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摘要：鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)鑲嵌于“鄉(xiāng)政村治”的制度框架中，融合了鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐面向，表現(xiàn)為以“鄉(xiāng)”“片”“村”“組”為基礎(chǔ)的治理單元配置模式。文章通過考察轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的調(diào)控機(jī)制，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理單元的配置邏輯兼有政治屬性與行政屬性，二者共同塑造了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，賦予其“虛實(shí)相生”的實(shí)踐形態(tài)。其中，政治邏輯立足村莊治理單元，突出“塊塊”為主的政治動(dòng)員，彰顯了鄉(xiāng)村治理的群眾基礎(chǔ)。行政邏輯立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理單元，突出“條條”主導(dǎo)的行政控制，彰顯了“事務(wù)主義”的治理取向。政治邏輯與行政邏輯的辯證統(tǒng)一賦予鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)以彈性。當(dāng)前的鄉(xiāng)村體制改革需著眼于鄉(xiāng)村治理的整體結(jié)構(gòu)，審慎推進(jìn)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的行政化，維系政治邏輯與行政邏輯的均衡，以優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，提高其應(yīng)對(duì)復(fù)雜問題的能力。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu) 治理單元 政治 行政 彈性
中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
一、問題的提出
鄉(xiāng)村治理不但是治理主體和治理規(guī)則的問題，而且是一個(gè)治理結(jié)構(gòu)問題。在國家縱向治理體系中，鄉(xiāng)村治理不僅要面對(duì)復(fù)雜多樣的鄉(xiāng)村社會(huì)需求，還要面對(duì)抽象的國家政治要求。傳統(tǒng)時(shí)期，由于國家缺乏調(diào)控鄉(xiāng)土社會(huì)的制度通道，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出濃厚的“半正式行政”的特征（黃宗智，2008）。新中國成立以來的國家政權(quán)建設(shè)重塑了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，逐漸形成“鄉(xiāng)政村治”的格局（陳云松，2004）。國家政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系模式使鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)成為焦點(diǎn)。學(xué)界關(guān)于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的研究大致分為兩種路徑：一是立足鄉(xiāng)村社會(huì)的自下而上的研究路徑，二是立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的自上而下的研究路徑。
首先，立足鄉(xiāng)村社會(huì)的研究路徑往往隱含了村莊作為基本治理單元的預(yù)設(shè)。村莊熟人社會(huì)具有內(nèi)生性的秩序生產(chǎn)能力（費(fèi)孝通，1998），凸顯了村莊的政治性。同時(shí)，村民自治為村莊生活中分散的政治能量提供了凝聚載體和釋放通道，即通過激發(fā)農(nóng)民政治參與而重塑鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)。但是，村民自治重視選舉而輕視治理的實(shí)踐取向（仝志輝，2016）導(dǎo)致“鄉(xiāng)政”與“村治”之間存在張力：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)往往被視為村莊利益的侵害者和破壞者，而村民自治則普遍被視為鄉(xiāng)村政治民主化的必由之路（劉友田，2014）�？梢�，村民選舉的程序不正義不僅可能弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的正當(dāng)性[①]，還可能使村莊政治蛻化為“派性政治”的形態(tài)，最終侵蝕村莊秩序（田先紅、羅興佐，2017）。因此，基于村莊社會(huì)的政治表達(dá)，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)面臨著如何將村莊內(nèi)部的政治能量引入有序治理軌道的問題。
其次，立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的研究路徑往往離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家基層政權(quán)的制度定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理研究多聚焦于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行為邏輯和角色模式，關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)如何營造自主空間和權(quán)力網(wǎng)絡(luò)以實(shí)現(xiàn)其治理目標(biāo)（楊善華、宋倩，2008）。面對(duì)不規(guī)則鄉(xiāng)村社會(huì)和壓力型體制的雙重?cái)D壓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理呈現(xiàn)“策略主義”的特征（歐陽靜，2011）。事實(shí)上，無論是“代理型政權(quán)經(jīng)營者”向“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”的異化（楊善華、蘇紅，2002），還是從“汲取型”政權(quán)向“懸浮型”政權(quán)（周飛舟，2006）乃至“協(xié)調(diào)型”政權(quán)（付偉、焦長權(quán)，2015）的轉(zhuǎn)變，均呈現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的策略取向。為了有效監(jiān)控和激勵(lì)基層組織，地方政府自上而下推進(jìn)了“鄉(xiāng)村關(guān)系行政化”（項(xiàng)繼權(quán)，2002）。隨著村莊逐漸深嵌于國家行政體系，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)逐漸成為行政重構(gòu)的對(duì)象。
以上兩種研究路徑從不同視角論及鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)造機(jī)制，但卻難以彌合鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在張力。如何糾正制度目標(biāo)與實(shí)踐效果的偏離，彌合國家與鄉(xiāng)村社會(huì)的張力，是鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型不可回避的基本問題。筆者認(rèn)為，面對(duì)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型，穩(wěn)健且富有彈性的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)是彌合國家與鄉(xiāng)村社會(huì)張力的基礎(chǔ)。由于中國鄉(xiāng)村社會(huì)地域廣闊，地理、歷史、文化與制度等因素的交織使鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)既非村莊政治的表達(dá)，也非等同于國家行政在鄉(xiāng)村的延伸。如果進(jìn)入鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部，在“鄉(xiāng)”和“村”的治理單元之外實(shí)際上還存在“組”和“片”兩個(gè)層級(jí)，從而構(gòu)成“鄉(xiāng)—片—村—組”的治理體系。在此意義上，鄉(xiāng)村治理單元提供了透視鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)調(diào)控機(jī)制的內(nèi)部視野。具體而言，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)雖然鑲嵌于“鄉(xiāng)政村治”的制度框架，但融合了鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐面向，從而展現(xiàn)了治理單元配置的政治邏輯和行政邏輯。因此，筆者將著眼于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的整體視野，揭示鄉(xiāng)村治理單元的配置邏輯，進(jìn)而提煉新時(shí)期鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的調(diào)控機(jī)制和優(yōu)化路徑。
二、分析框架：鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的二重性
國家政權(quán)建設(shè)貫穿于中國20世紀(jì)以來的現(xiàn)代化進(jìn)程，在鄉(xiāng)村社會(huì)的視野中，它是國家政權(quán)滲入鄉(xiāng)村社會(huì)并加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)控制的過程。國家政權(quán)建設(shè)預(yù)設(shè)了國家的自主性。西達(dá)·斯考切波（2003）認(rèn)為，國家是以行政權(quán)威為首并由該行政權(quán)威在某種程度上妥善協(xié)調(diào)的一套行政、治安和軍事組織。國家自主性以行政國家為預(yù)設(shè)，強(qiáng)調(diào)了自上而下的行政同構(gòu)和政策執(zhí)行。行政國家是一種政府國家、執(zhí)行國家和官僚國家[②]。在國家自主性的理論視野下，自上而下的官僚組織體系主導(dǎo)鄉(xiāng)村政治秩序的建構(gòu)，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)因而服從于行政國家的基本邏輯。然而，鄉(xiāng)村治理面對(duì)的不規(guī)則鄉(xiāng)村社會(huì)限制了國家的自主性。國家權(quán)力的單向度擴(kuò)張可能限制基層社會(huì)活力，產(chǎn)生“最后一公里”的基層治理難題（王海娟，2015）。事實(shí)上，由于村莊社會(huì)歷史的沉淀和集體制度的建構(gòu)，圍繞村莊公共事務(wù)的群眾動(dòng)員和利益協(xié)調(diào)具有政治生產(chǎn)的意義（杜鵬，2017a）。熊萬勝（2017）認(rèn)為，最基層的治理屬于國家政治，而縣級(jí)政府如何管理自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，反而像是一種地方的行政事務(wù)。可見，鄉(xiāng)村治理不但是一個(gè)行政過程，而且是一個(gè)政治過程，政治與行政糅合為鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的二重性。
鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的二重性反映了現(xiàn)代國家建構(gòu)進(jìn)程中鄉(xiāng)村有效治理的內(nèi)在要求。深入分析政治邏輯與行政邏輯的互動(dòng)機(jī)制，有助于拓展轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的研究。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)是國家為治理鄉(xiāng)村社會(huì)建構(gòu)的一整套機(jī)構(gòu)設(shè)置、資源配置與制度體系，屬于國家政治體系的基礎(chǔ)部分（劉祖華，2007）。在傳統(tǒng)中國的治理體系中，國家常常因?yàn)槿狈χ苯佑行д{(diào)控鄉(xiāng)村社會(huì)的制度手段，形成“雙軌政治”（趙曉峰，2016）。伴隨著國家政權(quán)建設(shè)的推進(jìn)，鄉(xiāng)村治理深度卷入現(xiàn)代國家治理體系，形成行政與政治相互嵌入、國家與鄉(xiāng)村社會(huì)相互交融的模式，重塑了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的實(shí)踐形態(tài)。
在公共行政學(xué)的理論傳統(tǒng)中，政治與行政二分法的核心是將行政從政治中剝離，以釋放行政的工具理性，避免政治邏輯對(duì)行政邏輯的干擾，因而肯定了行政的獨(dú)立價(jià)值（古德諾，2011）。然而，中國鄉(xiāng)村治理場域中的政治與行政具有不同的發(fā)生邏輯。政治不僅是圍繞資源分配的權(quán)力互動(dòng)，還是以群眾動(dòng)員為基礎(chǔ)的共識(shí)達(dá)成。政治得以實(shí)體化為“政治性”，且具有濃厚的規(guī)范意涵（杜鵬，2017a）。村莊政治與國家行政具有實(shí)質(zhì)的統(tǒng)一性，二者在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中展現(xiàn)為不同的配置形式，共同定義了鄉(xiāng)村治理單元的配置邏輯。
鄉(xiāng)村治理單元是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)調(diào)控的載體。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)是不同治理單元基于特定層級(jí)結(jié)構(gòu)、規(guī)模分布和動(dòng)力機(jī)制形成的關(guān)系模式，治理單元配置的政治邏輯與行政邏輯是通過治理單元的層級(jí)、規(guī)模和動(dòng)力而具體界定的。具體而言，政治邏輯聚焦于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)自下而上的政治調(diào)控，展現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理單元的層級(jí)適應(yīng)性、規(guī)模伸縮性和動(dòng)力內(nèi)生性；行政邏輯聚焦于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)自上而下的行政規(guī)約，指向鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的制度化，即治理層級(jí)的行政化、治理規(guī)模的經(jīng)濟(jì)性和治理動(dòng)力的外生性。在根本意義上，治理單元的政治調(diào)控面向“人”的主體性，彰顯了政治的倫理屬性；治理單元的行政規(guī)約面向“事”的理性化，彰顯了行政的工具理性。當(dāng)然，由于中國各地農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、治理任務(wù)、利益密度和社會(huì)結(jié)構(gòu)等方面的差異，政治邏輯與行政邏輯的表現(xiàn)形式也不同。下文將分別從治理單元配置的政治邏輯與行政邏輯闡釋鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的調(diào)控機(jī)制。
三、鄉(xiāng)村治理單元的基本屬性
小農(nóng)是中國鄉(xiāng)村社會(huì)的主體。國家與千家萬戶小農(nóng)打交道面臨高昂的交易成本（溫鐵軍，2009），因此，鄉(xiāng)村善治的關(guān)鍵在于有效組織農(nóng)民。由于農(nóng)民處于具體的治理單元之中，組織農(nóng)民需要立足于特定治理單元，且遵循治理單元的配置邏輯。鄉(xiāng)村治理單元的配置邏輯決定了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的實(shí)踐形態(tài)。在這一節(jié)，筆者將立足治理單元的層級(jí)、規(guī)模和動(dòng)力等三個(gè)方面闡釋鄉(xiāng)村治理單元的屬性。
（一）層級(jí)配置
層級(jí)配置反映了鄉(xiāng)村治理單元的縱向關(guān)系。在“鄉(xiāng)域”的視野中，治理單元不但包含“鄉(xiāng)”和“村”，而且包含“片”和“組”，形成“組—村—片—鄉(xiāng)”的四級(jí)模式：第一，村民小組，它往往與自然村具有高度的重合性，主要維持群眾日常生產(chǎn)生活秩序；第二，行政村，它不僅處理群眾事務(wù)，還執(zhí)行國家政策；第三，片區(qū)，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為了有效管理和對(duì)接行政村而劃分的治理單元[③]；第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)，它屬于國家政權(quán)的最低層級(jí)，統(tǒng)合不同的鄉(xiāng)村治理單元�？梢�，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)納入“組”和“片”兩個(gè)非正式的治理單元：相對(duì)于行政村的制度建構(gòu)，村民小組具有最為徹底的群眾性；相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的科層屬性，片區(qū)的治理邏輯則突破了科層制的規(guī)定（杜鵬，2017b）。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)因而展現(xiàn)為“虛實(shí)相生”的縱向?qū)蛹?jí)模式，其中，“鄉(xiāng)”“村”兩級(jí)為“實(shí)”，“片”“組”兩級(jí)為“虛”�！皩�(shí)”體現(xiàn)為較高的制度化水平，相應(yīng)地，“虛”則體現(xiàn)為較低的制度化水平。“虛實(shí)相生”的治理結(jié)構(gòu)奠定了國家與基層社會(huì)之間相互嵌入的格局，促進(jìn)了國家與鄉(xiāng)村社會(huì)的深度互動(dòng)，從而超越了“接點(diǎn)治理”（劉銳、袁明寶，2013）的形態(tài)[④]。
（二）規(guī)模分布
治理規(guī)模主要是指特定治理單元的管理范圍和人口規(guī)模，治理單元的規(guī)模分布反映了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的橫向擴(kuò)展程度。一般而言，治理單元的規(guī)模與層級(jí)存在正相關(guān)性，即層級(jí)越高，規(guī)模越大。規(guī)模分布不僅立足治理單元的內(nèi)在屬性，還要著眼于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部層級(jí)配置優(yōu)化的現(xiàn)實(shí)需要。所以，治理規(guī)模是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)調(diào)控的重要載體。村民小組是基本治理單元�！按濉钡囊�(guī)模主要參照“組”的數(shù)量和范圍，行政村規(guī)模過大可能稀釋村民小組的社會(huì)資本，導(dǎo)致行政村難以對(duì)村民小組進(jìn)行調(diào)控和整合。“片”的規(guī)模主要以“村”為參照。若行政村規(guī)模偏小，過多的行政村數(shù)量必然增加鄉(xiāng)村之間互動(dòng)和協(xié)調(diào)的成本，村莊內(nèi)部群眾的訴求難以及時(shí)得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的回應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)目標(biāo)難以在村莊貫徹，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的斷裂。適度規(guī)模的片區(qū)可在一定程度上避免鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的斷裂[⑤]。同時(shí)要注意，片區(qū)雖可減緩鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大的負(fù)面效應(yīng)，但其數(shù)量過多也可能限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的治理空間。在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，治理單元的規(guī)模分布直接影響鄉(xiāng)村治理成本的分配。規(guī)模調(diào)控的本質(zhì)不是消除治理成本，而是治理成本在層級(jí)間的轉(zhuǎn)移和分配。規(guī)模過大導(dǎo)致治理單元內(nèi)部治理成本增加，反之，規(guī)模過小易導(dǎo)致治理單元內(nèi)部治理成本的外部化，并轉(zhuǎn)化為上級(jí)治理單元的內(nèi)部治理成本。因此，不同層級(jí)治理單元的規(guī)模需要從鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的整體出發(fā)統(tǒng)籌配置。
（三）動(dòng)力機(jī)制
動(dòng)力機(jī)制反映了不同治理單元的權(quán)利和責(zé)任的配置狀態(tài)。依照科層制的理想模型，權(quán)責(zé)明晰是規(guī)范治理動(dòng)力的基本條件。但是，鄉(xiāng)村社會(huì)的不規(guī)則導(dǎo)致一部分治理事務(wù)難以清晰分類，這些“剩余事務(wù)”倒逼并強(qiáng)化屬地責(zé)任，引發(fā)權(quán)責(zé)分配的失衡和動(dòng)力機(jī)制的扭曲�！疤搶�(shí)相生”的治理結(jié)構(gòu)阻隔了行政壓力向鄉(xiāng)村社會(huì)的直接傳導(dǎo)，為鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部政治動(dòng)力的釋放提供了空間。屬地責(zé)任不僅源于自上而下的行政壓力，還源于鄉(xiāng)村治理主體的政治覺悟。村莊是農(nóng)民的生活世界，村莊社會(huì)孕育了價(jià)值生產(chǎn)能力[⑥]，這是村莊治理的重要資源。因此，鄉(xiāng)村善治是農(nóng)民生活秩序的自然延伸，激發(fā)了鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生政治動(dòng)力，孕育了綜合治理[⑦]模式。綜合治理模式突顯了內(nèi)生治理動(dòng)力的主導(dǎo)地位，在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中形成自下而上的過濾機(jī)制：農(nóng)民生產(chǎn)生活過程產(chǎn)生的問題主要在村、組的層次消化，如果這些事務(wù)難以在村組兩級(jí)解決，才會(huì)向上傳遞。治理層級(jí)越低，治理事務(wù)越具有連帶性和瑣碎性，越需要通過強(qiáng)化屬地責(zé)任進(jìn)行綜合治理；反之，治理層級(jí)越高，治理事務(wù)越具有專業(yè)性，越依賴行政技術(shù)。以屬地責(zé)任為基礎(chǔ)的綜合治理延續(xù)了簡約治理傳統(tǒng)，但可能滋生庇護(hù)行為，導(dǎo)致屬地層級(jí)間的“共謀”（周雪光,2008）。因此，“條條行政”有利于規(guī)避治理單元內(nèi)部的庇護(hù)現(xiàn)象，重塑鄉(xiāng)村治理的動(dòng)力機(jī)制，為行政理性擴(kuò)展和行政技術(shù)滲透提供了合法空間。
四、鄉(xiāng)村治理單元的政治調(diào)控
鄉(xiāng)村治理單元政治調(diào)控的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國家與鄉(xiāng)村的政治同一性。在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，村莊是基本治理單元，且構(gòu)成了國家治理的根基（熊萬勝，2018）�；局卫韱卧哂袧夂竦恼涡�，政治性即通過利益再分配的方式達(dá)成整合的能力（賀雪峰，2012）。鄉(xiāng)村治理單元的政治性發(fā)軔于群眾性，并影響鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，最終呼應(yīng)國家政治。在不同的鄉(xiāng)村治理單元中，群眾性具有不同的表達(dá)形式，從而定義了鄉(xiāng)村治理單元的層級(jí)、規(guī)模和動(dòng)力。鄉(xiāng)村治理單元的政治調(diào)控促進(jìn)了群眾性與國家性的融合，彰顯了鄉(xiāng)村治理的群眾路線。
（一）治理層級(jí)的政治調(diào)控
模糊的鄉(xiāng)村關(guān)系雖然不符合科層制的理想類型，但卻是治理層級(jí)政治調(diào)控的土壤。在“虛實(shí)相生”的層級(jí)結(jié)構(gòu)中，“片”和“組”的非正式結(jié)構(gòu)有利于促進(jìn)鄉(xiāng)村關(guān)系的靈活調(diào)整，及時(shí)回應(yīng)群眾需求和解決群眾反映的問題。不同的治理層級(jí)蘊(yùn)含了政治性的差異：第一，村民小組的政治性主要面向村民日常生活，回應(yīng)村民具體、多樣的生產(chǎn)生活需求，具有堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)；第二，行政村的政治性既承接村民小組的政治內(nèi)容，又面對(duì)國家行政的要求，在立足群眾政治性的同時(shí)融入國家的政治性；第三，片區(qū)的政治性既承接和回應(yīng)自下而上的群眾訴求，又蘊(yùn)含了自上而下的政治動(dòng)員，在立足國家政治性的同時(shí)吸納群眾的政治性；第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處于國家政權(quán)體系的末端，它不僅直接面對(duì)國家政治壓力，還處于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)頂端，面對(duì)著鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部涌現(xiàn)的治理需求。
因此，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的政治性呈現(xiàn)出差異化的層級(jí)分布特征。政治性并不因?qū)蛹?jí)關(guān)系改變而消失，而是在治理層級(jí)間的轉(zhuǎn)移中不斷調(diào)適和重構(gòu)�；厮萼l(xiāng)村治理體制的改革歷程，可以發(fā)現(xiàn)治理層級(jí)配置的基本線索：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)越是行政化，越需要片區(qū)來靈活有效地推動(dòng)群眾工作和回應(yīng)群眾需求；同理，村級(jí)組織越是行政化，村民小組的重要性則越是凸顯�？梢姡鳛榉钦降闹卫韱卧�，“片”和“組”具有很強(qiáng)的伸縮性。
就片區(qū)而言，浙江地區(qū)基層治理格局的演變可見一斑。21世紀(jì)初期，浙江寧�？h同全國其它地區(qū)一樣取消了片區(qū)。自2010年以來，隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張，鄉(xiāng)村治理事務(wù)和矛盾迅速增加，為了有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜的鄉(xiāng)村治理形勢，“片”得以重新激活，其非正式形態(tài)彌補(bǔ)了官僚制的不足（仇葉，2017），釋放了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的活力。就小組而言，湖北秭歸縣的治理結(jié)構(gòu)變遷值得關(guān)注。秭歸縣在2000年左右推行“合村并組”，2006年左右實(shí)行“社區(qū)管理”，即劃行政村為幾個(gè)大社區(qū)（社區(qū)范圍超過合并前的村民小組），各社區(qū)設(shè)理事長，同時(shí)撤銷村民小組。近年來，秭歸縣探索幸福村落建設(shè)，根據(jù)“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、有利發(fā)展、群眾自愿、便于組織、尊重習(xí)慣、規(guī)模適度”的原則將行政村劃分為若干村落，每個(gè)村落的人口規(guī)模一般為30～50戶左右。實(shí)際上，如今的村落與最初的村民小組基本重合。幸福村落塑造了“小微治理”（李永萍，2016）的形態(tài)，提高了資源下鄉(xiāng)的效率。以上鄉(xiāng)村治理探索的經(jīng)驗(yàn)說明，治理層級(jí)“虛實(shí)相生”的配置模式模糊了治理單元的邊界，為鄉(xiāng)村治理單元的政治調(diào)控預(yù)留了空間，一定程度上緩沖了鄉(xiāng)村體制改革對(duì)鄉(xiāng)村治理效能的影響，增強(qiáng)了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性。
（二）治理規(guī)模的政治調(diào)控
在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，治理單元的規(guī)模首先是一個(gè)政治問題。傳統(tǒng)中國的“編戶齊民”體現(xiàn)了國家界定鄉(xiāng)村治理單元規(guī)模的努力，旨在將“在野”的鄉(xiāng)村社會(huì)納入國家政治體系，維系基層政治穩(wěn)定[⑧]。新中國成立以來的國家政權(quán)建設(shè)拓展了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的層級(jí)，抑制了鄉(xiāng)村治理規(guī)模的自發(fā)變動(dòng)。治理單元規(guī)模受到群眾動(dòng)員和資源分配兩個(gè)維度的影響：群眾動(dòng)員要求較小的治理規(guī)模，以釋放、回應(yīng)和引導(dǎo)群眾的具體需求，彰顯群眾路線；而資源分配要求較大治理規(guī)模，以在更大范圍內(nèi)平衡不同群眾的需求，維護(hù)最大多數(shù)人的利益，彰顯分配正義。同時(shí)，群眾動(dòng)員與資源分配具有一定的相關(guān)性：深入的群眾動(dòng)員有利于資源分配，而資源分配的正義性有利于強(qiáng)化群眾動(dòng)員的合法性。因此，在鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型過程中，治理規(guī)模不是一個(gè)擴(kuò)大或縮小的線性過程，而是基于現(xiàn)實(shí)治理需要的規(guī)模調(diào)控。政治邏輯賦予治理規(guī)模以鮮明的伸縮性，避免了鄉(xiāng)村治理單元規(guī)模的固化。
立足鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型過程，治理規(guī)模的調(diào)控主要體現(xiàn)為兩個(gè)向度，分別是治理單元下沉和治理單元上移。首先，治理單元下沉意味著治理規(guī)模的縮小，以回應(yīng)政治動(dòng)員的需求，強(qiáng)化自治的基礎(chǔ)�；趯�(duì)村民自治效果的反思，當(dāng)前一些地方政府開始探索村民自治單元下沉。其中，廣東清遠(yuǎn)的農(nóng)村綜合改革經(jīng)驗(yàn)值得關(guān)注。清遠(yuǎn)農(nóng)村綜合改革的基本思路可概括為“三個(gè)下沉”和“三個(gè)整合”，其關(guān)鍵在于以村民小組為基礎(chǔ)的村民自治重心下沉和農(nóng)村土地資源整合。清遠(yuǎn)的改革旨在激發(fā)農(nóng)民的政治主體性，展現(xiàn)了適度治理規(guī)模的重要意義。其次，治理單元上移意味著治理規(guī)模擴(kuò)大，這有助于保障資源分配的正義性，拓寬發(fā)展空間。尤其是在城郊農(nóng)村，治理單元層級(jí)的上移有利于統(tǒng)籌配置鄉(xiāng)村土地要素，為國家資源有效落地奠定基礎(chǔ)。
由此可見，鄉(xiāng)村治理單元的規(guī)模設(shè)置并非遵循固定不變的標(biāo)準(zhǔn)，而是具有時(shí)空多樣性�！疤搶�(shí)相生”的層級(jí)結(jié)構(gòu)為規(guī)模伸縮提供了靈活空間，有助于避免治理單元配置模式的固化，體現(xiàn)了“宜統(tǒng)則統(tǒng)、宜分則分、統(tǒng)分結(jié)合”的原則。大多數(shù)學(xué)者注意到新中國成立以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大的演變歷程，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大離不開鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部因地制宜的規(guī)模調(diào)適。與村莊熟人社會(huì)高度重合的村民小組一定程度上設(shè)定了治理規(guī)模的最小范圍，這構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理單元規(guī)模調(diào)控的參照點(diǎn)。由于村民小組不足以承載國家治理目標(biāo)和市場分化的壓力，建立分散的村莊社會(huì)與國家基層政權(quán)有效互動(dòng)的制度通道，便構(gòu)成治理規(guī)模調(diào)控的關(guān)鍵。
（三）治理動(dòng)力的政治調(diào)控
治理動(dòng)力的政治調(diào)控是指通過群眾動(dòng)員和利益平衡，激發(fā)治理單元的主體性和能動(dòng)性，形成自下而上的治理動(dòng)力。治理動(dòng)力的政治調(diào)控顯示了鄉(xiāng)村治理動(dòng)力的內(nèi)生性。在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，層級(jí)和規(guī)模的政治調(diào)控源于治理單元的內(nèi)生動(dòng)力，形成“塊塊”主導(dǎo)的權(quán)責(zé)配置模式。內(nèi)生性的治理動(dòng)力維系了相對(duì)自主的層級(jí)關(guān)系，塑造了具有能動(dòng)性的治理格局。事實(shí)上，鄉(xiāng)村治理事務(wù)細(xì)小瑣碎且往往相互纏繞并交織在復(fù)雜的村莊社會(huì)關(guān)系中。鄉(xiāng)村治理不僅是“事件”的治理，只有深入事件背后的社會(huì)關(guān)系脈絡(luò)，才能形成長久穩(wěn)定的秩序。因此，治理單元的內(nèi)生動(dòng)力是鄉(xiāng)村善治不可或缺的基礎(chǔ)：國家政策目標(biāo)逐漸為鄉(xiāng)村社會(huì)群眾理解和接受，農(nóng)民群眾細(xì)小瑣碎的訴求逐漸為國家政治理解和把握。政治的國家性與群眾性得以銜接，在貫通鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的同時(shí)極大地釋放了治理單元的內(nèi)在活力，有助于克服鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的潛在惰性。
治理動(dòng)力的政治調(diào)控是一個(gè)自下而上的動(dòng)力激活過程，它賦予鄉(xiāng)村治理較強(qiáng)的群眾主體性。通過主動(dòng)、及時(shí)回應(yīng)群眾生活中的“小事”，鄉(xiāng)村治理維持了較低成本和較高效率，適應(yīng)了不規(guī)則鄉(xiāng)村社會(huì)的治理需求。在這個(gè)意義上，村民自治單元向村民小組下沉的探索取得的顯著效果是強(qiáng)化內(nèi)生性的治理動(dòng)力，為村莊政治注入豐富多樣的日常生活內(nèi)容。上述方式既可激發(fā)農(nóng)民的政治參與，又可避免村莊陷入選舉政治的漩渦。這是各地探索村民自治單元下沉所隱含的基本共識(shí)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過片區(qū)可以強(qiáng)化綜合治理的能力，以及時(shí)有效地回應(yīng)群眾需求。在浙東發(fā)達(dá)地區(qū)，面對(duì)土地開發(fā)過程中的利益沖突及其引發(fā)的選舉競爭，片區(qū)的政治協(xié)調(diào)機(jī)制維系了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，發(fā)揮了“緩沖器”的政治功能。
鄉(xiāng)村治理動(dòng)力的政治調(diào)控突出了以“人”為中心而非以“事”為中心的治理邏輯，激發(fā)了群眾的政治主體性。農(nóng)民具有差異化的偏好、情感和意志，通過整合農(nóng)民的需求，有助于凝聚鄉(xiāng)村社會(huì)中的政治動(dòng)力，強(qiáng)化治理效能。在這個(gè)過程中，農(nóng)民不再僅僅是村莊事務(wù)的旁觀者，而是鄉(xiāng)村治理的能動(dòng)主體。在治理內(nèi)容日益繁雜和治理壓力逐漸增加的背景下，激發(fā)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在活力，并將其引入政治整合的秩序再生產(chǎn)軌道，有助于突破“治理內(nèi)容復(fù)雜化—治理成本和風(fēng)險(xiǎn)增加—治理制度復(fù)雜化”的循環(huán)，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理穩(wěn)健有序地轉(zhuǎn)型。
五、鄉(xiāng)村治理單元的行政規(guī)約
伴隨國家政權(quán)建設(shè)和國家權(quán)力擴(kuò)張，鄉(xiāng)村社會(huì)逐漸卷入行政國家的組織體系。作為貫徹國家政治意志的組織載體，行政體系主要遵循形式理性，具有鮮明的制度化和規(guī)范化的實(shí)踐取向。自上而下的行政體制影響鄉(xiāng)村治理單元的配置邏輯，鄉(xiāng)村關(guān)系的行政化逐漸主導(dǎo)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的路徑和方向，進(jìn)而約束了鄉(xiāng)村治理單元政治調(diào)控的實(shí)踐空間。在這部分，筆者著眼于當(dāng)前鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型路徑，闡釋治理單元的行政規(guī)約機(jī)制。在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，行政規(guī)約與政治調(diào)控的關(guān)系具有兩面性：一方面，行政的專業(yè)性和技術(shù)性彰顯了“事務(wù)主義”的治理導(dǎo)向，適應(yīng)了鄉(xiāng)村治理由“關(guān)系密集”向“事務(wù)密集”的轉(zhuǎn)變，拓展了鄉(xiāng)村治理的資源基礎(chǔ)；另一方面，行政理性的過度擴(kuò)張可能改變鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)，產(chǎn)生新的鄉(xiāng)村治理難題�；卩l(xiāng)村治理單元的行政規(guī)約，治理層級(jí)、治理規(guī)模和治理動(dòng)力逐漸服從于行政國家的建構(gòu)，基層組織漸趨理性化和行政化。
（一）治理層級(jí)的行政規(guī)約
治理層級(jí)的行政規(guī)約主要指向“鄉(xiāng)”和“村”兩個(gè)層級(jí)，其目的是建立二者的制度化關(guān)聯(lián)。根據(jù)“鄉(xiāng)政村治”的設(shè)定，“行政村”雖有“行政”之名，卻行“自治”之實(shí)，因而預(yù)留了鄉(xiāng)村之間靈活互動(dòng)的策略性空間。行政規(guī)約設(shè)定了政治調(diào)控的限度，推進(jìn)了鄉(xiāng)村治理的制度化。治理層級(jí)的行政規(guī)約是鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物。具體而言，治理層級(jí)的行政規(guī)約體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的科層屬性。稅費(fèi)改革以后各地普遍撤銷“片區(qū)”的治理層級(jí)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的規(guī)范化運(yùn)作。第二，推進(jìn)村級(jí)組織的行政化和村干部的職業(yè)化，逐漸形成“控制的自治”（王麗惠，2015）。事實(shí)上，取消農(nóng)業(yè)稅以后，廣大中西部農(nóng)村普遍陷入“空心化”狀態(tài)，村莊公共品供給主要依賴國家自上而下的資源輸入。在此背景下，對(duì)鄉(xiāng)村治理層級(jí)的行政規(guī)約強(qiáng)化了“條條”介入鄉(xiāng)村社會(huì)的程度，弱化了非正式治理單元的運(yùn)作空間，展現(xiàn)了行政一體化的鄉(xiāng)村權(quán)力模式。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的制度化和規(guī)范化有助于限制鄉(xiāng)村社會(huì)的模糊空間，降低鄉(xiāng)村權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督成本，這是抑制基層社會(huì)“分利秩序”（李祖佩，2016）和控制基層“微腐敗”的必要舉措。
由于中國鄉(xiāng)村社會(huì)的區(qū)域差異，治理層級(jí)的行政規(guī)約存在層次和深度[⑨]的差異。在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，利益密集和事務(wù)密集強(qiáng)化了鄉(xiāng)村關(guān)系行政化的動(dòng)力，回應(yīng)了當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)需要。比較典型的是蘇南農(nóng)村，為了對(duì)接強(qiáng)有力的行政體系，村級(jí)組織逐漸分化出“條線干部”[⑩]，這有助于打破集體的利益共同體，使“虛實(shí)相生”的層級(jí)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為縱向一體、職責(zé)同構(gòu)的模式。在這個(gè)模式下，鄉(xiāng)村治理事務(wù)可直接引發(fā)國家權(quán)力的介入和干預(yù)，適應(yīng)了利益密集和事務(wù)密集的治理需求。中西部農(nóng)村治理層級(jí)的行政規(guī)約主要是“三農(nóng)危機(jī)”的產(chǎn)物，其目的是通過鄉(xiāng)村關(guān)系的規(guī)范化，化解稅費(fèi)時(shí)期累積的治理矛盾。取消農(nóng)業(yè)稅以來，鄉(xiāng)村組織圍繞資源汲取形成的利益共同體漸趨瓦解，鄉(xiāng)村關(guān)系的緊張狀態(tài)漸趨緩解，行政規(guī)約實(shí)際上缺乏有效的對(duì)象。若片面推進(jìn)鄉(xiāng)村關(guān)系的行政化，反而可能侵蝕治理單元的政治性，導(dǎo)致基層政權(quán)走向懸�。ㄖ茱w舟，2006）。在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部，村莊對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的依附程度加深；而在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)外部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)縣的依賴也逐漸加深，逐漸形成“以縣為主”的基層治理體系，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的自主性趨于弱化。
治理單元的行政規(guī)約存在限度。一般而言，自上而下的行政規(guī)約傾向于壓縮村莊自主治理的空間。在脫嵌于鄉(xiāng)村社會(huì)的情況下，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)趨于封閉，鄉(xiāng)村治理陷入行政體系的內(nèi)部循環(huán)和制度空轉(zhuǎn)，從而耗散鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生的政治活力，虛化治理單元的層級(jí)邊界。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范化并不必然提升治理能力，治理風(fēng)險(xiǎn)雖然可以納入行政體制，但可能超出鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的消化和承載能力。因此，治理單元的行政規(guī)約需要兼顧政治調(diào)控的現(xiàn)實(shí)需要，維持鄉(xiāng)村治理層級(jí)的適度彈性，尊重和發(fā)揮村莊的主體性。即使是東部發(fā)達(dá)地區(qū)，雖有雄厚的地方財(cái)政支撐高昂的行政成本，但是，鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型過程中仍然不可避免地累積“剩余事務(wù)”（呂德文，2018a）。這些治理事務(wù)難以納入制度和法治的框架，只能依靠富有彈性的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)逐漸消化。
（二）治理規(guī)模的行政規(guī)約
行政理性化是治理事務(wù)日益密集的產(chǎn)物。治理事務(wù)密集程度的增長逐漸突破原有鄉(xiāng)村治理單元的承載能力，優(yōu)化治理單元的規(guī)模是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的必然要求。治理規(guī)模的行政規(guī)約是指從行政技術(shù)和行政理性的視角出發(fā)設(shè)定治理單元的規(guī)模，以節(jié)省治理成本，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。從經(jīng)濟(jì)視角來看，更大的治理規(guī)模有利于分擔(dān)治理成本，提高治理資源的使用效能。治理規(guī)模的行政規(guī)約體現(xiàn)了治理單元規(guī)模設(shè)置的經(jīng)濟(jì)理性。治理規(guī)模擴(kuò)張是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要特征。有研究發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的空間結(jié)構(gòu)大致經(jīng)歷了“小區(qū)小鄉(xiāng)”“小鄉(xiāng)小鎮(zhèn)”人民公社和“大鄉(xiāng)鎮(zhèn)制”四個(gè)發(fā)展階段, 其規(guī)模變動(dòng)主要源于財(cái)政壓力及政府的推動(dòng)（劉祖華，2007）。
在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，治理規(guī)模不僅是一個(gè)政治動(dòng)員和分配的問題，還是一個(gè)行政配置的問題，后者主要取決于治理單元的人口、資源和范圍等因素。治理規(guī)模的行政配置遵循規(guī)模經(jīng)濟(jì)的原則。較小的治理規(guī)模往往意味著治理層級(jí)的擴(kuò)展，導(dǎo)致監(jiān)督成本和交易成本增加，反之，過大的治理規(guī)模意味著較高的組織成本。以上兩種規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的情況說明維持二者的平衡并不容易。從鄉(xiāng)村治理變遷過程來看，稅費(fèi)改革終止了國家從鄉(xiāng)村社會(huì)汲取資源的治理任務(wù)，鄉(xiāng)村組織無需挨家挨戶動(dòng)員農(nóng)民繳納稅費(fèi)，也就無需深入群眾并面對(duì)他們豐富多樣的治理需求。在此背景下，地方政府積極推行“網(wǎng)格化治理”改變了治理規(guī)模的配置邏輯，治理規(guī)模日益服從于行政理性。
“網(wǎng)格化治理”的地方實(shí)踐模式雖略有差異，但幾乎都內(nèi)涵著根據(jù)行政邏輯重新劃分治理規(guī)模的基本思路。行政邏輯有兩個(gè)重要特征：一是治理模式的服務(wù)導(dǎo)向，即由動(dòng)員向分配、由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)向，凸顯了群眾的對(duì)象性而非主體性；二是治理績效的理性導(dǎo)向，即服務(wù)的規(guī)�；褪袌龌�，突破原有治理單元的邊界。依照行政效率的視角，“鄉(xiāng)—片—村—組”的治理結(jié)構(gòu)過于臃腫。網(wǎng)格體系抹除了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部不同層級(jí)政治屬性的差異，將其改造為相互嵌套、緊密聯(lián)動(dòng)的治理結(jié)構(gòu)，從而釋放了行政邏輯的配置活力。對(duì)于網(wǎng)格治理體系而言，鄉(xiāng)村社會(huì)治理內(nèi)容的非均質(zhì)分布意味著“網(wǎng)格化治理”需要聚焦鄉(xiāng)村空間中的重點(diǎn)地帶，回應(yīng)鄉(xiāng)村治理中的焦點(diǎn)需求。
治理規(guī)模的行政規(guī)約旨在實(shí)現(xiàn)行政資源供給的規(guī)模效應(yīng)。當(dāng)然，治理規(guī)模是基于治理事務(wù)的屬性和密度而具體界定的。治理事務(wù)越重要，治理規(guī)模擴(kuò)張的必要性越低，同理，治理事務(wù)密度的增加也限制了治理規(guī)模的擴(kuò)張。若過于強(qiáng)調(diào)治理規(guī)模的財(cái)政基礎(chǔ)[11]，忽視回應(yīng)群眾需求，治理規(guī)模的過度擴(kuò)張可能稀釋治理單元的政治性，超出相應(yīng)治理單元的承載能力。因此，片面追求治理規(guī)模擴(kuò)大，可能導(dǎo)致群眾離干部越來越遠(yuǎn)（項(xiàng)繼權(quán),，2005）。群眾復(fù)雜多樣的利益需求在日益擴(kuò)大的治理單元中隱而不彰。若地方政府過于強(qiáng)調(diào)治理的景觀政治效應(yīng)和福利分配效能，將削弱群眾的主體性，群眾日益成為行政服務(wù)和資源分配的對(duì)象。
（三）治理動(dòng)力的行政規(guī)約
在鄉(xiāng)村治理單元的行政配置過程中，治理動(dòng)力主要源于自上而下的行政輸入，形成壓力傳遞主導(dǎo)的權(quán)責(zé)分配模式。與治理動(dòng)力的政治調(diào)控不同，自上而下的壓力傳遞模式聚焦于治理事務(wù)本身，它并不力求深入治理事件背后的村莊社會(huì)脈絡(luò)，而是嚴(yán)格遵循規(guī)定的權(quán)力邊界和治理路徑。鄉(xiāng)村治理的行政規(guī)約強(qiáng)調(diào)治理動(dòng)力的規(guī)范化，激發(fā)了以事權(quán)分配為核心的治理動(dòng)力，以限制基本治理單元的自由裁量權(quán)，明晰鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的權(quán)責(zé)分配。事本主義的治理動(dòng)力意味著只有納入部門職責(zé)范圍的事務(wù)才能引發(fā)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的回應(yīng)。
在這方面，近年來比較典型的是“村級(jí)權(quán)力清單”制度的實(shí)踐，其中浙江的“寧海36條”（以下簡稱“36條”）值得關(guān)注。“36條”包含村級(jí)重大事項(xiàng)“五議決策法”、物資、服務(wù)采購……集體資產(chǎn)資源處置、矛盾糾紛調(diào)解等36項(xiàng)。每一項(xiàng)均以簡明清晰的文字和流程圖的形式呈現(xiàn)。同時(shí)，作為一種復(fù)雜制度，“36條”的治理效能離不開村莊內(nèi)生性政治動(dòng)力的烘托。當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村社會(huì)中密集的利益機(jī)會(huì)激發(fā)了群眾參與村莊政治和精英政治競爭的熱情，“36條”成為村莊政治運(yùn)行的制度媒介。“36條”的制度實(shí)踐反映了鄉(xiāng)村治理動(dòng)力中行政規(guī)約的作用，進(jìn)一步明確了村干部的權(quán)責(zé)范圍，是地方政府追求規(guī)范化且可預(yù)期的治理狀態(tài)的重要嘗試。
基于清晰的權(quán)責(zé)配置，自上而下的行政壓力主導(dǎo)了鄉(xiāng)村治理的方向和節(jié)奏，并貫穿于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。這有助于打破鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的連帶關(guān)系和庇護(hù)網(wǎng)絡(luò)。但是，行政主導(dǎo)的壓力傳遞也可能脫卸村、組的治理責(zé)任，扭曲鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)生動(dòng)力。如果說，“寧海36條”的制度實(shí)踐中，自上而下的行政規(guī)約機(jī)制依賴于村莊社會(huì)內(nèi)在的政治活力，“網(wǎng)格化治理”的探索則體現(xiàn)了行政邏輯的擴(kuò)張。在“網(wǎng)格化治理”實(shí)踐中，面對(duì)自上而下的量化考核，容易出現(xiàn)基層網(wǎng)格員“制造”且上報(bào)大量無效事項(xiàng)的情形，其中絕大多數(shù)事務(wù)需要回到村、組兩個(gè)治理單元解決。事實(shí)上，細(xì)小瑣碎的鄉(xiāng)村治理內(nèi)容難以清晰、完整地納入專業(yè)化和專門化的科層體系，這些治理內(nèi)容以“剩余事務(wù)”（呂德文， 2018a）的形態(tài)在基層累積�！笆Ｓ嗍聞�(wù)”孕育的治理壓力傾向于激勵(lì)行政動(dòng)員，加劇鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部的權(quán)責(zé)失衡，強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理中的避責(zé)現(xiàn)象，最終反噬行政理性。
六、政治與行政的辯證統(tǒng)一
在中國鄉(xiāng)村治理的研究傳統(tǒng)中，政治與行政常常被視為兩種不同的治理策略：政治即通過動(dòng)員過程激發(fā)主體的政治自覺，實(shí)現(xiàn)治理資源的整合與凝聚，而行政即援引科層制度，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化和理性化的技術(shù)治理。作為一種治理策略，政治與行政在治理實(shí)踐中常常相互交織形成不穩(wěn)定的治理模式：行政可能被政治吸納，形成政治行政化動(dòng)員（樊紅敏，2013），或者引發(fā)政治的行政吸納（蔣永甫，2011）。政治與行政的二元對(duì)立視角遮蔽了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的辯證統(tǒng)一性。平衡治理單元配置的政治邏輯與行政邏輯，構(gòu)建二者的良性互動(dòng)格局，是優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，激活鄉(xiāng)村治理能力，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理穩(wěn)健轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。
在上文中，筆者闡釋了鄉(xiāng)村治理單元配置的政治邏輯和行政邏輯。其中，政治調(diào)控賦予鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)以彈性，行政規(guī)約彰顯了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的制度化。鄉(xiāng)村治理單元的政治調(diào)控與行政規(guī)約共同塑造了轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的實(shí)踐形態(tài)。由于中國農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益密度的差異，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)并不存在標(biāo)準(zhǔn)模式，鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型不可等同為鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的理性化和行政化過程。鄉(xiāng)村善治需要兼顧政治邏輯的群眾性、綜合性與行政邏輯的事務(wù)性、專業(yè)性之間的平衡，實(shí)現(xiàn)政治與行政的辯證統(tǒng)一，這是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)調(diào)控的基本原則。
轉(zhuǎn)型期的鄉(xiāng)村治理內(nèi)容日益復(fù)雜，鄉(xiāng)村內(nèi)部治理資源流失，行政資源日益成為鄉(xiāng)村善治不可或缺的要素。因此，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)調(diào)控的關(guān)鍵不在于要不要行政化，而在于如何引入行政力量，從而既發(fā)揮其制度約束的效能，又避免行政理性擴(kuò)張的消極后果。在這個(gè)意義上， 政治邏輯與行政邏輯統(tǒng)一于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中：一方面，基于治理單元的政治配置，行政邏輯得以克服其科層理性化的限度，經(jīng)由片區(qū)和小組而深入鄉(xiāng)村社會(huì)；另一方面，基于治理單元的行政配置，自上而下的行政資源可轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理的重要基礎(chǔ)，以拓展鄉(xiāng)村治理的邊界，強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理應(yīng)對(duì)復(fù)雜事務(wù)和專業(yè)事務(wù)的能力。政治邏輯與行政邏輯糅合為鄉(xiāng)村治理的彈性結(jié)構(gòu)，推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理的漸進(jìn)性轉(zhuǎn)型。
鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)調(diào)控需要堅(jiān)持政治與行政結(jié)合的原則，通過治理單元靈活規(guī)范的配置模式，維系鄉(xiāng)村治理的有效性和制度化的平衡。基于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的實(shí)踐形態(tài)，鄉(xiāng)村治理可大致劃分出兩種模式，即相對(duì)傳統(tǒng)的自主治理模式和新興的協(xié)商共治的模式。傳統(tǒng)的自主治理模式強(qiáng)調(diào)的是“塊塊”的自主性，遵循的是“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)”的基本原則，體現(xiàn)了治理單元自下而上的自主治理能力。自主治理模式面向鄉(xiāng)村群眾事務(wù)的具體性和連帶性，體現(xiàn)了在鄉(xiāng)村社會(huì)總體情境中梳理問題和化解矛盾的治理思路。伴隨著鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型和熟人社會(huì)變遷，農(nóng)民利益分化加劇了鄉(xiāng)村秩序整合的張力，這些張力逐漸超出鄉(xiāng)村社會(huì)的消化能力。與自主治理模式不同，協(xié)商共治強(qiáng)調(diào)的是以基本治理單元為基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村各層級(jí)治理單元協(xié)同，并援引行政資源的治理模式。協(xié)商共治展現(xiàn)了“條塊結(jié)合”的治理模式：“條條”成為“塊塊”的治理資源，服從于綜合治理的邏輯，最終形成“政治主導(dǎo)行政、行政支持政治”的良性狀態(tài)。協(xié)商共治體現(xiàn)了政治與行政辯證統(tǒng)一，充分釋放了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的彈性。
基層穩(wěn)則國家穩(wěn)。面對(duì)轉(zhuǎn)型社會(huì)，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)既不能片面追求“職責(zé)同構(gòu)”等標(biāo)準(zhǔn)化和現(xiàn)代化的制度設(shè)置，又不能過于隨意而枉顧優(yōu)化、協(xié)同、高效等基本要求（呂德文，2018b）。從鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的整體視角出發(fā)，“鄉(xiāng)—片—村—組”的彈性結(jié)構(gòu)足以包容鄉(xiāng)村社會(huì)的復(fù)雜性。鄉(xiāng)村關(guān)系的制度化和行政化往往會(huì)弱化“片”和“組”的治理功能，從而壓縮鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)調(diào)控的實(shí)踐空間。在這個(gè)意義上，治理單元的行政規(guī)約要注意維系“虛實(shí)相生”的治理結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)兼顧政治邏輯與行政邏輯之間的關(guān)系，使鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)適應(yīng)復(fù)雜的鄉(xiāng)村社會(huì)及其治理轉(zhuǎn)型的需要。當(dāng)前鄉(xiāng)村體制改革的問題是，行政理性在基層社會(huì)的過度擴(kuò)張侵蝕治理單元的政治性，逐漸瓦解了政治與行政的辯證統(tǒng)一關(guān)系，引發(fā)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)失衡：鄉(xiāng)村治理單元的層級(jí)、規(guī)模和動(dòng)力日益卷入自上而下的行政體系，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的彈性日益收縮，鄉(xiāng)村治理因失去內(nèi)生動(dòng)力的支撐而陷入形式主義。無論是鄉(xiāng)村治理單元配置的政治邏輯抑或是行政邏輯，皆難以獨(dú)立承載轉(zhuǎn)型時(shí)代鄉(xiāng)村善治的使命。因此，鄉(xiāng)村體制變革不宜訴諸于片面的行政化，而需立足于從鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)情境和實(shí)踐需要，在政治調(diào)控與行政規(guī)約的平衡中維系鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的彈性，這是應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型時(shí)代復(fù)雜治理的根本之道。
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（作者單位：南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院）
Regulatory Mechanism and Optimization Path of Rural Governance Structure
Du Peng
Abstract: The rural governance structure is embedded in the institutional framework of "township governance and village governance", and integrates the practical orientation of rural governance, which is manifested as the governance unit configuration mode composed of "township","piece","village" and "group". By investigating the regulatory mechanism of rural governance structure in the transitional period, it is found that the configuration logic of rural governance units has both political and administrative attributes, which jointly shape the rural governance structure and endow it with the practical form of "virtual and real". Among them, the political logic is based on the basic governance unit, highlighting the political mobilization dominated by "blocks" and highlighting the mass foundation of the rural governance structure. The administrative logic is based on the unit of township governance, highlighting the administrative control dominated by "rules and regulations" and the governance orientation of routinism. The dialectical unity of political logic and administrative logic endows the rural governance structure with flexibility. Neither the political logic of rural governance unit allocation nor the administrative logic can independently carry the mission of good rural governance in the era of transformation. The current rural system reform should focus on the overall structure of rural governance, prudently promote the administration of rural governance structure, and maintain a balance between political and administrative principles, so as to optimize the ability of rural governance structure to cope with complexity. Therefore, the reform of rural system should not resort to one-sided administration, but base on the realistic situation and practical needs of rural governance, and maintain the flexibility of rural governance structure in the balance of political rules and administrative regulations, which is the fundamental way to deal with complex governance in the era of rural transformation.
Key Words: rural governance structure; governance units; politics; administration; flexibility
[①]在一定意義上，村莊選舉的形式化與20世紀(jì)90年代的三農(nóng)危機(jī)共同導(dǎo)致了基層政權(quán)的“污名化”和鄉(xiāng)村干部的“妖魔化”。
[②]根據(jù)顏昌武（2018）的梳理，“政府國家”即從整體社會(huì)力量的對(duì)比來理解行政國家，“執(zhí)行國家”即從政府系統(tǒng)內(nèi)部的力量對(duì)比來理解行政國家，“官僚國家”即從行政系統(tǒng)內(nèi)部的力量對(duì)比來理解行政國家。
[③]作為一種非正式的治理單元，不同地區(qū)說法略有差異。在一些地方，例如山東，稱為“管區(qū)”。
[④]“接點(diǎn)治理”通常是指國家利用鄉(xiāng)村組織等體制性中介和鄉(xiāng)村社會(huì)體制外精英進(jìn)行治理的方式。接點(diǎn)治理的有效性在于其同時(shí)具備了國家政權(quán)賦予的合法性和地方社會(huì)賦予的認(rèn)同感。問題是，“接點(diǎn)”不僅是某一特定的治理層級(jí)或治理主體，還有其結(jié)構(gòu)意涵。
[⑤]這種情況在山東頗為典型。山東行政村規(guī)模偏小，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)包含三四十個(gè)行政村的情況非常普遍，這容易導(dǎo)致鄉(xiāng)村之間互動(dòng)和協(xié)調(diào)的難度增加。片區(qū)（山東一般稱之為“管理區(qū)”）作為鄉(xiāng)村之間的一個(gè)層級(jí)，主要作用是上傳下達(dá)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個(gè)部門的工作主要通過片區(qū)落實(shí)到村莊，村莊的訴求首先通過片區(qū)回應(yīng)。片區(qū)是鄉(xiāng)村之間的橋梁，促進(jìn)了鄉(xiāng)村之間的良性互動(dòng)。
[⑥]賀雪峰（2005）對(duì)“價(jià)值生產(chǎn)能力”論述如下：“村民不僅生活在一個(gè)物質(zhì)的世界，而且生活在一個(gè)道義的世界。村民因此不僅看重物質(zhì)的好處，而且看重道義的好處。在這樣的世界中，村民的行為目的，就不僅在于獲取物質(zhì)利益，而且希望得到價(jià)值收益。這樣的村莊，就是一個(gè)具有自主生產(chǎn)價(jià)值能力的村莊。在這樣的村莊中，村民會(huì)在乎是否有理、有無面子等表達(dá)性的收益，村莊的輿論因此有力，村莊預(yù)期也因此更為長遠(yuǎn)�！币虼�，村莊價(jià)值生產(chǎn)能力是村莊內(nèi)生治理活力的重要基礎(chǔ)。
[⑦]綜合治理最初是社會(huì)治安治理的工作方法。后來，這套方法在鄉(xiāng)村治理中得到廣泛運(yùn)用。綜合治理反映了鄉(xiāng)村治理內(nèi)容的綜合性和治理機(jī)制的聯(lián)動(dòng)性，體現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理的系統(tǒng)思維，是基層政府應(yīng)對(duì)復(fù)雜、模糊的基層事務(wù)的重要方式。
[⑧]例如，里甲制度是明朝的基層組織形式，構(gòu)成編戶齊民的一種制度載體。對(duì)此，賀喜（2006）從海南里甲制度著眼考察明朝的編戶齊民過程發(fā)現(xiàn)：“僅僅用‘自上而下’的眼光不足以解釋里甲制度在地方社會(huì)的落實(shí)與推行，因?yàn)椋瑫r(shí)也是地方民眾根據(jù)自身的傳統(tǒng)、利益以及情感選擇的結(jié)果。”可見，編戶齊民的實(shí)踐過程蘊(yùn)含了政治的國家性與群眾性的統(tǒng)一。
[⑨]行政規(guī)約的層次和深度反映了行政邏輯塑造鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)程度的差異。其中，行政規(guī)約的層次主要是指行政邏輯是局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，還是深入村莊。若行政邏輯局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)層次，則行政規(guī)約的深度相對(duì)較淺，若行政邏輯進(jìn)入村莊的層次，則意味著行政邏輯較為徹底地塑造鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。行政規(guī)約的層次和深度存在區(qū)域差異。
[⑩]“條線干部”是一個(gè)比較形象的說法，即村級(jí)組織中每個(gè)干部均對(duì)應(yīng)一個(gè)“條線”，負(fù)責(zé)相應(yīng)的工作和任務(wù)。這與中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的工作模式形成鮮明差異。
[11]取消農(nóng)業(yè)稅之后，地方政府普遍認(rèn)為，兼職的村干部難以充分配合上級(jí)工作，而村干部職業(yè)化必須提高他們（尤其是主要干部）的待遇。為了減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，地方政府積極推行“合村并組”，這不但有助于壓縮村干部隊(duì)伍的規(guī)模，而且有助于完成行政村辦公樓的達(dá)標(biāo)任務(wù)，強(qiáng)化黨群活動(dòng)陣地。
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