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扶貧吸納治理:精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中的懸浮與基層治理困境
袁明寶 西南大學(xué) 教育學(xué)部中國鄉(xiāng)村建設(shè)學(xué)院
基金項目：重慶市社會科學(xué)規(guī)劃項目"農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革對農(nóng)村社會秩序的影響研究"（2015BS037）；中央高�；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助項目"農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)行為的社會文化嵌入性研究"（SWU1509309）
作者簡介：袁明寶, 男, 西南大學(xué)教育學(xué)部中國鄉(xiāng)村建設(shè)學(xué)院講師, 博士, 武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員。
摘要：精準(zhǔn)扶貧在具體政策執(zhí)行中出現(xiàn)了懸浮狀態(tài)，數(shù)字化、文本化扶貧造成真正的貧困治理缺失，壓力型體制的運行機(jī)制使得扶貧對象錯位，保障功能擴(kuò)大導(dǎo)致村莊社會出現(xiàn)"人人爭貧困"現(xiàn)象，干部幫扶制度的形式化使得貧困戶對基層政府產(chǎn)生抱怨和不信任。精準(zhǔn)扶貧執(zhí)行中的懸浮使得村干部在具體工作中呈現(xiàn)出職業(yè)化的特征，進(jìn)而帶來了村干部群體村治動力的弱化；扶貧實踐中的利益分配矛盾造成干群關(guān)系緊張，使得基層組織處于夾心層狀態(tài)。精準(zhǔn)扶貧試圖通過精細(xì)化的技術(shù)治理以改變之前瞄準(zhǔn)脫靶的難題，但在具體執(zhí)行中卻又帶來了扶貧困境，使其成為替代基層治理的中心工作，就出現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧對治理的吸納。
關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧 懸浮 精細(xì)化治理 扶貧吸納治理
一、問題提出
精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實施以來，從中央到地方各級政府都將其作為中心工作來對待。相關(guān)扶貧政策不斷出臺，各種項目資金隨之跟進(jìn)，國家希望通過這種運動式治理的形式以達(dá)到農(nóng)村貧困問題的解決，實現(xiàn)到2020年全面建成小康社會的目標(biāo)。精準(zhǔn)扶貧政策一方面是國家層面的制度設(shè)置，各級政府部門要負(fù)責(zé)執(zhí)行具體的扶貧政策，并進(jìn)行項目資金配套；另一方面，精準(zhǔn)扶貧作為自上而下的政策設(shè)計進(jìn)入到最底層的農(nóng)村社會，最重要的是依靠基層組織和基層干部來具體落實，并將其最大限度地動員起來。這就使得基層干部面臨著巨大的政治壓力，要將大部分時間和精力放在這件具有政治性的中心工作上，從而在規(guī)定時間內(nèi)完成精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)任務(wù)。因此，精準(zhǔn)扶貧政策就成為攪動農(nóng)村社會和基層治理的重要外生變量，考察精準(zhǔn)扶貧對基層治理的影響就成為重要課題。
學(xué)界關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的研究主要側(cè)重于從精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵、運作機(jī)制和實踐困境三個方面展開。第一是對精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵、意義等進(jìn)行分析，精準(zhǔn)扶貧是為了抵消經(jīng)濟(jì)減貧效應(yīng)的下降而必須采取的措施，是對以往扶貧工作戰(zhàn)略的發(fā)展與補(bǔ)充，將成為未來中國農(nóng)村扶貧的主要方式，并在此基礎(chǔ)上提出創(chuàng)新機(jī)制和改善路徑[1-2]。第二是對精準(zhǔn)扶貧運作機(jī)制的分析。左停等提出精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的推出在技術(shù)層面的靶向是針對此前扶貧開發(fā)工作中存在的瞄準(zhǔn)目標(biāo)偏離和精英俘獲問題[3]，在此基礎(chǔ)上建構(gòu)精準(zhǔn)扶貧的精細(xì)化治理模式，精細(xì)化治理是我國社會治理創(chuàng)新的重要方向，與精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略具有內(nèi)在的契合性[4]，是實現(xiàn)社會精準(zhǔn)治理的重要部分[5]。在具體運作中，精準(zhǔn)扶貧是一種數(shù)字化管理和技術(shù)化治理形式，將脫貧的目標(biāo)兌換成相應(yīng)的技術(shù)指標(biāo)，通過這些逐步分解的技術(shù)指標(biāo)進(jìn)一步落實總體動員的要求[6-7]。賀東航等還對東中西不同區(qū)域的精準(zhǔn)扶貧運作邏輯進(jìn)行了區(qū)域比較[8]。第三是探討精準(zhǔn)扶貧實踐中的困境，主要分為三個視角。首先是在精準(zhǔn)扶貧的制度設(shè)置層面，精準(zhǔn)扶貧是一種軍令狀式的扶貧管理機(jī)制，往往會導(dǎo)致地方政府扶貧工作的一系列應(yīng)對策略，造成貧困治理失靈[9]。也有學(xué)者認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧是政府主導(dǎo)型的扶貧模式，存在著對扶貧資源的決策權(quán)、使用權(quán)和控制權(quán)的壟斷，是科層化的組織管理機(jī)制[10]，具有比較鮮明的技術(shù)官僚主義特征[11]。其次是在扶貧目標(biāo)偏離方面，村莊內(nèi)的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)等都容易成為扶貧工作目標(biāo)發(fā)生偏離的重要原因[12]，帶來的結(jié)果是扶貧資源經(jīng)常流向非目標(biāo)群體或領(lǐng)域[10]。也有學(xué)者從精英俘獲的角度分析扶貧項目中的目標(biāo)偏離[13-16]，主要指精準(zhǔn)扶貧資源在分配中被社區(qū)內(nèi)的精英群體和個體所獲取和截留。再次是從基層治理角度分析精準(zhǔn)扶貧為何難以實現(xiàn)瞄準(zhǔn)和精準(zhǔn)的目標(biāo)，基層組織在運動式治理和官僚體制的雙重規(guī)制和壓力下，面臨著一系列的執(zhí)行約束，基層治理資源有限、權(quán)責(zé)不匹配、壓力考核等因素影響了基層干部的政策定位與具體執(zhí)行[17]。李群峰認(rèn)為村莊中委托代理、權(quán)力差序格局等基層治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)限造成村莊“最后一公里”瞄準(zhǔn)偏離[18]。萬江紅等則認(rèn)為村民自治組織能力和權(quán)威的缺失與不足是導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧實踐困境的重要原因[19-20]。
通過以上文獻(xiàn)梳理，已有關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的研究側(cè)重于從宏觀層面上的政策制定和微觀層面上扶貧資源的分配過程等角度展開，并沒有將精準(zhǔn)扶貧與基層治理關(guān)聯(lián)起來。因為精準(zhǔn)扶貧政策說到底還是由鄉(xiāng)村兩級負(fù)責(zé)具體執(zhí)行，基層組織的執(zhí)行力和運作邏輯會影響到精準(zhǔn)扶貧政策的實施績效。同時，精準(zhǔn)扶貧作為基層政府的中心工作也會對基層治理產(chǎn)生很多影響和牽制。因此，本文在吸取已有研究文獻(xiàn)和深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，試圖對精準(zhǔn)扶貧和基層治理的互動關(guān)聯(lián)進(jìn)行闡釋。本文所講的扶貧吸納治理是指，扶貧工作原本屬于基層治理的一部分，是嵌入在基層治理工作中的，而在當(dāng)前扶貧政策執(zhí)行中，鄉(xiāng)村基層組織容易將扶貧工作在一定程度上代替原先常規(guī)化的治理內(nèi)容，這便會出現(xiàn)本文所講的扶貧吸納治理現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在扶貧政策實施過程中對村治動力、村治規(guī)則和村治目標(biāo)的消解。
二、精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中的懸浮表現(xiàn)
2015年底，中央扶貧開發(fā)工作會議提出要堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，并確保到2020年農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)全部脫貧。精準(zhǔn)扶貧成為各級政府、部門的中心工作，對于贛南宋村來說也面臨著同樣的形勢。宋村是江西贛州市下屬的一個行政村，全村農(nóng)業(yè)人口有9013人，耕地面積有2957畝，山林面積15000畝，現(xiàn)有22個村民小組，8個村干部，22個小組長。從2014年年底開始，宋村便開展貧困戶精準(zhǔn)識別工作，共識別出貧困戶421戶，1468人。雖然基層村干部在精準(zhǔn)扶貧過程中做了大量工作，但也明顯存在著精準(zhǔn)扶貧的懸浮特征。精準(zhǔn)扶貧的懸浮是指在政策執(zhí)行過程中并沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，出現(xiàn)了目標(biāo)偏離，精準(zhǔn)扶貧政策在具體實踐中的設(shè)計和執(zhí)行很多時候無助于貧困的解決，造成了運動式治理貧困的失靈。精準(zhǔn)扶貧懸浮還有一層含義，即政策的執(zhí)行和落實與貧困戶無關(guān)或者關(guān)聯(lián)度不大，精準(zhǔn)扶貧往往成為基層政府層面自上而下的動員、做工作，針對貧困戶的扶貧卻十分欠缺。
(一) 數(shù)字化、文本化扶貧與貧困治理缺失
稅費改革后，基層政權(quán)從過去的汲取型轉(zhuǎn)變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系較為松散的懸浮型，并呈現(xiàn)出明顯的官僚化趨勢[21]。在這種背景下，村級組織的工作內(nèi)容發(fā)生很大轉(zhuǎn)變，稅費收取、計劃生育、公共品供給等工作逐漸退出和削弱，村務(wù)規(guī)范化管理和發(fā)放資料等軟指標(biāo)成為中心工作，出現(xiàn)了軟指標(biāo)的硬指標(biāo)化[22]。村干部要忙于填寫和制作各類報表、記錄和檔案[23]，表現(xiàn)出數(shù)字化和文本化的特征。在扶貧政策執(zhí)行中，數(shù)字化和文本化主要是指鄉(xiāng)村兩級花費大量時間、精力、人力、物力和財力用于精準(zhǔn)扶貧的資料工作或文牘工作，精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核都要有完整、規(guī)范化的數(shù)據(jù)信息和資料檔案，從而可以明確、清晰和具體化地呈現(xiàn)當(dāng)?shù)氐木珳?zhǔn)扶貧工作情況，以便于統(tǒng)計、考核和應(yīng)對檢查。宋村在開展精準(zhǔn)扶貧過程中，涉及到貧困戶的各種表格如申請表、調(diào)查表、審核表、摸底表等都要由村干部在電腦上操作完成，而且還要根據(jù)市縣鄉(xiāng)等各個層級政府的不同要求填寫、調(diào)整各種數(shù)據(jù)信息。“村干部一年到頭都在填表，每天都在填表”，數(shù)據(jù)、文本工作不僅占據(jù)基層村干部的大部分時間，而且還加重了村級組織的財政負(fù)擔(dān)，如要在規(guī)定時間內(nèi)完成數(shù)據(jù)信息的填寫任務(wù)，村干部就會有償聘請回村大學(xué)生等人員填表、錄入貧困信息，宋村光填表的費用就在三萬元左右。但填寫的很多貧困信息都只是用于應(yīng)付檢查，而難以發(fā)揮實際作用，主要是因為很多信息都是事后補(bǔ)充的，而且也有很多無效信息。
數(shù)字化、文本化工作使得精準(zhǔn)扶貧在基層操作中成為了軟工作，鄉(xiāng)村兩級將大部分時間都用于做虛的工作上，而并沒有給貧困戶實質(zhì)性的幫助。從精準(zhǔn)識別鎖定貧困戶開始，精準(zhǔn)扶貧工作很多時候都是由村干部在電腦上操作的，精準(zhǔn)扶貧戶的名單出來后，基層所能做的工作也只限于聯(lián)系人到農(nóng)戶家里走訪慰問一下。雖然有五個一批、六個一批等扶貧政策，但發(fā)揮的作用也非常有限。宋村2016年的計劃脫貧人數(shù)是528人，但上面下來的政策項目支持就只有20萬的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助費用，村委會準(zhǔn)備用這筆錢建老年人活動室。除此之外便沒有任何扶貧資源用于支持貧困戶脫貧，只能通過鄉(xiāng)村兩級在電腦上將其由貧困戶轉(zhuǎn)為脫貧戶，這就只是在電腦數(shù)據(jù)上的脫貧，貧困家庭并沒有產(chǎn)生任何變化。因此，數(shù)字化和文本化工作傾向使得扶貧政策執(zhí)行的重點放在了客觀的形式化內(nèi)容上，而采取有效措施、投入資金發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、改善農(nóng)村水電路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這些硬工作卻成為次要的。
(二) 壓力型體制與扶持對象錯位
隨著基層組織官僚化的發(fā)展，壓力型體制的運行機(jī)制由縣鄉(xiāng)兩級政治體制傳遞到村級組織，在自上而下的政府工作考核中，村干部時刻面臨著巨大的考核壓力。成為各級政府中心工作的精準(zhǔn)扶貧也遵循同樣的邏輯，基層組織要在規(guī)定時間內(nèi)完成精準(zhǔn)脫貧任務(wù)，并能夠達(dá)到精準(zhǔn)考核的目標(biāo)，這就對其提出了很高的要求�；鶎咏M織一方面面臨著很大的考核壓力，另一方面又沒有足夠的政策、資金支持貧困戶發(fā)展，就只能在精準(zhǔn)扶貧中采取一些策略主義的行為[24]。宋村的精準(zhǔn)扶貧措施最主要的是依靠貸款發(fā)展產(chǎn)業(yè)，因此貧困戶申請到貸款就成為其精準(zhǔn)脫貧的重要考核指標(biāo)，但在實際運作中貸款資金并沒有分配給真正的貧困戶。這一方面是因為真正的貧困戶不敢輕易貸款，擔(dān)心貸款會給家庭帶來更大的風(fēng)險；另一方面則是鄉(xiāng)村基層組織在壓力型體制下的目標(biāo)責(zé)任考量，即大部分貧困戶的風(fēng)險承擔(dān)能力有限，如果貸款投資失敗就可能導(dǎo)致農(nóng)戶家庭欠債而更加貧困。所以，基層政府就更加傾向于選擇那些經(jīng)濟(jì)條件較好，或者本來就已經(jīng)開展種植、養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)的家庭，這樣就既能完成精準(zhǔn)脫貧的指標(biāo)，又不會在考核中出現(xiàn)問題。因為通過貸款去扶持貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，不只是一句空話，在實施貸款后，上級部門要有對精準(zhǔn)扶貧的相應(yīng)考核，即要看其通過貸款是否發(fā)展了產(chǎn)業(yè)，如果沒有發(fā)展起來產(chǎn)業(yè)，基層政府就會承擔(dān)政治風(fēng)險，所以最好的方式就是把資金貸給那些已經(jīng)有產(chǎn)業(yè)的村民。
因此，基層政府囿于精準(zhǔn)扶貧的考核壓力，而容易采取策略性應(yīng)對的方法，表現(xiàn)在金融扶貧中就是將貸款發(fā)放給中等條件的農(nóng)戶，而真正貧困戶的境遇并沒有改變。所以，原本用于扶助貧困戶的政策，不僅沒有達(dá)到支持貧困戶的目的，還加劇了鄉(xiāng)村社會的貧富差距。
(三) 精準(zhǔn)扶貧保障功能擴(kuò)大與爭貧現(xiàn)象突出
精準(zhǔn)扶貧政策的初衷是改變之前區(qū)域性扶貧中瞄準(zhǔn)失靈和脫靶的現(xiàn)狀，通過精準(zhǔn)識別瞄準(zhǔn)真正的貧困戶，進(jìn)而采取產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧、教育扶貧和社會兜底等措施對貧困戶實施分類治理[25]，幫助其走出貧困狀態(tài)。而且上級政府也會在項目資金、政策優(yōu)惠等方面給予貧困戶支持，動員各方面的人力、物力、財力投入到扶貧攻堅中來。因此，精準(zhǔn)扶貧政策給貧困戶發(fā)展和脫貧帶來了史無前例的資源支持和發(fā)展條件。但另一方面，精準(zhǔn)扶貧政策又呈現(xiàn)出保障功能擴(kuò)大的形勢。首先是貧困戶保障人數(shù)的擴(kuò)大，精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)是在2020年之前使大部分貧困戶都得到脫貧，所以貧困戶的名額分配就更充足，進(jìn)而造成原本不該納入到扶貧體系中的村民也成為了精準(zhǔn)扶貧戶，如因為家庭消費開支過大導(dǎo)致的貧困類型、農(nóng)戶家庭自身懶惰不夠勤勞型的貧困等[26]。其次是精準(zhǔn)扶貧保障項目的擴(kuò)大，即精準(zhǔn)扶貧戶不僅享受到扶貧本身所帶來的資源和福利，而且還捆綁了教育、醫(yī)療等其他福利，貧困戶生存和發(fā)展所需要的福利都包括在內(nèi)了。因此，成為貧困戶就意味著能夠享受更多其他的福利條件，就使得貧困戶成為村民競爭的資源。宋村貧困戶在縣醫(yī)院看病可以享受到80%的報銷比例，而一般農(nóng)戶的報銷比例則只有60%；貧困戶家庭的子女可以在小學(xué)、初中申請到“兩免一補(bǔ)”，大學(xué)生還可以享受國家助學(xué)金。
因此，精準(zhǔn)扶貧政策就增加了貧困戶所捆綁的資源數(shù)量，向農(nóng)戶傳遞的信息是只要當(dāng)上貧困戶就可以享受各方面的政策照顧，使得貧困戶成為特權(quán)的標(biāo)志。這就造成當(dāng)前農(nóng)村社會人人爭貧困的現(xiàn)象，因為貧困戶不像之前那樣沒有太多資源，反而能夠得到很多切實的利益和福利，所以那些與貧困戶條件相差不大的農(nóng)戶也都爭相去申請貧困，從而違背了精準(zhǔn)扶貧政策的初衷。
(四) 干部幫扶制度的形式化
向農(nóng)村派駐工作隊是實現(xiàn)動員農(nóng)民以完成某項政治目標(biāo)的有效手段[27]，精準(zhǔn)扶貧工作也同樣采取了幫扶制度和包村包戶制度，即動員各級政府部門、企事業(yè)單位等實現(xiàn)對貧困村和貧困戶的幫扶。幫扶人員要了解貧困戶的具體情況，與貧困戶共同商議制定相應(yīng)的脫貧計劃，并經(jīng)常到貧困戶家中走訪慰問，而且還要記錄專門的貧困戶走訪情況。干部幫扶制度一方面說明國家對精準(zhǔn)扶貧的重視程度，要動員全社會力量進(jìn)行扶貧攻堅工作；另一方面，也說明政府對貧困戶的關(guān)心和支持，從而拉近國家與農(nóng)民關(guān)系。但在實際運作中，干部幫扶這種制度設(shè)置很大程度上只成為形式化的行政工作，難以產(chǎn)生對貧困戶的實質(zhì)幫助。宋村所在的市縣政府也制定了詳細(xì)的掛點包村包戶制度，縣房產(chǎn)局是宋村的掛點單位，要幫扶30戶貧困戶，鎮(zhèn)政府幫扶30戶，宋村每個村干部幫扶50戶。通過各級單位的幫扶，實際上是對貧困戶脫貧責(zé)任的分配，而且還要參與到貧困戶脫貧攻堅的目標(biāo)責(zé)任考核中來，貧困戶不脫貧，幫扶者的責(zé)任就沒有完成。但實際上，幫扶者能力有限，在幫扶貧困戶的過程中也難以發(fā)揮很大的功能。鎮(zhèn)干部宋明是宋村村民宋坤的幫扶者，但宋明也只能是偶爾到貧困戶家里去看一下，“喝點茶，聊聊天”，并不能對宋坤在脫貧任務(wù)中發(fā)揮實際作用。
干部幫扶制度體現(xiàn)出各級政府對精準(zhǔn)扶貧工作的高度參與和重視，通過走訪慰問貧困戶能夠拉近與貧困戶的感情。但在幫扶過程中又不能帶來任何資金和項目等實際扶持，就會造成貧困戶對基層政府的抱怨和不信任，從而造成另一種形式上的干群矛盾。
三、精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行懸浮對基層治理的影響
具有運動式治理特征的精準(zhǔn)扶貧工作對于基層來說是一個全新的外在變量，不僅基層治理的現(xiàn)狀會影響到精準(zhǔn)扶貧政策的具體實施，而且精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中的懸浮更會對基層治理帶來挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)不僅包括基層村干部在壓力型體制下的工作難度，還在一定程度上塑造出村民對基層政權(quán)合法性、認(rèn)同感的下降，進(jìn)而使得基層治理呈現(xiàn)出尷尬的夾心層狀態(tài)。
(一) 村干部職業(yè)化與村治動力弱化
精準(zhǔn)扶貧政策遵循的是技術(shù)治理路徑，很重要的內(nèi)容是通過數(shù)字化和文本化管理完成對貧困戶的識別、幫扶以及對基層政府的監(jiān)督、考核，因此精準(zhǔn)扶貧中的數(shù)字化和文本化就成為基層村干部的最重要工作。而要做好這一工作就需要村干部實現(xiàn)職業(yè)化，意味著村干部要天天到村委會坐班和加班，像鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一樣做很多行政工作，體現(xiàn)在精準(zhǔn)扶貧上就是填報各種表格、數(shù)據(jù)和信息等事務(wù)性工作。村干部職業(yè)化使得上級政府把村干部當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來看，不僅要完成精準(zhǔn)扶貧這一中心工作，還要完成其他各個部門安排下來的階段性任務(wù)，就使得村干部沒有時間從事其他兼業(yè)和副業(yè)，獲利機(jī)會減少。如宋村村干部吳某家中有近40畝的臍橙，但大部分管理都要指望其妻子，吳某基本上沒有時間過問。因此，精準(zhǔn)扶貧中村干部的職業(yè)化使得村干部收入有限，又沒有時間去獲得其他收入，就形成了村干部工作內(nèi)容與收入上的不平衡狀態(tài)。進(jìn)而，基層村干部就會因為精準(zhǔn)扶貧軟工作太重、收入太低而選擇辭職，精準(zhǔn)扶貧政策實施兩年來，宋村所在的寧縣已經(jīng)出現(xiàn)不少村干部辭職的現(xiàn)象。
精準(zhǔn)扶貧中村干部的職業(yè)化還會帶來村治動力弱化的困境，即精準(zhǔn)扶貧政策在具體實踐中消解了村治動力。村干部在縣鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著重要作用，向上要完成各種行政任務(wù)，向下要滿足農(nóng)民需求、調(diào)解糾紛、改善基礎(chǔ)設(shè)施等。但數(shù)字化、文本化工作耗費了村干部大量時間和精力，呈現(xiàn)出村干部對上不對下的情況，即只去回應(yīng)上級政府和各個職能部門的工作，難以有效回應(yīng)村民的生產(chǎn)生活需求。這一方面會帶來村干部自身對行政工作的反感和不滿，另一方面也產(chǎn)生村民對村干部的不滿和抱怨，甚至打架沖突，進(jìn)而導(dǎo)致村民與村干部之間的信息不對稱，村干部合法性身份降低，村治動力弱化。
(二) 利益分配矛盾與干群關(guān)系緊張
精準(zhǔn)扶貧是當(dāng)前農(nóng)村社會涉及利益、福利最多的政策分配，是國家對貧困人口進(jìn)行全方位扶持的福利性政策，不同于糧食直補(bǔ)、新農(nóng)保和新農(nóng)合等普惠性政策，而屬于覆蓋局部人群的特殊性政策。但正因為精準(zhǔn)扶貧在實施過程中涉及到比較多的福利政策、保障功能范圍擴(kuò)大，從而將原本相對平靜的村莊都攪動起來，主要表現(xiàn)就是村民爭當(dāng)貧困戶，都希望能得到精準(zhǔn)扶貧雨露的照顧，即使那些家庭條件相對較好的農(nóng)戶也想被納入精準(zhǔn)扶貧戶中。貧困戶在村民面前成為一個香餑餑，而且都認(rèn)為“這是國家政策，不得白不得”，因此就產(chǎn)生了利益分配中的矛盾，主要表現(xiàn)就是那些沒有評上貧困戶的農(nóng)戶找鄉(xiāng)村兩級組織上訪、爭貧。宋村在開展精準(zhǔn)扶貧工作時就遇到不少村民來爭貧困戶的情況，村民陳某就曾經(jīng)多次到村委會來鬧，并質(zhì)問村干部為什么沒有將其納入精準(zhǔn)扶貧戶，由于當(dāng)時的貧困戶名單已經(jīng)鎖定，而且村干部也向陳某解釋貧困戶是由村干部、村民代表和包村干部共同評選出來的，但陳某一直堅持到村委會鬧、到鎮(zhèn)里上訪。最后，村干部基于維穩(wěn)的考慮便會將貧困戶名額分配給這些上訪農(nóng)戶，從而使其他農(nóng)戶產(chǎn)生更強(qiáng)烈的不公平感。
精準(zhǔn)扶貧中農(nóng)戶的不公平感主要來源于兩個因素，一個是當(dāng)前村干部的權(quán)威衰弱，不管如何公正地評選精準(zhǔn)扶貧戶都會有村民抗議，這是對基層不信任而產(chǎn)生的結(jié)果。另一方面，鄉(xiāng)村兩級組織基于上級政府的考核壓力，而傾向于將扶貧資源分配給那些非貧困戶群體，就會形成條件相近農(nóng)戶的攀比和不公平感，也就成為引發(fā)干群關(guān)系緊張的重要因素。而且被評為貧困戶的村民在申請產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策或金融貸款政策時又遭遇困難，不能真正得到精準(zhǔn)扶貧政策的扶持，就會產(chǎn)生對村干部的不滿情緒。宋村村民吳某因為家中有兩個大學(xué)生被評上了貧困戶，門口也掛上了“精準(zhǔn)扶貧連心卡”，但當(dāng)他去申請貸款時卻被拒之門外，就經(jīng)常去找村干部吵架。因此，精準(zhǔn)扶貧政策實踐形成了對村治目標(biāo)的消解，基層治理的目標(biāo)是通過提供基礎(chǔ)設(shè)施公共品和扶貧幫扶等公共服務(wù)以滿足村民在生產(chǎn)生活層面上的需求，進(jìn)而達(dá)到善治的狀態(tài)。但精準(zhǔn)扶貧在政策執(zhí)行中卻因為上文所講的利益分配和村干部權(quán)威衰弱等原因，產(chǎn)生了村民爭奪扶貧資源、干群關(guān)系緊張等結(jié)果，原本通過政策執(zhí)行以達(dá)到村莊善治的目標(biāo)并沒有實現(xiàn)，反而因為扶貧政策執(zhí)行而出現(xiàn)了治理秩序的混亂。
(三) 治理精細(xì)化與扶貧內(nèi)卷化
精準(zhǔn)扶貧工作不同于傳統(tǒng)的村莊治理內(nèi)容，從精準(zhǔn)識別開始就成為一種精細(xì)化的技術(shù)治理。不管是建檔立卡、幫扶對策還是管理考核都要做到可呈現(xiàn)化，即要有客觀、具體的數(shù)據(jù)，文本可以呈現(xiàn)，從而在官僚化體制中能夠應(yīng)對上級各個部門的檢查，同時又能很好地完成自上而下的政治化任務(wù)。這種精細(xì)化治理形式是國家政權(quán)建設(shè)的內(nèi)在要求，試圖通過數(shù)字化管理的方式實現(xiàn)對農(nóng)村社會貧困狀態(tài)的全面了解和對基層政權(quán)精準(zhǔn)扶貧工作的有效監(jiān)督。但精準(zhǔn)扶貧的精細(xì)化治理是有前提條件的，即要在已經(jīng)規(guī)范化和規(guī)則化的現(xiàn)代社會中才能有效開展，但大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)仍舊是一種非規(guī)則化和非均質(zhì)化的狀態(tài)，難以具備精細(xì)化治理的基礎(chǔ)。
所以就產(chǎn)生了精準(zhǔn)扶貧的精細(xì)化治理與農(nóng)村社會非規(guī)范化、模糊化之間的矛盾，具體表現(xiàn)有兩個。一方面是精準(zhǔn)識別過程中因為農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)收入的模糊性和非貨幣化，難以做到依靠技術(shù)手段對家庭收入進(jìn)行準(zhǔn)確的量化衡量，所以在實際操作中就只能依靠大量的人力來進(jìn)行籠統(tǒng)性地統(tǒng)計，在這個過程中就很難做到客觀化，又容易走向形式主義。另一方面，精準(zhǔn)扶貧精細(xì)化的目標(biāo)是要達(dá)到扶貧的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和政治目標(biāo)，前者是指通過扶貧資源入戶以實現(xiàn)貧困戶減貧，后者則是要實現(xiàn)扶貧資源的“亮點”“政績”效果，而且后者占據(jù)了基層組織更重要的考量。所以在實際操作中就容易出現(xiàn)扶貧資源對真正貧困戶的缺失和滯后問題，扶貧資源缺失是指本用于幫助貧困戶脫貧的項目資源出現(xiàn)了目標(biāo)偏離，滯后則是指很多時候精準(zhǔn)扶貧項目都是在貧困戶已經(jīng)脫貧出列后才下達(dá)，貧困戶也就難以享受到政策福利。因此，精準(zhǔn)扶貧試圖通過精細(xì)化的技術(shù)治理以改變之前瞄準(zhǔn)脫靶的難題，但這種精細(xì)化治理卻又帶來了新的扶貧內(nèi)卷化，即精準(zhǔn)扶貧在很多時候沒有達(dá)到幫助貧困戶脫貧和實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的目標(biāo)，反而因為精準(zhǔn)扶貧資源越多，農(nóng)民對基層組織的抱怨越多、不信任感也越強(qiáng)，也就延續(xù)了之前農(nóng)民對政府的差序化認(rèn)同，即“中央是好人，地方把經(jīng)念歪了”。農(nóng)民對基層更加不信任，也會影響到基層治理其他工作的開展，如開展環(huán)境衛(wèi)生整治、土地流轉(zhuǎn)等，貧困戶就會不支持村兩委的工作。因此，精準(zhǔn)扶貧中的精細(xì)化治理就改變了之前鄉(xiāng)土社會中存在的簡約治理規(guī)則。在大多數(shù)中西部農(nóng)村社會利益稀薄，治理事務(wù)也不多，村干部只有在出現(xiàn)臨時性和突發(fā)性事情時才會積極參與到問題解決中，而精細(xì)化治理則要求基層村干部掌握現(xiàn)代化的技術(shù)治理手段解決農(nóng)村貧困問題，本質(zhì)上是對村莊治理規(guī)則的一種消解。
(四) 基層治理中的夾心層狀態(tài)
夾心層狀態(tài)是指村干部在精準(zhǔn)扶貧工作中面臨著上級政府和村民的雙重壓力，一方面是自上而下的壓力型體制，村干部要在規(guī)定時間內(nèi)完成各種任務(wù)目標(biāo)和考核，而且都是村干部不太擅長做的填表、匯報、應(yīng)對檢查等各種軟任務(wù)。另一方面則是面對來自村民的壓力，正如上文所說的因為村民追求公平、正義，就會爭當(dāng)精準(zhǔn)扶貧中的貧困戶和爭奪扶貧政策，將矛盾轉(zhuǎn)向村干部。而且，村干部是精準(zhǔn)扶貧政策的具體執(zhí)行主體，但很多時候并沒有太多項目資金下來，就沒有能力開展扶貧工作，“精準(zhǔn)扶貧有政策，但沒有資金”，這種情況就使得村干部面對來自貧困戶的巨大壓力。
基層治理的夾心層狀態(tài)就會影響村干部在精準(zhǔn)扶貧工作中的積極性，甚至?xí)霈F(xiàn)消極應(yīng)對的情況。因為精準(zhǔn)扶貧很多時候更加注重數(shù)字化管理、文牘化工作和事本主義考核，只要將這些軟工作做硬、做實，對于村干部來說就意味著可以完成這一工作。并且，這種形式化的工作內(nèi)容可以不與非均質(zhì)化的村民打交道，就可以避免村民對村干部的各種抱怨，甚至是打架等暴力行為。宋村精準(zhǔn)扶貧貧困戶名單、精準(zhǔn)幫扶措施和脫貧計劃等展示圖片都沒有張貼在村委會門口或者其他顯眼的地方，而是張貼在了村委會頂樓很少有村民上去的空曠大廳內(nèi)。這樣就能夠避免村民因為看到精準(zhǔn)扶貧的具體情況而產(chǎn)生更加激烈的意見，但卻使得精準(zhǔn)扶貧成為脫嵌于村民的事情，精準(zhǔn)扶貧在基層實踐中就出現(xiàn)了空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。
四、結(jié)論：扶貧吸納治理
鄉(xiāng)村穩(wěn)態(tài)治理的基礎(chǔ)是村干部能夠在基層治理中充分發(fā)揮自主性進(jìn)行簡約治理或者彈性治理，其要達(dá)到的目標(biāo)主要有兩個：一是借助國家自上而下的項目資源，動員和組織村民協(xié)商議事，實現(xiàn)村莊公共品和公共服務(wù)的良好供給；二是解決村莊內(nèi)部的糾紛調(diào)解、利益分配等村莊事務(wù)，從而實現(xiàn)村莊的善治。精準(zhǔn)扶貧政策的出發(fā)點是通過國家特惠性資源的救濟(jì)實現(xiàn)貧困戶脫貧致富，具體措施包括村莊水電路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)完善、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及教育、醫(yī)療等社會公共服務(wù)層面上的救助。因此，精準(zhǔn)扶貧工作一方面是以扶貧為中心的政策設(shè)計，同時又緊緊嵌入在基層治理結(jié)構(gòu)中，是基層治理內(nèi)容中的重要一環(huán)。但在基層實踐中，精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行囿于各種原因出現(xiàn)了懸浮狀態(tài)，并成為替代基層治理的中心工作，這就出現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧對治理的吸納。
首先，精準(zhǔn)扶貧政策在執(zhí)行中出現(xiàn)一定的形式化走樣，造成對基層治理重點的改變。精準(zhǔn)扶貧雖然是當(dāng)前各級政府部門尤其是鄉(xiāng)村兩級組織的中心工作，但工作壓力很多時候主要集中在如何做好數(shù)據(jù)、資料等“作業(yè)”上。因為精準(zhǔn)扶貧首先要求掌握農(nóng)村貧困戶的基本情況以及動態(tài)數(shù)據(jù)管理等，村干部大部分做的都是軟性工作，在具體的精準(zhǔn)扶貧措施上并沒有花費太多時間。一方面是因為分配下來的扶貧項目和資金有限，另一方面是很多扶貧項目并不需要花費太多時間，如宋村精準(zhǔn)扶貧貸款只發(fā)放了19戶，而且都是那些家庭相對勤勞、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本成型的農(nóng)戶，在貸款申請上很容易通過。因此，基層組織在精準(zhǔn)扶貧工作上都將精力投入在數(shù)據(jù)管理和應(yīng)對考核上面，在具體的扶貧措施上則很少對接貧困戶的實際需求。這便改變了基層治理的重點方向，糾紛調(diào)解、公共品供給等事務(wù)成為次要事務(wù)。
其次，精準(zhǔn)扶貧的精細(xì)化方式與基層治理的綜合性、復(fù)雜性和模糊性不相匹配。農(nóng)村基層治理并不同于城市社區(qū)相對規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，很多事情都充滿了不規(guī)則性和突發(fā)性，簡約治理是其基本特征。而精準(zhǔn)扶貧則正是通過行政化、科層化的方式來要求基層村干部，事事都要做得精細(xì)，做文字、數(shù)字工作就成為事本主義。這本應(yīng)該是縣鄉(xiāng)層面要做的事情，而基層治理應(yīng)該是處理不規(guī)則發(fā)生的事情，如解決家庭、土地等矛盾糾紛，提供公共品和公共服務(wù)。但精準(zhǔn)扶貧在基層實踐中則要求精細(xì)化，事無巨細(xì)，就增加了治理的成本，而且使得基層治理的重點放在文牘工作上。精準(zhǔn)扶貧工作過于細(xì)致，就使得村干部無法在核心方向上用力，只能填寫各種資料文件，但貧困戶的實際情況仍然沒有改變。因此，精細(xì)化的扶貧實踐就與基層治理的性質(zhì)產(chǎn)生了脫離。
再次，精準(zhǔn)扶貧的無限責(zé)任性導(dǎo)致扶貧上的國家化和特權(quán)化傾向。無限責(zé)任主要是指當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧政策在實際中形成了對貧困戶過多的責(zé)任包攬，國家希望通過全方位的扶貧措施以承擔(dān)貧困戶脫貧的義務(wù)，但實際上很多貧困戶的狀態(tài)只是階段性的，如處在家庭生命周期的上升階段，家庭中有子女讀大學(xué)或臨時生病帶來家庭開支增大，這種貧困類型并不同于缺乏勞動能力、長期無法脫貧的貧困戶，他們是經(jīng)過一段時間和努力就會自然而然走出貧困狀態(tài)的。而且，正如上文所講，精準(zhǔn)扶貧政策的保障功能也呈現(xiàn)出擴(kuò)大化，試圖通過政府救濟(jì)以解決貧困戶家庭的所有難題，但這容易導(dǎo)致貧困戶主體的被動參與，只是被動地對接政府扶貧政策，而難以主動地去積極改變貧困狀態(tài)。所以，精準(zhǔn)扶貧政策的過度包攬和福利擴(kuò)大化，就造成了貧困的國家化和特權(quán)化，前者是指國家承擔(dān)起對貧困戶的脫貧責(zé)任，貧困戶的主體性被消解；后者則是指貧困成為一種特權(quán)符號，只要是貧困戶就可以享受到政府的各種福利救濟(jì)，導(dǎo)致其他村民對貧困戶評選的不滿以及對基層組織合法性和認(rèn)同感的下降。
因此，當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧政策在實踐執(zhí)行中很容易出現(xiàn)的問題是過于精細(xì)化和形式化，無法在根本上用力，也難以激活村民內(nèi)生的發(fā)展能力。而要想解決貧困問題，很重要的是將資金用于與村民生活生產(chǎn)緊密相關(guān)的方面，如改善水利、道路等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施，讓農(nóng)民更加便利地種田。雖然農(nóng)業(yè)收入對于農(nóng)民家庭來說已經(jīng)不構(gòu)成主要收入來源，但利用留守在家的半勞動力經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，仍然有很大價值。但前提是要具備相應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，如實施土地平整和連片成塊耕作，就能夠改變肩扛人挑、無法機(jī)械化的難題，從而可以將土地有效利用起來并產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。也就是說，只有對接農(nóng)民生產(chǎn)生活需求的精準(zhǔn)扶貧投入才能更好地實現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民收入增加的目標(biāo)，貧困問題也就會自然得到有效解決。
參考文獻(xiàn)(References)
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