)范的行為便是違規(guī)行為(Sanctioned Behavior)，而“違規(guī)”本身其實(shí)是由國家中心論的框架和知識所生產(chǎn)的。“違規(guī)”在社會中心論的視角下，往往是無效的。
通過一系列對發(fā)展中國家的經(jīng)驗(yàn)研究，社會中心論者展示了兩類社會規(guī)范與國家規(guī)范的關(guān)系：第一類，表現(xiàn)為社會對國家規(guī)范的反抗。這種對抗關(guān)系，也被用來說明國家政策的失敗并非緣于設(shè)計欠佳的政策、不合格的官員或資源不足，進(jìn)而解釋為何國家政策的實(shí)施和在社會中的政策效果往往以迥異于國家初衷的形式告終。第二類，表現(xiàn)為社會組織與國家各部門之間的相互聯(lián)合。這些聯(lián)合模糊了作為規(guī)則創(chuàng)制者的國家與作為這些規(guī)則接受者的社會之間的明確界限。國家與外部組織進(jìn)行聯(lián)合，本意是為了促成國家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，結(jié)果反而形成了與國家官方頒布的法規(guī)差異較大的規(guī)范；社會組織與國家進(jìn)行聯(lián)合，卻主動俘獲(Capture)了國家力量的構(gòu)成部分，以利用國家資源為自身利益服務(wù)�？梢钥闯�，在社會中心論的視角下，無論是社會對國家的反抗還是社會與國家的聯(lián)合，社會始終是國家目標(biāo)達(dá)成的阻礙因素[8]。
我們也許可以從“國家—社會與對規(guī)則的控制”以及“國家—社會與對目標(biāo)的控制”兩個方面來重新梳理國家中心論和社會中心論的觀點(diǎn)，這樣我們可以對照中國經(jīng)驗(yàn)的不同之處，從而引出對國家策略論的探討。在“國家—社會與對規(guī)則的控制”方面，國家中心論與社會中心論有一個共同之處，那就是將國家規(guī)則與社會規(guī)則的關(guān)系視為二元對立的，并將國家的規(guī)則視為“通過法律法規(guī)在一個既定的領(lǐng)土上強(qiáng)迫推行一套單一的、法定的、有效的且已被各個國家機(jī)構(gòu)所認(rèn)可的行為準(zhǔn)則”[4]51。因此，國家與社會必然在對規(guī)則的定義上形成互不相讓的兩套話語，并在實(shí)踐中形成“零和博弈”(Zero-sum)的競爭關(guān)系。同樣，在對目標(biāo)的控制方面，國家中心論與社會中心論都同樣表現(xiàn)出將國家所追求的目標(biāo)與社會所追求的目標(biāo)①以二元對立的設(shè)定來看待的傾向。在二元對立的關(guān)系中，國家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也必然是“零和博弈”的競爭關(guān)系，即要么國家目標(biāo)覆蓋了社會目標(biāo)，要么社會目標(biāo)成功阻止了國家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
然而，國家中心論與社會中心論對國家與社會關(guān)系的理解，都無法解釋中國政治實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)。首先，國家目標(biāo)并不一定與社會目標(biāo)發(fā)生對立，而是在很大程度上吸納和同化了社會目標(biāo)。其次，政權(quán)在謀求國家能力向社會滲透的同時，并沒有強(qiáng)行控制并推行一套單一的、法定的行為規(guī)則。既有研究中出現(xiàn)的“集權(quán)的簡約治理”[9]、“實(shí)體治理”[10]、“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”[11]、“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”[12]等概念，為我們展示了不同于國家中心論和社會中心論的第三種國家與社會關(guān)系的理論趨向，筆者將其歸納為“國家策略論”，以突顯國家在保持目標(biāo)上對社會進(jìn)行控制的同時所表現(xiàn)的在規(guī)則控制方面的柔軟性。
此外，由于對村莊社會本土性規(guī)則的利用以及對社會目標(biāo)和集體行動的引導(dǎo)，在大集體時代，中國農(nóng)村在總體上能夠維持必要的生產(chǎn)效率，這不僅能夠供養(yǎng)快速增加的人口，增加人口預(yù)期壽命，而且還使國家獲取農(nóng)村剩余的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)[13]。而1980年代以來的“后集體主義時代”又如何呢？糧食合同訂購“既是經(jīng)濟(jì)合同，又是國家任務(wù)，是農(nóng)民應(yīng)盡的義務(wù)，必須保證完成”[14]，這一點(diǎn)表明國家政權(quán)強(qiáng)有力地控制著社會目標(biāo)與國家目標(biāo)的一致性。通過考察1996年某鎮(zhèn)對農(nóng)村的定購糧收購過程，孫立平、郭于華發(fā)現(xiàn)在正式行政權(quán)力的運(yùn)作過程中，權(quán)力的行使者引入村莊社會的日常生活原則和民間觀念，并與強(qiáng)制性措施配合使用，呈現(xiàn)出“軟硬兼施”的工作狀態(tài)[12]。代表國家政權(quán)的基層政府官員不是僵硬地使用現(xiàn)代官僚制的正式規(guī)則，而是對正式權(quán)力之外的村莊社會本土性規(guī)則加以巧妙利用，說明國家對規(guī)則的控制是柔軟而靈活的。
綜合以上關(guān)于國家與社會關(guān)系的研究，不難看出在基層社會的政策實(shí)踐現(xiàn)場，一套單一的、程式化的固定規(guī)則是無法對社會本土規(guī)則形成生硬替代的。國家只有注重對社會本土規(guī)則的利用，以此引導(dǎo)社會的走向與國家目標(biāo)相一致。換句話說，國家政權(quán)通過目標(biāo)控制，使中央權(quán)威體現(xiàn)在各級政府對其統(tǒng)一決策的貫徹實(shí)施過程之中，但在這一條自上而下的政策主線附近，允許各地、各領(lǐng)域的基層政府在不同方向偏移，以適應(yīng)當(dāng)?shù)厍闆r，增強(qiáng)其解決實(shí)際問題的靈活性和能力[15]。與國家中心論和社會中心論中在行為規(guī)則和目標(biāo)上國家與社會二元對立的圖式相比，中國政治經(jīng)驗(yàn)的底色是國家政權(quán)將社會本土規(guī)則視為一套策略資源，社會目標(biāo)可以被控制和引導(dǎo)到與國家目標(biāo)相融合的狀態(tài)。這也正是筆者將這一脈系的研究取向稱為“國家策略論”的原因所在。
然而，對于1980年代以來日益強(qiáng)調(diào)國家治理方式現(xiàn)代化的中國而言，“國家策略論”也很難再用來分析“規(guī)范化”為國家政權(quán)和基層社會關(guān)系帶來的新一輪變遷，同時也無法用來解釋農(nóng)村基層治理中面臨的種種困境。
三、“渾沌”的治理邏輯
將中華人民共和國前三十年的政治稱為“全能主義政治”(Totalism)的鄒讜指出，自1978年十一屆三中全會之后，國家開始“退出社會某一些領(lǐng)域，包括占中國經(jīng)濟(jì)和社會重要地位的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)”[16]233，換句話說，國家逐漸放松了對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的控制。然而，即使1980年代初“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的推行使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本單位重新回到小農(nóng)家庭，但“戶賣村結(jié)”①形式的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收仍然實(shí)行了長達(dá)十年之久。這段時期，由于表現(xiàn)積極的村干部可以提升為國家干部，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以直接撤換工作不積極的村干部，至少在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收方面，國家仍舊強(qiáng)有力地控制著社會目標(biāo)與國家目標(biāo)的一致性。當(dāng)然，隨著權(quán)力上收的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革以及農(nóng)業(yè)稅被徹底取消，在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)資源的汲取方面，國家對農(nóng)村基層社會的控制力在不斷下降。不過隨著新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)等項(xiàng)目資源涌入農(nóng)村基層社會，國家在農(nóng)村土地使用方面擴(kuò)展并加強(qiáng)了控制力度。另外，從1980年代起，在國家對治理方式現(xiàn)代化的追求過程中，國家開始推行內(nèi)部層級結(jié)構(gòu)明晰、分工明確的組織按照功能邊界被嚴(yán)格限定的、單一的、法定的、程式化的行為規(guī)范行事的“規(guī)范化”的行為規(guī)則，并加強(qiáng)這套國家規(guī)則對社會本土規(guī)則的控制，甚至意圖實(shí)現(xiàn)對“不規(guī)則”的社會本土規(guī)則的替代，使國家借用社會本土規(guī)則的空間大為減少。
由此看來，1980年代以來國家與農(nóng)村基層社會的關(guān)系變遷并不能簡化為國家從社會中逐步退出的歷史。1980年代以后國家確實(shí)在農(nóng)村基層社會的某些方面退出了，但其控制力卻又轉(zhuǎn)移到社會的另一些方面。不過筆者發(fā)現(xiàn)，國家控制的退出與進(jìn)入，都是在國家對治理方式現(xiàn)代化的追求過程中，在“規(guī)范化”話語的引導(dǎo)下發(fā)生的。那么是否能夠建立一個分析框架，將1980年代以后國家與社會關(guān)系的變遷以及對農(nóng)村基層社會治理困境的觀察都統(tǒng)合其中？國家規(guī)則的被強(qiáng)調(diào)以及對社會本土性規(guī)則造成沖擊的“規(guī)范化”，為筆者的研究提供了思路。
由國家機(jī)構(gòu)或政權(quán)主體制定的規(guī)則，本文稱之為“國家規(guī)則”。“國家規(guī)則”具有社會工程學(xué)理論中頂層設(shè)計的意涵，它來自一個富有統(tǒng)治力的、經(jīng)過整合的、自主的實(shí)體。“國家規(guī)則”是通過法律法規(guī)在一個既定的領(lǐng)土上被推行的一套單一的、法定的、有效的，且已為各個國家機(jī)構(gòu)所認(rèn)可的行為準(zhǔn)則，包括國家機(jī)構(gòu)或政權(quán)主體通過理性設(shè)計并以文本形式自上而下傳到縣級以下行政主體，與民眾發(fā)生直接接觸的社會領(lǐng)域的各種規(guī)范、制度、標(biāo)準(zhǔn)等等。從地方社會的歷史演化過程中產(chǎn)生的慣習(xí)、常識等僅在局部區(qū)域發(fā)生效力，并僅適用于某些特定區(qū)域社會的規(guī)則，本文稱之為“社會規(guī)則”。“社會規(guī)則”這一概念的成立以吉爾茨(Clifford Geertz)提出的“地方性知識”(Local Knowledge)為前提。所謂“地方性知識”，一般有兩層意思：一是指該知識帶有特定的某個具體地方的特征；二是從知識的發(fā)生過程來看，該知識的生成與發(fā)展是在某個特定情境中完成的，因此該知識的背后其實(shí)隱藏著特定利益關(guān)系所決定的立場和視域。“社會規(guī)則”便是基于地方性知識的產(chǎn)物，是對某一特定地方社會關(guān)系的確認(rèn)、抽象和概括，其生成與發(fā)展都依賴于特定的情境。因此，社會規(guī)則帶有本土性，是一系列發(fā)展變化的具體歷史條件和情境性規(guī)則的總和。
在關(guān)于中國1980年代以后“規(guī)范化”的國家規(guī)則控制并影響社會本土性規(guī)則，從而造成農(nóng)村基層治理變遷及其困境的研究方面，大多數(shù)學(xué)者以現(xiàn)代法律進(jìn)入村莊社會的過程及其結(jié)果為分析對象，產(chǎn)生了一批重要的學(xué)術(shù)成果[17-19]，使分析對象超出對現(xiàn)代法律和糾紛調(diào)解的關(guān)注。將農(nóng)村基層治理中公共物品供給、上訪等多方面納入同一個解釋框架的研究并不多見，狄金華[20]的《被困的治理：河鎮(zhèn)的復(fù)合治理與農(nóng)戶策略(1980—2009)》可算作這類綜合性研究的代表作。筆者所用的“規(guī)范化”這一概念，在狄金華的研究中表述為對“具有普遍適用性的公共規(guī)則”的制定和推行。狄金華提出的“復(fù)合治理”這一概念，意指“在當(dāng)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中國家一方面認(rèn)同村社自治以及村社規(guī)范的正當(dāng)性，同時又制定和推行具有普遍適用性的公共規(guī)則，運(yùn)用這兩套可能存在內(nèi)在沖突的規(guī)范來進(jìn)行治理”的現(xiàn)象。狄金華認(rèn)為“鄉(xiāng)村社會內(nèi)部多重正當(dāng)性話語造成的混亂使農(nóng)民破壞村莊秩序的策略性行為增多，造成當(dāng)下鄉(xiāng)村治理的困境”。與筆者的部分研究議題相似，狄金華也注意到了“地方性規(guī)范”與“公共規(guī)則”的關(guān)系問題，即筆者所謂“本土性的社會規(guī)則”與“規(guī)范化的國家規(guī)則”這兩個概念間的關(guān)系問題。然而，狄金華著重討論的議題落腳點(diǎn)，即當(dāng)?shù)胤叫袨檎?span>(農(nóng)戶)同時面對這兩套規(guī)則時可能采取的行動策略問題，并將鄉(xiāng)村治理的困境也歸結(jié)于此。換句話說，他的研究落腳在兩套規(guī)則的共時性存在上。
而筆者在研究框架的建立中試圖突出“規(guī)范化的國家規(guī)則”對“本土性的社會規(guī)則”的介入和沖擊，同時試圖更深入地理解這種介入和沖擊本身意味著什么。因此本文將強(qiáng)調(diào)兩套規(guī)則在因果機(jī)制上的先后之別。秉承對國家中心論、社會中心論、國家策略論這一系列理論脈絡(luò)的整理和分析，除了“規(guī)則”這一范疇，“目標(biāo)”范疇也將在本文的分析框架中得到運(yùn)用。筆者把農(nóng)村基層治理困境的發(fā)生邏輯歸結(jié)為三個層次：(1)“本土性的社會規(guī)則”有助于促成社會目標(biāo)與國家目標(biāo)的統(tǒng)一，使國家目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)(從“國家策略論”的先行研究中得出的判斷之一)；(2)“規(guī)范化的國家規(guī)則”存在阻礙社會目標(biāo)與國家目標(biāo)統(tǒng)一的可能性(從“國家在強(qiáng)調(diào)治理方式現(xiàn)代化的同時，地方社會的不穩(wěn)定狀況增多，社會目標(biāo)與國家目標(biāo)相互脫離”的現(xiàn)象中得出的判斷)；(3)國家對社會目標(biāo)與國家目標(biāo)保持一致的控制仍然存在(從“經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定、糧食穩(wěn)產(chǎn)、縮小社會經(jīng)濟(jì)差距”等國家目標(biāo)的制定，以及國家目標(biāo)“通過行政系統(tǒng)的目標(biāo)責(zé)任制、壓力型體制”向社會目標(biāo)轉(zhuǎn)換這兩方面得出的判斷)。若用一句話來表達(dá)本文框架的核心觀點(diǎn)，即社會目標(biāo)由于“本土性的社會規(guī)則”被“規(guī)范化的國家規(guī)則”阻礙而難以與國家目標(biāo)相一致，而國家依然試圖控制社會目標(biāo)與國家目標(biāo)的統(tǒng)一，因此產(chǎn)生了農(nóng)村基層社會的治理困境。
那么，“本土性的社會規(guī)則”與“規(guī)范化的國家規(guī)則”各自的本質(zhì)屬性究竟是什么，“規(guī)范化的國家規(guī)則”介入和沖擊“本土性的社會規(guī)則”的過程在本質(zhì)上又有怎樣的一種內(nèi)在機(jī)制呢？筆者受古普塔(Akhil Gupta)和《莊子》的啟發(fā)，試圖借助“邊界”(Boundary)的視角和“渾沌”的隱喻，從內(nèi)在狀態(tài)和機(jī)制上將對“本土性的社會規(guī)則”與“規(guī)范化的國家規(guī)則”及兩者間關(guān)系的理解納入一個統(tǒng)一的分析框架。
古普塔在使用“邊界”這一概念時，主要指象征領(lǐng)土范圍的國家界線(領(lǐng)土邊界)，以及公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的界線(社會邊界)[21]。筆者將拓展這一概念的外延，用以指涉諸如角色、職能、時空等更廣領(lǐng)域中的邊界。“規(guī)范化”所對應(yīng)的英文又可譯為“標(biāo)準(zhǔn)化”。本文用這一術(shù)語來概括組織內(nèi)部層級結(jié)構(gòu)明晰、分工明確、各組成部分的功能邊界被嚴(yán)格限定，或評價標(biāo)準(zhǔn)被單一限定，行動樣式嚴(yán)格依照法定的、程式化的行為規(guī)范的一系列劃定邊界的實(shí)踐狀態(tài)。在規(guī)范化的概念中，最核心的特征是各種“限定”和“割裂”，而這兩個特征都可以放入一個統(tǒng)一的概念去理解，那就是“邊界”的劃定。那么，規(guī)范化的過程，其實(shí)就可以轉(zhuǎn)化為一系列“邊界”劃定的過程。韋伯(Max Weber)所討論的官僚制，就是將行政組織規(guī)范化的結(jié)果。韋伯認(rèn)為，典型官僚制的首要原則是“各部門有依據(jù)規(guī)則(法律或行政章程)而來的明確的權(quán)限”。與之相對應(yīng)，“職務(wù)活動——至少是所有專業(yè)化的職務(wù)活動——通常都以徹底的專業(yè)訓(xùn)練為前提”，并且“業(yè)務(wù)的執(zhí)行須遵照一般規(guī)則”[22]22-24。從韋伯對“權(quán)限”和“專業(yè)化”的強(qiáng)調(diào)可以看出，官僚制組織內(nèi)部存在權(quán)能上的邊界和功能上的邊界。而從韋伯提及的“法律”“一般規(guī)則”等術(shù)語判斷，規(guī)范化的對象是超越本土性社會規(guī)則的國家規(guī)則。各種經(jīng)驗(yàn)研究的成果也表明，國家規(guī)則所代表的正式權(quán)力支配秩序，一定會指向本質(zhì)上表現(xiàn)為各種“邊界”劃定的規(guī)范化過程和結(jié)果。
正因?yàn)槿绱耍疚膶?span>“規(guī)范化”與“國家規(guī)則”并置，將“本土性”與“社會規(guī)則”并置，分別表述為“規(guī)范化的國家規(guī)則”和“本土性的社會規(guī)則”，并將這兩個概念劃歸到“邊界”這個更本質(zhì)的概念層次進(jìn)行表述，即“邊界”與“反邊界”。而“渾沌”的生存與死亡，也恰好落在“邊界”的具體狀態(tài)上。
《重編國語辭典》對“渾沌”的解釋：“(一)傳說中天地未形成時的那種元?dú)馕捶�、模糊不清的狀態(tài)；(二)融為一體，不可分割的樣子。”從這個定義可以看出，“渾沌”是一種處于整體、連續(xù)、流動、統(tǒng)合狀態(tài)的存在，其特征是不可分割、混合為一。“渾沌”①一詞的概念來源于《莊子·應(yīng)帝王篇》中的寓言。這則寓言的內(nèi)容如下：“南海之帝為倏，北海之帝為忽，中央之帝為渾沌。倏與忽時相與遇于渾沌之地，渾沌待之甚善。倏與忽謀報渾沌之德，曰：‘人皆有七竅以視聽食息，此獨(dú)無有，嘗試鑿之’。日鑿一竅，七日而渾沌死。”
《莊子》寓言中的“渾沌”首先作為一個有行動能力和目標(biāo)指向(從“待倏與忽甚善”看出)的主體而存在，這一主體本身的特征表現(xiàn)為其“內(nèi)在的連續(xù)性”。其次，“渾沌”也可視為一種整體的、連續(xù)的、流動的、統(tǒng)合的狀態(tài)，即一種內(nèi)部沒有割裂的狀態(tài)。再次，“渾沌”預(yù)示著只能以其內(nèi)部連續(xù)的狀態(tài)而存在，否則就將瓦解和死亡。為“渾沌”鑿竅這一行為即對功能和構(gòu)造進(jìn)行區(qū)分，在具有連續(xù)性的“渾沌”內(nèi)部造成各種割裂，其實(shí)是在瓦解和撕裂“渾沌”，將“渾沌”置于死地的過程。從認(rèn)知結(jié)構(gòu)的角度分析，“渾沌”與“規(guī)范化”分別建立在“隱性知識”和“形式知識”的認(rèn)知形態(tài)之上(表 1)。
表 1 規(guī)范化的國家規(guī)則與固有的社會規(guī)則
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主體 |
規(guī)范化的國家規(guī)則 |
固有的社會規(guī)則 |
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認(rèn)知形態(tài) |
形式知識 接近概念：科學(xué)知識、專門知識 |
隱性知識 接近概念：生活知識、體驗(yàn)知識 |
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要素 |
規(guī)制、合理性、效率、技術(shù)、目的 |
慣習(xí)、經(jīng)驗(yàn)、歷史、自由裁量 |
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特性 |
操作：把現(xiàn)狀引向規(guī)定的方向 形式化、樣式化、劃一化 組織化、明文化、現(xiàn)代化 |
語境：從此前發(fā)生的經(jīng)歷中生成的現(xiàn)狀 全體性、統(tǒng)攝性、流動性、連續(xù)性 復(fù)雜性、多樣性、異質(zhì)性 地域性、固有性 |
“渾沌”之所以能夠成為中國農(nóng)村基層治理內(nèi)在機(jī)制的隱喻，是因?yàn)?span>“本土性的社會規(guī)則”屬性本身是反割裂的，而“規(guī)范化的國家規(guī)則”恰好又是建立邊界的作用力。國家治理方式的現(xiàn)代化追求，其實(shí)就是寓言中倏與忽給渾沌鑿竅的過程。雖然倏與忽的本意絕不是置渾沌于死地，而是增強(qiáng)政權(quán)的合法性，但其結(jié)果卻恰恰使基層社會更加不穩(wěn)定、基層社會的不滿情緒擴(kuò)散，使農(nóng)村基層治理陷入困境。
“渾沌”作為一種隱喻而成為本研究框架的核心概念是妥當(dāng)?shù)摹?span>“渾沌”的寓言出自《莊子·應(yīng)帝王》篇。從篇名可以看出，“渾沌”的寓言應(yīng)當(dāng)與政治、行政、社會治理相關(guān)。由于“渾沌”概念以寓言為語境，該概念本身就同時具備了前述三層內(nèi)涵，其表達(dá)簡潔且具有概括性，且并不難將其還原為一系列農(nóng)村基層治理中呈現(xiàn)的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象(表 2)。同時，隱喻式的概念模型在社會科學(xué)研究中也經(jīng)常應(yīng)用，比如“中心—邊緣”(Center-periphery)[5]、“斷裂”①[24]等等。這些概念模型，將抽象的邏輯關(guān)系具象化、空間化、可視化，作為一種理論工具而有助于人們對經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象的把握和理解。正是出于這樣的考慮，本文使用“渾沌”作為一個隱喻式的概念模型，把握和理解1980年代以來國家政權(quán)與農(nóng)村基層社會的關(guān)系變遷，以及當(dāng)下農(nóng)村基層社會的治理困境。
① 所謂“斷裂的社會”，就是在一個社會中，幾個時代的成分同時并存，互相之間缺乏有機(jī)聯(lián)系的社會發(fā)展階段。
表 2 中國農(nóng)村基層治理中“渾沌狀態(tài)”事例
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邏輯關(guān)系 |
渾沌狀態(tài) |
內(nèi)容 |
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功能的統(tǒng)合 |
村干部角色功能的統(tǒng)合 |
懲罰者、說服者、動員者、贈答者等多個角色功能同時具備、相互支撐 |
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鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門功能和事務(wù)員功能的統(tǒng)合 |
“工作隊”成員根據(jù)具體業(yè)務(wù)的開展環(huán)境，臨時調(diào)整和組合各種潛在和顯在的功能 |
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土地功能的統(tǒng)合 |
同一塊土地，具有耕地、宅基地、植樹用地等多個功能 |
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行為意義的連帶 |
稅費(fèi)繳納行為的意義連帶 |
稅費(fèi)繳納行為的意義，與對國家的認(rèn)同、對集體所有制的認(rèn)同、民間社會的傳統(tǒng)公平觀念、社區(qū)輿論評價等無法分離 |
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糾紛調(diào)解行為的意義連帶 |
糾紛調(diào)解行為的意義不僅在于調(diào)整各當(dāng)事人之間的利益關(guān)系，更在于基于村莊倫理規(guī)則對當(dāng)事人進(jìn)行勸告，滿足當(dāng)事人的日常情感訴求，達(dá)到修復(fù)面向未來村莊生活的社會關(guān)系的目的 |
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事件的一體性 |
繳納稅費(fèi)與其他事件的一體性 |
村民繳納稅費(fèi)事件，與村民委員會為村民辦理其他事務(wù)等事件，成為統(tǒng)一整體 |
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糾紛事件與其他事件的一體性 |
糾紛事件與糾紛發(fā)生以前的一系列日常生活事件形成連續(xù)的統(tǒng)一整體 |
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價值計算的模糊性 |
土地及地面附著物價值的模糊性 |
因?yàn)榕c當(dāng)事人的親密程度、流入方聲望等因素都能影響對土地及其附屬物價值的計算，價值難以明確數(shù)值化 |
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村民收入的模糊性 |
村落中間階層的同質(zhì)性、家庭發(fā)展周期帶來的階層流動性、收入計算的模糊性、基于代際整體性的“家庭圈”邊界的靈活性，使收入難以明確數(shù)值化 |
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空間的整體性 |
土地耕種空間的整體性 |
特定地理空間中某塊農(nóng)地上耕作者的流動性強(qiáng)，并具有不確定性 |
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農(nóng)田水利空間的整體性 |
流動的水資源與大型水利設(shè)施是不可分割的整體空間。大型水利設(shè)施的建設(shè)，需要對人、財、物進(jìn)行整體性動員。相同利益主體的水利利益范圍與水利灌溉區(qū)域重合。大型水利設(shè)施的利用、維修、管理等作業(yè)具有整體性，并與相應(yīng)的資金籌集形成整體性關(guān)系 |
四、“渾沌”何以可能
下文將從政治、社會、經(jīng)濟(jì)等三個方面，分別討論不同渾沌樣態(tài)得以存在的環(huán)境性因素。所謂環(huán)境性因素，是指外在于渾沌存在的結(jié)構(gòu)性條件，該結(jié)構(gòu)性條件構(gòu)成渾沌產(chǎn)生并以何種樣態(tài)存在的外在約束。
(一) 政治：國家目標(biāo)對社會目標(biāo)的有效駕馭
這里所說的國家目標(biāo)，特指中央政府代表國家意志制定的目標(biāo)。而社會目標(biāo)，指的是民間社會通過眾多日常的具體行為所達(dá)成的目標(biāo)。地方政府，包括農(nóng)村的行政力量，起著聯(lián)結(jié)和調(diào)整國家目標(biāo)與社會目標(biāo)之間關(guān)系的作用。在論及國家、地方政府、民間社會三者之間的支配關(guān)系時，就必須再次提及和澄清“治理”這個概念。1995年，聯(lián)合國全球治理委員會對“治理”(Governance)作出如下權(quán)威界定：治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或認(rèn)為符合其利益的非正式的制度安排。它的特征可以概括為：(1)治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；(2)治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；(3)治理既涉及公共部門，又包括私人部門；(4)治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動�？梢钥闯�，治理的實(shí)質(zhì)是一種“合作管理”(協(xié)治)，即在公共事務(wù)的管理上并非政府之專責(zé)，社會組織也參與其中，并與政府密切合作[24]4-5。
中國廣土眾民的社會規(guī)模，使中國的行政施策表現(xiàn)為“集權(quán)的簡約”風(fēng)格。國家施策需要利用民間社會的文化網(wǎng)絡(luò)和規(guī)則，想方設(shè)法取得縣級以上的“流官”以及縣級以下的“守吏”和鄉(xiāng)紳的配合，并進(jìn)一步得到民間社會的配合，以將社會目標(biāo)引向國家目標(biāo)。
傳統(tǒng)中國社會并非一個分割的二元結(jié)構(gòu)，其中一元由皇權(quán)及其官僚進(jìn)行治理，另一元由士紳或“地方精英”治理，而是存在一個不可分割、辨明的共同治理區(qū)域：在此結(jié)構(gòu)中，自上而下的力量和自下而上的力量進(jìn)行博弈和角逐[25]。這個共同治理區(qū)域，即“治理”的發(fā)生場域，黃宗智稱其為“第三領(lǐng)域”。根據(jù)黃宗智的定義，“第三領(lǐng)域”是一個不同于國家和社會或“公域”與“私域”的領(lǐng)域，它處于國家與社會之間或“公域”與“私域”之間，是一個國家與社會都參與其間的區(qū)域。在當(dāng)下的中國鄉(xiāng)村中，行政制度的斷裂與鄉(xiāng)村間利益相對于政府內(nèi)部利益的不一致性，也使村莊對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的潛在離心傾向較大，這種離心傾向?qū)嶋H增強(qiáng)了村對鄉(xiāng)的談判空間和能力。任何責(zé)任關(guān)系中的雙方都既面臨一種不平等的權(quán)威關(guān)系，同時也享有潛在的、更具平等意涵的關(guān)系，其直接表現(xiàn)就在于更“弱勢”的一方相對于強(qiáng)勢一方實(shí)際上是擁有談判空間和博弈能力的。從根本上說，這是因?yàn)閷ω?zé)任—利益連帶關(guān)系中的雙方來說，任何一方都不可能離開對方而獨(dú)自獲得利益。如果將代表國家與社會的所有行動者都置于同一條“責(zé)任鏈條”中審視，其實(shí)每一個節(jié)點(diǎn)上的行動者同時具有更多行動的主動性與被動性。比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村莊而言具有“主動性”，但在與區(qū)縣的關(guān)系中它就顯得更“被動”；而村莊看似是最“被動”的一方，但通過責(zé)任制的邏輯，它反而可以潛在地利用區(qū)縣對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的壓力以及自己的離心傾向，而向自己的上級“施壓”[26]。
因此，從以上對中國社會結(jié)構(gòu)的分析來看，本文所使用“治理”一詞的含義并不與上述聯(lián)合國全球治理委員會的標(biāo)準(zhǔn)定義相沖突，相反在很大程度上還可以對標(biāo)準(zhǔn)定義加以直接引用。本文中所使用的“治理”一詞，是指國家和社會范疇內(nèi)的各行動者，管理其共同利益對象(如財稅、土地、不動產(chǎn)、公共設(shè)施、社會秩序等)的諸多方式的總和，它是多個不存在絕對支配—被支配關(guān)系的主體間重復(fù)博弈的持續(xù)過程。
由于國家目標(biāo)對行政事務(wù)的覆蓋，以及壓力性體制對國家意志和責(zé)任的傳導(dǎo)，地方政府和村莊行政者與地方社會的“協(xié)同”和“強(qiáng)制”，就意味著地方政府和村莊行政者的角色功能渾沌，隨之而來的就是治理方式上的“軟硬兼施”。
(二) 社會：熟人社會
“熟人社會”是一個經(jīng)常被借用來描述鄉(xiāng)土社會狀態(tài)特征的概念。在費(fèi)孝通的描述中，熟人社會是一個沒有陌生人的社會，人們之間相互信任，而信任來源于彼此的熟悉。熟人社會，不僅具有社會成員之間信息對稱的特點(diǎn)，而且有社會一致公認(rèn)的規(guī)矩(可以稱之為“地方性共識”)，甚至于有時語言溝通都顯得不必要。人們聚村而居，造成鄉(xiāng)土生活的“地方性”，即活動范圍有地域上的限制，區(qū)域間接觸少、生活隔離，各自保持孤立的社會圈子。隨著1990年代打工經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村莊結(jié)構(gòu)不再封閉。吳重慶將打工經(jīng)濟(jì)興起后的農(nóng)村社會，稱為“無主體熟人社會”，其理由主要在于：其一，農(nóng)村青年大量外出務(wù)工，村莊主體喪失；其二，農(nóng)村社會因?yàn)樽兂沙鞘猩鐣囊栏秸�，而喪失了主體性[27]。
而筆者并不擬討論“主體”這一概念，也無意將討論的焦點(diǎn)聚焦于青年村民身上。從筆者調(diào)查的稻村來看，單就村莊社會這一空間場域內(nèi)的村民社會關(guān)系和互動而言，雖然隨著打工經(jīng)濟(jì)的興起，青年一代的村民大量外出務(wù)工，村莊人口的流動性增大，但這并不一定意味著村莊不再是鄉(xiāng)土熟人社會�？傮w上看，中國家庭的代際關(guān)系較為緊密，以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕的家計模式，使得留守農(nóng)村的中老年村民間依然保持著彼此熟悉、信息對稱的熟人社會特點(diǎn)。再來看青年村民，如果是在村域附近的縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)務(wù)工，他們的生活圈則還是保留在村內(nèi)，彼此之間就還能維持熟人關(guān)系。而對于到大城市，特別是外省城市務(wù)工的青年村民而言，他們一般每年都會在春節(jié)返鄉(xiāng)。借助春節(jié)期間走親訪友以及麻將等娛樂活動，他們雖然和其他村民有可能一年都沒有見面，但村莊空間就像一個大熔爐，只要他們回到村莊，他們之間的陌生感就會迅速消失，轉(zhuǎn)化為相互熟識、稱兄道弟的熟人關(guān)系。
此外，由于不動產(chǎn)價格過高，能夠?qū)崿F(xiàn)在一線城市購入房產(chǎn)并定居的村民少之又少。進(jìn)城務(wù)工的村民，往往選擇在縣城或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心購買住房。不過即使在縣城購買了房產(chǎn)，他們?nèi)耘f保有農(nóng)村的住宅，并時常回到農(nóng)村居住。為了得到政府發(fā)放的補(bǔ)助金，他們?nèi)匀槐Ａ艮r(nóng)村戶籍。在許多地區(qū)，相當(dāng)一部分村民，甚至不會去買縣城以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的房子，而能夠進(jìn)入城市安居的村民還是少數(shù)。大部分青年村民當(dāng)他們進(jìn)入中老年期，而不得不就近務(wù)工或回村務(wù)農(nóng)時，他們也將成為熟人社會得以延續(xù)的載體。
熟人社會，意味著村民之間廣泛的私人關(guān)系網(wǎng)，這是在一段時期頻繁互動的基礎(chǔ)上建立的。頻繁的互動，就會產(chǎn)生許多日常性的事件，這些事件相互聯(lián)系，并在村民的記憶中累積。每一個事件，都會影響個人對他人的判斷，并進(jìn)一步影響他們的關(guān)系以及下一步的互動過程。這些事件的相互牽連，也會增加私人關(guān)系網(wǎng)中個人的積極情緒或消極情緒。因此，熟人社會的糾紛不可能作為一個孤立的事件而存在。每次糾紛的出現(xiàn)，都牽連著附著于私人關(guān)系的情緒累積，以及其他零碎的日常事件。換言之，熟人社會是糾紛事件與其他事件形成渾沌的前提條件。
熟人社會，意味著村干部在村民心中的印象不是一個抽象的個人，而是一個日�；摹⒂星榫w、有個性、立體的個人。一方面村民清楚村干部的人品和脾氣，而另一方面，村干部也清楚每個村民的性格和他們的家庭狀況。村干部和村民小組長由于生長在村莊社會，自然對村民的性格、村莊的倫理秩序、輿論對某個村民的評價非常熟悉。而除了村干部和村民小組長之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也能夠清晰掌握村民和村莊社會的情況。2006年以前，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的征收任務(wù), 他們必須關(guān)心農(nóng)民生產(chǎn), 需要經(jīng)常下鄉(xiāng)，并且在農(nóng)忙時節(jié)也經(jīng)常到農(nóng)村查看工作，參與組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這種相互熟識和對村民信息的掌握，產(chǎn)生村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員角色功能的渾沌，使行政系統(tǒng)的末端組織與農(nóng)村社會的接觸區(qū)域能夠保持柔軟靈活的狀態(tài)。此外，村民彼此之間的印象也不是抽象的，而是帶有個人好惡和交往偏好的具體的人。這種基于地緣的情感性聯(lián)系，使相互協(xié)作發(fā)生的交換行為不一定是以可量化計算的市場交換原則為基礎(chǔ)。于是，熟人社會成為孕育價值計算渾沌的外在環(huán)境。
熟人社會的另一個特征在于“生于斯長于斯”，即個人生命的起始和成長、生活的大半時間都在同一個空間中展開，并且最終的生命關(guān)懷和意義歸屬也指向這一片土地�；谑烊松鐣䦟r間的統(tǒng)攝性，從人生時間軸的角度來看熟人社會，就會發(fā)現(xiàn)熟人社會還包含了家庭生命周期等一些狀態(tài)在“變遷”而空間相對不變(發(fā)生于同一村莊)的事物。熟人社會的時間維度，使同一塊土地的功能有可能隨著家庭生命周期而發(fā)生改變，產(chǎn)生土地功能的渾沌。同時，時間維度中的土地價值也并非一個確定的數(shù)值，而是隨著私人關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近和市場價格的變動而發(fā)生變化，從而形成土地價值的渾沌。另外，時間維度中的村民收入也并非一個確定的數(shù)值，它會隨著市場需求的變化、個人所處家庭生命周期的階段、“家族圈”的變動而變化，進(jìn)而產(chǎn)生村民收入的渾沌。而“生于斯長于斯”的時間維度，也使村莊社會個人間關(guān)系的調(diào)整方向指向未來的生活。“抬頭不見低頭見”是熟人社會中經(jīng)常聽到的表達(dá)。由于地緣關(guān)系不會輕易消失，產(chǎn)生糾紛的村民如何面對將來長久的村莊生活，就成為糾紛當(dāng)事人和糾紛調(diào)解者必須思考的問題。未來的時間維度，使糾紛調(diào)解行為的意義必須被納入村莊生活的意義整體進(jìn)行理解。熟人社會，也成為糾紛調(diào)解行為意義的渾沌產(chǎn)生的社會環(huán)境約束。
(三) 經(jīng)濟(jì)：“公”與“共”
關(guān)于中國特色的“公—私”概念，費(fèi)孝通作出了精辟的闡釋。中國的“公”與“私”不是領(lǐng)域概念，而是相對的、關(guān)系上的概念，兩者之間并無明確界限[28]338。而在村莊治理這一層面的“公”與“私”的關(guān)系中，日本學(xué)者田原史起在研究中國民間社會的經(jīng)濟(jì)活動時，又加上了“共”這一概念，并將“公”“共”“私”視為地方治理資源的三個不同領(lǐng)域[29]68。田原史起指出，“公”代表行政組織的“再分配原則”，“共”則是社區(qū)的“互惠原則”。“共”的資源①是基于“互惠原則”而被使用的[30]。這種分類方式，以經(jīng)濟(jì)活動為出發(fā)點(diǎn)，給理解產(chǎn)生連帶性、統(tǒng)合性、一體性等渾沌特征的外部環(huán)境帶來了啟發(fā)。
在集體所有制下，土地歸村集體所有。村集體(生產(chǎn)隊)在組織生產(chǎn)、調(diào)配勞動力、平衡人地資源等方面發(fā)揮了重要作用。需要指出的是，公有制的生產(chǎn)方式，建立在農(nóng)村“換工”“幫工”等“共”的慣習(xí)基礎(chǔ)之上。而在1980年代分田到戶之后的一段時期，村集體依然通過土地調(diào)整、收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)等方式來平衡農(nóng)村的人地關(guān)系，并維持水利、道路、教育等農(nóng)村公共領(lǐng)域的資源供給。由于村民并不認(rèn)為自己是土地的所有者，土地屬“公”的觀念讓繳納農(nóng)業(yè)稅費(fèi)被理解為“繳納租金”，使繳納稅費(fèi)的行為具有了合理性。而“公”的意義往往隱含“均”的訴求，也使繳納稅費(fèi)的行為本身成為村莊輿論的話題之一，欠繳或抗繳稅費(fèi)行為就與挑戰(zhàn)“均”的原則和家庭經(jīng)濟(jì)條件的社會評價聯(lián)系在一起，受到輿論的制約。換句話說，“公”為繳納稅費(fèi)的行為意義渾沌的產(chǎn)生營造了經(jīng)濟(jì)環(huán)境。同時，“公”使村干部在村民生產(chǎn)和生活中具有重要的地位。土地和財政兩項(xiàng)重要資源都屬“公”，使村干部在資源的再分配上擁有重要權(quán)力。作為完成行政任務(wù)的工作方法，掌握“公”的資源再分配的村干部，就將各項(xiàng)資源的再分配事件建立起連帶關(guān)系，以此促成村民在繳納稅費(fèi)、出義務(wù)工等工作上的合作。因此，“公”也為繳納稅費(fèi)與其他事件的連帶所形成的“事件的渾沌”營造了經(jīng)濟(jì)環(huán)境。在依照人口變動情況而實(shí)施的土地調(diào)整方面，以“公”的經(jīng)濟(jì)制度為基礎(chǔ)，存在于對共有資源的共同使用背后的共同管理系統(tǒng)，即在當(dāng)代社會發(fā)揮協(xié)調(diào)作用的管理組織，也維持著資源使用的可持續(xù)性。由于共有資源對于共同分享生活空間的全體成員而言是必不可缺的，共有資源在使用上極力回避零散化和個別化，由多個人組成的群體所共同所有，或共同使用[31]8-10。
在中華人民共和國建立以前，村民對于個人的土地有非常明確的邊界意識，但對于村莊的土地卻并不具有邊界意識。除了一部分宗族地區(qū)，中國的村莊在不具有邊界清晰的支配地域的情況下發(fā)展起來[32]57-120。在這種情況下，擁有自生的管理機(jī)構(gòu)、土地呈現(xiàn)總有狀態(tài)的“村落共同體”不可能存在。而經(jīng)過土地改革及其后的農(nóng)業(yè)集體化，中國農(nóng)村開始形成了集體所有制。中國村莊以行政村為單位，開始具備了支配地域，村莊土地被視為共同所有的資源，于是產(chǎn)生了耕作空間的渾沌。村民相互間的土地流動，可以理解為周期較長的互酬現(xiàn)象。對互酬的保障以及對再分配的保障相互強(qiáng)化，為土地耕作空間渾沌的形成營造了經(jīng)濟(jì)制度外部環(huán)境。土地空間利益配置的再分配，正是農(nóng)田水利空間的渾沌得以形成的前提。在肇始于大水利建設(shè)運(yùn)動的大躍進(jìn)運(yùn)動中，為了統(tǒng)一調(diào)動水利工程所需的勞動力、物材和資金，一些合作社被合并，發(fā)展為人民公社[33]235-236。這一過程就應(yīng)放在農(nóng)業(yè)集體化以及調(diào)動和再分配共有資源的延長線上去理解。此外，“共”的互惠觀念又更多地與熟人社會的私人關(guān)系和情感結(jié)合在一起。在幫工互助、贈與等基于“共”的交換關(guān)系中創(chuàng)造或得到的價值是無法精確計算的。因此，“共”還成為營造“價值計算的渾沌”生長環(huán)境的經(jīng)濟(jì)約束。
五、“規(guī)范化”與“渾沌”：理解中國農(nóng)村基層治理的困境
中國農(nóng)村基層治理的困境，源于1980年代以來，國家對治理手段的規(guī)范化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時推進(jìn)。對治理手段的規(guī)范化建設(shè)，意味著對基層行政主體的財權(quán)和行政權(quán)力的上收，以及對村民各項(xiàng)權(quán)力的精確化和程式化。而對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的推進(jìn)，又意味著行政任務(wù)和責(zé)任的層層下放。前者其實(shí)等同于基層治理各方面的邊界化，而后者又參與并營造生長渾沌的環(huán)境，所謂“渾沌”的存在本身就具有反邊界的特質(zhì)。因此，中國農(nóng)村基層治理的困境，即旨在提升政權(quán)合法性的規(guī)范化建設(shè)，而實(shí)際上不僅沒有提升基層政權(quán)的合法性，反而導(dǎo)致更多的矛盾糾紛，使基層行政組織疲于應(yīng)對，可以轉(zhuǎn)化為“規(guī)范化與渾沌的矛盾”，進(jìn)一步說，也就是可以轉(zhuǎn)化為“邊界與反邊界的矛盾”這一圍繞“邊界”而展開的新命題來分析和理解。
中國共產(chǎn)黨政權(quán)建設(shè)的一大特色，就在于政府有能力將社會目標(biāo)引導(dǎo)到與國家目標(biāo)相一致的狀態(tài)(表 3)。這種引導(dǎo)不是單純的自上而下的強(qiáng)制，而是自下而上的“發(fā)動”，即基層干部和精英深入鄉(xiāng)土熟人社會，廣泛利用民間社會中“共”的資源培育“公”的思想觀念，進(jìn)而調(diào)動積極分子的能力，帶動社會其他成員參與指向國家目標(biāo)的生產(chǎn)活動。國家目標(biāo)的設(shè)定、基層干部和精英對鄉(xiāng)土熟人社會的融入、熟人社會的文化網(wǎng)絡(luò)、“共”的慣習(xí)和“公”的思想觀念的生長所營造的行政環(huán)境，使農(nóng)村基層治理呈現(xiàn)出反邊界的“渾沌”的特點(diǎn)。治理方式的“渾沌”，一方面反映出中國農(nóng)村生產(chǎn)和農(nóng)民生活不分彼此、不斤斤計較、模糊處理等不劃邊界的整體主義傳統(tǒng)，另一方面，也反映出從工農(nóng)革命中發(fā)展起來的新政權(quán)，并不像第三世界新興國家的政權(quán)或殖民地政權(quán)那樣，設(shè)立單一抽象的國家規(guī)則的特點(diǎn)。
表 3 基層社會與行政的“渾沌”及其與國家目標(biāo)的對應(yīng)關(guān)系
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邏輯關(guān)系 |
渾沌的樣態(tài) |
國家目標(biāo) |
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功能的統(tǒng)合 |
村干部功能的統(tǒng)合 |
農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收→經(jīng)濟(jì)建設(shè) |
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鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門和事務(wù)員功能的統(tǒng)合 |
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土地功能的統(tǒng)合 |
土地的有效利用→社會穩(wěn)定 |
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行為意義的連帶 |
稅費(fèi)繳納行為的意義連帶 |
農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收→經(jīng)濟(jì)建設(shè) |
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糾紛調(diào)解行為的意義連帶 |
社會穩(wěn)定 |
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事件的一體性 |
稅費(fèi)繳納與其他事件的一體性 |
農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收→經(jīng)濟(jì)建設(shè) |
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糾紛事件與其他事件的一體性 |
社會穩(wěn)定 |
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價值計算的模糊性 |
土地及地面附著物價值的模糊性 |
農(nóng)民根據(jù)自己的情況合理活用資源→社會穩(wěn)定、糧食穩(wěn)產(chǎn)的確保 |
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村民收入的模糊性 |
貧困被視為家庭圈內(nèi)的整體責(zé)任→社會穩(wěn)定、消除貧富差距 |
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空間的整體性 |
土地耕種空間的整體性 |
耕者有其田→社會穩(wěn)定、糧食穩(wěn)產(chǎn)的確保 |
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農(nóng)田水利空間的整體性 |
糧食穩(wěn)產(chǎn)的確保 |
農(nóng)村生產(chǎn)生活的“渾沌”環(huán)境與治理方式的“渾沌”相互適應(yīng)，使行政與社會的關(guān)系沒有出現(xiàn)大范圍嚴(yán)重的官民對立，或者在地方社會層面造成行政能力空洞化后的“自己統(tǒng)治型治理”和“無政府的治理”的局面。1980年代開始推進(jìn)的基層治理方式規(guī)范化建設(shè)，使上述渾沌樣態(tài)一一被打破。表 4列出的一些例子，即表示的是“渾沌”的地方社會規(guī)則，與對其造成沖擊的強(qiáng)調(diào)“規(guī)范化”的國家規(guī)則，所可能存在的對應(yīng)關(guān)系。
表 4 渾沌狀態(tài)與規(guī)范化的對應(yīng)關(guān)系
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渾沌的樣態(tài)(地方社會規(guī)則) |
規(guī)范化(國家規(guī)則) |
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村干部功能的統(tǒng)合(→a) |
防止惡性事件發(fā)生的《七不準(zhǔn)》等規(guī)定(1995年)，財權(quán)上收(1998年) |
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鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門和事務(wù)員功能的統(tǒng)合(→a) |
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土地功能的統(tǒng)合(→e) |
土地用途限制(各地時間不一)，土地開發(fā)規(guī)劃(各地時間不一) |
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土地耕種空間的整體性(→b) |
土地調(diào)整的減少和停止，土地二輪延包(1997年)，共同生產(chǎn)費(fèi)廢止 |
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農(nóng)田水利空間的整體性(→f) |
(2000年代初)，土地確權(quán)確證(各地時間不一) |
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稅費(fèi)繳納行為的意義連帶(→a) |
防止惡性事件發(fā)生的《七不準(zhǔn)》等規(guī)定(1995年)，禁止利用土地確權(quán)追繳稅費(fèi)尾欠(2004年，2005年) |
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稅費(fèi)繳納與其他事件的一體性(→a) |
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糾紛調(diào)解行為的意義連帶(→c) |
注重程序正義和證據(jù)鏈的現(xiàn)代法律 |
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糾紛事件與其他事件的一體性(→c) |
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土地及地面附著物價值的模糊性(→d) |
征地拆遷補(bǔ)償(各地時間不一) |
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村民收入的模糊性(→d) |
低保評定(2005年以后) |
這些規(guī)范形式，使基層治理方式趨于單純且個別性地對個體民眾的利益作出妥協(xié)和讓步，通過可視化的確定數(shù)值進(jìn)行財政資源的分配，即事化地處理行政事務(wù)和民事糾紛，并強(qiáng)調(diào)治理主體和治理手段的單一和專用。被規(guī)范的基層治理，也就是被各種邊界線所切割的基層治理。“渾沌”在被規(guī)范邊界化之后走向消亡，使得地方社會產(chǎn)生大量與國家目標(biāo)對抗的力量。在地方社會狀態(tài)與國家目標(biāo)形成對抗的局面下，國家目標(biāo)依然通過行政控制機(jī)制保持著對地方行政目標(biāo)的有效駕馭狀態(tài)，農(nóng)村基層治理因此陷入了困境(表 5)。
表 5 農(nóng)村基層治理的困境及其應(yīng)對
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地方社會的狀態(tài) |
國家目標(biāo) |
應(yīng)對策略 |
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a.農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收與計劃生育政策執(zhí)行難 |
經(jīng)濟(jì)建設(shè) |
鎮(zhèn)—村利益共同體的結(jié)成 |
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b.人地矛盾的激化 |
社會穩(wěn)定、糧食穩(wěn)產(chǎn) |
將低保資源作為行政救濟(jì)資源 |
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c.土地糾紛 難以平息的民事糾紛 |
社會穩(wěn)定 |
將低保資源作為行政救濟(jì)資源 調(diào)停與判決綜合運(yùn)用 |
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d.貧富分化 難以分配的低保資源 |
消除貧富差距 |
將低保戶轉(zhuǎn)變?yōu)榈捅Ｈ�，確保低保對象的流動性 |
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e.違法建筑 |
經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會穩(wěn)定 |
集中整治行動，拆遷隊 |
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f.癱瘓的農(nóng)田水利體系 |
糧食穩(wěn)產(chǎn)(旱澇保收) |
土地集中連片承包(劃片承包) |
而在熟人社會，“公有制”的制度設(shè)計還在政治意識形態(tài)下的合法性環(huán)境中，擺脫治理困境最有效的方法，就是規(guī)避各種規(guī)范化的設(shè)定所帶來的邊界，讓反邊界的“渾沌”復(fù)活并重新開始生長。
在農(nóng)村基層治理擺脫困境的努力中，并不是所有渾沌都能復(fù)活。比如在人地矛盾、土地糾紛等方面，原先以土地功能的統(tǒng)合、土地耕種空間的整體性、土地及其附著物價值計算的模糊性等方式存在的“渾沌”，還沒有找到得以復(fù)生的有效方式。因此，為了應(yīng)對確保經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會穩(wěn)定的國家目標(biāo)，村干部將低保等資源活用作行政救濟(jì)資源，即低保資源功能的渾沌化，成為當(dāng)下基層治理的應(yīng)急手段之一。
在孕育渾沌的政治、社會、經(jīng)濟(jì)環(huán)境都還沒有發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的情況下，即使邊界的“規(guī)范化”暫時扼殺了“渾沌”，“渾沌”還會以對“規(guī)范化”更有免疫力的方式(規(guī)避規(guī)范的方式)復(fù)活。“渾沌”的復(fù)活，表面上看似乎與以“規(guī)范化”為指向的治理方式現(xiàn)代化相背而行，然而卻正是解救農(nóng)村基層治理脫離困境的一劑良藥。在強(qiáng)調(diào)治理方式走向“規(guī)范化”的中央政府的政治意志面前，這劑良藥多多少少帶來一定的政治責(zé)任風(fēng)險。但只要農(nóng)村基層治理的環(huán)境，即國家目標(biāo)與行政體制等控制要素存在，“找回渾沌”就成為必要，對于參與基層治理的各主體而言，為了讓鄉(xiāng)村治理能夠平穩(wěn)順利地展開，靈活運(yùn)用“渾沌”所帶來的有利于治理的功能就不失為一種合理的策略。
六、小結(jié)
本文以劃分邊界強(qiáng)調(diào)“規(guī)范化”的國家規(guī)則與反邊界的以“渾沌”為特征的地方社會規(guī)則的博弈為線索，嘗試為理解中國農(nóng)村基層治理的困境和現(xiàn)狀提出了一個解釋框架。從總體上看，中國如今還處于行政優(yōu)位的城鎮(zhèn)化發(fā)展最盛期，熟人社會尚未解體，公有制仍然是事關(guān)政治意識形態(tài)與共產(chǎn)黨合法性地位不可動搖的原則性制度之一。因此，筆者認(rèn)為至少在目前，以及相當(dāng)長的一個時期內(nèi)，中國農(nóng)村基層治理還不存在脫離“渾沌”的可能性。相反，在國家目標(biāo)與行政體制的控制下，為了讓基層治理能夠平穩(wěn)順利地展開，靈活運(yùn)用“渾沌”所帶來的有利于治理的功能就成為一種必要。對“渾沌”功能的再認(rèn)識和重新評價，即對臨機(jī)應(yīng)變的應(yīng)對策略、復(fù)眼式視點(diǎn)的重要性的再認(rèn)識和重新評價，是發(fā)揮創(chuàng)造性探索和開辟新道路不可或缺的一環(huán)[23]195-224。
當(dāng)然，筆者并不是僅僅將“渾沌”毫無甄別地理解為單純的只具有積極的正面功能的資源，顯然存在“渾沌”的村級治理，也并不可能在各個方面都取得理想的結(jié)果。比如，在稅費(fèi)征收方面，“軟硬兼施”的策略最終還是有侵犯村民利益的可能。在糾紛調(diào)停中，訴諸傳統(tǒng)地方規(guī)則的糾紛解決方式，也有可能因?yàn)檎{(diào)停立場偏向于“人多勢眾”的家族而未必帶來合于事實(shí)的公平性。正是因?yàn)?span>“渾沌”的存在有造成這些負(fù)面效果的可能性，中央政府才把重點(diǎn)放在治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)上，并強(qiáng)調(diào)治理方式的“規(guī)范化”。然而，實(shí)際情況的發(fā)展卻與“規(guī)范化”的本意恰恰相反。只要行政目標(biāo)、財政需要、第一線行政職員等以“渾沌”的功能為必要的行政主體仍然存在，中國農(nóng)村基層治理要實(shí)現(xiàn)徹底的“規(guī)范化”，還有很長的路要走。筆者認(rèn)為，只有當(dāng)中國的城市化完結(jié)、熟人社會基本解體、公有制徹底形式化之后，中國社會才有可能逐漸脫離“渾沌”。脫離“渾沌”，應(yīng)該是一個社會在具備了各種條件之后而自然達(dá)成的結(jié)果，而不應(yīng)是一個要用各種行政手段去人為促成的目的本身。
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