小農(nóng)戶經(jīng)營與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的銜接困境——以山東省M縣土地托管為例
韓慶齡 山東師范大學(xué) 公共管理學(xué)院, 山東 濟(jì)南 250000
基金項(xiàng)目：山東省社會科學(xué)規(guī)劃研究青年項(xiàng)目（山東省重大理論與實(shí)踐問題研究專項(xiàng)）"農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的銜接機(jī)制研究——以山東省土地托管為例"（18DSJJ04）；山東省高校人文社會科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目"城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基層治理的內(nèi)生動力與現(xiàn)代化路徑研究"（J18RA021）
作者簡介：韓慶齡, 女, 山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院講師, 博士
摘要：立足小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的家庭經(jīng)營與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)大市場的有機(jī)銜接，是中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的重要問題。土地托管作為一種農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)模式，發(fā)軔之初立足家庭經(jīng)營需要，旨在通過重塑統(tǒng)分結(jié)構(gòu)來構(gòu)建農(nóng)業(yè)服務(wù)供給側(cè)和需求側(cè)主體的雙重組織，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)服務(wù)的規(guī)模供給。但具體實(shí)踐中，托管組織主體私人利益凸顯、差異化小農(nóng)對接成本高、地方規(guī)范與國家政策的沖突，均使托管與小農(nóng)戶經(jīng)營的供需銜接困境重重。在市場和行政力量的聯(lián)合推動下，土地托管改變農(nóng)地經(jīng)營關(guān)系，轉(zhuǎn)向與規(guī)模土地流轉(zhuǎn)結(jié)合，種植大戶取代小農(nóng)散戶成為農(nóng)地經(jīng)營主體，托管性質(zhì)由為農(nóng)民服務(wù)異變成為資本和大戶服務(wù)。
關(guān)鍵詞：家庭經(jīng)營 農(nóng)業(yè)社會化服務(wù) 土地托管 銜接 異變
一、問題的提出
農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要內(nèi)容。農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)是指社會上各類服務(wù)機(jī)構(gòu)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的全過程綜合配套服務(wù)，包括信息、資金、技術(shù)和機(jī)械服務(wù)等內(nèi)容[1]，主要特征是服務(wù)的社會化和服務(wù)組織的系統(tǒng)性[2]。在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村勞動力非農(nóng)轉(zhuǎn)移的速度加快，中老年人成為留守村莊的務(wù)農(nóng)主力，農(nóng)忙時節(jié)面臨勞動力短缺、農(nóng)機(jī)服務(wù)對接難等諸多現(xiàn)實(shí)困境[3]，在這一背景下，土地托管應(yīng)運(yùn)而生，它是在不改變農(nóng)地生產(chǎn)關(guān)系的前提下，農(nóng)戶將農(nóng)地經(jīng)營的部分環(huán)節(jié)或全部環(huán)節(jié)委托某一服務(wù)主體負(fù)責(zé)，并向該主體交付一定服務(wù)費(fèi)用的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)模式。
學(xué)界關(guān)于土地托管模式的探討，多與發(fā)展規(guī)�，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系相關(guān)聯(lián)，將土地托管視為推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代化改造的重要方式，認(rèn)為分散小農(nóng)為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，無法走出“過密化”的困境，無法促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民致富[4-5]。另有學(xué)者將土地托管直接等同于土地流轉(zhuǎn)[6]，或?qū)⑵湟暈椴桓淖兗彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和土地承包經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)上的新型農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式[7]，主張通過土地托管盤活土地資源，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)�；�、集約化、資本化運(yùn)營[8]。簡言之，規(guī)�；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)道路將土地托管視為整合土地資源的手段，通過整合土地要素和培育大戶等新型經(jīng)營主體，實(shí)現(xiàn)與規(guī)模化社會服務(wù)對接，關(guān)注農(nóng)地經(jīng)營和農(nóng)業(yè)服務(wù)的效率和效益。與規(guī)�；恋亓鬓D(zhuǎn)的思路相左，有學(xué)者從保障糧食安全的角度，提出土地托管通過規(guī)�；⻊�(wù)降低成本以提高兼業(yè)種糧戶的種糧意愿，土地托管應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)民土地承包權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等權(quán)能不變[9]。亦有學(xué)者認(rèn)為土地托管是不同于土地流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的方式，它是立足家庭經(jīng)營的社會化服務(wù)組織體系[10]。與土地流轉(zhuǎn)相比，土地托管中農(nóng)戶具有土地經(jīng)營和收益處置的主體地位[9]。可見，與家庭經(jīng)營相結(jié)合的土地托管，關(guān)注農(nóng)地經(jīng)營和農(nóng)業(yè)服務(wù)的社會效益，關(guān)注小農(nóng)戶主體的土地收益。
綜上所述，已有研究基本圍繞土地托管的性質(zhì)定位和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的對象展開。規(guī)模土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和家庭經(jīng)營的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展道路的兩種主要爭論。按照馬克思和亞當(dāng)·斯密的經(jīng)典理論，商品化進(jìn)程會帶來以雇傭勞動為基礎(chǔ)的大生產(chǎn)的興起，從而帶來小農(nóng)的消亡和資本主義的發(fā)展。但中國的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，從來不是單純局限于耕作土地，人多地少的國情使得兼業(yè)小農(nóng)成為中國農(nóng)民的真實(shí)狀態(tài)。因此，正視以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的問題，改善小農(nóng)生產(chǎn)條件[11]，是當(dāng)前農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的主要目標(biāo)。黨的十九大報告明確提出，要“健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接”。但是目前卻少有研究揭示家庭經(jīng)營與規(guī)�；r(nóng)業(yè)服務(wù)的對接機(jī)制，也就是依然面臨分散農(nóng)戶與服務(wù)大市場如何有效對接的追問。
M縣的土地托管，起初是與“家庭承包為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”相對應(yīng)，立足小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，提供社會服務(wù)，發(fā)揮統(tǒng)合作用。但在具體實(shí)踐中，土地托管的典型村卻很快發(fā)生轉(zhuǎn)型，開始與規(guī)模土地流轉(zhuǎn)掛鉤，與外來資本結(jié)合，走向排斥小農(nóng)的規(guī)模經(jīng)營之路。這一轉(zhuǎn)型多基于地方政府的推力，非自然發(fā)展的結(jié)果，其間滲透著復(fù)雜的利益博弈和與民爭地的邏輯。從宏觀政策話語來看，當(dāng)?shù)赝恋赝泄艿霓D(zhuǎn)型是小農(nóng)經(jīng)營活力殆盡，規(guī)模土地流轉(zhuǎn)更適合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的結(jié)果，但是從利益主體的角度來看，土地托管的轉(zhuǎn)型涉及托管到底是為誰服務(wù)的定位問題，或者說土地托管的組織者到底是社會服務(wù)提供者還是市場盈利主體的問題�；诖耍P者在對山東省M縣三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)①土地托管調(diào)研的基礎(chǔ)上，力圖闡釋地方社會農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的發(fā)展機(jī)制，從社會組織理論角度揭示立足家庭經(jīng)營的托管服務(wù)面臨的困境癥結(jié)，并進(jìn)一步闡釋托管與家庭經(jīng)營結(jié)合到與規(guī)模土地流轉(zhuǎn)對接轉(zhuǎn)型的背后驅(qū)動因素和實(shí)踐后果，反思中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中農(nóng)業(yè)經(jīng)營道路的選擇與社會化服務(wù)體系的建構(gòu)方向。
二、土地托管模式的發(fā)展和異變
家庭經(jīng)營是現(xiàn)階段中國多數(shù)地區(qū)農(nóng)地經(jīng)營的主要模式，在此基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的供給能力和水平直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展程度。山東省M縣作為土地托管模式的主要發(fā)源地之一，發(fā)軔之初以供銷社為平臺，旨在建立以縣供銷社指導(dǎo)、社屬企業(yè)支撐、基層供銷社為依托、村兩委參與、合作社經(jīng)營的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織體系。高速城鎮(zhèn)化背景下，伴隨農(nóng)村剩余勞動力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移，它主要在不改變農(nóng)地生產(chǎn)關(guān)系的前提下，為現(xiàn)階段的多元農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體包括村莊中的自耕小農(nóng)戶與自發(fā)土地流轉(zhuǎn)戶，提供社會化的農(nóng)資產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)機(jī)械服務(wù)，通過農(nóng)業(yè)服務(wù)供給側(cè)和需求側(cè)的雙重有效組織，推進(jìn)社會合作和服務(wù)規(guī)�；越鉀Q城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地經(jīng)營分散和勞動力誤工往返的難題。
具體而言，M縣土地托管的發(fā)展主要得益于以下三個基礎(chǔ)條件：一是農(nóng)業(yè)服務(wù)的社會化需求。2000年以后，當(dāng)?shù)卮迩f農(nóng)資市場幾近飽和，競爭激烈的同時魚龍混雜，農(nóng)藥、種子、化肥質(zhì)量參差不齊，增加了農(nóng)戶選擇難度和種植風(fēng)險；青壯年勞動力外出務(wù)工，農(nóng)村務(wù)農(nóng)勞動力以留守村莊的婦女和老年人為主體；農(nóng)機(jī)市場在搶收搶種時節(jié)，遇到惡劣天氣便不能靈活調(diào)度，直接影響農(nóng)作物產(chǎn)量。綜合市場、人力、服務(wù)對接等多重因素，農(nóng)業(yè)服務(wù)迫切需要一個具有公信力的主體來統(tǒng)合組織。二是供銷系統(tǒng)動力驅(qū)動。當(dāng)?shù)赝恋赝泄軐?shí)踐由供銷社牽頭引導(dǎo)，供銷社作為政府行政單位，具有社會責(zé)任和公益服務(wù)的性質(zhì)，其基層網(wǎng)點(diǎn)密布村莊，是20世紀(jì)八九十年代農(nóng)資銷售的主體，具有資源整合的基礎(chǔ)條件，且基層供銷社自身要在農(nóng)資市場幾近飽和的需求局面中破冰而起，也亟須變革經(jīng)營思路和運(yùn)行方式。三是村莊兩委組織落實(shí)。土地托管的具體開展以村兩委基層組織為實(shí)踐載體，村兩委在此過程中承擔(dān)組織村民、調(diào)整土地、上傳下達(dá)的重要功能。村莊兩委組織成立種植合作社和農(nóng)機(jī)合作社，將小農(nóng)散戶和村里的農(nóng)機(jī)手實(shí)現(xiàn)初步整合，提供村莊層面的組織平臺來與托管對接；同時，村莊內(nèi)部有調(diào)整土地的傳統(tǒng)與村規(guī)，一直保持土地的動態(tài)均衡，土地集中是托管服務(wù)推廣的基本前提；再者，村莊兩委促使農(nóng)戶需求與供銷社服務(wù)平臺之間形成有效的信息流通，確保土地托管符合鄉(xiāng)村實(shí)際。
土地托管有兩種形式，一種是全托管，另一種是半托管。全托管模式中，農(nóng)戶自己不參與農(nóng)業(yè)勞作，通過交服務(wù)費(fèi)的方式委托托管隊(duì)全面管理自家耕地，糧食收獲后可以選擇送貨到門、倉儲，或由托管隊(duì)幫助銷售直接獲得貨幣收入。全托管模式適用于家庭生命周期中的年輕家庭，此類家庭勞動力充足，外出務(wù)工獲取主要經(jīng)濟(jì)來源，農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入在家庭生計(jì)中占的比重很小。與全托管模式相對應(yīng)，針對部分生產(chǎn)環(huán)節(jié)的農(nóng)業(yè)服務(wù)稱為半托管模式。在村莊生活中，尚有勞動力剩余的中老年人則多傾向半托管模式，照看孫輩的同時從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們有時間進(jìn)行田間管理，相互之間依據(jù)血緣和地緣關(guān)系結(jié)成了諸多自發(fā)合作的小組織，可以在灌溉等勞動力需求較大的環(huán)節(jié)中進(jìn)行勞動交換；在選種、施肥方面也不約而同地達(dá)成一致，方便收獲時節(jié)統(tǒng)一對接機(jī)械服務(wù)。中老年群體往往不計(jì)勞動力成本進(jìn)行精耕細(xì)作，追求的是產(chǎn)量收益最優(yōu)而非效率最優(yōu)的目標(biāo)，他們對社會化服務(wù)的訴求主要是機(jī)械服務(wù)。較之托管之前的農(nóng)地經(jīng)營，托管的優(yōu)勢在于為各環(huán)節(jié)的農(nóng)戶提供基本的需求保障，在農(nóng)戶自己家庭及自發(fā)合作的小組織面臨耕、種、收難題時，給予幫助，并實(shí)現(xiàn)部分環(huán)節(jié)的規(guī)模經(jīng)營。全托管模式中，農(nóng)戶將土地的經(jīng)營權(quán)讓渡給服務(wù)隊(duì)，自己掌握承包權(quán)和收益權(quán)。半托管模式則在完全不轉(zhuǎn)移生產(chǎn)關(guān)系的前提下，為分散的小農(nóng)戶提供農(nóng)資和農(nóng)機(jī)服務(wù)，土地的經(jīng)營權(quán)在農(nóng)戶手中，農(nóng)戶有權(quán)決定生產(chǎn)環(huán)節(jié)的托管選擇及各種生產(chǎn)投資，形式較為靈活。
簡言之，土地托管模式的發(fā)展，與高速城鎮(zhèn)化背景下務(wù)工收入成為多數(shù)家庭的生計(jì)主導(dǎo)密切相關(guān)，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的升級改造直接掛鉤。在具體實(shí)踐中，供銷社組織網(wǎng)絡(luò)與村莊兩委的協(xié)同配合，推動土地托管模式迅速擴(kuò)展，再造了農(nóng)地經(jīng)營中的統(tǒng)分結(jié)合結(jié)構(gòu)。“統(tǒng)”的一端，一方面充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)服務(wù)供給側(cè)農(nóng)資產(chǎn)品和農(nóng)機(jī)服務(wù)的資源整合，另一方面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)服務(wù)需求側(cè)土地的集中和農(nóng)民的有效組織；“分”的一側(cè)，則充分發(fā)揮個體農(nóng)戶的主動性和創(chuàng)造性，使在村的剩余勞動力可以通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得基本保障。
不過，立足家庭經(jīng)營基礎(chǔ)上的土地托管模式，具體推廣落實(shí)中遭遇一系列困境，最終很多地方的土地托管變成土地流轉(zhuǎn)，托管實(shí)質(zhì)被抽離。從最直觀的因素來看，半托管模式中，農(nóng)戶往往根據(jù)自己的需要自由選擇部分環(huán)節(jié)的托管服務(wù)，主要集中在收割和播種環(huán)節(jié)，日常的打藥、施肥、鋤草等田間管理多由農(nóng)戶自己完成，差異化的農(nóng)戶服務(wù)需求很難實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。由此，全托管模式逐漸成為供銷社層面的主推目標(biāo)，但全托管往往是建立在農(nóng)業(yè)剩余勞動力完全轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)之上，且在半托管向全托管的過渡轉(zhuǎn)型中，村莊通過互聯(lián)網(wǎng)平臺引進(jìn)種植大戶，組織村民將土地流轉(zhuǎn)給大戶，托管組織再為大戶提供農(nóng)業(yè)服務(wù)。托管服務(wù)形神分離，農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，與土地的聯(lián)系被切斷，土地托管異變成規(guī)模土地流轉(zhuǎn)的助力和推力，服務(wù)主體也變成單一的種植大戶，其異變值得反思。
三、土地托管異變的原因：小農(nóng)戶經(jīng)營與土地托管的銜接困境
不論是半托管模式還是全托管服務(wù)，在鄉(xiāng)土社會的落地扎根都需要一個調(diào)試應(yīng)變的過渡階段。土地托管模式的推進(jìn)，很大程度上依托供銷社與村莊組織協(xié)同發(fā)展的托管組織體系。借鑒社會組織理論，筆者重點(diǎn)從組織主體、交易成本、組織外部環(huán)境的角度對村莊實(shí)踐中托管組織的異變進(jìn)行闡釋，揭示小農(nóng)戶經(jīng)營與土地托管銜接的困境癥結(jié)。
(一) 托管組織主體對市場利益的追求超越公益責(zé)任的服務(wù)屬性
傳統(tǒng)組織理論強(qiáng)調(diào)組織系統(tǒng)是一種經(jīng)濟(jì)體，是確定稀缺資源應(yīng)用和配置的關(guān)系體系[12]139。土地托管組織體系在整合配置農(nóng)資、農(nóng)機(jī)市場資源的同時，也肩負(fù)著組織農(nóng)戶，為其提供優(yōu)質(zhì)社會服務(wù)的公益責(zé)任屬性。供銷社、村莊兩委組織、農(nóng)機(jī)合作社作為土地托管的組織運(yùn)行方，多主體的組織平臺均需從農(nóng)業(yè)收益中分享剩余以維系運(yùn)行。隨著組織主體的逐步完善，托管模式的運(yùn)行成本隨之增多。從組織機(jī)構(gòu)角度講，供銷社不僅是公益服務(wù)性質(zhì)的行政主體，也是具有經(jīng)營性質(zhì)的市場主體，村莊兩委不僅是為村民服務(wù)的基層自治組織，在壯大村集體經(jīng)濟(jì)的政策下，村莊也有開源促經(jīng)濟(jì)的客觀需求。從組織人員角度講，基層供銷社系統(tǒng)中土地托管的推廣主力多源自農(nóng)資商大戶，他們既是農(nóng)資店老板，又是供銷社基層社的員工；而托管具體落實(shí)方的托管服務(wù)隊(duì)負(fù)責(zé)人均為村干部，且村干部多是種植大戶、農(nóng)機(jī)手等具有農(nóng)業(yè)服務(wù)需要的兼職人員。
由于托管組織方多重身份重合，公私利益交織，不論是半托管模式還是全托管服務(wù)，在成本分?jǐn)�、利益分配、組織運(yùn)行等諸多環(huán)節(jié)，都面臨挑戰(zhàn)。研究發(fā)現(xiàn)，在托管模式的實(shí)際運(yùn)行中，社會精英群體的謀利意識逐漸超越了政府層面的公共責(zé)任意識，推動托管組織向私人性和市場化轉(zhuǎn)型。具體而言，基層供銷社推廣土地托管的動力在組織層面上是基于農(nóng)業(yè)服務(wù)現(xiàn)代化的公共需要，落實(shí)到行動層面則轉(zhuǎn)變成農(nóng)資商戶銷售農(nóng)資產(chǎn)品的利益驅(qū)動，他們是作為市場主體而非單純的政府主體來組織托管運(yùn)行；村莊基層組織在土地托管的落實(shí)環(huán)節(jié)發(fā)揮村莊公共權(quán)威的治理功能，但在利益分配環(huán)節(jié)，與村兩委班子重合的土地托管隊(duì)成為受益主體。可見，土地托管的組織主體在多元利益的驅(qū)動下，轉(zhuǎn)變成托管具體運(yùn)行中的市場主體，公益責(zé)任的屬性式微。因種植大戶具有親市場性，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系開始以大戶為中心組織重構(gòu)[13]。
此外，有學(xué)者的研究表明，多方政府主體參與的土地托管中，只有托管產(chǎn)生的收益高于市場，才能解決組織成本問題[14]。目前土地托管的收益主要來源于農(nóng)資銷售和農(nóng)機(jī)服務(wù)，要在解決其公私運(yùn)行的雙重成本基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)最大化的私人盈利需求，勢必要追求托管各環(huán)節(jié)的高經(jīng)濟(jì)效益，然而按照托管宣傳，農(nóng)業(yè)服務(wù)各環(huán)節(jié)收費(fèi)不能高于市場價格，且質(zhì)優(yōu)省心，追責(zé)機(jī)制完善。由此，土地托管組織方傾向從農(nóng)資產(chǎn)品量和農(nóng)機(jī)服務(wù)規(guī)模化中獲得集約收益，規(guī)模效率的追求倒逼土地托管簡化服務(wù)對象訴求，立足分散小農(nóng)戶基礎(chǔ)上的家庭經(jīng)營逐漸在托管服務(wù)中邊緣化。
(二) 市場化的托管服務(wù)對接小農(nóng)散戶的交易成本高
土地托管模式推行之始，參與主體多為小農(nóng)散戶，為小農(nóng)主體提供社會化的農(nóng)資和機(jī)械服務(wù)，本是土地托管的推行要義。但在小農(nóng)散戶掌握自主經(jīng)營權(quán)的前提下，土地托管推行過程中交易成本頗高，難以實(shí)現(xiàn)市場化托管主體效率和效益最優(yōu)的資源配置目標(biāo)。在這個背景下的農(nóng)業(yè)服務(wù)面臨兩大難題：一是規(guī)模效益只能實(shí)現(xiàn)部分整合，因?yàn)樾∞r(nóng)戶之間多是五服以內(nèi)的小家族為一體構(gòu)建基本的合作和農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位，相互之間會商議選種、施肥、打藥問題，且在勞力投入較大的環(huán)節(jié)互幫互助，收獲時節(jié)聯(lián)合請機(jī)械統(tǒng)一作業(yè)。土地托管模式發(fā)展以后，小農(nóng)之間基于血地緣關(guān)系結(jié)成的以家族為主的合作單位并沒有在更廣的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)拓展，托管的規(guī)模化效益難以凸顯。二是農(nóng)地經(jīng)營的各環(huán)節(jié)與分散農(nóng)戶對接的成本高，因?yàn)樾∞r(nóng)戶的利益需求存在較大的差異，很難形成統(tǒng)一的集體決策。具體表現(xiàn)在生產(chǎn)過程中：在農(nóng)資產(chǎn)品選購的產(chǎn)前環(huán)節(jié)，農(nóng)戶選種、配肥可以選用兩種甚至更多種類以比較收成差異；灌溉環(huán)節(jié)，隨著灌溉條件的改善，引進(jìn)噴灌設(shè)施以后，雖減少了以往管帶澆水的體力投入，但噴灌水量均勻程度卻不一，若有噴頭發(fā)生故障，則周邊地面難以實(shí)現(xiàn)澆水，導(dǎo)致每次噴灌澆水，都有農(nóng)戶找托管隊(duì)反映澆水不勻問題，大面積規(guī)模作業(yè)的灌溉難以達(dá)到預(yù)想的效率和效益；收獲時節(jié)，地里走車壓地產(chǎn)生的糾紛等各種問題層出不窮。隨著全托管模式的引入，部分參與的農(nóng)戶因最終收獲問題也對托管隊(duì)不滿，農(nóng)戶把自然存在的產(chǎn)量誤差歸結(jié)為托管隊(duì)服務(wù)的差異，全托管模式在小農(nóng)散戶中的信譽(yù)遭到?jīng)_擊。當(dāng)組織目標(biāo)與參與群體的利益出現(xiàn)沖突時，“排除那些不適應(yīng)既定觀點(diǎn)的人們”[12]148成為組織健康發(fā)展的標(biāo)志，且在威廉姆森看來，交易成本總是用一種比較機(jī)構(gòu)的方法加以確定，重視不同交易成本之間的差異而不是交易成本的絕對值[15]。相較于單一的種植大戶，小農(nóng)散戶的多元化需求對接成本高，追求規(guī)模效益的市場化托管服務(wù)漸趨排斥小農(nóng)戶。
(三) 地方規(guī)范與國家政策存在沖突碰撞
新制度主義認(rèn)為，任何一個組織都必須適應(yīng)環(huán)境而生存，環(huán)境不僅包括技術(shù)環(huán)境，也包括制度環(huán)境，要從外部環(huán)境的視角去解釋組織現(xiàn)象[16]。作為地方規(guī)范的土地調(diào)整小傳統(tǒng)與作為國家政策的土地確權(quán)大傳統(tǒng)之間的碰撞，是托管組織面臨的重要外部環(huán)境。具體而言，土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的生產(chǎn)要素，農(nóng)地制度改革直接影響農(nóng)業(yè)的發(fā)展路徑和轉(zhuǎn)型方向。如上所述，當(dāng)?shù)卮迩f一直有調(diào)整土地的地方傳統(tǒng)，土地小調(diào)整使得土地與人口實(shí)現(xiàn)動態(tài)均衡，大調(diào)整則解決同一家庭土地細(xì)碎化的難題，與家庭經(jīng)營對接的土地托管正是建立在土地相對連片耕作的基礎(chǔ)之上。
經(jīng)濟(jì)學(xué)普遍認(rèn)為，土地確權(quán)以后，可以穩(wěn)定承包經(jīng)營權(quán)，穩(wěn)定的利益預(yù)期也有利于農(nóng)戶對土地的持續(xù)投資[17]，有利于推動農(nóng)戶承包地向外來種植大戶、合作社與企業(yè)等新型經(jīng)營主體規(guī)模流轉(zhuǎn)[18]。不過，從長遠(yuǎn)來看，土地確權(quán)直接消解了村莊調(diào)整土地行為的合法性，給部分雙女戶等調(diào)地利益受損者提供了政策支持。村莊人口在生老嫁娶的自然規(guī)律下，總體上保持動態(tài)均衡，但在個體家庭之間卻極不均衡，確權(quán)到戶的靜態(tài)平面邏輯，造成村莊人口變動過程中，土地在多女家庭積累和在多子家庭不足的社會問題。且土地確權(quán)過于強(qiáng)調(diào)個人的承包經(jīng)營權(quán)，無形中強(qiáng)化了農(nóng)戶土地私有的產(chǎn)權(quán)觀念，當(dāng)村莊失去調(diào)整土地的合法權(quán)力時，土地的集體所有權(quán)則進(jìn)一步虛化[19]。由此，托管組織面臨的外部制度變革，很容易牽一發(fā)動全身，一旦村莊土地利益格局固化，村集體組織在面臨土地糾紛的同時，將難以進(jìn)行鄉(xiāng)土社會資源的有效動員，難以通過組織農(nóng)戶來實(shí)現(xiàn)土地要素的整合，也就從根基上切斷了托管服務(wù)與小農(nóng)家庭經(jīng)營的結(jié)合之路。
此外，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的政策話語引導(dǎo)下，地方政府理解的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化多是通過推動土地流轉(zhuǎn)形成規(guī)模經(jīng)營基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，甚至大都將農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與資本下鄉(xiāng)結(jié)合起來，通過政策和資金扶持來消滅老人農(nóng)業(yè)，消滅小農(nóng)，也消滅農(nóng)民在自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上形成的“中農(nóng)”[20]。規(guī)模經(jīng)營話語下，培育新型經(jīng)營主體，實(shí)現(xiàn)機(jī)械化為主的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的匹配因素。黨的十八屆三中全會《決定》中明確提出，“鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”。專業(yè)大戶類的新型經(jīng)營主體被視為發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)的有生力量，與新型經(jīng)營主體相對應(yīng)，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系出現(xiàn)以機(jī)械化為核心的現(xiàn)代化變革。許多學(xué)者認(rèn)為必須進(jìn)一步加快土地流轉(zhuǎn)，以整合產(chǎn)權(quán)的形式促成適合機(jī)械發(fā)展的大規(guī)模農(nóng)場，實(shí)現(xiàn)規(guī)模農(nóng)業(yè)對小農(nóng)的替代[21]。由此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體變革與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策話語互動推進(jìn)，促使土地托管這樣的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，轉(zhuǎn)向與規(guī)模土地流轉(zhuǎn)結(jié)合。
綜上，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織的私人性和市場化轉(zhuǎn)型，使托管組織內(nèi)部的農(nóng)資商戶和村干部形成合力，他們致力于將服務(wù)對象由多元農(nóng)戶包括小農(nóng)散戶、自發(fā)土地流轉(zhuǎn)形成的中農(nóng)變成單一的種植大戶。村級組織不再承擔(dān)統(tǒng)合、組織分散小農(nóng)的責(zé)任，由農(nóng)戶與托管平臺的連接紐帶轉(zhuǎn)變成推動土地流轉(zhuǎn)的主體，農(nóng)業(yè)經(jīng)營中統(tǒng)分結(jié)合的結(jié)構(gòu)體系再次被打破�？傮w而言，伴隨農(nóng)業(yè)服務(wù)供給側(cè)從政府主體滑向市場主體，加之發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和培育新型經(jīng)營主體的政策推動，異變的托管組織促使農(nóng)業(yè)服務(wù)需求側(cè)通過主體簡化，而非有效組織農(nóng)戶來實(shí)現(xiàn)與規(guī)模服務(wù)的對接。建立在家庭經(jīng)營基礎(chǔ)上對規(guī)模化農(nóng)業(yè)社會服務(wù)的探索，開始轉(zhuǎn)向與市場和行政力量推動的規(guī)模土地流轉(zhuǎn)相對接。
四、土地托管異變的社會經(jīng)濟(jì)后果
在以土地托管為主要模式的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)建設(shè)發(fā)展過程中，原先針對農(nóng)民散戶與自發(fā)土地流轉(zhuǎn)的托管和后期規(guī)模土地流轉(zhuǎn)后針對少數(shù)種植大戶的托管，二者具有本質(zhì)區(qū)別：前者組織方以縣供銷社及其基層社為主，突出公共服務(wù)、政府責(zé)任等公益性的一面，以多元農(nóng)戶的需求優(yōu)先，保障農(nóng)戶“耕者有其田”的基本權(quán)利；后者的組織方雖表面仍以供銷社為主體牽引，但是政府主體成為空設(shè)的帽子和獲得資源項(xiàng)目的平臺，農(nóng)資店經(jīng)銷商和村干部私人主體的利益占據(jù)主導(dǎo)，該模式突出農(nóng)地經(jīng)營的營利性，是以規(guī)�；⻊�(wù)的經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先，關(guān)注土地這一生產(chǎn)要素如何最大化地創(chuàng)造出經(jīng)營性收入。農(nóng)地經(jīng)營方式和托管服務(wù)對象的激進(jìn)轉(zhuǎn)型，產(chǎn)生一系列的社會經(jīng)濟(jì)后果。
(一) 差異化土地訴求抹平，小農(nóng)退出農(nóng)地經(jīng)營
高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，村莊內(nèi)部出現(xiàn)職業(yè)分化，農(nóng)地收入在家庭收入中占的比重不同，農(nóng)戶之間的生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)也不盡一致，留村種地的農(nóng)戶多從自身實(shí)際出發(fā)以獲取最優(yōu)農(nóng)業(yè)收益為根本目標(biāo)，這導(dǎo)致了農(nóng)地經(jīng)營中多元化的土地服務(wù)訴求。如何滿足分散農(nóng)戶差異化的農(nóng)業(yè)服務(wù)訴求成為土地托管最棘手的核心問題。伴隨著土地托管組織方利益的私人化轉(zhuǎn)向，托管走向直接簡化問題的策略，即引導(dǎo)小農(nóng)退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域，依托互聯(lián)網(wǎng)平臺引進(jìn)外地種植大戶。在這一背景下，部分農(nóng)戶主動退出農(nóng)地經(jīng)營，該群體多是自愿全托管的農(nóng)戶，還有一部分群體是被迫退出，包括原先耕種親朋土地的中農(nóng)群體，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是其家庭收入的主要來源，原租種親朋好友的土地，只是象征性地給予部分租金或糧食實(shí)物。大戶引進(jìn)之后，村莊中的自發(fā)土地流轉(zhuǎn)市場被打破，自發(fā)流轉(zhuǎn)戶因難以支付與大戶等額的地租，鑒于人情壓力不得不將土地歸還原主，后原主多流轉(zhuǎn)給大戶。另外，小部分被迫退出農(nóng)地經(jīng)營的群體，則因澆水灌溉的限制，村集體以噴灌是為土地托管建設(shè)的設(shè)施為由，不允許零散小戶使用，該群體雖有經(jīng)營土地的意愿，卻受到村莊集體化和規(guī)�；牧鬓D(zhuǎn)排擠而被迫退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由此，小農(nóng)幾乎全部退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域，土地集中到村莊層面，轉(zhuǎn)包給少數(shù)大戶，土地托管開始向土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)化。
(二) 耕者不再有其田，村莊喪失底線保障
規(guī)模土地流轉(zhuǎn)打破了村莊原來的利益結(jié)構(gòu)與合作單元，自發(fā)形成的種植戶受到排擠，村莊的農(nóng)地經(jīng)營生態(tài)徹底改變。村莊基層組織把土地流轉(zhuǎn)給少數(shù)種植大戶，大戶再把耕地托管給服務(wù)隊(duì)，實(shí)現(xiàn)所謂的“土地托管”。托管服務(wù)隊(duì)直接對接和服務(wù)少數(shù)大戶，大大減少交易成本的同時，規(guī)�；⻊�(wù)的效益開始凸顯。尤其在機(jī)械作業(yè)環(huán)節(jié)，比如糧食收獲時，連片托管的土地可以集中收儲，之前最終產(chǎn)出歸一家一戶，每戶單獨(dú)收儲，機(jī)械效率損失較大。此時，由供銷社主導(dǎo)的土地托管已經(jīng)與農(nóng)資店組織的土地托管趨同，經(jīng)濟(jì)效益成為主要目標(biāo)，而承包土地的大戶也已經(jīng)不能單純定義為職業(yè)農(nóng)民，因?yàn)樗麄兪潜仲Y本投資的邏輯來種田。村干部與大戶之間形成緊密的利益結(jié)盟，村干部成為大戶在村的代理人，負(fù)責(zé)田間管理的用工安排、土地照看等與村民直接打交道的工作，退出農(nóng)地經(jīng)營的在村農(nóng)戶則開始為大戶打工。不過，農(nóng)業(yè)勞動力參與雇工要經(jīng)過一個收益最優(yōu)的篩選過程，部分老年人因年事已高，從勞作危險和勞作產(chǎn)出角度遭大戶排斥；雇傭男性勞動力往往需要支付高于女性的工資，大戶從減少成本投入考慮多不雇傭男性；接送孩子上下學(xué)的中老年人，因時間切碎不能滿足雇工勞動連續(xù)性的時間需求也遭排斥。大戶種植背景下，村莊內(nèi)部部分剩余勞動力再難依托農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)勞動價值。
此外，大戶高額租金流轉(zhuǎn)來的土地，多種植效益高于糧食作物的經(jīng)濟(jì)作物，在高額土地租金前提下，農(nóng)民多認(rèn)可土地流轉(zhuǎn)的做法，而一旦大戶經(jīng)營管理缺位或遭遇市場風(fēng)險，高額土地租金難以維系時，農(nóng)戶多通過上訪渠道向推動土地流轉(zhuǎn)的政府討要說法，這就會給基層社會增加無限度的治理負(fù)擔(dān)[22]。另外，農(nóng)民在城市務(wù)工具有極強(qiáng)的不穩(wěn)定性，遭遇政策的變動或經(jīng)濟(jì)危機(jī)，部分進(jìn)城務(wù)工的村民仍需返回村莊，而剝奪農(nóng)民耕種土地的經(jīng)營權(quán)利，無異于拔掉其在村莊生活的根基，出現(xiàn)農(nóng)民所言的“想種地，都不讓種了”的與民爭地情形，鄉(xiāng)土社會基本的生活保障喪失，基本社會秩序也會遭遇挑戰(zhàn)。
五、結(jié)語與反思
反觀土地托管模式的實(shí)踐困境以及向土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的異變轉(zhuǎn)型，究其根本還是農(nóng)業(yè)經(jīng)營道路的選擇問題，它需要回答發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的目的到底是關(guān)注分化農(nóng)民群體中底層群體的利益，還是關(guān)注農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模效益本身的問題，以及小農(nóng)經(jīng)濟(jì)到底是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的改造對象，還是其有機(jī)組成部分的問題。規(guī)模土地流轉(zhuǎn)之后的土地托管，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)�；屯恋匾�(guī)�；系耐酵七M(jìn)，資本大戶取代小農(nóng)散戶成為農(nóng)地經(jīng)營主體和托管服務(wù)對接主體，而農(nóng)資店老板、村莊精英與資本大戶成為最終受益主體。有學(xué)者認(rèn)為通過規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶可以獲得租金收入，提高收入水平，還可以進(jìn)一步解放勞動生產(chǎn)力[23]，但市場化農(nóng)地經(jīng)營中農(nóng)民利益具有極強(qiáng)的不穩(wěn)定性和風(fēng)險性，村莊部分勞動力因年齡、時間等多種因素影響難以參與大戶雇工勞作，切斷了農(nóng)民與土地的聯(lián)系，造成剩余勞動力閑置和內(nèi)生農(nóng)業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)的解體。
從已有理論來看，舒爾茨從發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的理念出發(fā)對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進(jìn)行改造，他堅(jiān)持認(rèn)為“傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)”是個經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，是“完全以農(nóng)民世代使用的各種生產(chǎn)要素為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)”[24]，由此，他提出農(nóng)民是理性的經(jīng)濟(jì)人，主張從要素資本投入尤其是農(nóng)民人力資本投入的角度來提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化程度。按照舒爾茨的理論，培育新型職業(yè)農(nóng)民無疑是增強(qiáng)農(nóng)民人力資本投資的重要方式，但是新型職業(yè)農(nóng)民的培育多與規(guī)模土地流轉(zhuǎn)相對應(yīng)，由于農(nóng)業(yè)本身并不是一個具有顯著規(guī)模效益的領(lǐng)域[25]，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位決定了要為長期生活在村莊的農(nóng)戶提供基礎(chǔ)保障，而不是成為少數(shù)人發(fā)家致富的手段載體，所以發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域存在局限性，農(nóng)地經(jīng)營中的“去小農(nóng)化”也不符合中國的發(fā)展現(xiàn)狀。
農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵是如何高效滿足農(nóng)業(yè)服務(wù)需求側(cè)多元經(jīng)營主體的社會化服務(wù)需求，農(nóng)民與農(nóng)村長期存在的客觀現(xiàn)實(shí)，決定了基于土地獲取基本生計(jì)保障的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，在較長的時間內(nèi)依然是中國農(nóng)村農(nóng)地經(jīng)營的重要模式，單家獨(dú)戶的小農(nóng)不可能短時間內(nèi)被大戶、公司之類的新型經(jīng)營主體完全取代，代際分工合作與工農(nóng)相輔的家庭經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)仍是較長時期內(nèi)農(nóng)村社區(qū)的主要生計(jì)類型。由此，“發(fā)展農(nóng)業(yè)時，不應(yīng)僅僅考慮經(jīng)濟(jì)效益，而要綜合考慮社會效益和生態(tài)效益” [26]。托管之類的農(nóng)業(yè)服務(wù)在追求規(guī)模效益，培育新型經(jīng)營主體的同時，更要兼顧村莊內(nèi)部剩余勞動力的務(wù)農(nóng)需求，為多元主體提供社會化服務(wù)，有效組織小農(nóng)散戶實(shí)現(xiàn)家庭經(jīng)營基礎(chǔ)上的適度規(guī)模經(jīng)營，才是現(xiàn)階段中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要旨。究其根本，土地托管從與家庭經(jīng)營結(jié)合轉(zhuǎn)變成與規(guī)模土地流轉(zhuǎn)結(jié)合，主要是脫離了地方社會的農(nóng)業(yè)發(fā)展階段和社會基礎(chǔ)。另外，農(nóng)業(yè)服務(wù)的提供不能完全以市場利益為標(biāo)準(zhǔn)來衡量，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的市場化改革需要考慮農(nóng)民主體的利益訴求。同時，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)模式的成功實(shí)踐，還應(yīng)加強(qiáng)村莊基層組織建設(shè)，因?yàn)樗菂f(xié)調(diào)多元農(nóng)戶利益訴求和有效組織農(nóng)民、整合土地要素的直接主體，亦是實(shí)現(xiàn)分散小農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)大市場順利對接的統(tǒng)合組織。
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