當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 村治研究 >> 地方政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中的規(guī)模依賴(lài)行為分析
摘 要：地方政府在推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模發(fā)展中需要處理好與外部環(huán)境的關(guān)系;地方政府既要受到源自政策、市場(chǎng)和村莊社會(huì)等外部環(huán)境軟約束的制約和影響，也能從所處的外部環(huán)境中選擇、汲取、整合和利用各種有利資源，推動(dòng)規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展;地方政府發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)符合“展示政治”的政績(jī)邏輯，是環(huán)境中的理性行動(dòng)者的自主選擇。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中，地方政府養(yǎng)成了推動(dòng)規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的慣性和惰性，缺乏緊跟國(guó)家形勢(shì)執(zhí)行新政策的動(dòng)力;“去小農(nóng)化”的發(fā)展模式，違背了“把小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道”的國(guó)家政策要求。提出需要重塑地方政府的行為邏輯，變“干預(yù)”為“服務(wù)”，為培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和扶持小農(nóng)戶(hù)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的行政服務(wù)，促進(jìn)小農(nóng)戶(hù)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。
一、地方政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中面臨的困境
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型指的是農(nóng)業(yè)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的一種過(guò)渡形態(tài)，主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)的科技化率、機(jī)械化率、現(xiàn)代裝配化率、商品化率等現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)指標(biāo)穩(wěn)步提升，突出表現(xiàn)為農(nóng)村土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)水平快速提高。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象一直存在，基本以農(nóng)戶(hù)自發(fā)流轉(zhuǎn)為主，是不同農(nóng)戶(hù)根據(jù)家庭資源稟賦優(yōu)化土地資源配置的自然后果。從1978年到2006年，全國(guó)農(nóng)民家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到370萬(wàn)公頃 (5 551.2萬(wàn)畝) ，占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地總面積的比重僅為4.57%1�？紤]到同期中國(guó)的城市化率從17.92%提高到44.37%，農(nóng)業(yè)從業(yè)人口的比重下降到42.6%，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)速度相對(duì)明顯滯后2。
2007年開(kāi)始，中國(guó)農(nóng)村正式進(jìn)入后稅費(fèi)時(shí)代，農(nóng)業(yè)逐漸成為一個(gè)新興的投資領(lǐng)域。我國(guó)農(nóng)村土地制度經(jīng)過(guò)不斷的創(chuàng)新發(fā)展，逐步形成了集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行的“三權(quán)分置”格局，為資本投資農(nóng)業(yè)獲取經(jīng)營(yíng)權(quán)與壟斷收益權(quán)創(chuàng)設(shè)了法理?xiàng)l件。這種現(xiàn)象自然引起了地方政府的重視，農(nóng)業(yè)成為地方政府招商引資的新領(lǐng)域。由此，地方政府很快就成為推動(dòng)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主要力量。至2016年，中國(guó)農(nóng)村家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)到3 133公頃 (47 000萬(wàn)畝) ，占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的比重升到35.1%，其中，流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶(hù)的面積為1 865萬(wàn)公頃 (27 977萬(wàn)畝) ，流轉(zhuǎn)入專(zhuān)業(yè)合作社的面積為689萬(wàn)公頃 (10 341萬(wàn)畝) ，流轉(zhuǎn)入企業(yè)的面積為309萬(wàn)公頃 (4 638萬(wàn)畝) ，流轉(zhuǎn)入其他主體的面積為331萬(wàn)公頃 (4 965萬(wàn)畝) 1。
然而，地方政府力推的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型并沒(méi)有取得理想的實(shí)踐效果，從整體看，至少面臨四個(gè)方面的困境:一是合作社、企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體普遍存在“賠錢(qián)賺吆喝”的現(xiàn)象，并且是經(jīng)營(yíng)規(guī)模越大，虧損越嚴(yán)重;二是土地非農(nóng)化、非主糧化現(xiàn)象嚴(yán)重，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體紛紛改變土地用途以謀取更高的經(jīng)濟(jì)收益;三是小農(nóng)戶(hù)的正當(dāng)合法權(quán)益受到損害，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體擠壓農(nóng)民利益空間的現(xiàn)象多有發(fā)生;四是地方政府被新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體所“綁架”，不斷將惠農(nóng)資金向新型主體傾斜，使財(cái)政資金成為新型主體減少自身經(jīng)營(yíng)虧損程度以繼續(xù)維持農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主要資金來(lái)源。
2017年，中央一號(hào)文件《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)》出臺(tái)，表明國(guó)家關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的政策發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。之前，國(guó)家高度重視新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的帶動(dòng)和拉動(dòng)作用，鼓勵(lì)農(nóng)村土地向企業(yè)和合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng);之后，國(guó)家開(kāi)始越來(lái)越強(qiáng)調(diào)要切實(shí)提升廣大農(nóng)民的獲得感，保護(hù)小農(nóng)戶(hù)的發(fā)展權(quán)益，推動(dòng)小農(nóng)戶(hù)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接機(jī)制的構(gòu)建。但是，國(guó)家政策重心的調(diào)整并沒(méi)有對(duì)地方政府產(chǎn)生即時(shí)、顯著的影響，地方政府仍然在實(shí)踐中推崇規(guī)模經(jīng)營(yíng)，扶持企業(yè)、合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展，將大量的財(cái)政惠農(nóng)資金整合后投入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)等的創(chuàng)立和建設(shè)上，嚴(yán)重忽視了小農(nóng)戶(hù)的發(fā)展權(quán)益，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的“去小農(nóng)化”趨勢(shì)依然在加劇。
根據(jù)第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)共有31 422萬(wàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員，20 743萬(wàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶(hù)，其中，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶(hù)為398萬(wàn)3。這意味著小農(nóng)戶(hù)依然是現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的核心主體，并且還將在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里持續(xù)存在。小農(nóng)戶(hù)的持續(xù)存在說(shuō)明，中國(guó)農(nóng)民家庭在邁向全面小康的道路上還需要保留一份務(wù)農(nóng)收入，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入在農(nóng)村居民家庭可支配收入中所占的比重雖然一直在下降，但是對(duì)于農(nóng)民家庭來(lái)說(shuō)仍然必不可少。因此，筆者認(rèn)為，鑒于地方政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中的地位和作用，將地方政府作為一個(gè)獨(dú)立的組織行為主體，研究他們所處的外部環(huán)境及其所受的影響，剖析其治理農(nóng)業(yè)、推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的行為邏輯就具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值和理論意義。本文分析的數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)則來(lái)源于課題組近些年來(lái)在河南、安徽、湖北、陜西等省份的實(shí)證調(diào)研。
二、地方政府行為研究的分析框架:環(huán)境軟約束與資源選擇性利用
本文中的地方政府主要指縣級(jí)政府�？h級(jí)政府具有完整的行政建制，是一級(jí)相對(duì)獨(dú)立的地方政府，也是國(guó)家與鄉(xiāng)村銜接的關(guān)鍵接點(diǎn)。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中，地方政府的行政推動(dòng)首先體現(xiàn)為縣級(jí)政府的積極推動(dòng)，他們?cè)谵r(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)中扮演著至關(guān)重要的角色。因此，研究縣級(jí)政府的行為邏輯，是把握農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型多種制度變遷邏輯的關(guān)鍵。
學(xué)界關(guān)于地方政府在規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展中的定位與功能的研究主要是從基層自主性的框架下展開(kāi)，習(xí)慣于把地方政府推動(dòng)規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的行為視為一種招商引資、造亮點(diǎn)與樹(shù)典型、政府間壓力與官員晉升錦標(biāo)賽等政績(jī)行為邏輯[1,2,3]，或是將之視為一種“治理交易成本”的行為，是地方政府面對(duì)分散小農(nóng)戶(hù)采取的一種有效降低交易成本的治理策略[4]，是一種政府將重心放到扶持規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展上來(lái)的便利化的治理邏輯[5]。由此可見(jiàn)，學(xué)界已有相關(guān)研究對(duì)地方政府所處周邊環(huán)境的關(guān)注度缺乏，忽視了周邊環(huán)境對(duì)地方政府行為的影響機(jī)制。
縣級(jí)政府作為一級(jí)相對(duì)獨(dú)立的官僚行政組織，并不具備完全獨(dú)立的自主行為空間，而要受到外部環(huán)境的約束，仍然需要處理好與周邊環(huán)境的各種復(fù)雜關(guān)系。如果外部環(huán)境的約束強(qiáng)度大，縣級(jí)政府的自主行動(dòng)能力就會(huì)相對(duì)偏弱;反之，縣級(jí)政府的自主行動(dòng)能力則會(huì)相對(duì)較強(qiáng)。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，縣級(jí)政府表現(xiàn)出了相對(duì)較強(qiáng)的自主行動(dòng)能力，這意味著外部環(huán)境對(duì)縣級(jí)政府并非是一種強(qiáng)約束的關(guān)系，從而給縣級(jí)政府留下了權(quán)宜行事的自主行動(dòng)空間。因此，環(huán)境軟約束指的是一種狀態(tài)，是一種由政策、市場(chǎng)和社會(huì)等多重因素所構(gòu)成和形塑的外部環(huán)境，而這個(gè)外部環(huán)境為縣級(jí)政府相關(guān)的行政與治理行為提供了不少于兩項(xiàng)的自主選擇，產(chǎn)生出一種軟約束的力量。
在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，環(huán)境軟約束主要表現(xiàn)為三個(gè)方面:一是政策環(huán)境軟約束。自上而下的國(guó)家政策并非是一步到位的，往往需要一個(gè)逐步完善的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，國(guó)家政策的目標(biāo)具有模糊而又多元的典型特征，沒(méi)能為縣級(jí)政府指明一個(gè)單一、明確的政策目標(biāo)，更沒(méi)能提供一套標(biāo)準(zhǔn)化的操作指標(biāo)。由此，縣級(jí)政府只要從中為自身行為找到基本符合政策文本表述的條款，就為他們的自主行為找到了合法性依據(jù)，而不用過(guò)多地去顧慮是否符合其它政策文本的表述內(nèi)容。二是市場(chǎng)環(huán)境軟約束。經(jīng)過(guò)40余年的改革開(kāi)放，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立，企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等各類(lèi)不同的市場(chǎng)主體快速發(fā)展。
這些新興的市場(chǎng)主體的領(lǐng)辦力量各有不同，或?yàn)榇沓鞘泄ど藤Y本的企業(yè)家或企業(yè)中的管理者，或?yàn)榇磙r(nóng)村內(nèi)生資本的農(nóng)民精英。他們各自的資源稟賦不同，參與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的動(dòng)力和能力也有差異�？h級(jí)政府要推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，就需要正面市場(chǎng)環(huán)境，從中尋找、選擇和確定可以借用的市場(chǎng)力量，并發(fā)揮他們?cè)谵r(nóng)業(yè)治理中的實(shí)踐價(jià)值。三是村莊社會(huì)環(huán)境軟約束。家庭承包責(zé)任制實(shí)施以來(lái)，隨著人口流動(dòng)的不斷加劇，農(nóng)村社會(huì)階層結(jié)構(gòu)日益分化，農(nóng)民逐漸分化成為不同的社會(huì)階層。簡(jiǎn)單的區(qū)分，可以將農(nóng)民劃分為精英階層和普通農(nóng)戶(hù)階層，其中，精英階層的農(nóng)民不僅擁有較為雄厚的經(jīng)濟(jì)資源、豐富的社會(huì)文化資源，而且還擁有較多的政治資源;而普通農(nóng)戶(hù)階層則以小農(nóng)戶(hù)為構(gòu)成主體，其擁有相對(duì)單薄的經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)資源，缺乏政治資源和文化資源。這樣的階層結(jié)構(gòu)構(gòu)成形塑地方政府行為的村莊社會(huì)環(huán)境，使地方政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的過(guò)程中需要慎重選擇和處理好與不同階層農(nóng)民的關(guān)系。
由于受政策、市場(chǎng)和村莊社會(huì)等三個(gè)層面環(huán)境軟約束的影響，地方政府可以從外部環(huán)境中甄別、汲取和整合各種不同的有利資源，通過(guò)對(duì)資源的選擇性利用，以己為中心構(gòu)建復(fù)雜的多元復(fù)合資源體系，從而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的治理目標(biāo)。從近些年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，多數(shù)地方政府習(xí)慣于抓住國(guó)家政策鼓勵(lì)發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的機(jī)會(huì)，忽視對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)之適度的限定條件，強(qiáng)制推動(dòng)土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)。地方政府為了在盡可能短的時(shí)間里實(shí)現(xiàn)土地大規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)治理目標(biāo)，紛紛鼓勵(lì)、引導(dǎo)城市工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，推出優(yōu)厚的財(cái)政稅收和金融扶持政策，并協(xié)助工商資本興辦的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體深入鄉(xiāng)村，聯(lián)合農(nóng)民精英，分化、瓦解小農(nóng)戶(hù)，使他們或被動(dòng)或主動(dòng)地將土地流轉(zhuǎn)出來(lái)。
這在客觀上造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果，一方面，由農(nóng)村內(nèi)生的農(nóng)民精英領(lǐng)辦的合作經(jīng)濟(jì)組織限于自身資源的不足，難以取得地方政府的支持，無(wú)法有效獲取財(cái)政稅收和金融政策的支持，從而陷入發(fā)展困境;另一方面，加劇了農(nóng)民精英和小農(nóng)戶(hù)利益的分化，農(nóng)民精英成為地方政府和工商資本聯(lián)合的對(duì)象，而小農(nóng)戶(hù)則在客觀上被拋棄，成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的利益受損者。然而，這并不意味著作為行動(dòng)者的地方政府在環(huán)境軟約束的外部結(jié)構(gòu)中沒(méi)有其它選擇，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的豐富實(shí)踐證明，地方政府也可以成為推動(dòng)小農(nóng)戶(hù)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的重要推動(dòng)力量，但是存在的關(guān)鍵問(wèn)題是，地方政府樹(shù)立了什么樣的發(fā)展觀，確立了什么樣的農(nóng)業(yè)治理目標(biāo)，選擇利用了何種資源。
三、形塑地方政府行為的外在結(jié)構(gòu):環(huán)境軟約束
任何一個(gè)組織的行為都不是獨(dú)立的，都要受到外部環(huán)境的影響。來(lái)自政策、市場(chǎng)和村莊社會(huì)等層面的外部環(huán)境，形成了一種環(huán)境軟約束的外在結(jié)構(gòu)，深刻地影響著地方政府的行為邏輯，推動(dòng)著農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。
(一) 政策環(huán)境軟約束:探尋地方政府行為的政策空間
政策包括政策的制定和政策的執(zhí)行兩個(gè)不可分割的組成部分，其中，中央政府是政策的主要制定主體，地方政府是政策的基本執(zhí)行主體，而省市兩級(jí)政府則既是政策的制定者也是政策的執(zhí)行者。中央政府的政策又可以區(qū)分為兩種類(lèi)型:一是由中共中央和國(guó)務(wù)院頒發(fā)的以中央一號(hào)文件為典型代表的國(guó)家政策;二是以中央政府各部門(mén)，如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、科技部和教育部等部門(mén)頒發(fā)的相關(guān)政策 (簡(jiǎn)稱(chēng)“部門(mén)政策”) 。對(duì)于縣級(jí)政府而言，這兩類(lèi)政策都屬于高階規(guī)則，具有制度約束力，需要執(zhí)行和落實(shí)。但是，國(guó)家政策具有宏觀的模糊性、內(nèi)容的包容性，部門(mén)政策具有較強(qiáng)的針對(duì)性且不同部門(mén)出臺(tái)的政策具有目標(biāo)的不一致性，這對(duì)地方政府的政策執(zhí)行提供了軟約束的政策環(huán)境。
1. 從國(guó)家政策層面來(lái)看
我國(guó)分田到戶(hù)伊始，中央政府已經(jīng)在考慮推動(dòng)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。1982年，中央一號(hào)文件提出鼓勵(lì)發(fā)展“一大批”專(zhuān)業(yè)戶(hù)。1984年，中央一號(hào)文件首次提及“種田能手”。1986年，中央一號(hào)文件明確要求“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中”。進(jìn)入21世紀(jì)，中央政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的步伐進(jìn)一步加快。
2004年，中央一號(hào)文件提出要關(guān)注龍頭企業(yè)。2011年，中央一號(hào)文件提出要“引導(dǎo)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”。2013年，中央一號(hào)文件指出要“鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。2014年，中央一號(hào)文件要求“鼓勵(lì)有條件的農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)”，并且提出“土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)要尊重農(nóng)民意愿，不能強(qiáng)制推動(dòng)”。2015年，中央一號(hào)文件提出要“堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，堅(jiān)持農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)主體地位，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式，積極發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)民組織化程度”。2016年，中央一號(hào)文件指出要“堅(jiān)持以農(nóng)戶(hù)家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體成為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的骨干力量”。2017年，中央一號(hào)文件要求“大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體，通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式，加快發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型、服務(wù)帶動(dòng)型等多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。2018年，中央一號(hào)文件進(jìn)一步提出要“統(tǒng)籌兼顧培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和扶持小農(nóng)戶(hù)，采取有針對(duì)性的措施，把小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道”。
我們從中可以看出，中央政府頒布的國(guó)家政策在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型方面具有三個(gè)特征。一是政策目標(biāo)具有多重性。比如既要堅(jiān)持農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)的主體地位、尊重農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意愿、鼓勵(lì)有條件的農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、扶持小農(nóng)戶(hù)的發(fā)展，又要鼓勵(lì)發(fā)展“專(zhuān)業(yè)戶(hù)”“種田能手”，專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，鼓勵(lì)和支持承包土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在農(nóng)村人均耕地面積僅有0.156公頃 (2.34畝) 4，人地矛盾仍然比較突出的情況下，扶持小農(nóng)戶(hù)與支持承包土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)之間潛藏著巨大的張力。二是政策內(nèi)容調(diào)整的頻率較高。20世紀(jì)80年代，中央一號(hào)文件鼓勵(lì)發(fā)展的是家庭經(jīng)營(yíng)的創(chuàng)新形式———專(zhuān)業(yè)大戶(hù)和種田能手。2004年以來(lái)，中央一號(hào)文件扶持發(fā)展的是企業(yè)、合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。從2011年到2018年，政策內(nèi)容調(diào)整的頻率在不斷加快，前期更強(qiáng)調(diào)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展，后期則強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持以農(nóng)戶(hù)家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，扶持小農(nóng)戶(hù)，將小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。三是政策預(yù)定目標(biāo)具有階段性特征，成熟程度漸進(jìn)提高。與政策內(nèi)容調(diào)整頻率較高緊密相關(guān)的是，政策的成熟程度在持續(xù)提升，尤為突出的是，自2011年以來(lái)，從過(guò)度重視新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展，經(jīng)“土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)要尊重農(nóng)民意愿，不能強(qiáng)制推動(dòng)”，到“統(tǒng)籌兼顧培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和扶持小農(nóng)戶(hù)”發(fā)展的目標(biāo)定位上。
2. 從部門(mén)政策層面來(lái)看
以2018年為例，為貫徹落實(shí)中央一號(hào)文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (2018—2022年) 》，中央政府各部門(mén)紛紛制訂實(shí)施方案、行動(dòng)計(jì)劃或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃。如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部編制了《鄉(xiāng)村振興科技支撐行動(dòng)實(shí)施方案》，科技部制訂了《創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村振興發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃 (2018—2022年) 》，教育部印發(fā)了《高等學(xué)校鄉(xiāng)村振興科技創(chuàng)新行動(dòng)計(jì)劃 (2018—2022年) 》，等等。這些部門(mén)政策具有較強(qiáng)的針對(duì)性，但是缺乏包容性和整體性，對(duì)國(guó)家政策的解讀具有片面性。無(wú)論是《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，還是《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (2018—2022年) 》都提出要在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施中促進(jìn)小農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，而在多數(shù)的部門(mén)政策中都缺乏對(duì)扶持小農(nóng)戶(hù)發(fā)展的相關(guān)表述，缺乏相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃。但是，部門(mén)政策通過(guò)政府系統(tǒng)自上而下的“條條”延伸到地方政府，成為縣級(jí)政府各部門(mén)的行動(dòng)指南，自然會(huì)對(duì)“條”“塊”一體的縣級(jí)政府的行為產(chǎn)生影響。
政策環(huán)境軟約束對(duì)地方政府行為的影響表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是國(guó)家政策目標(biāo)的多重性、國(guó)家政策與部門(mén)政策的不協(xié)調(diào)、不同部門(mén)推出的政策目標(biāo)及內(nèi)容不一致都為縣級(jí)政府執(zhí)行政策過(guò)程中的自主創(chuàng)新行為創(chuàng)設(shè)了條件。以中央一號(hào)文件為例，國(guó)家政策具有實(shí)踐的包容性，一方面，政策多使用鼓勵(lì)性和引導(dǎo)性語(yǔ)言，沒(méi)有使用強(qiáng)制、必須等限制性語(yǔ)言，為縣級(jí)政府執(zhí)行政策提供指導(dǎo)方向，而非唯一道路;另一方面，不同的條款、不同的表述語(yǔ)境對(duì)發(fā)展的方式方法有不同的要求。比如，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展路徑上，政策既強(qiáng)調(diào)要發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，推動(dòng)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，又強(qiáng)調(diào)要扶持小農(nóng)戶(hù)發(fā)展，為縣級(jí)政府進(jìn)行制度創(chuàng)新創(chuàng)造自主空間�？h級(jí)政府既可以專(zhuān)注發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，也可以聚焦將小農(nóng)戶(hù)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道，還可以統(tǒng)籌兼顧培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和扶持小農(nóng)戶(hù)的雙重目標(biāo)開(kāi)展實(shí)踐創(chuàng)新，進(jìn)行試驗(yàn)示范。正因此，股份合作、代耕代種、土地托管等不需要經(jīng)過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營(yíng)方式，才會(huì)被地方政府通過(guò)土地制度創(chuàng)新實(shí)踐探索出來(lái);新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體才會(huì)獨(dú)立于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，成為新型農(nóng)業(yè)主體的重要組成部分進(jìn)入國(guó)家政策。
二是政策內(nèi)容的頻繁調(diào)整及政策成熟度在調(diào)整中不斷提升，客觀地加大了縣級(jí)政府執(zhí)行政策的的難度，迫使其需要不斷適應(yīng)性地調(diào)適自身行為，從而影響了政策在鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定性和連貫性。國(guó)家政策從扶持專(zhuān)業(yè)戶(hù)、種田能手，到支持專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，一直為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)指明方向。隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不斷豐富，土地非農(nóng)化生產(chǎn)、強(qiáng)制推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)、小農(nóng)戶(hù)權(quán)益受到損害等背離政策初衷的現(xiàn)象得到顯現(xiàn)，國(guó)家政策很快就對(duì)此類(lèi)現(xiàn)象就作出回應(yīng)，逐步細(xì)化政策;同時(shí)，股份合作、代耕代種、土地托管等新的試驗(yàn)示范成功經(jīng)驗(yàn)也不段得到肯定，進(jìn)入國(guó)家政策。但是，對(duì)于多數(shù)地方的縣級(jí)政府來(lái)說(shuō)，推行實(shí)踐創(chuàng)新并非易事，關(guān)鍵還在政策的執(zhí)行和落實(shí)。縣級(jí)政府要想高效執(zhí)行政策，就需要保持政策的相對(duì)穩(wěn)定，需要改革內(nèi)容具有連貫性。否則，縣級(jí)政府不斷地“翻燒餅”、頻繁地調(diào)整政策，就會(huì)造成政策混亂，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織無(wú)所適從，進(jìn)而也會(huì)引發(fā)農(nóng)民的懷疑和質(zhì)疑，不利于國(guó)家政策的順利執(zhí)行。
(二) 市場(chǎng)環(huán)境軟約束:誰(shuí)是地方政府的依靠力量
在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中，地方政府無(wú)論是要推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，還是要堅(jiān)持農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)的主體地位，扶持小農(nóng)戶(hù)，都不可能親力親為，而要從周邊的市場(chǎng)環(huán)境中找到可以依靠的市場(chǎng)主體，通過(guò)間接治理的辦法實(shí)現(xiàn)預(yù)定發(fā)展目標(biāo)。
21世紀(jì)之初，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)從一個(gè)資本緊缺型市場(chǎng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型成一個(gè)資本過(guò)剩型市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，金融資本、產(chǎn)業(yè)資本和商業(yè)資本過(guò)剩的市場(chǎng)格局基本形成。過(guò)剩資本在城市里找到合適投資機(jī)會(huì)的空間在不斷萎縮，客觀上需要尋找新的投資領(lǐng)域。這些資本的擁有者不僅持有數(shù)百萬(wàn)或上千萬(wàn)甚至超億元的資金，還在市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)、經(jīng)營(yíng)管理等方面擁有豐富的經(jīng)驗(yàn)，甚至在縣域社會(huì)中還有廣泛的人脈資源或社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源，與地方政府有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。因此，當(dāng)他們無(wú)法在中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)中找到合適的投資機(jī)會(huì)時(shí)，就將投資的目光轉(zhuǎn)向農(nóng)村農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，將之視為一個(gè)新的待開(kāi)發(fā)的金礦。城市過(guò)剩資本涌入農(nóng)村、進(jìn)軍農(nóng)業(yè)，可以在一定程度上扭轉(zhuǎn)改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村人財(cái)物等市場(chǎng)要素資源持續(xù)外流的趨勢(shì)，從而受到地方政府和農(nóng)民的歡迎，成為新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的“寵兒”。因而，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型為城市過(guò)剩資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域提供了機(jī)會(huì)。地方政府要推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，就需要城市資本介入，通過(guò)組建合作社和企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等途徑，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)。
但是，城市過(guò)剩資本進(jìn)軍農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，并非是完全理性的市場(chǎng)決策行為。大多數(shù)資本的持有者是來(lái)自于第二產(chǎn)業(yè)或第三產(chǎn)業(yè)的工商企業(yè)或個(gè)體戶(hù)，從來(lái)沒(méi)有經(jīng)營(yíng)過(guò)土地，缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的經(jīng)驗(yàn)，基本上都是“門(mén)外漢”。然而，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不同于企業(yè)中的流水線生產(chǎn)。第一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是一個(gè)高度依賴(lài)農(nóng)作物孕育、生長(zhǎng)和成熟的自然生態(tài)過(guò)程。農(nóng)作物在生長(zhǎng)周期里會(huì)受到干旱、洪澇、冰雹等自然災(zāi)害的影響，這極大地降低了人在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的重要程度，使其不可能處于絕對(duì)主導(dǎo)的地位。第二，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模越大，需要雇傭的勞動(dòng)力數(shù)量就越多，從而帶來(lái)勞動(dòng)監(jiān)督管理難題。由于農(nóng)田經(jīng)營(yíng)的標(biāo)準(zhǔn)化程度很低，勞動(dòng)力磨洋工的情況比較普遍，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。第三，農(nóng)業(yè)投資成果的可轉(zhuǎn)讓性較差，撤資則損失更大。資本投資于企業(yè)，會(huì)產(chǎn)生廠房、機(jī)器等易于變賣(mài)的有形設(shè)施，而投資于農(nóng)業(yè)，產(chǎn)生出的機(jī)耕道、灌溉系統(tǒng)等均難以變換成貨幣。一旦資本從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域撤資，就會(huì)付出血本無(wú)歸的代價(jià)。因此，雖然城市過(guò)剩資本持有者有著投資農(nóng)業(yè)的熱情，對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)有著美好的憧憬和想象，但是缺乏對(duì)投資農(nóng)業(yè)所潛在風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，即便能夠獲得地方政府財(cái)政稅收和金融政策的扶持，也極有可能會(huì)陷入連續(xù)虧損的經(jīng)營(yíng)困境。
除城市過(guò)剩資本外，地方政府能夠依賴(lài)的市場(chǎng)資源還有農(nóng)村內(nèi)生資本，依靠的主體是農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織。截止2018年9月底，全國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的數(shù)量達(dá)到213.8萬(wàn)家，入社農(nóng)戶(hù)占全國(guó)總農(nóng)戶(hù)的比例為48.5%，使農(nóng)民合作社成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的主要組成部分。但是，農(nóng)民合作社普遍存在社員規(guī)模小、資本持有量少、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不清晰與管理不民主等發(fā)展現(xiàn)象，出現(xiàn)了“空殼合作社”和假合作社，而真正發(fā)展規(guī)范又有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力的合作社的數(shù)量非常少，具體到縣域范圍內(nèi)，能夠成為推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展依靠力量的農(nóng)民合作社的數(shù)量更是微乎其微。以豫東某國(guó)家級(jí)貧困縣為例，全縣注冊(cè)成立的合作社數(shù)量超過(guò)3 000家，而長(zhǎng)期運(yùn)轉(zhuǎn)且效益較好的合作社僅有10余家，且多為城市過(guò)剩資本的持有者領(lǐng)辦，真正由農(nóng)村內(nèi)生資本投資和農(nóng)民精英領(lǐng)辦的合作社僅為個(gè)位數(shù)。
因此，從理論上講，農(nóng)村內(nèi)生力量領(lǐng)辦的合作社可以構(gòu)成地方政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中可以依靠的組織力量，但是限于自身發(fā)展能力，合作社需要有一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)的成長(zhǎng)期，而這又難以滿(mǎn)足地方政府快速發(fā)展的需要。所以，地方政府面對(duì)市場(chǎng)環(huán)境軟約束，選擇何種市場(chǎng)主體作為依靠力量，取決于發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展路徑的需要。
(三) 村莊社會(huì)環(huán)境軟約束:地方政府治理農(nóng)業(yè)的社會(huì)基礎(chǔ)
由農(nóng)民精英和普通農(nóng)民構(gòu)成的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)是村莊社會(huì)環(huán)境的核心體現(xiàn)形式，也是地方政府治理農(nóng)業(yè)的社會(huì)基礎(chǔ)。雖然農(nóng)民精英相對(duì)于普通農(nóng)民，擁有更好的資源稟賦，但是其相對(duì)于城市剩余資本的持有者來(lái)說(shuō)則幾乎沒(méi)有與之抗衡的能力。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中，農(nóng)民精英主要有兩種選擇路徑。一是歡迎城市剩余資本下鄉(xiāng)，與下鄉(xiāng)的資本持有者合作，成為他們?cè)诖迩f社會(huì)里的“開(kāi)路先鋒”，協(xié)助其處理與普通農(nóng)民的關(guān)系，幫助降低與分散農(nóng)戶(hù)打交道的交易成本，并從中獲取相應(yīng)的收益;二是聯(lián)合普通農(nóng)民，通過(guò)“人的聯(lián)合”組建合作社等農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織，將分散的資源聚集起來(lái)，獲取規(guī)模優(yōu)勢(shì)，從而獲得與城市剩余資本談判的能力，解決小農(nóng)生產(chǎn)與大市場(chǎng)之間的矛盾。
如果農(nóng)民精英選擇第二種發(fā)展路徑，則需要探索構(gòu)建科學(xué)合理的合作制度和合作機(jī)制。合作制度表現(xiàn)為符合現(xiàn)行法律規(guī)定且符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所處階段現(xiàn)實(shí)需要的產(chǎn)權(quán)制度、管理機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)，為合作社獲取理想的經(jīng)濟(jì)效益提供制度保障。合作機(jī)制體現(xiàn)為農(nóng)民精英要與地方政府、普通農(nóng)民及外來(lái)企業(yè)探索構(gòu)建多元主體合作參與、發(fā)展共贏的實(shí)踐機(jī)制，需要農(nóng)民精英不僅具備企業(yè)經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)、資本運(yùn)作等管理能力，而且要具備較強(qiáng)的合作精神，認(rèn)同益貧性的合作理念，愿意與普通農(nóng)民分享合作收益。然而，限于自身的資源稟賦，農(nóng)民精英領(lǐng)辦的合作社等市場(chǎng)主體難以在較短的時(shí)間里取得顯著的發(fā)展業(yè)績(jī)，甚至?xí)萑氤掷m(xù)投入而連續(xù)虧損的經(jīng)營(yíng)困境。一旦如此，農(nóng)民精英是否具有相應(yīng)的持續(xù)投資能力，是否能夠承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，是否還愿意保障普通農(nóng)民的合作權(quán)益，都會(huì)成為合作組織發(fā)展的不確定變量，影響農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。
由此可見(jiàn)，農(nóng)民精英選擇第二條發(fā)展路徑是比較冒險(xiǎn)、激進(jìn)的市場(chǎng)行為，而選擇第一條發(fā)展路徑則是比較穩(wěn)妥、保守的市場(chǎng)行為。他們可以通過(guò)與下鄉(xiāng)資本持有者合作，在避免承受自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的前提下，獲取相對(duì)穩(wěn)定的合作收益。因此，農(nóng)民精英究竟會(huì)如何抉擇，取決于他們的理性判斷。
留守村莊的普通農(nóng)民的資源稟賦大多較差，家庭經(jīng)營(yíng)多屬于半工半耕型。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入對(duì)他們來(lái)講仍是不可或缺的，是其維持家庭簡(jiǎn)單再生產(chǎn)所必需的貨幣構(gòu)成。普通農(nóng)民在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中的地位是依附性的，可以成為農(nóng)民精英聯(lián)合的對(duì)象，共同組建合作社，從而分享合作收益。在雙方合作的過(guò)程中，農(nóng)民精英和普通農(nóng)民之間容易形成庇護(hù)關(guān)系，農(nóng)民精英利用自身?yè)碛械纳鐣?huì)影響力，動(dòng)員普通農(nóng)民加入合作社并享有相應(yīng)的合作收益，而普通農(nóng)民則依附于農(nóng)民精英成為被庇護(hù)者，甚至?xí)虼朔艞壪鄳?yīng)的參與民主管理和組織決策的權(quán)利。即便在參與合作的過(guò)程中，農(nóng)民精英將組織經(jīng)營(yíng)管理不善帶來(lái)的損失轉(zhuǎn)嫁給普通農(nóng)民，普通農(nóng)民也缺乏集體行動(dòng)能力去維護(hù)自身的合作權(quán)益[6]。同時(shí)，普通農(nóng)民可以與下鄉(xiāng)資本持有者合作，將土地流轉(zhuǎn)給其領(lǐng)辦的企業(yè)或合作社，甚至還有機(jī)會(huì)在這些企業(yè)和合作社經(jīng)營(yíng)的規(guī)模土地上獲取就業(yè)的機(jī)會(huì)。由于普通農(nóng)民缺乏與下鄉(xiāng)資本持有者公平談判的能力，在土地流轉(zhuǎn)價(jià)格、就業(yè)類(lèi)型及報(bào)酬等方面缺乏主動(dòng)權(quán)，因此他們的利益容易受到傷害。
按照國(guó)家政策規(guī)定的“堅(jiān)持農(nóng)民主體地位”的基本原則要求，普通農(nóng)民作為小農(nóng)戶(hù)的主體構(gòu)成部分，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村振興需要依靠的主體力量。地方政府能否在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中調(diào)動(dòng)2億多小農(nóng)戶(hù)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，能否促進(jìn)小農(nóng)戶(hù)持續(xù)增收，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的關(guān)鍵。但是，小農(nóng)戶(hù)的行動(dòng)能力與農(nóng)民精英相比要差許多，因而在客觀上加重了村莊社會(huì)環(huán)境對(duì)地方政府的約束能力。
四、地方政府行為在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)中的發(fā)展路徑:資源選擇性利用
地方政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中確定的基本目標(biāo)是推動(dòng)規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展。然而，面對(duì)數(shù)以?xún)|計(jì)的小農(nóng)戶(hù)仍然是土地經(jīng)營(yíng)基本主體的客觀現(xiàn)實(shí)，地方政府需要從外部環(huán)境中汲取各種資源，并加以整合利用，從而實(shí)現(xiàn)治理農(nóng)業(yè)的基本目標(biāo)。在這個(gè)過(guò)程中，地方政府形成了農(nóng)業(yè)治理的規(guī)模依賴(lài)癥，產(chǎn)生了一定的慣性和惰性，缺乏追隨國(guó)家政策變化調(diào)整農(nóng)業(yè)治理策略的行動(dòng)能力。因此，國(guó)家需要重塑地方政府的農(nóng)業(yè)治理行為，使地方政府重新審視政策、市場(chǎng)和村莊社會(huì)環(huán)境中所潛藏的各種資源，在維持基本目標(biāo)不變的情況下尋找確定新的發(fā)展路徑。
(一) 資源選擇性利用:地方政府是縣域社會(huì)里的理性行動(dòng)者
縣域是一個(gè)布迪厄意義上的多元力量參與且彼此間存在著某種復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)特征的場(chǎng)域[6]。在這個(gè)場(chǎng)域中，地方政府作為占據(jù)著關(guān)鍵位置，掌握著政策的釋義權(quán)和財(cái)政的再分配權(quán)，擁有明顯的優(yōu)勢(shì)。無(wú)論是外來(lái)資本，還是農(nóng)村內(nèi)生資本及農(nóng)民精英，要想在場(chǎng)域中改善自身境遇，提升存在感，都需要采用各種策略與技術(shù)與地方政府打好交道獲得支持。在縣域社會(huì)里，地方政府是一個(gè)理性行動(dòng)者。他們有著自己的治理目標(biāo)，并且有能力從外部環(huán)境汲取、整合資源。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中，地方政府為了實(shí)現(xiàn)推動(dòng)規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，可以從其受到軟約束的環(huán)境中汲取有利的政策資源、市場(chǎng)資源和社會(huì)資源。
首先，地方政府面對(duì)的是一種軟約束而非硬約束的政策環(huán)境，并且推動(dòng)規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展也一直是政策提倡、鼓勵(lì)和允許的重要內(nèi)容。國(guó)家政策具有的目標(biāo)多重性與漸進(jìn)成熟性特征為地方政府提供了寬松的政策環(huán)境，地方政府始終能夠從“中央一號(hào)文件”等國(guó)家政策與部門(mén)政策中為發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)找到政治合法性，找到伴隨政策而來(lái)的財(cái)政稅收和金融資源。
其次，地方政府面對(duì)軟約束的市場(chǎng)環(huán)境，可以汲取的首要市場(chǎng)資源是城市過(guò)剩資本而非農(nóng)村內(nèi)生資本。在農(nóng)村人財(cái)物資源不斷外流的形勢(shì)下，農(nóng)村內(nèi)生資本的含金量總體不高，由其領(lǐng)辦的合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的力量相對(duì)薄弱，難以滿(mǎn)足地方政府在短期內(nèi)快速打造政績(jī)亮點(diǎn)工程的需要。因此，地方政府更愿意選擇利用城市過(guò)剩資本，不惜推出各種優(yōu)惠政策，將國(guó)家財(cái)政稅收和金融政策向之傾斜，千方百計(jì)吸引城市過(guò)剩資本下鄉(xiāng)進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。
第三，地方政府從村莊社會(huì)環(huán)境中還需要汲取有利的社會(huì)資源，需要?jiǎng)訂T農(nóng)民精英參與規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展。城市過(guò)剩資本的持有者投資農(nóng)業(yè)，除了投資獲利的訴求外，既可能是源自地方政府的動(dòng)員和壓力，也可能是源自一種樸素的鄉(xiāng)土情懷。因此，作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的“門(mén)外漢”，他們需要地方政府的幫助，在村莊社會(huì)中尋覓到合適的“代理人”，而農(nóng)民精英無(wú)疑是他們可以依靠的主要力量。農(nóng)民精英可以依靠自身的資源稟賦，幫助下鄉(xiāng)資本從普通農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)到土地，幫助招募、管理農(nóng)業(yè)雇傭勞動(dòng)者，并獲得一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或收益。
(二) 政績(jī)驅(qū)動(dòng):地方政府推動(dòng)規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在機(jī)制
地方政府推動(dòng)規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的通行做法是，以招商引資的名義迎接城市過(guò)剩資本下鄉(xiāng)組建合作社和企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，同時(shí)，動(dòng)用體制內(nèi)外各種力量協(xié)助新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體吸納農(nóng)民精英參與，借用農(nóng)民精英的力量無(wú)需與普通農(nóng)民直接進(jìn)行談判、協(xié)商就可以較低的交易成本實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)。為扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展，一方面，地方政府會(huì)整合自上而下的各種涉農(nóng)財(cái)政項(xiàng)目，合零為整打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)和示范基地等亮點(diǎn)工程;另一方面，會(huì)威逼利誘迫使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體不斷加大資金投入，推動(dòng)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。本文發(fā)現(xiàn)，2018年以來(lái)，一些地方政府還在想盡辦法推動(dòng)規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展。在中部地區(qū)某國(guó)家級(jí)貧困縣，地方政府還在上馬一個(gè)萬(wàn)畝農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，計(jì)劃給予牽頭的某化肥公司每畝1 000元的財(cái)政補(bǔ)貼;而在另外一個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，地方政府為動(dòng)員一個(gè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，整合包括扶貧項(xiàng)目在內(nèi)的各類(lèi)財(cái)政資金3 000多萬(wàn)元用于園區(qū)建設(shè)，并將該項(xiàng)目視為精準(zhǔn)脫貧的示范項(xiàng)目，劃定時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商必須按時(shí)保質(zhì)完成園區(qū)建設(shè)任務(wù)。即便地方政府已經(jīng)意識(shí)到發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)很大，盈利空間很小，仍然“情有獨(dú)鐘”地推動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)土地?cái)U(kuò)增規(guī)模。
地方政府不遺余力推動(dòng)規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心動(dòng)力是政績(jī)。政績(jī)需要一定的可見(jiàn)度、顯示度，需要標(biāo)桿、示范工程。因此，發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)是“展示政治”的需要[7]�！罢故菊巍币馕吨胤秸l(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)，可以向上級(jí)政府展示、供其它同級(jí)政府參觀學(xué)習(xí)，從而就可以在自上而下的行政工作考核中獲得好評(píng)，在縣與縣的同級(jí)競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出。既然是“展示政治”，就需要一定的可見(jiàn)度。因此，千畝、萬(wàn)畝，數(shù)量越大，顯示度就越高;基礎(chǔ)設(shè)置越完善，科技化、生態(tài)化、綠色化等現(xiàn)代化水平越高，就越容易獲得好評(píng)。當(dāng)然，從治理農(nóng)業(yè)的角度考慮，地方政府還有便于涉農(nóng)項(xiàng)目實(shí)施和加強(qiáng)合同管理以降低交易成本的需要，但是深層次的依然是“展示政治”的政績(jī)需要。如果扶持小農(nóng)戶(hù)發(fā)展，則意味著藏富于民，雖然能夠幫助提高2億多小農(nóng)戶(hù)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入，但是缺乏可見(jiàn)度、顯示度，無(wú)法滿(mǎn)足“展示政治”的需要。因此，在地方政府看來(lái)，發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)是一種顯性政績(jī)，扶持小農(nóng)戶(hù)發(fā)展是一種隱形政績(jī)，而顯性政績(jī)更符合作為一個(gè)理性行動(dòng)者的地方政府的現(xiàn)實(shí)需要。
(三) 規(guī)模依賴(lài):地方政府治理農(nóng)業(yè)的慣性與惰性
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型不僅是一個(gè)農(nóng)業(yè)問(wèn)題，關(guān)系到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，而且是一個(gè)農(nóng)民問(wèn)題，關(guān)乎2億多小農(nóng)戶(hù)福利水平的提高。中國(guó)工業(yè)在整體由勞動(dòng)密集型向資本密集型、人工化向智能化轉(zhuǎn)型的大背景下，維持和提高就業(yè)率已經(jīng)成為一個(gè)重要的政治社會(huì)問(wèn)題。如果農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型忽視了小農(nóng)戶(hù)的農(nóng)業(yè)發(fā)展權(quán)益，而沒(méi)能為之找到一個(gè)新的就業(yè)機(jī)會(huì)，就會(huì)造成嚴(yán)重的政治社會(huì)問(wèn)題。因此，隨著農(nóng)村規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)越來(lái)越普遍的“非主糧化”“去小農(nóng)化”等農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的意外后果，國(guó)家政策的調(diào)整就成為客觀需要。農(nóng)業(yè)部改組為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部就成為一個(gè)新的客觀現(xiàn)實(shí)。但是，從全國(guó)各地的實(shí)際情況來(lái)看，多數(shù)地方政府已經(jīng)患上了“規(guī)模依賴(lài)癥”，仍然在為土地規(guī)模流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)尋找合法性，頑強(qiáng)地推動(dòng)著規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展，因而意味著地方政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中已經(jīng)形成了一定的慣性和惰性。
慣性表現(xiàn)為地方政府形成了推動(dòng)規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的路徑依賴(lài)。從2007年算起，地方政府推動(dòng)規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)有10余年的歷史，自然容易形成一定的路徑依賴(lài)。而這種路徑依賴(lài)的本質(zhì)是多元利益主體在縣域社會(huì)里形成了一個(gè)復(fù)雜的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，形成了多重庇護(hù)關(guān)系，甚至是形塑出了一種具有排斥性的社會(huì)結(jié)構(gòu)。地方政府與城鄉(xiāng)下鄉(xiāng)資本持有者、農(nóng)民精英形成了一種潛在的利益共同體關(guān)系;地方政府向下鄉(xiāng)資本持有者提供庇護(hù)，后者再向農(nóng)民精英提供庇護(hù)，農(nóng)民精英和普通農(nóng)民之間也存有一定的庇護(hù)關(guān)系。在這個(gè)庇護(hù)體系中，地方政府、城市下鄉(xiāng)持有者和農(nóng)民精英都是獲益者，而普通農(nóng)民的利益則最容易受到忽視和傷害[6]。對(duì)于城市下鄉(xiāng)資本來(lái)說(shuō)，興辦新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)有可能不盈利甚或虧損，但是也借此與地方政府建立起千絲萬(wàn)縷扯不斷的關(guān)系。它們可以通過(guò)爭(zhēng)取地方政府支持其發(fā)展二次產(chǎn)業(yè)或三次產(chǎn)業(yè)獲取更大的利潤(rùn)，以此來(lái)彌補(bǔ)一次產(chǎn)業(yè)投資的虧損，也可以“打感情牌”，換取地方政府的同情，動(dòng)員其整合更多的財(cái)政收稅和金融資源維持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展。地方政府也逐漸意識(shí)到，農(nóng)業(yè)投資的風(fēng)險(xiǎn)性和土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的復(fù)雜性，但出于政府政績(jī)和晉升錦標(biāo)賽的考慮，仍然要加大扶持力度，寄望于通過(guò)更長(zhǎng)時(shí)間的投資幫助新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體渡過(guò)難關(guān)，實(shí)現(xiàn)雙方共贏。
惰性表現(xiàn)為地方政府即便意識(shí)到國(guó)家政策的方向調(diào)整和規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)性，也不愿意改變既定的規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。改變規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃意味著要破除路徑依賴(lài)，打破現(xiàn)有的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，重新汲取和整合資源，并確立新的發(fā)展方向。按照國(guó)家政策的要求，地方政府需要確立“統(tǒng)籌兼顧培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和扶持小農(nóng)戶(hù)”的雙重發(fā)展目標(biāo)。然而，在過(guò)去的10余年時(shí)間里，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和小農(nóng)戶(hù)已經(jīng)進(jìn)行了長(zhǎng)期的利益磨合，實(shí)踐表明雙方要想建立起互惠共贏的利益關(guān)系非常困難，甚至在調(diào)研中有新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的領(lǐng)辦者表態(tài)不愿意也不會(huì)再與農(nóng)民合作，并抱怨農(nóng)民的素質(zhì)低、見(jiàn)識(shí)短、打交道的成本太高。同時(shí)，地方政府要改變既有的發(fā)展規(guī)劃，扶持小農(nóng)戶(hù)發(fā)展，還要面臨諸多的潛在風(fēng)險(xiǎn)。一是城市下鄉(xiāng)資本的持有者不滿(mǎn)意。當(dāng)初地方政府想盡辦法歡迎資本下鄉(xiāng)，如今又想另開(kāi)爐灶，雙方建立的利益關(guān)系網(wǎng)就會(huì)被打破，都會(huì)成為政策調(diào)整的利益受損方。二是政府的權(quán)威形象受到影響。按照官僚行政體制的慣例，扶持下鄉(xiāng)資本發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)都得到了地方黨政負(fù)責(zé)人的首肯，中途變革發(fā)展規(guī)劃會(huì)影響他們的政治形象。因此，除非地方黨政負(fù)責(zé)人調(diào)離，或是能夠選定更好的發(fā)展替代規(guī)劃，地方政府很難改變現(xiàn)有的規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。三是很難找到規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的“接盤(pán)者”。發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)需要的投資量很大，但是投資形成的固定資產(chǎn)可折現(xiàn)度很差。即便有新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體愿意或不得不退出農(nóng)業(yè)，也很難找到理想的“接盤(pán)者”，造成已有投資收不回來(lái)。四是普通農(nóng)民不愿意要回承包地。當(dāng)流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營(yíng)收益超過(guò)預(yù)期時(shí)，農(nóng)民可以找地方政府或新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體“找補(bǔ)”，索取更高的收益。而當(dāng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體虧損時(shí)，如果農(nóng)民找不到更好的投資方式，則極有可能不愿意要回承包地自己經(jīng)營(yíng)。如果新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體破產(chǎn)而不得不重新將土地返還給承包戶(hù)，農(nóng)民就有可能堅(jiān)持要求履行合同，甚至?xí)䴙榇松显L，從而使變革帶來(lái)一定的政治社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。
(四) 變“干預(yù)”為“服務(wù)”:重塑地方政府的農(nóng)業(yè)治理行為
我們要實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)籌兼顧培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和扶持小農(nóng)戶(hù)”的雙重發(fā)展目標(biāo)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型政策的順利實(shí)施，需要重塑地方政府的農(nóng)業(yè)治理行為。地方政府正在邁向服務(wù)型政府，應(yīng)該逐漸減少對(duì)農(nóng)業(yè)的干預(yù)行為，確立扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的服務(wù)思維，變“干預(yù)”為“服務(wù)”，不斷優(yōu)化提升服務(wù)能力。為此，中央政府應(yīng)建立更加科學(xué)合理的自上而下的考核體系，將扶持小農(nóng)戶(hù)發(fā)展納入對(duì)地方政府的考核指標(biāo)。中央政府各部門(mén)制訂的部門(mén)政策也應(yīng)緊跟國(guó)家政策，為地方政府治理農(nóng)業(yè)提供統(tǒng)一的政策依據(jù)。同時(shí)，地方政府應(yīng)為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的行政服務(wù)，引導(dǎo)城市剩余資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前和產(chǎn)后階段，致力于發(fā)展二次產(chǎn)業(yè)和三次產(chǎn)業(yè)以充分發(fā)揮三產(chǎn)融合的優(yōu)勢(shì)。地方政府應(yīng)允許新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體轉(zhuǎn)型成為服務(wù)主體或加強(qiáng)其提供社會(huì)化服務(wù)的能力[8]，通過(guò)為小農(nóng)戶(hù)提供農(nóng)資統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)、農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)、農(nóng)業(yè)機(jī)械化服務(wù)、信用合作服務(wù)等方式，充分發(fā)揮組織優(yōu)勢(shì)在二次產(chǎn)業(yè)和三次產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域獲取利潤(rùn)。另外，地方政府也要服務(wù)小農(nóng)戶(hù)的發(fā)展，引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)主體為小農(nóng)戶(hù)提供方便快捷的社會(huì)化服務(wù)，激發(fā)“老人農(nóng)業(yè)”和“婦女農(nóng)業(yè)”的潛在生產(chǎn)力。一方面，地方政府應(yīng)解決老人和婦女從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體力或經(jīng)驗(yàn)不足的問(wèn)題，解決小農(nóng)戶(hù)漸次退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域過(guò)程中的“誰(shuí)來(lái)種田”難題;另一方面，通過(guò)新型農(nóng)業(yè)主體提高農(nóng)田經(jīng)營(yíng)的科技化率、機(jī)械化率和現(xiàn)代裝配化率等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)。由此，中國(guó)農(nóng)業(yè)就有可能走出一條符合國(guó)情的現(xiàn)代化道路。
按照種植業(yè)規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶(hù)的規(guī)�；瘶�(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)1.2億公頃 (18億畝) 耕地僅需要0.36億農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶(hù)。如果此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提升，需要的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶(hù)的數(shù)量很會(huì)大幅下降。即便是籠統(tǒng)按照3.33公頃 (50畝) 的標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶(hù)中仍需有82.3%能夠徹底不依靠承包地經(jīng)營(yíng)完成家庭簡(jiǎn)單再生產(chǎn)的目標(biāo)。無(wú)疑，這需要相當(dāng)長(zhǎng)的一段歷史時(shí)間才有可能實(shí)現(xiàn)。因此，小農(nóng)戶(hù)將伴隨中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展全過(guò)程是可以肯定的歷史事實(shí)。為此，地方政府需要正面現(xiàn)實(shí)國(guó)情，正面國(guó)家政策的方向性調(diào)整，不斷優(yōu)化行政服務(wù)，將小農(nóng)戶(hù)引導(dǎo)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展軌道。從基層實(shí)踐來(lái)看，一些地方政府已經(jīng)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中探索出了不少的成功經(jīng)驗(yàn)。其中，江蘇射陽(yáng)的聯(lián)耕聯(lián)種、陜西長(zhǎng)安的土地托管、四川崇州的農(nóng)業(yè)共營(yíng)制等已經(jīng)引起了學(xué)界的廣泛重視。這些農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的創(chuàng)新模式，既發(fā)揮出了合作社、企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)主體的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和資源聚集優(yōu)勢(shì)，為小農(nóng)戶(hù)提供了全方位的社會(huì)化服務(wù)，又激發(fā)了農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)的活力，提高了小農(nóng)戶(hù)的福利水平，并為農(nóng)民進(jìn)入城市提高了方便，為進(jìn)城失敗農(nóng)民返鄉(xiāng)解決了后顧之憂。
五、結(jié)論與討論
本文探討的核心主題是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中地方政府推動(dòng)規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的行為邏輯。研究發(fā)現(xiàn):地方政府推動(dòng)規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的行為受到外部環(huán)境軟約束的影響，受到政策、市場(chǎng)和村莊社會(huì)環(huán)境的形塑。由于外部環(huán)境的約束是一種軟約束，地方政府在受其制約和影響的同時(shí)，還能根據(jù)治理農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實(shí)需要，從外部環(huán)境中選擇、汲取、整合和利用各種資源。地方政府對(duì)資源進(jìn)行不同的選擇性利用，予以不同的搭配整合，會(huì)使其在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中扮演不同的角色，發(fā)揮不一樣的功效。當(dāng)前，中國(guó)多數(shù)農(nóng)村地區(qū)推崇土地規(guī)模流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)、發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實(shí)表明，地方政府作為主要驅(qū)動(dòng)力量，將發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)視為“展示政治”的需要，以此打造政績(jī)工程并力求在晉升錦標(biāo)賽中脫穎而出;但是，隨著企業(yè)和合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體虧損和退地現(xiàn)象日益多發(fā)，地方政府已經(jīng)意識(shí)到規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的內(nèi)在弊病，但是卻在推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中患上了規(guī)模依賴(lài)癥，有著極強(qiáng)的慣性和惰性，不愿意改變既有的以土地流轉(zhuǎn)集中以供大規(guī)模經(jīng)營(yíng)為主要特征的規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，使小農(nóng)戶(hù)持續(xù)陷入發(fā)展困境，違背了“把小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道”的國(guó)家政策要求。
實(shí)踐表明，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型并非只有一條道路，地方政府也有多種選擇。只要地方政府能夠摒除規(guī)模依賴(lài)癥，消除慣性和惰性，變“干預(yù)”為“服務(wù)”，就可以因地制宜，探索一條“統(tǒng)籌兼顧培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和扶持小農(nóng)戶(hù)”的發(fā)展道路。地方政府需要視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型為一個(gè)關(guān)乎農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的綜合性問(wèn)題，堅(jiān)持以2億多小農(nóng)戶(hù)為發(fā)展主體，樹(shù)立為小農(nóng)戶(hù)服務(wù)的行政思維;在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中，應(yīng)堅(jiān)持以農(nóng)戶(hù)家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，立足小農(nóng)戶(hù)為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的核心主體的客觀現(xiàn)實(shí)，推動(dòng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新;在培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的過(guò)程中，應(yīng)引導(dǎo)城市過(guò)剩資本和農(nóng)村內(nèi)生資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前和產(chǎn)后環(huán)節(jié)，并將農(nóng)田耕作的產(chǎn)中環(huán)節(jié)留給農(nóng)戶(hù)家庭經(jīng)營(yíng);同時(shí)，依托各類(lèi)新型農(nóng)業(yè)主體為老人和婦女從事農(nóng)業(yè)提供便捷的社會(huì)化服務(wù)，為退出土地經(jīng)營(yíng)的進(jìn)程務(wù)工農(nóng)民創(chuàng)造免耕而獲益的基本條件。如此，雖然農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)主體依然主要是小農(nóng)戶(hù)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依然以小農(nóng)戶(hù)家庭經(jīng)營(yíng)為核心，但是通過(guò)新型農(nóng)業(yè)主體提供日益完善的社會(huì)化服務(wù)，中國(guó)就能夠走出一條服務(wù)規(guī)�；I(lǐng)的符合國(guó)情的有特色的社會(huì)主義農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。
作者簡(jiǎn)介： 趙曉峰 (1981—) ，男，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)，陜西省鄉(xiāng)村治理與社會(huì)建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新研究中心常務(wù)副主任，教授，博士生導(dǎo)師。;
基金： 教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年項(xiàng)目 (16YJC840020); 中央基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目 (2018RWYB09); 西北農(nóng)林科技大學(xué)推廣團(tuán)隊(duì)培育項(xiàng)目 (2017XNMS08);
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