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新時代我國“三農(nóng)”政策中的十對辯證關(guān)系——鄉(xiāng)村發(fā)展的戰(zhàn)略與策略
桂華
作者簡介
桂華，武漢大學社會學院教授，博士生導師。
摘 要 中國正處在全面建成小康社會的決勝時期,黨的十九大確定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時代“三農(nóng)”工作總抓手,2019年中央一號文件明確提出要鞏固“三農(nóng)”的壓艙石地位。指出農(nóng)村要繼續(xù)發(fā)揮作為中國現(xiàn)代化穩(wěn)定器與蓄水池的功能,關(guān)鍵是要處理好“三農(nóng)”政策決策中的十對辯證關(guān)系。即城鄉(xiāng)關(guān)系、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與策略的關(guān)系、農(nóng)業(yè)問題與農(nóng)民問題的關(guān)系、務工與務農(nóng)的關(guān)系、經(jīng)營制度與財產(chǎn)制度的關(guān)系、不同地區(qū)農(nóng)民的關(guān)系、集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中公有制與共有制的關(guān)系、國家政策統(tǒng)一性與鄉(xiāng)村社會差異性的關(guān)系、鄉(xiāng)村“空心化”與“中堅農(nóng)民”的關(guān)系、財政資源下鄉(xiāng)與基層組織建設的關(guān)系。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興; 鄉(xiāng)村發(fā)展; 城鎮(zhèn)化和工業(yè)化; “三農(nóng)”政策; 小康社會
自20世紀末期以來,筆者現(xiàn)所在的研究團體一直堅持開展農(nóng)村調(diào)研活動,至今已經(jīng)完成全國超過100個縣、近千個村莊的駐村調(diào)研,累積駐村調(diào)研超過5萬個工作日。該研究團隊在近20年時間中持續(xù)跟蹤觀察中國鄉(xiāng)村社會變化,重點關(guān)注農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型、國家與農(nóng)民關(guān)系調(diào)整、國家政策在基層實踐、農(nóng)民的市場參與行為等問題。目前,中國鄉(xiāng)村社會正在經(jīng)歷巨變,這給社會科學研究提供巨大機遇。基于該研究團隊廣泛的駐村調(diào)研,我們形成兩方面研究成果:一是對于鄉(xiāng)村社會性質(zhì)、文化、農(nóng)民生活方式等方面的研究認識,產(chǎn)生了一部分理論成果;二是參與“三農(nóng)”政策討論,提出了若干政策主張。筆者認為,我國“三農(nóng)”政策涉及面很廣,結(jié)合當前階段的農(nóng)村工作重點,抓住我國“三農(nóng)”政策中十個方面的辯證關(guān)系,是做好鄉(xiāng)村發(fā)展科學決策的關(guān)鍵。
一、城鄉(xiāng)關(guān)系
城鄉(xiāng)關(guān)系是決定“三農(nóng)”政策的基礎性關(guān)系。目前,縮小城鄉(xiāng)差距,實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化是我國“三農(nóng)”政策的核心目標。黨的十六大以來,中央確定了“以城帶鄉(xiāng)、以工補農(nóng)”發(fā)展戰(zhàn)略,國家加大對農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付,制定各種支農(nóng)惠農(nóng)政策,先后實施社會主義新農(nóng)村建設、“美麗鄉(xiāng)村”建設、精準扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等。時至今日,我國城鄉(xiāng)差別依然存在,城鄉(xiāng)二元特征依然明顯。因而,我們對于客觀存在的中國城鄉(xiāng)二元格局,仍需要具體認識。
新中國成立后,國家選擇了重工業(yè)優(yōu)先和城市優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略,提取農(nóng)業(yè)剩余支撐工業(yè)發(fā)展,建立一套農(nóng)村支持城市的制度體系,形成城鄉(xiāng)二元體制。改革開放之后,隨著農(nóng)村經(jīng)營體制改革和社會主義市場經(jīng)濟擴大發(fā)展,城鄉(xiāng)關(guān)系開始松動。這一時期,國家依然收取農(nóng)業(yè)稅,農(nóng)民負擔沉重。直至21世紀后,我國經(jīng)過農(nóng)村稅費改革,國家對農(nóng)民關(guān)系的逐步調(diào)整,城鄉(xiāng)關(guān)系也發(fā)生巨大變化。
從外觀形態(tài)看上,農(nóng)村相對于城市還有差距,而且這種差距在中西部地區(qū)甚至還在進一步拉大;農(nóng)民人財物加速流向城市。但是,從體制層面看,城鄉(xiāng)關(guān)系卻發(fā)生了根本改變,國家不向農(nóng)村提取資源,而是運用政策手段向農(nóng)村輸入資源,黨的十九大報告提出,“要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。”隨著我國農(nóng)民進城落戶政策實施、城鄉(xiāng)公共服務均等化政策推進,以及城鄉(xiāng)居民戶籍統(tǒng)一登記制度落實,捆綁在戶籍上的城鄉(xiāng)政策差異和針對“農(nóng)民”身份的歧視性政策將逐步取消。這表明,我國現(xiàn)存的城鄉(xiāng)二元格局與體制和制度關(guān)系不大;同時,我國財政中的“三農(nóng)”支出逐漸增加,城鄉(xiāng)關(guān)系從過去的“剝削型”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楫斍暗?span>“保護型”關(guān)系[1] 。
(一)“保護型”城鄉(xiāng)關(guān)系的內(nèi)涵
“保護型”城鄉(xiāng)關(guān)系具有四層內(nèi)涵:一是國家取消從農(nóng)村提取資源的制度設置,加大對農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付力度,推進各項支農(nóng)惠農(nóng)政策;二是取消農(nóng)民進城務工的政策限制,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動力市場,保護農(nóng)民自由進城的權(quán)利,保障農(nóng)民工在城市務工權(quán)益,實行“同工同酬”;三是擴大農(nóng)民工均等享受市民待遇,落實農(nóng)民進城落戶政策;四是限制資本下鄉(xiāng)。
筆者認為,關(guān)于“保護型”城鄉(xiāng)關(guān)系,尤其需要注意其第四層內(nèi)涵。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展,農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在整個國民經(jīng)濟總值中的占比逐漸降低。目前,第一產(chǎn)業(yè)占GDP 比重已經(jīng)低于10%,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余有限。雖然我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值不高,但是農(nóng)村人口數(shù)量依然龐大。按照戶籍城鎮(zhèn)化率計算,我國農(nóng)業(yè)人口接近8.5億,人多地少,依然有大量的農(nóng)村人口依靠農(nóng)業(yè)養(yǎng)活。在此背景下,國家一定要在政策上限制資本,避免資本下鄉(xiāng)與農(nóng)民爭奪土地和利益,將有限的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余留在農(nóng)村,保證留守在農(nóng)村的農(nóng)民優(yōu)先分享農(nóng)業(yè)產(chǎn)值。
我國農(nóng)村“保護型”政策體現(xiàn)在多個方面。比如,國家限制農(nóng)產(chǎn)品進口,尤其是限制糧食產(chǎn)品的進口。這既是為了保障糧食供給安全,也是要保障農(nóng)民的利益不受損,避免糧食進口沖擊糧價。此政策焦點在土地制度。當前,我國農(nóng)村在改革中流行著一種“權(quán)利”話語,要求給農(nóng)民“還權(quán)賦能”。因而,包括承包地和宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地制度改革的總體思路是擴大農(nóng)民手中的權(quán)利,不僅要保障農(nóng)民的使用權(quán),而且要增加農(nóng)民處置土地的權(quán)利。
有人認為,國家將土地權(quán)利交給農(nóng)民,農(nóng)民自己懂得珍惜,不會輕易轉(zhuǎn)讓土地。因此,農(nóng)民也就不會出現(xiàn)失地風險。筆者認為,這種說法存在兩點問題。首先,在現(xiàn)實生活中,很多時候農(nóng)民并不能預計其行為后果。如果國家放開土地自由轉(zhuǎn)讓政策,很有可能出現(xiàn)的結(jié)果就是,那些對土地依賴程度不高且不依靠農(nóng)業(yè)維持生活的富裕農(nóng)民,不愿意退出土地承包經(jīng)營權(quán),也不愿意轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán);反而是家庭條件一般的農(nóng)民,以及一部分遭遇天災人禍的困難農(nóng)民,為了救急而不得不一次性變現(xiàn)土地。那些生活在村莊的對農(nóng)業(yè)依賴程度高且進城能力不足的農(nóng)民,有可能變成無地農(nóng)民。農(nóng)村即使只有十分之一的農(nóng)民淪為無地農(nóng)民,就有可能造成嚴重的社會問題。其次是混淆了土地的性質(zhì),進而誤會了我國土地制度的性質(zhì)。目前,《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地承包法》(以下簡稱《土地管理法》和《土地承包法》)正處在緊張的修訂階段。中國是社會主義國家,我國土地制度的起點是生產(chǎn)資料公有制,與土地私有制國家土地作為一般財產(chǎn)物不同。中國的土地不能成為任何私人財產(chǎn)物,作為公有制生產(chǎn)資料的土地禁止買賣。我國土地公有制性質(zhì),即決定中國社會主義的土地制度與西方私有制國家的土地制度的完全不同。
2007年,全國人民代表大會頒布實施《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱《物權(quán)法》)。我國土地制度改革面臨的壓力越來越大,推行農(nóng)村土地確權(quán)、試行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押和宅基地抵押等改革措施都是按照物權(quán)原則推進。我國土地制度體系的基礎是《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》),起點是土地公有制,土地制度的基本規(guī)則是實現(xiàn)公有制生產(chǎn)資料的公平合理利用�！段餀�(quán)法》屬于私法范疇,以保護私人財產(chǎn)權(quán)為起點。盡管土地上的部分權(quán)利可納入《物權(quán)法》保護,如國有建設用地使用權(quán)、農(nóng)民合法取得的宅基地使用權(quán),這些都屬于受法律保護的“用益物權(quán)”;但是我國土地制度體系整體不是建立在《物權(quán)法》基礎上的。我國的土地制度是經(jīng)歷新民主主義革命和社會主義革命運動建立起來的�！稇椃ā非把灾该�,“ 中華人民共和國成立以后,我國社會逐步實現(xiàn)了由新民主主義到社會主義的過渡。生產(chǎn)資料私有制的社會主義改造已經(jīng)完成,人剝削人的制度已經(jīng)消滅,社會主義制度已經(jīng)確立。”《憲法》第6條規(guī)定,“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎是生產(chǎn)資料的社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制。社會主義公有制消滅人剝削人的制度,實行各盡所能、按勞分配的原則。”土地公有制與土地私有制的本質(zhì)差別在于,土地私有制承認基于土地私人占有所產(chǎn)生的剝削行為,土地公有制包含“消滅人剝削人的制度,實行各盡所能、按勞分配的原則”。
《物權(quán)法》不是我國土地基本法,《物權(quán)法》只構(gòu)成我國以《憲法》為根本的土地制度體系的有限組成部分。我國土地制度體系還包括保障私有權(quán)利之外的其他內(nèi)容,如資源環(huán)境保護、土地用途管制、國土空間規(guī)劃等。因而,不能因為《物權(quán)法》出臺之后,就要求《土地管理法》和《土地承包法》按照物權(quán)原則來修改;《土地管理法》和《土地承包法》包含的很多內(nèi)容是《物權(quán)法》所不能涵蓋的,改革不能削足適履。
以公有制為起點的土地制度,不是一套私有財產(chǎn)制度。中國土地制度本質(zhì)是一套公共社會制度,土地制度設置要追求社會公共福祉最大化,而非私人權(quán)利神圣化。新自由主義話語及其提出的土地私有化或是變相私有化改革主張,則是不可能被采納的。
在城鄉(xiāng)關(guān)系上,國家之所以一再指明農(nóng)村土地制度改革的“底線”,反復要求土地制度改革要慎重、要穩(wěn)妥,目的就是要堅持土地制度的公共性質(zhì),將農(nóng)村宅基地當作農(nóng)民的“居有所居”保障,將承包地當作農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料,限制土地自由轉(zhuǎn)讓,節(jié)制下鄉(xiāng)資本,保護農(nóng)民“不失地”,通過“保護型”制度實現(xiàn)對農(nóng)民的基本保護。
當前,中國所處發(fā)展階段決定必須堅持“保護型”城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。中國是全世界最大的發(fā)展中國家,人口超過西方發(fā)達國家人口總量。中國要實現(xiàn)民族偉大復興的發(fā)展目標,將改變西方發(fā)達國家占據(jù)塔尖、廣大發(fā)展中國家和不發(fā)達國家存在于塔底的“金字塔”結(jié)構(gòu)。中國民族偉大復興目標的順利實現(xiàn)將徹底改變?nèi)澜绲慕?jīng)濟、政治和文化格局,這個過程充滿機遇和挑戰(zhàn)。從內(nèi)部來看,保障中華民族偉大復興目標實現(xiàn)的關(guān)鍵條件之一是處理好城鄉(xiāng)關(guān)系。一方面,我國要繼續(xù)保持城市又快又好發(fā)展的勢頭,經(jīng)濟保持一定增速,產(chǎn)業(yè)順利升級;另一方面,廣大農(nóng)村則要扮演作為中國城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化“穩(wěn)定器”和“蓄水池”的功能,實現(xiàn)“三農(nóng)”壓艙。城市是發(fā)展“引擎”,農(nóng)村是緩沖;構(gòu)建城市和鄉(xiāng)村“一動一靜”和“一陽一陰”的中國發(fā)展兩極,確保鄉(xiāng)村穩(wěn)定以此消化城市快速發(fā)展所產(chǎn)生的風險[2] 。
因此,正確定位城鄉(xiāng)關(guān)系設計是我國“三農(nóng)”政策的起點。國家要求縮小城鄉(xiāng)差距,實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展,不是要機械地消滅城鄉(xiāng)差別,而是要更好地發(fā)揮城市和鄉(xiāng)村在中國現(xiàn)代化中的不同作用,最終促進農(nóng)村發(fā)展并通過政策手段讓農(nóng)民分享現(xiàn)代化發(fā)展成果。
( 二)落實“三農(nóng)”政策應注意的問題
筆者認為,從城鄉(xiāng)關(guān)系角度看,當前,我國“三農(nóng)”政策需注意三方面的問題。第一,“三農(nóng)”政策不宜激進。鄉(xiāng)村在整個現(xiàn)代化戰(zhàn)略中定位為“靜”“兜底”和“穩(wěn)定”,相關(guān)改革宜穩(wěn)妥推進,保持政策上的回旋余地,為中國現(xiàn)代化進程留下騰挪空間。第二,鄉(xiāng)村的發(fā)展在鄉(xiāng)村之外。改革開放以來,中國經(jīng)濟社會建設取得巨大成就,鄉(xiāng)村也獲得發(fā)展。廣大農(nóng)村從改革開放初期的普遍貧困發(fā)展為今天的基本實現(xiàn)小康社會局面,離不開城鎮(zhèn)化和工業(yè),離不開城市二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及農(nóng)民廣泛的市場參與行為;要繼續(xù)推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,繼續(xù)推動農(nóng)民廣泛參與城鎮(zhèn)就業(yè),為農(nóng)民開辟農(nóng)業(yè)之外的多種收入途徑。第三,開放農(nóng)民進城機會,保留農(nóng)民的“返鄉(xiāng)”權(quán)利。國家應堅持農(nóng)村“保護型”政策,關(guān)鍵是農(nóng)村土地不能市場化,限制資本下鄉(xiāng),將有限的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余和農(nóng)業(yè)機會留在農(nóng)村,在大力鼓勵農(nóng)民進城務工和進城落戶的同時,保留農(nóng)民的“返鄉(xiāng)”權(quán)利,堅持鄉(xiāng)村作為農(nóng)民進城的“退路”。
二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興策略
黨的十九大確定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。按照中央的部署,到2020年,鄉(xiāng)村振興取得重要進展,制度框架和政策體系基本形成;到2035年,鄉(xiāng)村振興取得決定性進展,基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化;到2050年,鄉(xiāng)村全面振興,全面實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的目標。因此,結(jié)合中央部署,各地政府應制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃,推動鄉(xiāng)村振興項目落實。
(一)正確把握鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展方向
目前,各地基層政府在實踐中存在一種突出傾向,將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略片面化地理解為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展,然而,農(nóng)業(yè)產(chǎn)值有限、且“低小散亂”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不符合我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體發(fā)展方向,鄉(xiāng)村工業(yè)已經(jīng)走過了發(fā)展階段。對此,各地政府都不約而同地提出一二三產(chǎn)業(yè)融合的鄉(xiāng)村發(fā)展思路,集中財政資金,扶持鄉(xiāng)村旅游項目、搞農(nóng)業(yè)休閑觀光和建造民宿等。這類“一產(chǎn)變?nèi)a(chǎn)”的政策思路,無一例外地是將市民當作消費對象,試圖將農(nóng)村開發(fā)為城市中產(chǎn)階層的消費場所。例如,浙江省部分區(qū)縣提出了打造全域旅游的口號,將規(guī)劃范圍內(nèi)的村莊打造成為3A級以上景區(qū),要求農(nóng)業(yè)畝均綜合產(chǎn)值超過1萬元。當前,不僅基層政府是這么做,政策界對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的解讀也存在類似的解讀。
中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,針對的是城鄉(xiāng)不均衡的發(fā)展局面。推進鄉(xiāng)村振興,需立足當前城鄉(xiāng)關(guān)系。2018年,我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為43.37% [3] ,總體上看,我國農(nóng)村人口還占總?cè)丝诘亩鄶?shù)比例,整體還處于鄉(xiāng)村大、城鎮(zhèn)小的發(fā)展階段。有學者分析我國社會結(jié)構(gòu)時提出,我國已經(jīng)從“倒丁字”型結(jié)構(gòu)進入到“土字型”結(jié)構(gòu),認為中產(chǎn)階層正在擴大[4] 。這種分析方法是針對西方發(fā)達國家已經(jīng)形成的“橄欖型”社會結(jié)構(gòu)而言。目前,中國暫時尚未形成“中間絕對大、兩頭絕對小”社會結(jié)構(gòu),原因就是農(nóng)村數(shù)量龐大的人口,而這一人口數(shù)量結(jié)構(gòu)也決定鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的發(fā)展空間。中國今天的鄉(xiāng)村不可能僅靠發(fā)展旅游而走向振興,況且8億多農(nóng)民靠為城市中產(chǎn)階層提供旅游服務也是不現(xiàn)實的。
我國一些地區(qū)的地方政府大規(guī)模地推行一二三產(chǎn)業(yè)融合項目,有可能出現(xiàn)農(nóng)業(yè)“三產(chǎn)化”泡沫。我國農(nóng)業(yè)的總體定位是作物種植和保障糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品供給,滿足人民日益增長的物質(zhì)消費需求,農(nóng)業(yè)旅游、采摘、休閑等屬于附屬功能,需定位為副業(yè),交給市場開發(fā)即可。一二三產(chǎn)業(yè)融合的機會主要集中在大城市郊區(qū)和我國東部沿海部分地區(qū),廣大中西部地區(qū),發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的空間不大。以北京上海等大城市郊區(qū)為例,該地區(qū)由于城市有數(shù)量龐大的中產(chǎn)階層,具有下鄉(xiāng)休閑旅游的需求,并且這些大城市郊區(qū)的農(nóng)業(yè)形態(tài)已經(jīng)發(fā)生變化,鄉(xiāng)村旅游開發(fā)較為成熟。
國家在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之前,大城市郊區(qū)和東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村旅游受市場刺激,已經(jīng)自發(fā)達到供給與需求的相對均衡。當前,我國一些地方政府出政策和投入資金引導發(fā)展全域旅游,打破市場均衡,其結(jié)果很可能是原本一些自然開發(fā)的鄉(xiāng)村旅游項目會被擠垮,另外,一些政府引導扶持的項目最終也可能無法維繼而變成爛尾工程。
(二)正確理解作為戰(zhàn)略的鄉(xiāng)村振興與作為策略的鄉(xiāng)村振興
我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略包含了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”五位一體內(nèi)容,如果僅僅從“產(chǎn)業(yè)振興”方面開展工作,是對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的片面理解,而實施鄉(xiāng)村振興,前提是將作為戰(zhàn)略的鄉(xiāng)村振興與作為策略的鄉(xiāng)村振興正確地區(qū)別開來。我們必須從戰(zhàn)略高度上來認識鄉(xiāng)村振興的內(nèi)涵。中央是基于決勝全面建成小康社會、分兩個階段實現(xiàn)第二個百年奮斗目標的戰(zhàn)略安排而提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略構(gòu)成中國邁向現(xiàn)代化兩套互補的政策安排。
自改革開放以來,我國農(nóng)村貧困人口大幅度減少、人民生活狀態(tài)快速改善,并且整個社會勞動生產(chǎn)率提升,這些都離不開城鎮(zhèn)化和工業(yè)化。在現(xiàn)代化加速階段,城市發(fā)展而鄉(xiāng)村走向相對衰敗,這是全世界的規(guī)律。未來一段時期,中國的發(fā)展依然要靠工業(yè)化和城鎮(zhèn)化拉動。對照其他發(fā)達國家和地區(qū)來看,在經(jīng)歷高度城市化階段之后,當鄉(xiāng)村人口低于總?cè)丝?span>10%甚至5%,會出現(xiàn)城市上層逃離城市,出現(xiàn)“逆城市化”階段。目前,由于我國還處于發(fā)展中階段,此時城鄉(xiāng)必然存在差別,發(fā)展的重心仍在城市,所以“三農(nóng)”政策不宜浪漫化。
當前,我國堅持階段發(fā)展重心在城市,并不是說鄉(xiāng)村不要被重視;相反,中國現(xiàn)代化事業(yè)能夠取得今天的成就,離不開鄉(xiāng)村的作用。改革開放之后,我國通過農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革釋放出來的農(nóng)村剩余勞動力大量涌入城市,抓住海外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移機遇,迅速加入全球貿(mào)易體系,從農(nóng)業(yè)大國發(fā)展為世界第一工業(yè)大國。“中國制造”之所以享譽全世界,主要依靠的即是農(nóng)民工在城市務工。農(nóng)民工在鄉(xiāng)村完成家庭再生產(chǎn)和勞動力再生產(chǎn),由于鄉(xiāng)村的生活成本遠遠低于城市,其能夠接受低工資。這是產(chǎn)業(yè)資本愿意留在中國的前提條件。鄉(xiāng)村不僅為城市提供優(yōu)質(zhì)勞動力,而且釋放了城市建設中積累起來的風險。例如,2008年,雖然世界金融危機造成中國超過2000萬農(nóng)民工失業(yè),但是在社會上并未引起任何波動,原因是農(nóng)民可以回到鄉(xiāng)村。中國農(nóng)民工維持“兩頭在農(nóng)村,中間在城市”的生活狀態(tài),即成年之前和年老之后在農(nóng)村,青壯年階段在城市務工。與一般不擁有生產(chǎn)資料的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人不同,中國農(nóng)民工具有身份上的二重性。一方面,他在職業(yè)上是工人;另一方面,在社會關(guān)系和生活預期上是農(nóng)民。中國城市和鄉(xiāng)村存在發(fā)展水平上的分化,但是農(nóng)民與城市市民不構(gòu)成基于生產(chǎn)資料占有差異所形成的階級對立。對比來看,西方資本主義國家的產(chǎn)業(yè)工人,不擁有生產(chǎn)資料,屬于真正的工人;而中國農(nóng)民工回到鄉(xiāng)村,屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。他們在離開城市后,可以回到土地和鄉(xiāng)村社會中。西方的產(chǎn)業(yè)工人屬于無產(chǎn)階級;中國農(nóng)民工屬于小有產(chǎn)者,農(nóng)名工的身份意識與西方產(chǎn)業(yè)工人的身份意識完全不同。基于此,中國在快速城鎮(zhèn)化過程中才避免了其他發(fā)展中國家普遍存在的“貧民窟”現(xiàn)象。我們走的是中國特色社會主義現(xiàn)代化道路。
(三)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的步驟
鄉(xiāng)村振興作為國家長期的戰(zhàn)略,服務于推進中國現(xiàn)代化建設事業(yè)的整體目標[5] 。中國邁向現(xiàn)代化既離不開城市的繼續(xù)發(fā)展,也離不開鄉(xiāng)村的穩(wěn)定。中國在城鎮(zhèn)化順利完成之前,鄉(xiāng)村總體定位于穩(wěn)定功能。鄉(xiāng)村振興所追求的目標不是打造出多少個村莊亮點工程,而是通過政策手段減緩農(nóng)村的相對衰敗的趨勢,為中國發(fā)展構(gòu)筑穩(wěn)定根基。中國只有有了鄉(xiāng)村的穩(wěn)定,社會結(jié)構(gòu)才富有彈性、社會風險才不會積累、社會問題更不會向政治對立轉(zhuǎn)化。因而,我國推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要在戰(zhàn)略上重視鄉(xiāng)村建設,但是在具體策略上要避免機械思維。筆者認為,我國在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時要注意四個方面的問題。
1、鄉(xiāng)村振興要避免“齊步走”
中央確定“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的五方面總要求,這五方面涵蓋農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的主要方面,并且是作為長期發(fā)展目標提出的。一些地方在實踐過程中,將這五方面的總要求分解為具體指標,對標著各項指標來制定政策和開展工作。我國不同地區(qū)差異很大,東部沿海地區(qū)屬于人口流入地區(qū),城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展程度高,土地流轉(zhuǎn)比例大,農(nóng)民收入高,城鄉(xiāng)一體化程度高;而中西部地區(qū)以農(nóng)業(yè)為主,人口大量流出,地方財力不足,工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展程度較低。這兩類地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、資源稟賦條件、人口轉(zhuǎn)移狀況等都存在差異;兩類地區(qū)的鄉(xiāng)村振興重點、難點和突破點也存在差異。如果不從地方實際情況出發(fā),工作往往就會流于形式主義。東部沿海地區(qū)地方政府財力相對雄厚,這一地區(qū)的鄉(xiāng)村振興項目啟動的多,村容村貌整潔、外觀好,常常被視為落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的典型。全國各地一窩蜂到東部地區(qū)學習經(jīng)驗,忽視了該地區(qū)情況與中西部地區(qū)完全不同。
2、鄉(xiāng)村振興要分階段推進
鄉(xiāng)村振興工作具有長期性和階段性。未來20年,我國總體處于城鎮(zhèn)化繼續(xù)推進階段,城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)動態(tài)調(diào)整,城鄉(xiāng)關(guān)系不穩(wěn)定。這期間,農(nóng)村人財物繼續(xù)流向城市,鄉(xiāng)村人口規(guī)模縮小、土地的流轉(zhuǎn)率提高,鄉(xiāng)村自然空間、人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)形態(tài)、文化生活等都會發(fā)生巨大變化。我國城鎮(zhèn)化進程沒有結(jié)束,則鄉(xiāng)村就不會定型。針對沒有定型的鄉(xiāng)村,鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村建設應當具有一定的前瞻性與權(quán)宜性。比如,隨著農(nóng)村人口大規(guī)模流出,居住點可能發(fā)生自然集并的過程,尤其是丘陵山區(qū),留在農(nóng)村的人口會逐步自發(fā)集中到交通便利的中心村或集鎮(zhèn),鄉(xiāng)村從“大分散、小集聚”格局演變成為“小分散、大集聚”格局。因而,我國農(nóng)村基礎設施建設要適應這種未來可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定的鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)。當前,我國鄉(xiāng)村建設工作應當注意做好短線任務與長期任務的匹配。在未來20年內(nèi),農(nóng)村建設的目標定位應著眼于為農(nóng)民提供基本的生產(chǎn)生活秩序,堅持鄉(xiāng)村“底線建設”理念;在此基礎上,繼續(xù)擴大城市吸納能力,保障農(nóng)民在城市公平享有公共福利,提升城鎮(zhèn)化率。至2035年以后,基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化,戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到70%以上,城鄉(xiāng)關(guān)系基本穩(wěn)定,農(nóng)村大規(guī)模的人口轉(zhuǎn)移基本完成,鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村建設進一步進入第二階段。第二階段的鄉(xiāng)村建設應著力消除城鄉(xiāng)差距,解決鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡和不充分的矛盾,最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化,朝著2050年鄉(xiāng)村全面振興目標奮斗。
3、鄉(xiāng)村振興重在組織振興
筆者認為,結(jié)合我國鄉(xiāng)村振興階段以及鄉(xiāng)村“底線建設”定位,鄉(xiāng)村振興的核心工作是實現(xiàn)“治理有效”。從整體上看,全國80%以上地區(qū)農(nóng)村的鄉(xiāng)村振興項目實施和鄉(xiāng)村建設是依靠政府的財政投入帶動的,具有內(nèi)生發(fā)展能力的村莊主要集中在城郊地區(qū)和少數(shù)自然條件優(yōu)越地區(qū)。地方政府要推動鄉(xiāng)村文化振興、生態(tài)振興、產(chǎn)業(yè)振興、人才振興,關(guān)鍵是搞好鄉(xiāng)村組織振興,通過組織建設來承接國家資源輸入,將農(nóng)民組織起來,將基層組織激活,發(fā)揮基層民主治理機制,提高國家資源投入效率。
4、鄉(xiāng)村振興需對第一二三產(chǎn)業(yè)融合項目降溫
我國城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)決定了鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村休閑的市場容量有限,需要對全國多數(shù)地區(qū)的一二三產(chǎn)業(yè)融合項目降溫;同時,少數(shù)具備經(jīng)營性開發(fā)條件的地區(qū),如城郊村和景區(qū)村莊的農(nóng)民,屬于優(yōu)勢農(nóng)民,政府集中公共財政資金投向這類地區(qū),反而會加劇鄉(xiāng)村內(nèi)部的發(fā)展不平衡。
三、農(nóng)業(yè)問題與農(nóng)民問題
黨的十七屆三中全會之后,我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為“三農(nóng)”政策的重點。過去的一段時期,一些地區(qū)基層政府將推動土地流轉(zhuǎn)當作政府工作做,將土地的流轉(zhuǎn)率提高視為工作成績。政策界和理論界認為,造成我國的農(nóng)業(yè)問題的根源是規(guī)模太小,通過土地流轉(zhuǎn)來擴大經(jīng)營主體的規(guī)模是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本出路。
與此相關(guān),媒體方面時不時釋放中國“無人種地”的焦慮。明確我國農(nóng)村人地關(guān)系現(xiàn)狀是制定農(nóng)業(yè)政策的起點之一。我國有超過8億的農(nóng)村戶籍人口,耕地面積不超過1.5億公頃(22億畝),承包地面積約0.9億公頃(14多億畝),承包戶約2億戶,人均、勞均和戶均耕地面積很小,一戶不足0.7公頃(10畝)。面對如此緊張的農(nóng)村人地關(guān)系,很多人卻將解決“無人種地”問題作為討論農(nóng)村農(nóng)業(yè)政策的起點,顯得十分奇怪。
一方面,很多人擔心“無人種地”;另一方面,認為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體比小農(nóng)戶更有效率。于是,國家政策為工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地創(chuàng)造條件,扶持資本與農(nóng)民競爭種地。目前,我國農(nóng)村承包地的流轉(zhuǎn)率已經(jīng)達到35% [6] 。農(nóng)業(yè)規(guī)�；�(jīng)營一度是國家政策支持的發(fā)展方向。2015年,財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項補貼政策的指導意見》(財農(nóng)也2015頁31號),規(guī)定在全國范圍內(nèi)從農(nóng)資綜合補貼中調(diào)整20%的資金,加上種糧大戶補貼試點資金和農(nóng)業(yè)“三項補貼”增量資金,統(tǒng)籌用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營,重點用于支持建立完善農(nóng)業(yè)信貸擔保體系。2016年,財政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)《關(guān)于全面推開農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革工作的通知》,要求“用于糧食適度規(guī)模經(jīng)營的補貼資金,原則上以2016年的規(guī)模為基數(shù),每年從農(nóng)業(yè)支持保護補貼資金中予以安排,以后年度根據(jù)農(nóng)業(yè)支持保護補貼的預算安排情況同比例調(diào)整,支持對象重點向種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)社會化服務組織等新型經(jīng)營主體傾斜”。另外,一些地區(qū)的地方政府制定享受本級財政補貼的最低種植規(guī)模標準,如武漢市農(nóng)業(yè)局聯(lián)合財政局印發(fā)的《2011年家庭農(nóng)場申請財政補貼項目指南》規(guī)定,家庭農(nóng)場農(nóng)業(yè)收入需達到20萬元的標準,從事種植業(yè)的家庭農(nóng)場,需滿足流轉(zhuǎn)土地10年以上,具有規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同和土地流轉(zhuǎn)交易鑒證書,種植優(yōu)質(zhì)稻、油菜、鮮食甜玉米在6.6公頃(100畝)以上,種植蔬菜、西甜瓜在3.3公頃(50畝)以上,設施栽培(鋼架大棚)在0.6公頃(10畝)以上等標準,才有資格申請財政補貼項目。
(一)農(nóng)業(yè)規(guī)�；�(jīng)營問題
關(guān)于農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營有兩個問題需要討論。一是農(nóng)村真的“無人種地”嗎? 二是中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的方向在哪里?
1、“土地撂荒”與“誰來種地”
土地撂荒常被視為農(nóng)村“無人種地”的有力證據(jù)。自20世紀90年代中后期開始,農(nóng)村土地撂荒問題開始引起中央注意,并一直作為危及糧食保障安全的嚴重問被關(guān)注。需要注意的是,土地撂荒在不同階段的發(fā)生機制存在差異。20世紀90年代中期開始,農(nóng)民負擔日益加重,“三農(nóng)”問題爆發(fā),由于糧價低迷,種地不劃算,承包地變成了“負擔”。很多地區(qū)的農(nóng)民不愿意種地,一些農(nóng)民進城務工,放棄承包地,躲避農(nóng)業(yè)稅費負擔。如果沒有人種地,國家糧食供給受到影響,農(nóng)業(yè)稅費也收不到,土地撂荒因此變成一個嚴重問題。進入21世紀之后,隨著我國農(nóng)業(yè)稅費改革和農(nóng)業(yè)稅最終取消,國家給農(nóng)民實施農(nóng)業(yè)補貼,之前因為政策而導致的土地撂荒問題迅速解決,土地從“負擔”變成了農(nóng)民爭奪的對象。對于今天農(nóng)村的土地撂荒,一般認為存在兩方面原因:一是農(nóng)民認為種地不賺錢造成的;二是隨著城鎮(zhèn)化推進,種田的人少,農(nóng)業(yè)勞動力缺乏所致。筆者認為,這兩種說法都不成立。今天農(nóng)村種地的主體大致分為三類。這三類人算賬的方式不一樣,種地的效益也不一樣。
第一類是工商資本。自2008年前后,工商資本受政策引導,開始進入農(nóng)業(yè)種植領(lǐng)域。過去10多年的實踐證明,工商資本流轉(zhuǎn)土地從事農(nóng)業(yè)種植很難賺錢。以武漢為例,過去10年間武漢積極推動土地向工商資本流轉(zhuǎn),目前的結(jié)果是“跑掉一批”“轉(zhuǎn)租一批”和“轉(zhuǎn)型一批”。所謂“跑掉一批”,是指企業(yè)流轉(zhuǎn)土地后每年虧損,經(jīng)營支撐下去,撕毀土地流轉(zhuǎn)合同,而簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議的農(nóng)民不愿意要地,由當時協(xié)助流轉(zhuǎn)土地的當?shù)卣鉀Q矛盾。所謂“轉(zhuǎn)租一批”,是指一些流轉(zhuǎn)土地的企業(yè),發(fā)現(xiàn)種地規(guī)模越大,虧損越多,于是就套取政府補貼項目之后,將土地再分包給小戶耕種。所謂“轉(zhuǎn)型一批”,是指部分企業(yè)從政府那里爭取到新的政策支持,不搞傳統(tǒng)的種植業(yè),在建設用地方面打擦邊球,發(fā)展鄉(xiāng)村旅游之類的,從事“非農(nóng)化”“非糧化”經(jīng)營。
第二類是農(nóng)村自發(fā)流轉(zhuǎn)所形成的“中堅農(nóng)民”,即部分農(nóng)民從自己的親朋好友手中低價甚至無償獲得土地經(jīng)營權(quán),擴大自家種植規(guī)模至3.3~6.6公頃(50~100畝)左右,獲得不低于外出務工的務農(nóng)收入。
第三類是耕種自家土地的小農(nóng)戶,一般是50歲以上的中老年人,部分70歲以上的身體健康的農(nóng)村老年人,還繼續(xù)種地。
第二類和第三類種植主體,從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不計勞動成本,他們種地賺的是“辛苦錢”,種植水稻小麥等普通大田作物,一畝地每年可獲得500~800元的純收益。種地的絕對收益并不低。第一類工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地,要支付土地租金,武漢市周邊的土地流轉(zhuǎn)為每畝600元,成都市周邊已經(jīng)漲到每畝2000元以上,再算上管理成本和人工成本,工商資本很難賺錢。
既然工商資本種地不賺錢,而農(nóng)民種地的絕對收益并不低,那為什么當前農(nóng)村還存在土地撂荒現(xiàn)象呢?
筆者認為,土地撂荒主要集中在兩類地區(qū)。第一類是山區(qū),山區(qū)土地撂荒的原因是土地細碎,農(nóng)業(yè)基礎設施條件差,無法機械化作業(yè),水利灌溉不便,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)維持肩挑人扛形態(tài)。這類地區(qū)的青壯年勞動力外出打工,留在農(nóng)村的中老年人或是婦女,不能勝任農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。第二類是城市郊區(qū),這類地區(qū)土地的流轉(zhuǎn)率高,如武漢市的土地流轉(zhuǎn)超過50%。在城郊地區(qū),前期政府推動土地向工商資本流轉(zhuǎn),工商資本種地不賺錢,而傳統(tǒng)的針對小農(nóng)戶的基礎設施體系和公共服務體系已經(jīng)瓦解,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)又很難退回到一家一戶經(jīng)營方式,于是就出現(xiàn)土地撂荒。城市郊區(qū)的土地撂荒與地方政府的政策有關(guān),屬于“政府養(yǎng)荒”。
我國平原地區(qū)很少出現(xiàn)土地拋荒,政府沒有推行大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)的地方的土地也很少撂荒。這說明農(nóng)民能夠把地種好。地方政府要改變政策思路,將農(nóng)民作為政策扶持對象,而不是幫助工商資本來擊敗農(nóng)民[7] 。當前,我國農(nóng)業(yè)就業(yè)人口超過2億,作為基本就業(yè)機會的土地資源依然處于相對稀缺狀態(tài)。隨著農(nóng)業(yè)機械化程度提高,農(nóng)業(yè)種植上的重體力勞動被機械替代,農(nóng)民種地主要是完成田間日常管理工作,如病蟲害防治、水利灌溉等,未來20年內(nèi),中國不會出現(xiàn)“無人種地”問題。
2、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的道路選擇
本文在澄清“誰來種地”的問題之后,再來探究中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的道路選擇問題。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有兩條道路,一條是規(guī)�；�(jīng)營道路,二是走小農(nóng)經(jīng)營道路。
關(guān)于農(nóng)業(yè)規(guī)�；缆�,可算個簡單賬,按照(100畝)標準來定義家庭農(nóng)場,則全國耕地只需要2000萬個家庭農(nóng)場即可完成土地經(jīng)營,這意味著90%的承包戶要退出土地經(jīng)營[8] 。這些退出土地經(jīng)營的農(nóng)民如何安排就業(yè),如何生活,將成為現(xiàn)實問題。由于規(guī)�；缆放懦廪r(nóng)民,因此不成為我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的選項。
我國人多地少的現(xiàn)實以及當前所處的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段,決定中國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化只能走小農(nóng)現(xiàn)代化的道路。中國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化主要是解決兩個方面問題:一是吃飯問題,要將飯碗牢牢地端在自己手中;二是農(nóng)民就業(yè)和社會穩(wěn)定問題。中國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不能脫離農(nóng)民而實現(xiàn),“當前中國的“三農(nóng)”問題顯然主要不是農(nóng)業(yè)問題,更非糧食問題,也不是農(nóng)民致富的問題,而是9億農(nóng)民的基本保障問題,9億農(nóng)民在現(xiàn)代化過程中是否可以獲得基本的體面生活基礎的問題。”[9]
(二)國家設置相關(guān)政策應注意的問題
黨的十九大提出小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的政策目標,是要在保護農(nóng)民的基礎上探索現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系,在解決“農(nóng)民問題”的基礎上解決“農(nóng)業(yè)問題”;強調(diào)不能脫離“農(nóng)民問題”來討論“農(nóng)業(yè)問題”,實質(zhì)是要探索一條不排斥農(nóng)民的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)方案。對此,筆者認為,國家相關(guān)政策設置,需要注意幾方面的問題。
1、區(qū)分農(nóng)業(yè)的主要功能與次要功能
當前,我國農(nóng)業(yè)的主要功能包括,一是保障糧食安全和食品供給,二是為農(nóng)民提供就業(yè)機會和進城失敗退路。除此之外,農(nóng)業(yè)還有生態(tài)功能、旅游功能和增收功能等次要功能。當前農(nóng)業(yè)政策要警惕致富話語。農(nóng)業(yè)產(chǎn)值總量穩(wěn)定,農(nóng)業(yè)在GDP 中的占比將進一步下降,九億農(nóng)民不可能通過農(nóng)業(yè)致富。農(nóng)業(yè)上的致富話語,常常誤導基層政策部門瞄準少數(shù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶和工商資本,忽視大多數(shù)農(nóng)民的訴求。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余有限,“政策性大戶”和下鄉(xiāng)資本會與普通農(nóng)民爭地爭利,它們是要分蛋糕而不增加蛋糕。
2、農(nóng)業(yè)政策的重點是更好地為農(nóng)民種地提供公共服務
面對全國統(tǒng)一的勞動力市場,農(nóng)村年輕人外出務工,中老年人務農(nóng),這是合理的社會分工現(xiàn)象。農(nóng)村中老年農(nóng)民能很好地勝任農(nóng)業(yè)田間管理工作。我國除少部分不好耕種的土地撂荒之外,大部分土地都被很好地耕種,糧食安全有保障,價格也穩(wěn)定,說明“老人農(nóng)業(yè)”有效率。下一步農(nóng)業(yè)政策的重點是為“老人農(nóng)業(yè)”提供便利的基礎設施條件和健全的社會化服務。
3、珍惜國家農(nóng)業(yè)基本體制
我國要實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機銜接,要解決小農(nóng)戶與大生產(chǎn)以及小農(nóng)戶與大市場的矛盾。因此,需要發(fā)揮集體土地所有制優(yōu)勢,以及發(fā)揮建立在集體土地所有制基礎上的統(tǒng)分結(jié)合雙重經(jīng)營體制的優(yōu)勢。
四、務農(nóng)與務工
促進農(nóng)民增收是“三農(nóng)”政策中的重點問題,政策上要正確處理農(nóng)民務農(nóng)與農(nóng)民務工的關(guān)系。
(一)農(nóng)民脫貧
改革開放以來,我國農(nóng)村貧困人口從7.8億減少到2018年底的1660萬人左右,中國扶貧工作取得舉世矚目的成就。我國反貧困成績得益于三個方面因素:一是持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展,二是社會主義基本制度,三是財政轉(zhuǎn)移支付。我國從改革開放初期的農(nóng)村普遍貧困狀態(tài)發(fā)展為今天的小康社會基本建成,與中國選擇正確的發(fā)展道路有關(guān)。在此過程中,農(nóng)民通過大規(guī)模參與市場就業(yè)而較少貧困。農(nóng)民是否進城務工既是決定一個家庭經(jīng)濟條件的主要因素,也是決定一個地區(qū)經(jīng)濟狀況的主要因素。當前,我國農(nóng)村貧困呈現(xiàn)為地區(qū)集中形態(tài)和村莊內(nèi)部分層形態(tài),貧困主要集中分布在中西部地區(qū),東部地區(qū)的貧困發(fā)生率很低,另外農(nóng)村貧困的主要成因是家庭缺乏勞動力。從區(qū)域?qū)Ρ葋砜?span>,東部地區(qū)農(nóng)民的市場參與程度高,中西部地區(qū)農(nóng)民的市場參與程度相對較低,從家庭之間看,缺乏市場參與能力的家庭更容易落入貧困。
(二)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整
一直以來,地方政府和農(nóng)業(yè)主管部門將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整當重要的農(nóng)業(yè)工作抓,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整主要目標是扶持農(nóng)民種植高效農(nóng)作物,如種植水果、蔬菜,發(fā)展特色養(yǎng)殖業(yè)。近幾年的扶貧攻堅工作又催生中西部地區(qū)新一輪的調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)潮流。自從20世紀90年代開始,一些地區(qū)經(jīng)歷了數(shù)輪農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,結(jié)果都不成功。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整多數(shù)走向失敗的原因是農(nóng)產(chǎn)品市場自發(fā)形成供給與需求的均衡。地方政府認為種蔬菜比種糧食作物賺錢,鼓勵農(nóng)民種蔬菜,結(jié)果往往是蔬菜種出來后卻銷售困難。這是市場規(guī)律所致。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整既創(chuàng)造不出新需求,也形成不了新供給,往往是一個地方的農(nóng)民打敗另外一個地方的農(nóng)民,微觀有效,宏觀無效。農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值有限,大田農(nóng)作物種植占主導,特色高附加值農(nóng)產(chǎn)品屬于小眾領(lǐng)域,以大宗農(nóng)產(chǎn)品供給為主的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)形態(tài)不可能從根本上改變,則農(nóng)民便不可能通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而普遍致富。
因此,我國農(nóng)民的增收主要是在農(nóng)業(yè)之外。自改革開放以來,農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)發(fā)生變化,工資性收入逐漸超過經(jīng)營性收入,成為農(nóng)民家庭收入第一來源,農(nóng)民收入普遍增加離不開大規(guī)模的外出務工。農(nóng)民外出務工一是增加了收入渠道,二是緩解了農(nóng)業(yè)“過密化”問題。我國14個連片特困地區(qū)的農(nóng)民外出務工時間較晚,至今這些地區(qū)還有存在一些農(nóng)民寧可“窩在家里”而不外出務工,勞動力外出務工少,家庭勞動力使用不充分,土地被過度開發(fā),自發(fā)性的土地流轉(zhuǎn)少,這些地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)民務工與務農(nóng)收入“雙低”形態(tài)。東部沿海的地區(qū)農(nóng)民自改革開放之后逐步脫離農(nóng)業(yè),大規(guī)模進入勞動力市場,勞動力被充分使用,土地也被釋放出來,通過自發(fā)性的土地流轉(zhuǎn)形成專業(yè)種植戶,家庭之間合理分工,形成與西部地區(qū)不同的務工與務工收入“雙高”局面。由此可知,農(nóng)民脫貧、增收和致富最有效的途徑是參與全國統(tǒng)一的勞動力市場。同時,盡管農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入在農(nóng)民家庭收入中已經(jīng)退居次要地位,但這并不意味農(nóng)業(yè)收入不重要。當前,農(nóng)民經(jīng)營性凈收入占家庭收入超過三分之一,對于農(nóng)民來說,農(nóng)業(yè)收入依然是重要的家庭收入來源,還會降低農(nóng)民的現(xiàn)金支出壓力。農(nóng)業(yè)的重要性需結(jié)合農(nóng)民的家庭生活方式來理解。當前,廣大中西部地區(qū)農(nóng)民家庭主導經(jīng)濟形態(tài)是“半耕半工”,即青壯年勞動外出務工,中老年人或是婦女在家務農(nóng),正常的農(nóng)民家庭獲得務工務農(nóng)兩份收入。這種建立在代際分工或夫妻分工基礎上的農(nóng)民“半耕半工”經(jīng)濟形態(tài)具有多方面的優(yōu)勢。首先,讓農(nóng)村剩余勞動力、半勞動力以及那些沒有條件外出務工的勞動力,有機會從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。其次,降低生活成本,當前農(nóng)民工工資收入無法支撐起其全家在城市的體面生活。再者,農(nóng)業(yè)構(gòu)成農(nóng)民進城失敗的退路,進城失敗的農(nóng)民和被市場淘汰的60歲以上的農(nóng)民,有機會回到農(nóng)業(yè)上。在當前的城鄉(xiāng)關(guān)系下,我國鄉(xiāng)村作為穩(wěn)定器和蓄水池在中國現(xiàn)代化進程中發(fā)揮著重要的作用。農(nóng)民“半耕半工”的家庭分工模式,是鄉(xiāng)村發(fā)揮穩(wěn)定器和蓄水池功能的微觀基礎。“半耕”很重要,農(nóng)業(yè)收入對于農(nóng)民而言不是可有可無的;以“半耕”做基礎,農(nóng)民可以在農(nóng)村完成勞動力再生產(chǎn),可以減少現(xiàn)金支出,將城市務工收入積累下來用于買房、結(jié)婚、教育等家庭大宗支出;“半耕”還增加了農(nóng)民安全感。因此,我國也增加整個社會的安全感,農(nóng)業(yè)政策需重視“半耕”的社會功能。
(三)相關(guān)政策的設置重點
筆者認為,基于務農(nóng)與務工的關(guān)系,當前相關(guān)政策設置需把握兩點:一是,農(nóng)民增加收入的主要途徑在農(nóng)業(yè)之外,促進農(nóng)民收入提高的最有效辦法是擴大農(nóng)民的市場參與程度,促進農(nóng)村勞動力向農(nóng)業(yè)之外轉(zhuǎn)移;二是,農(nóng)業(yè)在構(gòu)筑富有彈性的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)方面發(fā)揮基礎性作用,要按照2019年中央一號文件提出的“壓艙石”功能來的定位“三農(nóng)”工作。
五、經(jīng)營制度與財產(chǎn)制度
在“三農(nóng)”政策體系中,農(nóng)地制度是最基礎性的制度。2016年4月,習近平總書記在安徽小崗村主持召開農(nóng)村改革座談會上指出,“新形勢下深化農(nóng)村改革,主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。”正確處理農(nóng)民與土地關(guān)系,關(guān)鍵是回歸農(nóng)村土地制度的初始目標,促進土地要素與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的有效結(jié)合。
改革開放以來,農(nóng)村土地經(jīng)歷了兩輪承包。這期間政策不斷調(diào)整,土地承包經(jīng)營制度從最初的經(jīng)營制度演變成為財產(chǎn)制度。所謂經(jīng)營制度是指,以農(nóng)村土地的生產(chǎn)屬性為起點設置制度,將土地配置給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者,農(nóng)民以勞動者的身份獲得土地后,將其用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任以后,我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制不斷發(fā)展完善,最終確定了以家庭承包經(jīng)營基礎統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。在鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的政策導向下,農(nóng)村土地承包關(guān)系不斷固化,農(nóng)民手中的土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能越來越大,權(quán)利受保護程度越來越高。農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度演變的總體趨勢是不斷鞏固和強化土地承包經(jīng)營權(quán)并削弱集體所有權(quán)。改革開放初期,農(nóng)民在農(nóng)業(yè)之外的就業(yè)就會少,作為土地承包者與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的身份統(tǒng)一起來,穩(wěn)定承包關(guān)系和保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán),就是保護農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)利,有利于激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)投資的積極性,促進土地利用效率與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高。自1978年改革開放以來,發(fā)生了改變我國城鎮(zhèn)化的不斷推進,城鎮(zhèn)化率以每年約1%的速度提高,城鄉(xiāng)之間人口流動加劇,農(nóng)民外出務工規(guī)模擴大。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快,農(nóng)民就業(yè)方式和生活方式發(fā)生了改變,農(nóng)村人地關(guān)系發(fā)生巨大變化。改革開放初期,人人依賴土地的情況被打破,農(nóng)民與土地的關(guān)系發(fā)生分化,人地分離趨勢加劇。這對農(nóng)村土地制度提出了新要求。
(一)農(nóng)民對土地依賴程度不同
當前,我國農(nóng)民大體可分為四種類型。第一類是離農(nóng)戶,是指一部分具有一技之長或是積累一定資本并在城市從事經(jīng)營活動農(nóng)民,他們徹底脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn),在城市購置商品房,未來不會返回農(nóng)村且不再從事農(nóng)業(yè)生成。第二類是暫時離農(nóng)戶,即舉家外出務工的農(nóng)民,他們暫時脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn),未來有可能實現(xiàn)在城市定居生活,轉(zhuǎn)變?yōu)殡x農(nóng)戶,也有可能進城失敗,進而返回鄉(xiāng)村。第三類是“半耕半工”的農(nóng)戶,其家庭分工模式通常是年老父母在家務農(nóng)、子女外出務工,或是妻子在家務農(nóng)、丈夫外出務工,這類家庭屬于村莊分層結(jié)構(gòu)中占比最大的中層群體。第四類是純農(nóng)戶。純農(nóng)戶又分為兩類:其一是從其他農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的專業(yè)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體;其二是農(nóng)村貧弱群眾,包括獨立生活的老年人、身心不健全的農(nóng)民和因其他原因無法外出務工的農(nóng)民,這部分農(nóng)民依賴自家承包地維持生活,多數(shù)屬于政府救助對象。
這四類農(nóng)民對土地的依賴程度不同。第一類農(nóng)戶脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)且家庭收入不依靠土地,他們將土地當作“鄉(xiāng)愁”,土地屬于財產(chǎn)物,土地的生產(chǎn)功能不重要。這類農(nóng)民是在是保留土地財產(chǎn)權(quán)的意義上重視土地權(quán)利。第二類農(nóng)民暫時脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn),這部分農(nóng)民有機會進城,卻又不十分確定,他們未來的生活狀態(tài)受宏觀經(jīng)濟形勢、個人努力以及各種偶然機遇因素影響等,暫時離農(nóng)戶是在保留“退路”的意義上重視土地權(quán)利,土地具有社會保險功能。“半耕半工”農(nóng)戶依靠務農(nóng)和務工兩份收入來維持家庭生活,離開土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn),大部分農(nóng)民的家庭生活水平會降低。第四類全部或者主要收入依賴于農(nóng)業(yè),土地屬于基本生產(chǎn)資料,這部分農(nóng)民重視土地的生產(chǎn)功能。20世紀八九十年代,我國部分地區(qū)實行“三年小調(diào)整,五年大調(diào)整”的政策,以解決人口自然變動導致的土地分配不均問題。20世紀90年代中期,第一輪土地承包到期,國家推行第二輪土地承包政策,全面推行“生不增,死不減”政策,并要求第二輪土地承包直接延續(xù)第一輪土地承包格局,禁止土地打亂重分。很多農(nóng)村地區(qū)在20世紀80年代初期第一次分田分地后,至今未調(diào)整過土地,農(nóng)村土地保持30多年前初次承包時的分配形態(tài)。目前,我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)受《物權(quán)法》和《土地承包法》等法律的保護,隨著土地確權(quán)工作完成,承包地的“四至邊界”更加清晰,通過相關(guān)政策改革,農(nóng)戶逐步擁有流轉(zhuǎn)、抵押土地方面的權(quán)利�？傮w來說,農(nóng)民手中的權(quán)利十分堅固。
(二)土地承包關(guān)系固化帶來的問題
由于我國農(nóng)村土地承包關(guān)系固化,造成土地制度在實踐中出現(xiàn)三方面問題。
1、土地細碎化
20世紀80年代初期,我國農(nóng)業(yè)之外的就業(yè)機會有限,大部分農(nóng)村采用均平化的土地承包方式,為做到公平,土地采用遠近肥瘦搭配方式分配,按照地力地類等級劃分土地,將大田塊人為地劃分成為小田塊,形成土地細碎插花形態(tài)。當時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依靠人力完成,土地細碎化的負面影響不突出。近年來,隨著我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)機械化程度提升,插花細碎的土地格局嚴重地影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn),提高生產(chǎn)成本、增加公共品供給難度、造成田間管理不便,土地細碎化成為困擾農(nóng)民生產(chǎn)和阻礙農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要矛盾。
2、地權(quán)分散
我國前兩輪土地承包將土地平均配置到千家萬戶,隨著城鎮(zhèn)化推進,越來越多的農(nóng)民離開農(nóng)村和脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn),農(nóng)業(yè)發(fā)展步入創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系階段,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將從分散經(jīng)營逐步走向適度規(guī)模經(jīng)營。在農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新的當前背景下,農(nóng)村土地制度需要解決地權(quán)分散與農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新的矛盾。
3、影響社會公平
農(nóng)村土地屬于集體所有,所有集體成員應當分享土地權(quán)利和土地利益,土地承包關(guān)系固化,造成第二輪土地承包后新出生人口缺乏土地,土地越長時間不調(diào)整,村莊內(nèi)部矛盾越大,對農(nóng)村基層治理不利。
(三)未來農(nóng)村土地制度的設置
土地制度面臨的基本矛盾發(fā)生變化,土地制度改革需調(diào)整思路,政策上一味鞏固和強化土地承包關(guān)系,既不利于公平又無效率。未來農(nóng)村土地制度設置,需要注意3個方面問題。
1、扭轉(zhuǎn)土地財產(chǎn)化的政策思路,回歸農(nóng)村土地制度的經(jīng)營制度屬性
我國實施土地承包,目的是讓農(nóng)民更好地種地,而不是讓不種地的人占有土地。當前農(nóng)村土地承包者與農(nóng)業(yè)經(jīng)營者正發(fā)生身份上的分離,未來離農(nóng)戶規(guī)模逐漸擴大,占有土地而不利用土地的情況逐漸增多,人地分離趨勢加劇。國家保護進城農(nóng)民的土地權(quán)利,那些已經(jīng)進城安居的農(nóng)民將變成“不在村地主”,這實際是保護他們“占有”而非“利用”土地的權(quán)利,進而妨礙土地的有效利用。另一方面,這些離農(nóng)戶屬于農(nóng)民中的優(yōu)勢群體,他們帶著土地進城,既享受城市保障體系,又享受農(nóng)村土地保障。離農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)民耕種,收取租金,留在農(nóng)村種地的農(nóng)民向不“不在村地主”交錢,有限的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余從農(nóng)村流向城市,不利于縮小城鄉(xiāng)差距。農(nóng)村土地制度改革要扭轉(zhuǎn)財產(chǎn)權(quán)話語,回歸土地生產(chǎn)資料這一制度起點。離開勞動投入,土地上長不出糧食也產(chǎn)生不了財富。土地制度的起點應當是保護耕作者的權(quán)利。對于那些已經(jīng)在城市安居并具有穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民,需通過政策手段讓他們逐步退出農(nóng)村土地權(quán)利。
2、用好用活“三權(quán)”分置政策
針對當前農(nóng)村的人地分離矛盾,中央確定了“三權(quán)”分置改革思路,將“土地承包經(jīng)營權(quán)”一分為二,設想通過放活“土地經(jīng)營權(quán)”來解決農(nóng)村人地分離問題。用好用活“三權(quán)”分置政策,需解決兩方面問題:一是土地經(jīng)營權(quán)配置給誰;二是土地經(jīng)營權(quán)如何放活。
首先,總體來看農(nóng)村人地關(guān)系依然緊張,我國目前處于“半城鎮(zhèn)化”階段,總體城鎮(zhèn)化水平還需進一步提高,且戶籍人口城鎮(zhèn)化率較低。農(nóng)業(yè)人口不僅數(shù)量龐大,而且正在進城的農(nóng)民還有可能遭遇風險并返回農(nóng)村。因此,放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán),不是向城市資本開放,不是變相地推動大規(guī)模土地流轉(zhuǎn),放活土地經(jīng)營權(quán)需限定資源配置方向,農(nóng)村土地資源優(yōu)先向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民配置。
其次,在操作層面上,可通過虛化承包權(quán)、實化經(jīng)營權(quán)的方式來放活土地經(jīng)營權(quán)。具體是指,將農(nóng)戶的承包權(quán)變成股權(quán),將土地收歸到集體經(jīng)濟組織,由集體公開對外發(fā)包土地,向獲得土地經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營主體收取土地費用,集體再將這些土地費用按股份分給原承包戶。這種做法在我國東部發(fā)達地區(qū)已經(jīng)廣泛實施。如我國珠三角地區(qū),在20世紀90年代初期就探索出“土地股份化”制度,土地從分散農(nóng)戶手上集中到集體經(jīng)濟組織,然后交給專業(yè)種植戶使用,有效解決城鎮(zhèn)化進程中的土地資源重新配置問題。當前廣大農(nóng)村土地可借鑒這一做法。
3、抓住下一輪土地承包契機
我國大部分農(nóng)村第二輪土地承包將于2028年到期,剩下近10年時間。針對本輪土地承包到期之后問題,黨的十九大報告提出,“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,深化農(nóng)村土地制度改革,完善承包地‘三權(quán)’分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年。”日本政府在20世紀四五十年代進行過土地平權(quán)運動,打破地主所有制,促進地權(quán)平均占有。到20世紀60年代以后,日本農(nóng)村人口大規(guī)模流出,產(chǎn)生人地分離矛盾,分散的地權(quán)格局嚴重制約其農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。日本的歷史教訓說明,城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段,會出現(xiàn)人地關(guān)系重構(gòu)問題,土地私有制限制土地資源的有效配置。目前,我國農(nóng)村碰到的問題與日本20世紀六七十年代的問題相似,因此尤其要注意抓住土地公有制的優(yōu)勢來解決此問題。
10年后,我國農(nóng)村將進入下一輪土地承包,這為農(nóng)村土地資源重新配置提供政策機遇。十九大報提出的“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年”表明,第二輪土地承包到期后,即2028年之后,我國繼續(xù)堅持以家庭承包經(jīng)營為基礎,統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼續(xù)將土地承包給農(nóng)戶經(jīng)營,土地承包經(jīng)營制度堅持不變。同時,從當前以及未來10年農(nóng)村面臨的現(xiàn)實矛盾出發(fā),重新配置土地權(quán)利。當前農(nóng)村土地制度面臨著地權(quán)分散與農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新的矛盾,隨著城鎮(zhèn)化推進,農(nóng)村人地分離趨勢加劇,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體涌現(xiàn),這一矛盾會越來越嚴重。因此,下一輪土地承包要根據(jù)當時農(nóng)村集體實際人口重新分配,將土地配置給實際經(jīng)營戶,并解決土地細碎化問題,實現(xiàn)土地集中連片耕種。
六、資源下鄉(xiāng)與基層組織建設
2014年底,全國33個縣市啟動征地制度、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市和農(nóng)村宅基地制度三項改革,為修訂《土地管理法》提供經(jīng)驗支撐。2018年12月,全國人民代表大會常務委員會審議《土地管理法修正案(草案)》。土地征收、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地和宅基地都屬于建設用地制度。備受關(guān)注,原因就在于建設用地較農(nóng)用地具有更高價值,伴隨著城鎮(zhèn)建設所引發(fā)的土地用途轉(zhuǎn)變,會產(chǎn)生出巨額的土地增值,進而帶來巨額土地增值收益分配問題。
有學者指出,我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡主要體現(xiàn)為城鄉(xiāng)居民收入差距拉大,造成農(nóng)民收入增長緩慢的根源是農(nóng)民的財產(chǎn)性收入受限,在農(nóng)業(yè)收入存在天花板和務工收入增長有限的情況下,讓農(nóng)民增收的唯一途徑是增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。土地是農(nóng)民的主要財產(chǎn),現(xiàn)行土地制度禁止農(nóng)村土地入市,造成農(nóng)民的財產(chǎn)性收入被剝奪,農(nóng)民是“抱著金飯碗討飯”,增加農(nóng)民收入則必須修改土地制度[10] 。
關(guān)于征地制度改革,最激進的政策觀點是取消征地制度,允許農(nóng)村土地直接入市,相對溫和的觀點是縮小征地范圍,嚴格界定“公共利益”,政府征地限定用于公共建設的土地范圍內(nèi),公共用途之外的建設開發(fā)允許農(nóng)村土地不經(jīng)征收[11] 。還有一種觀點認為改革征地制度的關(guān)鍵是提高征地補償標準,主張土地“漲價歸私”,要求大幅提高征地補償標準,甚至要求政府將土地增值收益全部返還給農(nóng)民[12] 。
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革與征地制度改革高度關(guān)聯(lián)�！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定城市土地屬于國家所有,《土地管理法》規(guī)定實施城鎮(zhèn)開發(fā)必須使用國有土地,這意味著城鎮(zhèn)建設用地必須由國家征地后供給。政府壟斷土地一級市場,使得城鎮(zhèn)化過程中的土地增值收益變成政府收入。有人認為這體現(xiàn)了農(nóng)村集體土地與城市國有土地的權(quán)利不平等,要求按照物權(quán)平等保護原則賦予集體土地與國有土地同等權(quán)利,主張農(nóng)村集體土地與國有土地實現(xiàn)“同地同權(quán)同價”。
宅基地制度改革。農(nóng)村宅基地是滿足農(nóng)民居住需求的建設用地。過去一段時期,我國旺盛的城市房地產(chǎn)市場和各地頻出“地王”,讓公眾對農(nóng)村宅基地價值充滿想象。有學者主張放開農(nóng)村宅基地交易,允許農(nóng)地農(nóng)房入市,將農(nóng)村“沉睡資產(chǎn)”激活,讓農(nóng)民獲得進城“第一桶金”。筆者認為,這類觀點存在兩點謬誤:一是缺乏對農(nóng)民的具體分析;二是沒有理解我國土地制度的基本性質(zhì)。
農(nóng)村土地經(jīng)政府征收后表現(xiàn)出巨大的增值收益,原因是土地用途發(fā)生改變。土地價值受級差地租規(guī)律支配,城鎮(zhèn)建設以平面鋪開,這意味著只有靠近城市地區(qū)的農(nóng)村土地才有機會參與城鎮(zhèn)建設開發(fā)。在完全市場條件下,允許土地市場交易,會呈現(xiàn)出越靠近城市中心地帶土地價格越高的情況。城鎮(zhèn)建設由點及面,隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展而擴大建設范圍,因此就形成了城鎮(zhèn)建設范圍內(nèi)土地價值高,遠離城鎮(zhèn)的一般農(nóng)村地區(qū)的土地價值低,處于二者中間地帶的城市周邊地區(qū)的土地潛在價值高的特征。
城鎮(zhèn)發(fā)展有極限,城市建設用地需求也存在上限,城市建設極限受經(jīng)濟發(fā)展水平、人口規(guī)模、土地資源條件等因素的限制。中國有960萬平方公里的國土,未來城鎮(zhèn)化發(fā)展到極限,城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模不會超過國土總面積的5%。從土地潛在增值角度看,農(nóng)村可分為郊區(qū)農(nóng)村和一般地區(qū)農(nóng)村兩種類型,農(nóng)民也分為郊區(qū)農(nóng)民和一般地區(qū)農(nóng)民兩類,前者不超過5%,后者占95%以上。
農(nóng)民是分化的,從土地增值收益分配角度討論土地制度改革問題,不能忽視郊區(qū)農(nóng)民與一般地區(qū)農(nóng)民的差別。如果取消征地制度、允許集體建設用地和宅基地入市,只有不超過5%的郊區(qū)農(nóng)民是收益者。按照一些人的主張,縮小征地范圍,公共建設用地由政府征地供給,非公共建設用地由農(nóng)民直接供給,則意味著全部土地增值收益都將由城郊地區(qū)的少數(shù)農(nóng)民享有。在現(xiàn)行制度下,國家壟斷建設用地一級市場,實施政府征地,國家禁止農(nóng)村集體土地入市和宅基地買賣,目的是將土地增值收益收歸公有并轉(zhuǎn)化為公共財產(chǎn)收入。政府經(jīng)營城市,進行基礎設施建設,推動土地升值,最后通過土地出讓回收土地開發(fā)成本,并將土地增值收入用于公共支出,實現(xiàn)了“取之于民,用之于民”。政府代表全民利益,而不是少數(shù)城郊農(nóng)民利益。
我國經(jīng)過新民主主義革命和社會主義革命兩場革命建立起公有土地秩序。作為社會主義國家,土地公有制的本質(zhì)內(nèi)涵之一是,確保土地以公有生產(chǎn)資料的形式參與生產(chǎn),取消土地作為私人財產(chǎn)物的屬性,消滅基于土地所有權(quán)所產(chǎn)生的剝削行為,建立起“各盡所能,按勞分配”的社會主義分配制度。在公有制土地制度下,任何人都不能通過土地占有不勞而獲。一些人提出的取消征地、放開農(nóng)村集體土地自由入市、放開宅基地賣地等改革主張,是忽視了土地作為公有生產(chǎn)資料的基本屬性,將其當作一般財產(chǎn)物,其結(jié)果是將占農(nóng)民少數(shù)的城郊地區(qū)農(nóng)民變成“食利者”。這些特定區(qū)域的農(nóng)民基于區(qū)位條件獨占土地增值收益和社會建設成果,會形成一個龐大的“食利階層”。這類主張違背我國土地制度憲法秩序。站在農(nóng)民分化和土地增值收益讓多數(shù)人分享的角度看,現(xiàn)行土地制度總體合理,《土地管理法》可從局部完善而不必大修[13] 。
七、公有制與共有制
集體產(chǎn)權(quán)制度改革是當前農(nóng)村改革的重點問題。黨的十九報告提出,“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益,壯大集體經(jīng)濟。”2016 年,中共中央國務院頒發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》,明確集體產(chǎn)權(quán)制度改革的范圍、內(nèi)容、目標和辦法等。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革最關(guān)鍵部分是推進集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革,相關(guān)改革的基本思路包括“股權(quán)量化”“將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員,作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)”,同時推行“政經(jīng)分離”“有需要且條件許可的地方,可以實行村民委員會事務和集體經(jīng)濟事務分離。”實行這兩方面改革的目的是將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改造成為獨立法人組織,使之具備參與市場經(jīng)營能力,進而為發(fā)展壯大集體經(jīng)濟創(chuàng)造條件。
政府通過“股權(quán)量化”改革,確定每個集體成員的在集體經(jīng)濟中的私人份額,將促使集體經(jīng)濟從公有制向共有制轉(zhuǎn)變。集體產(chǎn)權(quán)制度改革改變集體產(chǎn)權(quán)規(guī)則和集體經(jīng)濟管理方式,不僅觸及集體所有制實現(xiàn)形式,而且對基層治理也會造成深刻影響。
(一)珠三角地區(qū)和蘇南地區(qū)的實踐
珠三角地區(qū)和蘇南地區(qū)是我國農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展最好的兩個地區(qū)。珠三角地區(qū)利用改革開放后的“三來一補”政策,大量引進外資,當?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織抓住工業(yè)化和城鎮(zhèn)化機遇,進行大規(guī)模的土地開發(fā),在集體土地上建設廠房、公寓等物業(yè)用于出租,形成固定的集體收入。珠三角地區(qū)不少村莊的集體收入每年過億。蘇南地區(qū)的集體經(jīng)濟依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展帶動。改革開放后,蘇南地區(qū)形成了享譽全國的“蘇南模式”,其核心是以集體組織形式將農(nóng)村土地、資源和勞動力整合起來參與市場競爭。20世紀90年代中期之后,隨著全國從賣方市場進入買方市場,蘇南地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)回落,并于90年代中后期完成改制。改制之后,蘇南地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織保持土地控制權(quán),將集體土地和廠房出租給私人經(jīng)營主體使用,集體獲得租金和物業(yè)收入。
1、珠三角地區(qū)
珠三角地區(qū)是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)源地,“股權(quán)量化”和“政經(jīng)分離”的做法最早在珠三角地區(qū)推行。珠三角地區(qū)推行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的直接動力是要解決其村莊內(nèi)部矛的盾。集體經(jīng)濟屬于公有制性質(zhì),在集體所有制下,集體財產(chǎn)和資產(chǎn)不體現(xiàn)為個體份額。20世紀八九十年代,隨著珠三角地區(qū)的土地開發(fā)強度提高,當?shù)丶w物業(yè)越建越多,集體收入也越來越多。大筆集體收入面臨著如何分配的難題。站在村莊內(nèi)部看,集體公有財產(chǎn)是模糊的,采用不同分配標準,不同農(nóng)民能夠獲得分配收益不同。不同農(nóng)民站在自己利益最大化的角度來主張分配,引發(fā)分配規(guī)則沖突和分配矛盾。其中,最典型的矛盾是“外嫁女”矛盾,一些嫁到村外的女性將戶口保留在本村,其他農(nóng)民認為“嫁出去的女兒潑出去的水”,認為這些結(jié)婚的女性不應參與集體分配,于是產(chǎn)生雙方的利益沖突。除“外嫁女”矛盾之外,還存在其他矛盾,譬如,升學、參軍、服刑等不同群體是否參與分配,如何參與分配,都缺乏統(tǒng)一標準。集體利益分配缺乏讓所有人都接受的公共規(guī)則,利益分配最終通過村民之間的博弈完成,利益越多,沖突越大,引發(fā)的矛盾也越大。集體利益分配演變?yōu)榛鶎又卫韱栴},造成農(nóng)民上訪和群體性事件。
為解決這一矛盾,珠三角地區(qū)探索出“股權(quán)量化”的做法,將集體資源資產(chǎn)量化到人,實行“生不增股,死不減股”。“股權(quán)量化”做法打破集體內(nèi)部公共利益模糊形態(tài),將公共資源資產(chǎn)按份額分割到人,集體收入按照股權(quán)分配,一勞永逸地解決利益分配矛盾。“股權(quán)量化”改造了集體所有制,將公有產(chǎn)權(quán)變成按份共有產(chǎn)權(quán)。
集體經(jīng)濟在管理過程中,還需要解決對代理人的監(jiān)管問題。珠三角地區(qū)在“股權(quán)量化”的基礎上又進一步推行政經(jīng)分離改革,將集體經(jīng)濟組織與村委會組織分開,由股民推選產(chǎn)生集體經(jīng)濟理事會,理事會對股民負責,接受股民監(jiān)督。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織變成獨立法人后,可參與市場經(jīng)營活動。
2、蘇南地區(qū)
中共中央國務院《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》下發(fā)之后,蘇南地區(qū)開始推進集體產(chǎn)權(quán)制度改革,試點“股權(quán)量化”和“政經(jīng)分離”。蘇南地區(qū)的集體經(jīng)濟發(fā)展歷史與珠三角地區(qū)不同,兩個地區(qū)的社會基礎也不同。蘇南地區(qū)的集體經(jīng)濟實踐與珠三角地區(qū)存在顯著差異:一方面,蘇南地區(qū)的集體經(jīng)濟總體上比珠三角地區(qū)薄弱;另一方面,蘇南地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟管理模式也不同于珠三角地區(qū)。蘇南地區(qū)的集體經(jīng)濟組織一直保持著強有力的利益再分配能力。在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)階段,蘇南地區(qū)各集體經(jīng)濟組織興辦企業(yè),集體企業(yè)利潤變成集體收入,集體經(jīng)濟組織一般將其用于擴大再生產(chǎn),或是用于村莊的公益事業(yè)建設,通常還會拿出一部分作為福利分配資金,比如高齡補貼、殘疾人補貼、五保金、優(yōu)撫資金、獎學金等。這些福利分配資金具有救助性和獎扶性,針對特殊群體,而不是全體成員,福利資金分配規(guī)則通過民主程序決定,分配對象是“少數(shù)人”。福利分配與“股權(quán)量化”后的分紅不同。股權(quán)分紅是私人股權(quán)的體現(xiàn),集體福利分配建立在集體經(jīng)濟組織對集體收入分配權(quán)控制的基礎上。蘇南地區(qū)農(nóng)民認同集體再分配原則,不把集體收入當作個體利益,蘇南地區(qū)的集體經(jīng)濟體現(xiàn)了公有制特性。
3、珠三角地區(qū)與蘇南地區(qū)的差異
珠三角地區(qū)與蘇南地區(qū)的差別,還表現(xiàn)在集體經(jīng)濟運行結(jié)果上。珠三角地區(qū)農(nóng)民認為集體所有就是“人人所有”,主張集體分紅,因此而產(chǎn)生內(nèi)部矛盾,并且集體利益越多,激發(fā)的矛盾越大。蘇南地區(qū)農(nóng)民堅持公有產(chǎn)權(quán)觀念,站在公共立場而非個體角度思考問題,不要求分紅,蘇南地區(qū)的集體收入主要用于公共支出和福利分配,集體收入越多,村莊建設越好,福利分配越多,村莊善治程度越高。
珠三角地區(qū)和蘇南地區(qū)的集體經(jīng)濟運行差異說明,農(nóng)村基層秩序不僅受到集體收入多少的影響,而且還受到集體產(chǎn)權(quán)規(guī)則的影響。放在全國來看,珠三角和蘇南的集體經(jīng)濟,都屬于特殊形態(tài),全國絕大部分地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟薄弱。當前農(nóng)村集體經(jīng)濟可分為四種類型。
(二)農(nóng)村集體經(jīng)濟的類型
1、物業(yè)出租型
“物業(yè)出租型”是指集體經(jīng)濟靠房屋、土地等出租獲得收入,珠三角地區(qū)屬于典型。這種類型的集體經(jīng)濟主要存在于1998年《土地管理法》修訂實施之前已經(jīng)發(fā)展起來的地區(qū)。1998年,全國人民代表大會修訂《土地管理法》之后,土地開發(fā)一般通過政府征地完成,法律禁止集體經(jīng)濟組織私自開發(fā)土地。珠三角地區(qū)在20世紀八九十年代已經(jīng)實現(xiàn)區(qū)域高強度開發(fā),留下大量集體建設用地和集體物業(yè),支撐起當?shù)氐?span>“物業(yè)出租型”集體經(jīng)濟。蘇南地區(qū)經(jīng)歷20世紀90年代末期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制之后,大部分村莊的集體經(jīng)濟組織逐步退出產(chǎn)業(yè)經(jīng)營,集體收入主要是依靠土地和廠房出租,轉(zhuǎn)型為“物業(yè)出租型”集體經(jīng)濟。另外,近年來一些地區(qū)征地時推行留置用地政策,即政府征收土地后,將一定比率的土地返還給集體開發(fā),集體經(jīng)濟組織一般將留置土地開發(fā)為集體物業(yè),以獲取長期穩(wěn)定收入。在執(zhí)行這一政策的地區(qū),誕生出一批“物業(yè)出租型”集體經(jīng)濟。
2、市場經(jīng)營型
“市場經(jīng)營型”是指集體經(jīng)濟組織從事實體經(jīng)營活動,參與市場競爭,集體收入來源于集體企業(yè)利潤上繳。這種類型的集體經(jīng)濟很少,其中,最具代表性的是華西村和南街村。
3、土地變現(xiàn)型
“土地變現(xiàn)型”是指通過土地征收和村莊拆遷,一次性獲得大筆土地補償,形成集體現(xiàn)金收入。這種類型的集體經(jīng)濟主要集中在城郊村和城郊地區(qū),是政府連片開發(fā)土地帶來的。
4、一般農(nóng)業(yè)型
這類村莊既沒有物業(yè)出租收入,也沒有被征地機會,集體也不存在實體經(jīng)營活動,集體收入很少,甚至為“空殼村”。我國廣大中西部地區(qū)村莊屬于這種類型。從數(shù)量上看,第一種類型集體經(jīng)濟占全國村莊總量不超過5%,集中在東部沿海部分地區(qū);第二種類型的村莊屈指可數(shù),總量不超過1%;第三種類型的村莊,也不超過5%;第四種類型村莊數(shù)量龐大,占比超過90%。
按照中央的部署,全國各地正有序推行“清產(chǎn)核資”“股權(quán)量化”和“政經(jīng)分離”改革工作。問題是,“一般農(nóng)業(yè)型”集體經(jīng)濟占全國90%以上,這類村莊缺乏集體經(jīng)營性資產(chǎn)和集體收入,不存在集體分紅矛盾,也不存在市場經(jīng)營問題。最早在珠三角地區(qū)實行的集體產(chǎn)權(quán)制度改革做法,在全國大部分地區(qū)都缺乏改革對象和改革適用性。以蘇南為代表的部分集體經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),已經(jīng)建構(gòu)起穩(wěn)定的公有產(chǎn)權(quán)秩序,在這類地區(qū)推行集體產(chǎn)權(quán)制度改革,將公有制變成共有制,毫無必要。推行集體產(chǎn)權(quán)制度改革要堅持因地制宜原則,不同地區(qū)面臨的矛盾不同,避免一刀切。
八、資源下鄉(xiāng)與基層組織建設
我國經(jīng)濟社會發(fā)展存在明顯的區(qū)域非均衡性,站在政策執(zhí)行的社會基礎角度看,可對非均衡的鄉(xiāng)村社會做出類型劃分:一是從社會文化角度,二是從經(jīng)濟發(fā)展水平角度。“三農(nóng)”政策具有統(tǒng)一性,統(tǒng)一的國家政策落地執(zhí)行過程中,受當?shù)剞r(nóng)村的經(jīng)濟社會狀況影響,造成政策效果差異,而且立足農(nóng)村差異性,是針對“三農(nóng)”問題科學決策的前提。
(一)農(nóng)村村莊的特點
我國受各地區(qū)自然條件、移民歷史、種植結(jié)構(gòu)等因素的影響,不同地區(qū)的村莊社會結(jié)構(gòu)存在一定差異。依照村莊社會結(jié)構(gòu)標準,全國農(nóng)村大體可劃分為三種村莊類型:團結(jié)型村莊、原子化村莊和分裂型村莊。在不同類型村莊中,農(nóng)民的行為邏輯和集體行動能力存在顯著差異,這對國家政策執(zhí)行產(chǎn)生深刻影響。
1、團結(jié)型村莊
該村莊的特點是村莊內(nèi)部關(guān)系緊密,村莊內(nèi)生性社會規(guī)范發(fā)達,個體農(nóng)民的日常行為受到村莊道德規(guī)范的制約。在團結(jié)型村莊中,村民對村莊具有較強認同感,村莊邊界清晰,內(nèi)外有別,人際關(guān)系緊密,集體行動容易達成。這種類型的村莊治理具有如下特征:一是容易產(chǎn)生代表村民利益的干部;二是公共事務治理能力強;三是能夠?qū)箤Υ迩f不利的外部力量;四是具有內(nèi)生性秩序供給能力。
2、原子化村莊
該村莊的特點是村內(nèi)人際關(guān)系松散,村莊邊界模糊,農(nóng)民之間的認同感弱,個體農(nóng)民自由行動空間大。在原子化村莊中,由于社會規(guī)范弱且農(nóng)民之間的利益分化程度高,村莊的集體行動能力很弱。原子化村莊治理具有如下特征:一是村干部權(quán)力容易失去控制;二是公共事務治理不易達成;三是損害集體利益的外部力量容易進入村莊;四是村莊內(nèi)生性秩序生成能力弱,農(nóng)民之間的矛盾無法在村莊內(nèi)部解決。
3、分裂型村莊
該村莊的社會結(jié)構(gòu)形態(tài)介于團結(jié)型村莊和原子化村莊之間,村莊具有一定團結(jié)性,但是缺乏整合力量,村莊內(nèi)部分化為多個小團體,小團體之間存在競爭關(guān)系。分裂型存在的集體行動能力也介于前面兩種類型村莊之間,這類村莊治理具有如下特征:一是村莊權(quán)力競爭激勵,村莊內(nèi)部容易形成派系;二是具有一定的公共事務治理能力,集體公共事務需要各個派系一直商議通過;三是內(nèi)部競爭結(jié)構(gòu)有利于國家力量進入;四是具有一定的內(nèi)部秩序供給能力,譬如,村民之間發(fā)生糾紛可通過家族間的調(diào)解解決。
上述三種類型村莊在地域分布上存在一定的規(guī)律性。團結(jié)型村莊表現(xiàn)出血緣關(guān)系與地緣關(guān)系重合特征,村莊宗族文化傳統(tǒng)保留完整,主要分布在我國南方地區(qū),包括廣東、福建、廣西、湖南南部、江西。該地區(qū)的村莊歷史較長,大部分村莊歷史可追溯至明前之前,部分村莊可以追溯到宋代,南方村莊在傳統(tǒng)時期遠離中央政權(quán)、朝代更迭和歷史上的兵亂,在長期的演化過程中,形成穩(wěn)定村莊結(jié)構(gòu)和文化記憶。原子化村莊的歷史較短,多姓氏雜居,村內(nèi)通婚普遍,主要分布地區(qū)包括長江中下游流域、西南地區(qū)和東北地區(qū)等,具體包括黔北、成都平原、重慶、鄂西、江漢平原、洞庭湖平原、長江三角洲平原和東北三省等。該地區(qū)村莊多數(shù)是清朝中后期以來的移民形成,村莊結(jié)構(gòu)還未定型,村莊規(guī)范還未發(fā)育完全,就遭遇現(xiàn)代化力量的沖擊。原子化村莊農(nóng)民的思想觀念較為開放。分類型村莊內(nèi)部由少數(shù)幾個姓氏組成,同一姓氏具有一定的家族認同,家族之間缺乏整合性。分裂型村莊主要分布在河南、山東、陜西、皖北、蘇北等北方地區(qū),該地區(qū)不少村莊歷史記憶可追溯明清時期,在這類地區(qū)民間流傳著祖上從山西“洪洞大槐樹冶移民來的傳說。
(二)農(nóng)村村莊的形態(tài)
依照村莊結(jié)構(gòu)特征及其區(qū)域分布規(guī)律,可將全國農(nóng)村大體分為“南方村莊”“北方村莊”和“中部村莊”三種形態(tài)。國家政策在這三類地區(qū)表現(xiàn)出顯著的執(zhí)行差異,以農(nóng)業(yè)稅費政策執(zhí)行為例說明。20世紀90年代中后期,農(nóng)民稅費負擔在不同地區(qū)呈現(xiàn)巨大差異,中部地區(qū)的農(nóng)民負擔最重,北方地區(qū)次之,南方地區(qū)農(nóng)民負擔最輕。當期中部地區(qū)畝均農(nóng)業(yè)稅費負擔超過300元,而南方地區(qū)不超過100元,相差數(shù)倍。這種差異與不同地區(qū)村莊結(jié)構(gòu)有關(guān)。中部地區(qū)農(nóng)民集體行動能力,缺乏反抗和對鄉(xiāng)村干部的監(jiān)督能力,基層借助國家政策“搭車收費”,層層加碼,造成農(nóng)民負擔一路攀升。南方地區(qū)農(nóng)民的集體行動能力強,能夠組織起來拒繳稅費,基層執(zhí)行政策過激,容易引發(fā)群體性事件,鄉(xiāng)村干部行為受約束,農(nóng)業(yè)稅費保持在較低水平。北方農(nóng)村存在內(nèi)部派系林立,一派人擔任村干部,會受到另外一派的監(jiān)督,在任村干部變相收費會激發(fā)另一派反對,北方村莊常常出現(xiàn)不同派系農(nóng)民輪番上訪現(xiàn)象,相互制衡,一定程度制約稅費負擔加重。
國家政策進入村莊會將村莊內(nèi)部力量激活,村莊結(jié)構(gòu)不同,激起農(nóng)民不同的反應方式,除稅費收取之外,包括計劃生育執(zhí)行、民間糾紛調(diào)解、土地確權(quán)等很多國家政策,在南方、北方和中部地區(qū)執(zhí)行時會產(chǎn)生差異。村莊社會結(jié)構(gòu)構(gòu)成理解國家政策實踐重要的角度。
(三)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平的差異
除村莊社會結(jié)構(gòu)差異外,我國不同地區(qū)間還存在經(jīng)濟發(fā)展水平差異。改革開放以來,東部沿海地區(qū)利用區(qū)位優(yōu)勢,率先推行工業(yè)化和城鎮(zhèn)化,成為經(jīng)濟上的先發(fā)地區(qū),廣大中西部地區(qū)發(fā)展相對滯后,當前中西部地區(qū)大部分農(nóng)村依然維持農(nóng)業(yè)形態(tài)。
東部地區(qū)村莊與中西部地區(qū)村莊存在經(jīng)濟發(fā)展水平上的差異,這造成兩類地區(qū)鄉(xiāng)村治理的非均衡性。東部地區(qū)農(nóng)村與中西部地區(qū)農(nóng)村的差異包括:一是東部地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平高,包括長三角和珠三角在內(nèi)部的部分地區(qū),已經(jīng)形成了城市帶,城鎮(zhèn)建成區(qū)面積大,工業(yè)化程度高,城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村相互嵌套,人口、資本等要素在城鄉(xiāng)之間雙向流動;廣大中西部地區(qū)城鄉(xiāng)差別依然顯著,農(nóng)村人財物流向城市,農(nóng)村“空心化”趨勢加劇;二是人口流動,東部地區(qū)屬于人口流入地,不少東部地區(qū)村莊長期居住大量的外來人口,中西部農(nóng)村則屬于人口流出地,青壯年勞動力外出,村莊中以留守群體為主;三是農(nóng)民生活狀況,東部地區(qū)農(nóng)民自20世紀八九十年代開始脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn),參與城鎮(zhèn)就業(yè),目前已經(jīng)形成了人力資本積累,東部地區(qū)農(nóng)民家庭收入較高,廣大中西部地區(qū)農(nóng)民距離市場遠,大規(guī)模外出務工的時間晚,參與勞動力市場的程度比東部地區(qū)農(nóng)民低;四是東部地區(qū)土地開發(fā)強度大,村莊公共利益較多,集體收入較高,中西地區(qū)的土地保持農(nóng)業(yè)用途,村莊公共利益少,農(nóng)村集體經(jīng)濟薄弱,地方政府的財力不足。
經(jīng)濟發(fā)展水平差異造成東部與中西部地區(qū)農(nóng)村在鄉(xiāng)村治理目標、農(nóng)村工作重點和“三農(nóng)”政策需求等方面存在差異。以精準扶貧為例,扶貧是當前中西部地區(qū)農(nóng)村中心工作,基層干部的主要精力花在幫助農(nóng)民脫貧上,而東部地區(qū)的扶貧工作壓力不大。我國貧困人口主要集中在中西部地區(qū),東部地區(qū)農(nóng)村貧困人口不僅數(shù)量很少,而且類型單一。東部地區(qū)農(nóng)村貧困人口主要是身心不健全、缺乏勞動力的絕對貧困人口,這部分貧困人口可通過政策兜底解決。廣大中西部地區(qū)的農(nóng)村貧困類型多樣,包括缺乏勞動力的貧困,也包括因病因?qū)W貧困,還存在集中連片貧困,中西部地區(qū)的扶貧屬于綜合性工作,需要采用綜合性手段解決,脫貧難度大,基層扶貧工作壓力大。
(四)農(nóng)村基層治理中的重點工作
近年來,圍繞基層治理現(xiàn)代化目標,各地開展各種形式和主題的基層治理創(chuàng)新工作,包括鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新和治理手段創(chuàng)新。在此過程中,東部地區(qū)取得較多經(jīng)驗,成為廣大中西部地區(qū)學習的對象。中西部地區(qū)照搬東部地區(qū)的基層治理做法會產(chǎn)生不良后果,原因是兩個地區(qū)農(nóng)村的經(jīng)濟社會條件不同�，F(xiàn)結(jié)合鄉(xiāng)村差異性,對當前農(nóng)村基層治理中的一些重點工作做法進行評析。
1、村干部職業(yè)化問題
目前,推動村干部職業(yè)化是全國基層改革趨勢,其目的是將村干部變成穩(wěn)定職業(yè),以提升鄉(xiāng)村治理能力。這一做法最先在東部地區(qū)實行。長期以來,村干部屬于兼業(yè)性質(zhì),農(nóng)民兼職當村干部,服務群眾,獲得務工補貼。東部地區(qū)隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化推進,村級治理工作內(nèi)容變化,傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)服務工作逐漸減少,外來人口管理服務、集體經(jīng)濟管理、公共服務供給等工作增加,不僅服務對象變化和工作總量增加了。村級工作轉(zhuǎn)變推動村干部從兼職走向?qū)Ｂ?span>,從值班制度轉(zhuǎn)變?yōu)樽嘀贫?span>,東部很多地區(qū)的村干部“朝九晚五”、一周六天上班,有些村人手不夠,還需要聘請臨時工作人員來完成工作。東部地區(qū)村干部職業(yè)化具有合理性。
中西部地區(qū)省份學習東部地區(qū)村干部職業(yè)化經(jīng)驗,很多中西部地區(qū)農(nóng)村在村委會建設標準化的村級服務大廳,要求村干部參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員標準上班,嚴格推行村干部坐班制度。問題是,隨著農(nóng)民外出務工,當前很多中西部農(nóng)村常駐人口不足戶籍人口一半,有些一兩千人的村莊平時只生活著幾百人,村莊事務少,這些坐班的村干部并無復雜事務需要應對,村級治理陷入“空轉(zhuǎn)”。中西部農(nóng)村基層公共事務少,農(nóng)民的訴求分散,很多事務需要深入田間地頭解決,村干部職業(yè)化和坐班化,反而會拉遠干部和群眾的距離,降低基層治理能力。
2、制度運行問題
東部地區(qū)農(nóng)村具有利益密集的特征,很多村莊成為征地拆遷對象,大量資源涌入村莊,將村莊政治激活。圍繞著利益分配、村干部監(jiān)督和集體經(jīng)濟管理等,東部地區(qū)在基層治理過程中形成一套復雜的制度設置,保障村級公共事務民主決策。東部地區(qū)農(nóng)村具有制度復雜化的內(nèi)生動力,密集的利益將復雜制度激活,使之真正落地并發(fā)揮作用[14] 。中西部地區(qū)農(nóng)村學習東部農(nóng)村的經(jīng)驗,將村民自治制度操作為一套復雜的議事流程,結(jié)果因為利益少和公共事務少,這些復雜制度往往無法落地,最后變成“墻上制度”。
3、基層網(wǎng)格化治理問題
目前,東部一些地區(qū)面臨著外來人口管理服務壓力和村莊違法建筑管理問題,將最初城市社區(qū)采用的網(wǎng)格化管理模式移植到農(nóng)村,建立鄉(xiāng)村組三級網(wǎng)格管理體系,以網(wǎng)格員替代傳統(tǒng)的小組長,構(gòu)建“橫到邊,縱到底”全域覆蓋網(wǎng)格組織。網(wǎng)格體系與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村組治理體系存在本質(zhì)差別,網(wǎng)格體系依托一套信息管理系統(tǒng),采用技術(shù)治理手段,網(wǎng)格員與治理對象之間屬于事務性關(guān)系,傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理體系嵌入在熟人社會中,村干部和小組長與村民保持熟人關(guān)系。網(wǎng)格治理體系適用于人口流動大的城中村、城郊村和外來人口密集的東部地區(qū)村莊,在人口外流、基層事務少、熟人社會關(guān)系發(fā)達的中西部地區(qū)不適用。
4、需要密切關(guān)注的若干問題
總體來看,我國東部地區(qū)基層組織健全,基層治理能力較強,不僅在日常工作中探索出一些有成效的工作方法,而且常常出現(xiàn)一些“錦上添花”的創(chuàng)新做法,甚至將“創(chuàng)新工作經(jīng)驗”當作工作成績抓。相反,我國中西部地區(qū)農(nóng)村基層治理總體面臨著政府財力不足、基層組織能力不強、基本公共服務不到位等問題,中西部地區(qū)農(nóng)村應當從本地情況出發(fā)來推進基層治理現(xiàn)代化,不能盲目照搬東部地區(qū)的做法。目前,提升中西部地區(qū)農(nóng)村基層治理能力需抓住以下三個重點問題:一是加強農(nóng)村基礎設施建設,尤其是解決農(nóng)田水利問題;二是加強農(nóng)村社會組織建設,將留守老人和留守婦女組織起來;三是加強鄉(xiāng)村文化建設,近年來各地農(nóng)民受“人情風”所累,反映農(nóng)村文化匱乏和民俗異化問題,基層政府要引導農(nóng)村新風俗,加強鄉(xiāng)風文明建設。
九、鄉(xiāng)村“空心化”與“中堅農(nóng)民”
當前,我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡,農(nóng)村發(fā)展相對滯后,尤其是中西部地區(qū)農(nóng)村面臨著鄉(xiāng)村“空心化”問題。在農(nóng)民大規(guī)模流出背景下,“中堅農(nóng)民”[15] 群體是維持農(nóng)村社會秩序的關(guān)鍵力量。我們要在政策上保護“中堅農(nóng)民”,繼續(xù)發(fā)揮這部分“關(guān)鍵群眾”在基層治理中的積極作用。
改革開放以來,農(nóng)民分化與農(nóng)民進城趨勢結(jié)合在一起。隨著全國統(tǒng)一的勞動力市場逐步形成,農(nóng)民就業(yè)方式發(fā)生分化,農(nóng)民收入多元化,農(nóng)民之間出現(xiàn)分化甚至分層現(xiàn)象。一些農(nóng)民較早外出務工,獲得一技之長,從事市場經(jīng)營活動,如承包工程、運輸?shù)?span>,徹底脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn),成為村莊中的上層經(jīng)濟精英。還有多數(shù)農(nóng)民通過家庭內(nèi)部分工,獲得務工與務農(nóng)兩項收入。另外,有少數(shù)農(nóng)民因各種原因落入村莊下層,成為貧困戶。不少村莊上層農(nóng)民進城定居,逐漸脫離村莊生活,中間層農(nóng)民平時在外務工,日常不在村莊生活,只有那些貧困農(nóng)民長期生活在村。除上述群體之外,還有一個數(shù)量不大的“中堅農(nóng)民”群體值得注意。
(一)“中堅農(nóng)民”的重要作用
“中堅農(nóng)民”是指在大多數(shù)青壯年勞動力外出的背景下,留在村莊中的少量30~55歲的農(nóng)民,他們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動,同時還從事一些基層市場中的經(jīng)營活動,譬如開商店、經(jīng)銷農(nóng)資、跑短途運輸、販賣糧食、擔任經(jīng)紀人等。這類農(nóng)民具有如下方面的群體特征:一是個人能力較強。這些留在村莊中的人往往是具有一定的經(jīng)營頭腦,他們在本地從事農(nóng)業(yè)和其他經(jīng)營活動,收入不低于外出務工,還可以保證家庭生活完整。二是利益在村。其中一部分人從親朋好友流轉(zhuǎn)土地,種植規(guī)模達到6.6公頃(100畝),夫妻兩個人每年可獲得近10萬元的農(nóng)業(yè)收入,還有部分農(nóng)民從事販賣、經(jīng)銷、運輸?shù)冉?jīng)營活動,服務對象為本村農(nóng)民。三是價值在村。“中堅農(nóng)民”在本地生活,利益在村,未來預期面向村莊,他們因此而關(guān)心村莊發(fā)展,是村莊的守護者。
受農(nóng)業(yè)剩余和市場容量的限制,“中堅農(nóng)民”總量不大,一兩千人口的行政村通常有十幾戶“中堅農(nóng)民”。盡管他們數(shù)量不多,但是在基層治理中卻發(fā)揮著十分重要的作用。
1、“中堅農(nóng)民”是村干部的來源
2000年之前,農(nóng)村外出務工潮流還未形成,農(nóng)民家庭收入主要依靠農(nóng)業(yè)收入,務工收入是補充性的。當時的農(nóng)民若擔任村組干部,兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn),在農(nóng)業(yè)收入之外則可以獲得干部“務工補貼”,收入水平超過其他多數(shù)農(nóng)民,屬于村莊中富裕而有體面的群體。隨著農(nóng)民外出務工增加,農(nóng)民家庭收入來源結(jié)構(gòu)發(fā)生變化,務工決定一個家庭的收入水平及其在村莊中的經(jīng)濟地位,越早外出務工和務工人員越多的家庭,收入水平越高。取消農(nóng)業(yè)稅之后,村莊干部的“務工補貼”繼續(xù)維持較低水平,務農(nóng)收入有限,在中西部地區(qū)一般農(nóng)業(yè)型地區(qū),甚至出現(xiàn)了村干部辭職外出務工的情況。目前,中西部農(nóng)村的村干部多數(shù)報酬為1年20000元左右,對于中青年農(nóng)民來說,這些報酬無法維持家庭基本生活開支,而那些“中堅農(nóng)民”在本地有產(chǎn)業(yè),則有意愿和能力擔任村干部。
2、“中堅農(nóng)民”是國家政策的接應者
村莊屬于群眾自治組織,國家政策下鄉(xiāng)面對千家萬戶的農(nóng)民,農(nóng)民的利益訴求千差萬別,國家與分散的農(nóng)民打交道成本太高,國家力量進入村莊,需要在基層找到政策接應力量。國家政策在進村落地執(zhí)行過程中,需要對接好兩個“關(guān)鍵群體”,一個是農(nóng)民中的“積極分子”,另外一個是“釘子戶”,這兩個群體數(shù)量雖然都不多,但是會影響政策執(zhí)行效果。國家政策有效執(zhí)行,通常要將“積極分子”動員起來,有了“積極分子”的支持,村莊中就形成了正面輿論,那些分散的大多數(shù)農(nóng)民就通過“積極分子”被動員和組織起來,政策容易落地。相反,基層政府執(zhí)行者如果找不到“積極分子”,村莊輿論就會被少數(shù)“釘子戶”帶偏,分散的農(nóng)民成為消極力量,國家在農(nóng)村辦好事都辦不成。“中堅農(nóng)民”關(guān)心村莊發(fā)展和村莊建設,他們是村莊治理中的“積極分子”,因此也容易成為國家政策的接應者。一個村莊中的“中堅農(nóng)民”越多,這個村莊的集體行動能力越強,村莊正向風氣興盛,“釘子戶”越是被抑制,村莊治理狀況好。缺乏“中堅農(nóng)民”的村莊治理狀況相反。
3、“中堅農(nóng)民”是村莊“一事一議”項目的組織者
“中堅農(nóng)民”在本地從事生產(chǎn)經(jīng)營活動,會積極參與農(nóng)村基礎設施建設。農(nóng)村“一事一議”政策通過農(nóng)民籌資籌勞一部分,然后政府獎補一部分,農(nóng)民籌資籌勞是獲得政府獎補的前提。農(nóng)村“一事一議”工程一般由村莊內(nèi)部組織完成,由于是村莊自己的事情,“中堅農(nóng)民”更容易取得村民的信任,“中堅農(nóng)民”參與下的“一事一議”項目容易實施。
4、“中堅農(nóng)民”是村莊秩序的維護者
其一,“中堅農(nóng)民”長期在村莊生活,他們與其他農(nóng)民密切互動,強化了村莊社會關(guān)系。其二,“中堅農(nóng)民”在本地從事生產(chǎn)經(jīng)營活動,做的是熟人間的生意。他們有意增加社會資本,成為鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡中的連接點。其三,“中堅農(nóng)民”積極參與農(nóng)村人情往來,既是農(nóng)村紅白事儀式的“主持人”,也是農(nóng)村文化和道德規(guī)范的傳承者。其四,村莊留守群體日常生活中遭遇一些緊急事情一般會需求“中堅農(nóng)民”的幫助,“中堅農(nóng)民”是鄉(xiāng)村留守人群的主心骨。
5、“中堅農(nóng)民”是農(nóng)業(yè)社會化服務的供給者
在“半耕半工”的家庭分工下,村莊中普遍存在老年人種田現(xiàn)象,老年人種田有農(nóng)業(yè)機械方面的社會化服務需求,“中堅農(nóng)民”種植規(guī)模較大,一般會購置中小型拖拉機、小型收割機和農(nóng)用車等農(nóng)業(yè)機械,他們?yōu)槠渌颂峁┺r(nóng)業(yè)社會化服務,促進農(nóng)村內(nèi)部的經(jīng)濟分工。
(二)穩(wěn)定“中堅農(nóng)民”應注意的問題
“中堅農(nóng)民”在鄉(xiāng)村治理方面發(fā)揮關(guān)鍵性作用,保護“中堅農(nóng)民”,將這個群體穩(wěn)定下來,“空心化”的鄉(xiāng)村社會就不會走向秩序崩潰。制定政策時需注意幾方面問題。
1、避免大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)
“中堅農(nóng)民”中的很大一部分是農(nóng)業(yè)種植戶,他們撿種其他農(nóng)民暫時放棄的土地,實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。這種村莊內(nèi)部熟人之間的土地“流轉(zhuǎn)”,一般通過口頭達成,土地流轉(zhuǎn)費很低甚至免費。近年來,一些地區(qū)推行大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)政策,工商企業(yè)下鄉(xiāng)整村整組流轉(zhuǎn)土地,抬高土地租金,擠垮“ 中堅農(nóng)民”。由于無法繼續(xù)低價從其他村民手中流轉(zhuǎn)土地,這些“中堅農(nóng)民”不得不外出務工,大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)瓦解村莊社會秩序的基石,對鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生負面影響。
2、警惕能人治村話語
在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟目標下,一些東部沿海地區(qū)推行“富人治村”政策,基層政府鼓勵“帶頭致富能力強,帶領(lǐng)致富能力強”的農(nóng)村經(jīng)濟精英返鄉(xiāng)擔任村干部。實踐表明,經(jīng)濟精英擔任村干部后很少實現(xiàn)“帶領(lǐng)農(nóng)民致富”的目標,“富人治村”反而產(chǎn)生基層治理“寡頭化”的不良后果。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出之后,農(nóng)村治理主體虛弱問題突顯出來,各地政府開始引導經(jīng)濟能人返鄉(xiāng)治村。能人治村政策在實踐中可能出現(xiàn)兩個結(jié)果,一是本地村莊缺乏經(jīng)營機會,經(jīng)濟精英不愿意返鄉(xiāng),二是一些資源條件好的村莊吸引能人返鄉(xiāng),能人返鄉(xiāng)帶動資本下鄉(xiāng),這些返鄉(xiāng)能人利用村干部身份從事私人經(jīng)營活動,容易造成農(nóng)村貪腐問題。能夠吸引能人返鄉(xiāng)的村莊占少數(shù),在能人治村的政策導向,基層政府過于關(guān)注少數(shù)村莊,忽視大多數(shù)村莊的基層組織建設。
3、慎推干部坐班制
“中堅農(nóng)民”擔任村干部,前提是保障自己生產(chǎn)經(jīng)營活動不受影響,離開了生產(chǎn)經(jīng)營活動,“中堅農(nóng)民”失去擔任村干部的經(jīng)濟基礎。目前一些地區(qū)推行干部坐班制,對村干部上下班時間參照政府公務員制度管理,最終將“中堅農(nóng)民”擠出村干部隊伍。“中堅農(nóng)民”退出村干部隊伍之后,政府必須拿出更多財政資金將村干部報酬提升至農(nóng)民外出打工收入水平,才能吸引合適人員擔任村干部,基層治理成本因此而提高。
4、防止大規(guī)模農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的負面后果
圍繞著精準扶貧和產(chǎn)業(yè)振興政策,一些基層政府開始新一輪的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,鼓勵農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟作物種植,扶持特色種養(yǎng)業(yè),支持鄉(xiāng)村旅游開發(fā)。政府規(guī)劃的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整最終要經(jīng)過市場檢驗,政府扶持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,有可能將原農(nóng)村產(chǎn)業(yè)生態(tài)打破而新的產(chǎn)業(yè)又不成功。在此過程中,原本從事農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和特色種養(yǎng)“中堅農(nóng)民”也可能被擠垮。
十、資源下鄉(xiāng)與基層組織建設
農(nóng)村稅費改革以來,“三農(nóng)”政策最大的變化是取消農(nóng)業(yè)費,國家從向農(nóng)民收取轉(zhuǎn)變?yōu)橄蜣r(nóng)民轉(zhuǎn)移,大規(guī)模的財政資金輸入,既改變農(nóng)村面貌,也改變農(nóng)村基層治理狀況。大規(guī)模的資源下鄉(xiāng)需要基層組織建設結(jié)合起來,才能更好地促進鄉(xiāng)村振興。
國家取消稅費之前,依靠鄉(xiāng)村基層組織向農(nóng)民收錢。一方面,國家要監(jiān)督基層干部的行為;另一方面,又要激勵鄉(xiāng)村組織完成上級下達的工作任務。自20世紀90年代以來,農(nóng)民負擔逐漸加重,國家屢屢出臺減輕農(nóng)民負擔的政策,效果一直不好。其根源在于,農(nóng)民負擔越重,稅費收取難度越大,拖欠稅費的“釘子戶”越多,基層工作難度越大。在此情況下,國家沒有辦法嚴格監(jiān)督鄉(xiāng)村干部,因為國家管的太死,基層干部就缺乏工作積極性,稅費收取工作無法完成。當時鄉(xiāng)村基層干部利用國家政策加碼收費,干群關(guān)系緊張,鄉(xiāng)村干部敢于動用強制力來治理“釘子戶”。稅費政策帶來顯著的負面后果,即“三農(nóng)”問題爆發(fā)。同時,站在基層治理的角度看,稅費政策產(chǎn)生以下幾個效果:一是鄉(xiāng)村干部與群眾密切互動;二是鄉(xiāng)村組織回應農(nóng)民的公共品需求,如組織農(nóng)民進行農(nóng)田水利建設;三是鄉(xiāng)村干部敢于直面基層矛盾,有能力調(diào)解村民之間的糾紛。
隨著“三農(nóng)”形勢日漸嚴峻,國家啟動稅費改革政策,全面取消農(nóng)業(yè)稅,推行公共財政向農(nóng)村覆蓋,國家調(diào)整與農(nóng)民的關(guān)系,帶動國家、鄉(xiāng)村組織與農(nóng)民三者互動模式發(fā)生變化。取消稅費之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入財政供養(yǎng),村級組織運作依靠財政轉(zhuǎn)移支付,干群關(guān)系從之前的密切互動變成缺乏制度性聯(lián)系。鄉(xiāng)村干部不需要找農(nóng)民收錢,同時也喪失積極回應農(nóng)民訴求的動力,鄉(xiāng)村組織不再直面社會矛盾,基層治理陷入“不出事”邏輯[16] 。
(一)國家加大對農(nóng)村的資源輸入與鄉(xiāng)村組織的規(guī)范化管理
當前,國家加大對農(nóng)村的資源輸入,同時也加強對鄉(xiāng)村組織的規(guī)范化管理。目前,財政資金主要以兩種方式投向農(nóng)村。第一類是普惠性資金,包括種糧直補、農(nóng)資綜合直補、農(nóng)作物良種補貼和生態(tài)公益林補償?shù)?span>,這類普惠性資金通過“一卡通”直接補貼農(nóng)民。第二類是非普惠資金,包括中央財政和地方各級財政安排的涉農(nóng)資金,非普惠性資金屬于專項資金,涉及門類眾多,通常以項目形式投放到基層,在資金支出使用方面,已經(jīng)形成一套規(guī)范化的管理流程。
農(nóng)村公共建設依靠非普惠性資金投入,非普惠性資金被打包成為建設項目,村莊獲得立項后,一般由政府部門公開招標確定工程建設主體,村莊被動接受項目建設。這種項目管理方式的好處是強化了資金監(jiān)管,避免基層干部不規(guī)范行為,另一方面,又引發(fā)了項目建設“最后一公里問題”,讓資金投入效率打折扣。以土地整治為例,農(nóng)村土地整治的主體內(nèi)容是完善農(nóng)業(yè)基礎設施,各地實施土地整治項目時,常常會出現(xiàn)“斷頭路”“斷頭溝”現(xiàn)象。土地整治進行土地平整、田塊合并、溝渠路重建,通常要涉及工程占地問題。土地整治提供的基礎設施由村民公眾享有,而工程占地損害的是個別農(nóng)戶的土地權(quán)利,出現(xiàn)了公共利益與私人利益之間的矛盾,實施土地整治必須要解決公共利益分享和成本分攤問題。
項目實施“最后一公里問題”表明上看是工程建設困難,實質(zhì)反映的是基層治理問題。非普惠性資金下鄉(xiāng)普遍存在“最后一公里問題”,原因是所有的農(nóng)村公共建設都存在集體利益與個體農(nóng)民利益的協(xié)調(diào)難題。在村莊公共建設中,農(nóng)民受益不均,還有些農(nóng)民涉及土地被占用,利益受損,這些利益受損或是受益相對少的農(nóng)民心理不平衡,有可能站出來當“釘子戶”,造成項目實施困難。這種項目管理方式屬于公共品的外部輸入,政府直接為農(nóng)民提供公共品,不僅要與千家萬戶農(nóng)民打交道,而且還會牽扯農(nóng)民之間的利益分歧,國家為農(nóng)民辦好事反而激化村莊內(nèi)部矛盾。
破解“最后一公里問題”,關(guān)鍵是改變資金投入方式,重建國家、基層組織與農(nóng)民三者之間的配合關(guān)系。目前一些地區(qū)探索出將非普惠性資金投入到村級做法,由村委會組織農(nóng)民自主進行農(nóng)村公共建設,調(diào)整資金投入方式。例如,成都市級財政設立農(nóng)村公共服務資金項目,政府制定村莊建設規(guī)劃,向每個村每年投入40 萬元左右,村莊內(nèi)部成立民主議事會,負責建設項目選擇、方案制定和工程建設管理等,取得較好效果。另外,廣東清遠市推行“資金整合”做法,將分散在政府各部門掌握的非普惠性涉農(nóng)資金整合起來,在政府規(guī)劃指導下,各村自主開展村莊建設,項目通過驗收后通過“以獎代補”形式將財政資金補貼到村。成都市和清遠市的做法都是改變基層組織的角色,由村級組織承擔項目管理,組織能力越強的村莊,資金使用效率越高,村莊建設越好。
政府直接管理項目與村級組織管理項目的差別在于,一方面,村委會組織項目實施更容易滿足農(nóng)民的需求,另一方面,村委會將分散的農(nóng)民組織起來參與項目建設和監(jiān)管,農(nóng)民從被動變主動。農(nóng)民與國家的關(guān)系從政府替農(nóng)民建設,調(diào)整為政府支持農(nóng)民自主組織建設,政府投入財政資金并發(fā)揮村民自治作用,則大多數(shù)農(nóng)民被動員起來,村莊內(nèi)部形成公共性,抑制少數(shù)“釘子戶”,形成“少數(shù)服從多數(shù)”公共規(guī)則,實現(xiàn)基層民主治理。
(二)提升基層組織建設和鄉(xiāng)村治理能力
當前國家向農(nóng)村投入的財政資金越來越多,大規(guī)模的財政資金輸入,不僅要改變村莊硬件條件和外觀面貌,而且要借助村莊建設來動員和組織農(nóng)民,資源下鄉(xiāng)要與基層組織建設結(jié)合起來,做到資源投下去,基層治理能力上來。站在基層組織建設和鄉(xiāng)村治理能力提升的角度看,需注意以下幾個方面問題。
1、優(yōu)化財政資金投入方式
一些規(guī)模小、資金量不大、工程技術(shù)難度不大且與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的農(nóng)村建設項目,可委托給村級組織實施,激活農(nóng)民自身的組織能力。對于那些規(guī)模大、資金量大、工程技術(shù)要求高的跨村的農(nóng)村公共建設,可繼續(xù)采用傳統(tǒng)的項目管理方式。由于在小規(guī)模的公共建設中已經(jīng)形成了農(nóng)民的組織能力,后一類大規(guī)模的項目建設落地過程中出現(xiàn)的矛盾,可通過農(nóng)民自組織的方式解決。
2、解決農(nóng)村公共基礎設施后期管護問題
當前國家投資建設農(nóng)村基礎設施后,普遍存在后期管護難題。農(nóng)田水利維護、村莊道路清潔、人居環(huán)境保持等工作,細小瑣碎,這些后期管護工作與農(nóng)民日常生活緊密相關(guān),解決后期管護問題的根本出路是形成以村民小組為單位的基層末端治理能力。村民小組屬于熟人社會、集體經(jīng)濟和村民自治三位一體單元,處在整個基層治理體系末端,大量的細小瑣碎的治理事務需要放在小組一層解決,一些地區(qū)在農(nóng)村稅費改革之后取消小組長,建議恢復。
3、處理好服務農(nóng)民與教育農(nóng)民的關(guān)系
農(nóng)村稅費改革之后,基層干群緊張對立關(guān)系消除,另一方面,干部與群眾又走向疏離。稅費改革后,農(nóng)村基層治理圍繞服務型組織建設展開,國家加強對基層組織的監(jiān)督和考核。農(nóng)村無理上訪增加,甚至出現(xiàn)了謀利上訪,基層出現(xiàn)“花錢買平安”現(xiàn)象,基層政府在處理矛盾時喪失原則進一步鼓勵無理上訪行為,基層治理陷入怪圈。服務型政府建設需要與基層法治建設結(jié)合起來,要推動農(nóng)民與政府的關(guān)系從“政治”關(guān)系逐步走向權(quán)利義務清晰的制度化關(guān)系,服務農(nóng)民的同時還要教育農(nóng)民,培養(yǎng)農(nóng)民的法治意識。
4、處理鄉(xiāng)政與村治關(guān)系
村級屬于村民自治組織,按照民主原則管理村級事務,隨著國家對農(nóng)村輸入資源增多,以及國家對農(nóng)村加強建設,政府對村級治理的介入也加強。農(nóng)村人口龐大,基層事務繁多,村民自治原則不能變。推進基層治理現(xiàn)代化建設要在“鄉(xiāng)政村治”的框架下進行,避免村級治理行政化。
5、村委會選舉與黨的領(lǐng)導關(guān)系問題
民主選舉是村民自治的關(guān)鍵環(huán)節(jié),其制度初衷是通過農(nóng)民投票選舉出合適的村干部,用選票監(jiān)督村干部行為。目前,我國各地村委會選舉存在差異,東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),村莊內(nèi)部利益密集,本地精英多,村委會選舉激烈,廣大中西部地區(qū)的村莊公共利益少,精英流失,村委會選舉往往流于形式。單純選舉制度不構(gòu)成村莊有效治理的充分條件。農(nóng)村村民自治在黨的領(lǐng)導下實行,將村委會選舉制度與基層黨組織建設結(jié)合起來,基層治理有效才能實現(xiàn)。建議在規(guī)范村委會選舉制度和選舉程序的同時,還要堅持村干部長期培養(yǎng)制度,在本地“中堅農(nóng)民”中選擇一批適合人員作為后備干部培養(yǎng)�；鶎又卫碛行щx不開基層黨組織的有力領(lǐng)導。
當前,我國正處在全面建成小康社會的決勝時期,科學制定“三農(nóng)”政策,不僅是促進鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎,而且具有保持全局穩(wěn)定的重大戰(zhàn)略意義。黨的十九大確定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時代“三農(nóng)”工作總抓手,2019年,中央一號文件明確提出要鞏固“三農(nóng)”的壓艙石地位,農(nóng)村改革前一發(fā)動全身。筆者認為,正確處理新時代我國“三農(nóng)”政策中的十對關(guān)系,是實現(xiàn)科學決策的關(guān)鍵。
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