農(nóng)村征地中的限度博弈

劉 銳（四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，成都610064）                                                                                 

關(guān)鍵詞：階層分化；利益預(yù)期；限度博弈；征地沖突

摘  要：政府要順利完成征地任務(wù)，需要識(shí)別和滿足利益預(yù)期。當(dāng)農(nóng)民的預(yù)期過高過多，政府難以滿足，或農(nóng)民利益預(yù)期與政府鑒別有偏差，各主體就會(huì)從感知到的風(fēng)險(xiǎn)出發(fā)，依據(jù)自身能力選擇相應(yīng)的博弈策略。當(dāng)信息不對(duì)稱帶來(lái)要價(jià)和滿足偏差，時(shí)間貼現(xiàn)使得博弈存在耐心限度，限度博弈就成為當(dāng)前征地的常態(tài)。如果中央更加注重完善征地補(bǔ)償博弈制度，重視征地政治功能高過土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，限度博弈與征地沖突就會(huì)是對(duì)孿生兄弟。征地沖突的解決沒有一攬子方案，穩(wěn)妥平衡政府征地權(quán)與土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)是未來(lái)農(nóng)村征地制度改革的重點(diǎn)。

一、問題提出

農(nóng)村征地沖突研究在學(xué)術(shù)界早已不是新鮮話題。早期不少研究認(rèn)為，政府征地補(bǔ)償不足，帶來(lái)農(nóng)民的不愿被征地，及征地沖突增多問題。但是，在各地提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的背景下，征地沖突不僅沒有減少，反而有愈發(fā)嚴(yán)重的態(tài)勢(shì)。后來(lái)的研究轉(zhuǎn)而探討征地沖突的真實(shí)邏輯是什么，農(nóng)民期待的公平補(bǔ)償是什么。我們依據(jù)內(nèi)容差異，將相關(guān)研究分為三類。

第一類是產(chǎn)權(quán)殘缺的研究。劉守英認(rèn)為，征地沖突表面源于補(bǔ)償，根源上涉及我國(guó)地權(quán)制度。[[1]]¹⁴⁵秦暉堅(jiān)信，在集體土地所有制背景下，農(nóng)民享有的土地產(chǎn)權(quán)殘缺，它促成了政府的強(qiáng)勢(shì)征地，及權(quán)勢(shì)階層的侵權(quán)。[[2]]張曙光梳理《土地管理法》發(fā)現(xiàn)，地權(quán)主體的模糊化界定，是地權(quán)沖突頻發(fā)的主因。[[3]]^59-62

第二類是程序失范的研究。張千帆比較發(fā)現(xiàn)，公共利益界定不清，征地范圍過于寬泛，是沖突屢禁不止的根源。[[4]]史清華等人發(fā)現(xiàn)，事先不與農(nóng)民協(xié)商，程序不公開透明，是被征農(nóng)民不滿的根源。[[5]]汪暉認(rèn)為，公正補(bǔ)償應(yīng)市場(chǎng)定價(jià)，遵循制度變遷路徑，分步推動(dòng)集體土地入市。[[6]]175-184

第三類是利益博弈的研究。賀雪峰認(rèn)為，政府征地實(shí)質(zhì)是地利分配，征地沖突源于利益博弈無(wú)序化。[[7]]¹³²耿羽發(fā)現(xiàn)，地方政府為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，權(quán)宜性濫用“半正式行政”，帶來(lái)補(bǔ)償矛盾和征地暴力。[[8]]^62-79折曉葉認(rèn)為，被征者為堅(jiān)守公正底線，會(huì)進(jìn)行制度化的合作，從事非對(duì)抗性的抵制。[[9]]

已有研究從各層面揭示的征地沖突，大多是從外部或內(nèi)部視角切入，綜合運(yùn)用兩種視角的研究較為欠缺。另外，已有研究側(cè)重博弈過程和事后解決，忽略了農(nóng)民征地預(yù)期、風(fēng)險(xiǎn)感知對(duì)行動(dòng)策略的影響。為建立各種解釋間的有機(jī)聯(lián)系，整體探討征地沖突的發(fā)生機(jī)制，筆者提出“限度博弈”的概念來(lái)概括。從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，征地補(bǔ)償是政府立足對(duì)農(nóng)民博弈地位的類型化認(rèn)知觀念，通過對(duì)農(nóng)民要價(jià)訴求進(jìn)行有限度甄別，分析其博弈手段與能力的關(guān)系后分門別類滿足的過程。該過程能否順利進(jìn)行，關(guān)鍵在于政府能否將農(nóng)民爭(zhēng)取地利的關(guān)鍵信息有效揭示出來(lái)，基于制度環(huán)境抑制農(nóng)民機(jī)會(huì)主義行為。當(dāng)鄉(xiāng)村社會(huì)劇烈變遷，信息獲取成本高昂，政府要在限定時(shí)間內(nèi)順利完成征地任務(wù)，需要運(yùn)用較多的手段逐步識(shí)別并適當(dāng)滿足農(nóng)民的利益訴求。當(dāng)農(nóng)民預(yù)期高且政府難滿足，或政府獲取信息的能力受限制，各博弈主體就會(huì)從感知到的風(fēng)險(xiǎn)和利益出發(fā)，依據(jù)自身稟賦和外在情境選擇自認(rèn)為妥當(dāng)?shù)牟呗浴Ｕ鞯貨_突源于農(nóng)民爭(zhēng)取實(shí)際利益的過程以預(yù)期利益為標(biāo)的，要價(jià)過高行動(dòng)激烈且不愿做過多妥協(xié)，越過政府補(bǔ)償信息認(rèn)知和可接受的限度。

二、博弈空間的生成

利益是被征者的行動(dòng)動(dòng)力，但要顧及征地者的反制。如果被征者的訴求受約束少，或者政府沒有滿足其合理訴求，博弈空間就會(huì)出現(xiàn)和擴(kuò)大。一方面，制度—結(jié)構(gòu)變遷造就征地博弈空間，如何實(shí)施公平補(bǔ)償成為關(guān)鍵；另一方面，為緩解政府征地侵害農(nóng)民權(quán)益，中央提高農(nóng)民地權(quán)，限制地方征地權(quán)。

（一）底線型利益受損

我國(guó)征地制度形成于1950年代。1998年前的征地補(bǔ)償制度，延續(xù)了1953年以來(lái)的補(bǔ)償原則，在補(bǔ)償上實(shí)施“年產(chǎn)值倍數(shù)法”，同時(shí)完善勞力和就業(yè)補(bǔ)償。該時(shí)期的征地沖突較少，主要是農(nóng)民利益受損少，筆者總結(jié)出兩大原因：

一是多元化補(bǔ)償?shù)氖找妫�遠(yuǎn)高于單純種地收益。在農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，不少地方稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，耕種的田越多一般越貧窮，農(nóng)民種田積極性普遍不高。若政府征用自家土地，不僅可以獲得一定補(bǔ)償，還可以擺脫土地束縛。另外，在城鄉(xiāng)二元制度下，被征地者可以農(nóng)轉(zhuǎn)非，被安排到城鎮(zhèn)工廠上班。若所在的鄉(xiāng)村有些集體企業(yè)，被安排做工是正常之事，農(nóng)民因此愿意被征地。

二是農(nóng)民流動(dòng)機(jī)會(huì)較少，要受嵌入的網(wǎng)絡(luò)束縛。農(nóng)民大規(guī)模流動(dòng)是在2000年后，之前城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的拉力小，大部分人要依靠村莊再生產(chǎn)。因?yàn)橹饕�關(guān)系和主要利益在村莊，村民普遍具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)預(yù)期，個(gè)體注意遵守村莊交往規(guī)則，聽從鄉(xiāng)村干部指令積極配合征地。如果村民在乎眼前利益，不顧嵌入的鄉(xiāng)村關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，就會(huì)將自己置于被譴責(zé)、被孤立的境地，甚至受到鄉(xiāng)村干部合法化制裁。

補(bǔ)償問題出現(xiàn)與社會(huì)變遷有關(guān)。1998年修訂的《土地管理法》，在補(bǔ)償方式上沿用產(chǎn)值倍數(shù)法，同時(shí)提高貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，取消了就業(yè)安置補(bǔ)償辦法。主要是1990年代以來(lái)，我國(guó)為提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率，大刀闊斧地改革國(guó)企，另外，隨著我國(guó)從買方市場(chǎng)向賣方市場(chǎng)轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村企業(yè)滿足市場(chǎng)需求的能力快速下降，1990年代中后期大量鄉(xiāng)村企業(yè)紛紛倒閉。當(dāng)無(wú)論國(guó)有企業(yè)還是集體企業(yè)，均難以承載就業(yè)安置功能，征地補(bǔ)償中的就業(yè)安置，隨即喪失實(shí)施的空間。從“安置為主、補(bǔ)償為輔”，過渡到“補(bǔ)償為主、安置為輔”，待解決的問題是科學(xué)劃定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

《土地管理法》第47條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)和勞力安置費(fèi)總額不超過25倍，特殊情況下可以達(dá)到30倍。征地中政府供給的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，沒有統(tǒng)一明確的硬性規(guī)定。政府作為利益主體，有強(qiáng)烈的地利獲得訴求，它會(huì)動(dòng)用壟斷性的定價(jià)權(quán)力，給村社集體和農(nóng)民低補(bǔ)償。在解釋何以當(dāng)時(shí)農(nóng)民普遍接受低補(bǔ)償，而不是如斯科特設(shè)想的那樣抵抗，朱曉陽(yáng)認(rèn)為，主要是農(nóng)民對(duì)抽象的國(guó)家有較高信任和依賴度，預(yù)期國(guó)家會(huì)為農(nóng)民的“眼前吃虧”買單[[10]]，只說對(duì)了一半。

在土地二輪承包政策出臺(tái)前，作為土地公有制的實(shí)現(xiàn)形式，集體所有農(nóng)民使用的格局，實(shí)踐得較為徹底。集體可以充分運(yùn)用土地管理權(quán)，安排宅基地或耕地給被征者。常見的實(shí)施方式時(shí)，被征者獲得地上附著物補(bǔ)償和勞力安置補(bǔ)償，村社集體獲得土地補(bǔ)償再分配補(bǔ)償款，3-5年后村社集體調(diào)地分給被征者均等土地。當(dāng)農(nóng)民的主要利益在村，農(nóng)民群體經(jīng)濟(jì)分化不大，該補(bǔ)償基本能被被征者接受。

被征地農(nóng)民感覺不公平，主要有兩大制度原因。首先，“生不增死不減”的政策，使得村社集體喪失調(diào)地權(quán)力，征地帶來(lái)的未來(lái)不確定性，要由被征地農(nóng)民單獨(dú)承擔(dān)，被征地農(nóng)民又因就業(yè)能力不足、消費(fèi)心理失衡，帶來(lái)?yè)]霍補(bǔ)償、快速返貧問題。其次，政府征地是個(gè)系統(tǒng)工程，它不僅要給予被征者以貨幣補(bǔ)償，還要保障被征者正常生活水平，但是，不少政府后續(xù)工作做得不到位，即使被征者獲得較高補(bǔ)償款，通貨膨脹帶、物價(jià)上漲等，會(huì)使農(nóng)民產(chǎn)生利益受損的感受。

如果農(nóng)民視國(guó)家為可依賴的父母，認(rèn)為只要自己生活無(wú)助，采取行動(dòng)讓上級(jí)知道，國(guó)家就會(huì)履行相應(yīng)的責(zé)任，他就在征地時(shí)適當(dāng)要價(jià)見好就收，至于未來(lái)生活風(fēng)險(xiǎn)交給未來(lái)解決，失地農(nóng)民的“找價(jià)”型上訪就可能出現(xiàn)。如果農(nóng)民感覺國(guó)家隱約可見，征地后的生活風(fēng)險(xiǎn)要獨(dú)自承擔(dān)，他會(huì)在征地中要求更多利益。農(nóng)民為追求“底線型利益”反抗[②]，與政府的博弈地位又天然不對(duì)等，權(quán)力壓制帶來(lái)的沖突易發(fā)生。

（二）征地補(bǔ)償制度變遷

從農(nóng)民利益表達(dá)看，既然征地沖突源于補(bǔ)償，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施多元化的補(bǔ)償，應(yīng)能減少征地沖突頻次。2004年以來(lái)，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），國(guó)土部出臺(tái)《善于完善征地補(bǔ)償安置的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），即沿著該種思路快速推進(jìn)補(bǔ)償制度變遷。

《決定》進(jìn)一步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將1998年不超過年產(chǎn)值25倍，調(diào)整到兩類補(bǔ)償上限不超過年產(chǎn)值30倍，同時(shí)指出，若該補(bǔ)償仍不能保障失地農(nóng)民生活，當(dāng)?shù)卣�府�?yīng)使用國(guó)有土地有償使用金予以補(bǔ)貼。問題是，被征地前的農(nóng)民生活，無(wú)客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)。保障被征地農(nóng)民生活水平不降低，操作中演變?yōu)楸徽髡邼M意。影響農(nóng)民滿意的因素較多，具有較大的地方性和不確定性。保守方案是，增強(qiáng)基層組織的治理能力，信息對(duì)稱帶來(lái)的有效治理，將造就傳統(tǒng)的底線公平補(bǔ)償。但是，中央無(wú)意回到組織化治理方式，而是傾向于在補(bǔ)償方案上用力。

《決定》和《意見》不滿足自上而下補(bǔ)償思路，希望結(jié)合地利增長(zhǎng)現(xiàn)狀滿足被征者利益，要求按照“統(tǒng)一年產(chǎn)值”倍數(shù)法補(bǔ)償，以與“區(qū)片綜合地價(jià)”補(bǔ)償法結(jié)合。相較前期按農(nóng)地原用途產(chǎn)值進(jìn)行補(bǔ)償?shù)霓k法，區(qū)位、供求關(guān)系等被納入補(bǔ)償范圍，實(shí)際承認(rèn)農(nóng)民有分享級(jí)差地租的權(quán)利，征地補(bǔ)償向市場(chǎng)化方向大幅邁進(jìn)。[[11]]2008年國(guó)土部印發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)公布實(shí)施工作的通知》，2009年國(guó)土部印發(fā)《關(guān)于征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)公布實(shí)施與備案的通知》，要求各地依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，采用新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)征地，每2-3年要更新一次標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)現(xiàn)與新標(biāo)準(zhǔn)銜接。

從諸多補(bǔ)償法律制度的變遷路徑看，主要是沿著廣東探索的方向推進(jìn)[③]。為了保證制度變遷的低成本高收益，中央要求各地自主探索方案，建立被征地農(nóng)民社保制度。就調(diào)查情況看，就業(yè)安置效果不佳。主要是市場(chǎng)化條件下，就業(yè)安置局限性較大。針對(duì)被征者的就業(yè)培訓(xùn)，難以實(shí)現(xiàn)與市場(chǎng)對(duì)接。個(gè)別地區(qū)的留地安置成功，因其強(qiáng)地域色彩難以推廣。例如，成都市龍華社區(qū)的留地安置，因其參與性和保底性強(qiáng)，能提供農(nóng)民強(qiáng)大的支撐，有效推動(dòng)了農(nóng)民逐步融入城市。而北京市鄭各莊的留地安置，因農(nóng)民分享的地利過多，形成不勞而獲的食利階層，使正常征地?zé)o法進(jìn)行[④]。實(shí)施社保安置需要政府、集體、個(gè)人共同努力，但是，多數(shù)政府不愿按比例拿出土地出讓收益，從集體抽取補(bǔ)償費(fèi)容易遭到成員反對(duì)，被征者又因?qū)φ�府不信任難有動(dòng)力繳納費(fèi)用。由此，除個(gè)別地區(qū)實(shí)施勞力安置，多數(shù)地區(qū)只提高了貨幣補(bǔ)償。

當(dāng)一元補(bǔ)償占據(jù)主導(dǎo)地位，補(bǔ)償額度的提高沒有上限，貨幣補(bǔ)償?shù)闹贫刃匀毕�，就難以對(duì)接底線型利益訴求。如果政府具有整體支配權(quán)力，能對(duì)被征者的反抗實(shí)施精準(zhǔn)制裁，被征者就會(huì)在利益嚴(yán)重受侵害情況下，利用“弱者的武器”實(shí)施反應(yīng)型抵抗。中央當(dāng)然考慮到地方裁量權(quán)過大問題，它就在提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之余，減弱地方政府專斷性權(quán)力。

首先，構(gòu)建正當(dāng)?shù)恼鞯爻绦�。為保障被征地農(nóng)民知情權(quán)，要求嚴(yán)格征地公告程序，完善征地調(diào)查制度設(shè)計(jì)；為保障被征地農(nóng)民參與權(quán)，要求完善征地聽證制度，建立征地補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制；為拓寬被征地農(nóng)民維權(quán)渠道，提出建立爭(zhēng)議協(xié)調(diào)和裁決機(jī)制，建立征收合法認(rèn)定和司法救濟(jì)程序，等等。其中，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的“同地權(quán)同價(jià)同權(quán)”規(guī)定，“縮小征地范圍，區(qū)分公共利益非公共利益”的要求，《物權(quán)法》提出的按征地程序保障農(nóng)民權(quán)益等，將維護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，與規(guī)范征地程序結(jié)合起來(lái)。

其次，限度地方政府強(qiáng)拆權(quán)。即使強(qiáng)調(diào)征地的公開、參與、法治價(jià)值，地方政府仍然有可能為了實(shí)現(xiàn)自身利益實(shí)施強(qiáng)拆，中央遂采取措施規(guī)范地方的征地權(quán)。2004年出臺(tái)的《關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴(yán)格拆遷管理的通知》，一方面“加強(qiáng)了對(duì)拆遷單位和人員的管理”，一方面“加大對(duì)房屋拆遷違法案件的查處力度”。2011 年出臺(tái)的《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，做出強(qiáng)制執(zhí)行決定的政府，需要申請(qǐng)地方法院執(zhí)行。同年出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，將行政強(qiáng)拆和司法強(qiáng)拆并行的體制，調(diào)整為行政申請(qǐng)、司法強(qiáng)拆的體制。

當(dāng)?shù)胤秸�府的�?qiáng)拆權(quán)受到限制，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)受保護(hù)，征地流程對(duì)政府征地要求多，農(nóng)民違建或多要補(bǔ)償幾乎無(wú)約束，地方法院強(qiáng)拆又面臨執(zhí)行困境，被征地農(nóng)民就會(huì)獲得較大的地利博弈空間。

三、限度博弈的興起

如果只從制度上梳理農(nóng)民權(quán)利與政府權(quán)力，不從權(quán)利和權(quán)力博弈角度進(jìn)行考察，就將難以理解為何征地暴力依然頻頻發(fā)生，得出的結(jié)論就是農(nóng)民權(quán)利不完全，征地制度應(yīng)從讓權(quán)于民向還權(quán)賦能轉(zhuǎn)變。[[12]]實(shí)際情況是，被征地農(nóng)民利益訴求變遷，地方要平衡中央多重目標(biāo)，當(dāng)信息不對(duì)稱帶來(lái)要價(jià)和滿足偏差，時(shí)間貼現(xiàn)使博弈存在耐心限度，限度博弈就會(huì)成為農(nóng)村征地中的常態(tài)。

（一）農(nóng)民利益訴求變遷

我們做個(gè)假設(shè)，被征地農(nóng)民追求的是底線型利益，即自己生活水平不因征地而降低。那么，從農(nóng)民要求的生存權(quán)出發(fā)，強(qiáng)化集體能力使其能調(diào)地，并適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民基于樸素的土地公平觀，會(huì)有抱怨但大致接受征地。事實(shí)并不如此。

首先，土地具有不可移動(dòng)的屬性，政府要征地只能平面推進(jìn)。2000年以來(lái)，政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張城鎮(zhèn)的動(dòng)力增強(qiáng)，即使遵循傳統(tǒng)的集體調(diào)地模式，不少集體土地有限甚至無(wú)地，農(nóng)民的基本生產(chǎn)難以保障。政府放棄征收再建設(shè)的模式，主要是沒過幾年城鎮(zhèn)發(fā)展又要占地。

其次，2000年以來(lái)城市化發(fā)展，帶來(lái)大量的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。就業(yè)結(jié)構(gòu)變化帶來(lái)村民利益分化，基于底線利益原則分配征地利益，因級(jí)差地租增加農(nóng)民訴求變遷，會(huì)帶來(lái)不少被征地農(nóng)民的不滿甚至反抗。通過加強(qiáng)村社治理能力實(shí)施平分，不僅成本高難度大且易出問題。

再次，集體統(tǒng)一分配地利面臨諸多問題。按照現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，土地補(bǔ)償由集體獲得，至于具體利益分配，通過村民自治實(shí)現(xiàn)。但是，集體管理征地補(bǔ)償費(fèi)，因監(jiān)督困難效果不佳，容易出現(xiàn)貪污腐敗，甚至帶來(lái)分利集團(tuán)。

要注意的是，有研究在山東農(nóng)村調(diào)查到，地方通過調(diào)地達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)所謂村莊“同意政治”均衡[[13]]，多發(fā)生在中西部一般農(nóng)村，主要是一般農(nóng)村土地增值慢，地租主要由土地肥瘦遠(yuǎn)近決定，村莊有分化未形成利益群體。城郊及沿海農(nóng)村級(jí)差地租高，農(nóng)民的利益邊界正在快速形成。我們依據(jù)利益來(lái)源及其性質(zhì)差異，將利益相近者劃分為四大階層，并分別分析不同階層的地利訴求。

第一層是富人階層。他們處于村莊濟(jì)上層，具有廣泛的人脈，及較強(qiáng)私性權(quán)力。一部分長(zhǎng)期創(chuàng)業(yè)并在外居住，為留住“鄉(xiāng)愁”在村莊建起大房子；一部分人的產(chǎn)業(yè)從集體資源、與上級(jí)政府拉關(guān)系中獲得，在村莊不僅有住房還有廠房。不管主要利益向內(nèi)還是向外，富人階層的終極目標(biāo)是參與政治，以保障和拓展更多利益來(lái)源，一般不會(huì)為微弱利益進(jìn)行斗爭(zhēng)。

第二層是中間階層。他們利益來(lái)源較為多樣，能負(fù)擔(dān)征地利益損失。中間階層對(duì)征地風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知，既來(lái)自現(xiàn)實(shí)利益獲得，又來(lái)自自身認(rèn)知差異。如果中間階層依賴富人，他不會(huì)在具體補(bǔ)償上糾纏。只要富人攬得項(xiàng)目利益，他就能從中分一杯羹。如果中間階層獨(dú)立于富人，他對(duì)自身地位認(rèn)知的彈性，會(huì)帶來(lái)多元化的征地訴求。具體說來(lái)，當(dāng)他們地位認(rèn)同層級(jí)下移，征地訴求就是保障生存權(quán)；當(dāng)參照群體是依附于富人的成員，他們就會(huì)因剝奪感希望獲得更多利益；當(dāng)收入和關(guān)系中層化帶來(lái)中層認(rèn)同，他們就會(huì)對(duì)依法依規(guī)有較高要求。

第三層是普通村民。普通村民的利益來(lái)源單一，多靠打工務(wù)農(nóng)維持家計(jì)。相較于中間階層對(duì)征地的有限風(fēng)險(xiǎn)感知，普通村民家庭脆弱博弈能力一般，對(duì)征地補(bǔ)償具有較高的預(yù)期，對(duì)未來(lái)生活的風(fēng)險(xiǎn)感知較強(qiáng)。他們深知征地是一定發(fā)生的，善于博弈才能夠得到實(shí)惠。但是，限于關(guān)系網(wǎng)較窄、信息源少等因素，他們對(duì)獲得滿意補(bǔ)償較悲觀，利益預(yù)期和風(fēng)險(xiǎn)感知彈性大。

第四層是村莊弱者。村莊弱者的利益來(lái)源，與普通村民有相似處，不同之處是，他們或者是因病致貧困，或者是不勤勞肯干，或者是成員有缺陷，生活狀況類似于斯科特所說的“水深齊頸”，稍微的利益受損即可導(dǎo)致其滅頂之災(zāi)。[[14]]由于征地博弈能力低，他們的預(yù)期多是生存面向，對(duì)政府有強(qiáng)心理依賴。有些弱者不甘于長(zhǎng)期貧困，會(huì)為翻身產(chǎn)生賭一把的心理。

要說明的是，我們通過分層來(lái)把握變遷的利益訴求，是在不太嚴(yán)格意義上使用階層概念，農(nóng)民利益訴求的差異僅具統(tǒng)計(jì)學(xué)意義，能表征不同群體的社會(huì)結(jié)構(gòu)位置，難以表征相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系及利益預(yù)期。[[15]]實(shí)際上，當(dāng)前的多數(shù)村莊沒形成穩(wěn)定階層關(guān)系，被征地農(nóng)民的利益訴求不只受經(jīng)濟(jì)因素影響。當(dāng)農(nóng)民增長(zhǎng)型利益遭遇階層分化，階層分化與利益預(yù)期出現(xiàn)一定偏差，政府征地又涉及巨大的利益調(diào)整，政府就不僅要呼應(yīng)階層成員的客觀訴求，還要識(shí)別階層成員的差異預(yù)期并進(jìn)行滿足。

（二）基層征地的問題

從中央政府角度看，現(xiàn)行征地制度盡管有問題，它依然具有較強(qiáng)政治功能。盡管征地收益中有部分耗散于非生產(chǎn)性支出中，更多的部分是作公共財(cái)政為了公共利益。如果中央真的要?jiǎng)拥蹲樱�如有些學(xué)者設(shè)想的那樣，從根本上改革土地財(cái)政，就要開源替代原功能。

事實(shí)是，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不高，比照西方建立不動(dòng)產(chǎn)稅制，還需要相當(dāng)?shù)臅r(shí)間積淀。要保障地方財(cái)政功能需要改革分稅制，從中央財(cái)政盤子中拿出大部分彌補(bǔ)，由此造成的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和政治風(fēng)險(xiǎn)不可預(yù)期。中央當(dāng)然知道改革土地財(cái)政的巨大風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)明了征地沖突對(duì)地方及中央政府合法性的危害，它就將規(guī)范權(quán)力行使提高懲罰力度，放在征地制度建設(shè)的主要方面，至于強(qiáng)化農(nóng)民土地權(quán)利，隨之具有一定工具色彩。^[[16]]

既然發(fā)展與穩(wěn)定是中央的雙重目標(biāo)不可偏廢，地方政府推動(dòng)發(fā)展獲得政績(jī)需大量征地，它就會(huì)在向上負(fù)責(zé)制組織結(jié)構(gòu)中平衡二者。我們做個(gè)假設(shè)，基層政府可以依據(jù)地方情況，選擇發(fā)展戰(zhàn)略制定征地決策，征地就會(huì)實(shí)施協(xié)商、公示等流程。但是，多數(shù)情況下，盡管基層政府有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力，壓力體制下的發(fā)展壓力更大。[[17]]⁷具體說來(lái)，上級(jí)政府向下級(jí)政府下達(dá)硬性的發(fā)展指標(biāo)，再根據(jù)下級(jí)的完成情況給予獎(jiǎng)懲。為促進(jìn)下級(jí)重視并提高發(fā)展積極性，上級(jí)將發(fā)展與下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的晉升掛鉤。發(fā)展壓力帶來(lái)的征地任務(wù)剛性，依托官僚制層層向下傳遞和加壓，當(dāng)?shù)竭_(dá)基層政府后成為中心工作。基層政府至少要平衡三重目標(biāo)：一是在上級(jí)規(guī)定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)內(nèi)完成任務(wù)，二是完成任務(wù)不出現(xiàn)不穩(wěn)定事件，三是利用征地實(shí)現(xiàn)最大任期利益�；裟匪固亓_姆認(rèn)為，面對(duì)多重委托任務(wù)或多維工作目標(biāo)，代理人會(huì)努力實(shí)現(xiàn)最容易觀察，最容易出政績(jī)的工作，同時(shí)忽視其他工作[⑤]。就調(diào)查經(jīng)驗(yàn)看，基層政府作為理性經(jīng)濟(jì)人，會(huì)在制度-結(jié)構(gòu)變遷的條件下，機(jī)會(huì)主義實(shí)施最有利的方案。

在完成征地任務(wù)的前提下，政府可以讓渡部分收益，滿足被征者大部分訴求。但是，伴隨著農(nóng)民分化和家庭訴求多元，被征者訴求的轉(zhuǎn)變正在快速發(fā)生，卻不是連續(xù)的光譜。相較底線型訴求的可感知，基層政府能進(jìn)行明確定性，增長(zhǎng)型訴求無(wú)明確的特征，須通過長(zhǎng)期交往進(jìn)行甄別和把握。在征地權(quán)力受限、程序完善的背景下，征地者沒有改變被征者訴求的能力。不少政府選擇依托村社組織，通過村干部了解被征者訴求。但是，城郊村受市場(chǎng)化侵襲的程度高，村莊正快速褪變?yōu)槟吧�人社�?huì)。筆者在多個(gè)城郊村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村民對(duì)鄰里信息一知半解，且不少村干部居住在外，主要利益和關(guān)系在村外，對(duì)村民情況掌握并不完全。政府將征地任務(wù)打包給村組織，不僅因信息不對(duì)稱偏離民眾利益預(yù)期，帶來(lái)村組織的濫權(quán)，還可能帶來(lái)村組織以公濟(jì)私、與民爭(zhēng)利。因此，政府多借助村干部了解基本信息，至于村民的利益預(yù)期則通過博弈途徑獲取。

2004年以來(lái)各地大幅提高補(bǔ)償，但是，何種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)為合理，沒有明確的答案。在征地實(shí)踐中，即使制定較高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，依然有被征者繼續(xù)要價(jià)。在被征地農(nóng)民看來(lái)，既然征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷上調(diào)，說明土地越往后會(huì)越值錢。雖然無(wú)法拒絕征地大勢(shì)，但可以通過博弈多要補(bǔ)償，以彌補(bǔ)潛在利益損失。而且，從新聞報(bào)道及過往經(jīng)驗(yàn)看，政府的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是可以突破的，只要提出要求并采取適當(dāng)?shù)男袆?dòng)，被征者就可能得到預(yù)期利益。被征地農(nóng)民利益預(yù)期的增長(zhǎng)，使不少政府改變征地補(bǔ)償機(jī)制，制定的初始補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般不高，以預(yù)留空間供給雙方討價(jià)還價(jià)。^[[18]]在既定時(shí)空條件下，土地增值收益相對(duì)穩(wěn)定，政府要獲得一定的征地收益，提供的博弈空間就會(huì)有限度。

四、征地沖突的生產(chǎn)

如果無(wú)時(shí)間貼現(xiàn)成本、忽略政府注意力問題，博弈可無(wú)限循環(huán)下去，但是，博弈過程存在諸多成本。政府一方面會(huì)根據(jù)不完備信息，在成本可接受范圍逐個(gè)談判，一方面會(huì)在交易成本難接受、任務(wù)壓力大的條件下，利用非對(duì)稱博弈地位，采取非常規(guī)的手段，征地沖突由此生產(chǎn)。

（一）界限內(nèi)的博弈

被征地村莊大多高度開放，村莊信息傳遞速度較快，要準(zhǔn)確獲取被征地者信息，依據(jù)村莊公平標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行相應(yīng)分類，既存在實(shí)踐上的困難，又難以獲得公共認(rèn)可。同時(shí)，開放的村莊尚未形成共識(shí)，鄉(xiāng)村可預(yù)見懲罰威懾較弱，當(dāng)農(nóng)民利益訴求不受約束，他們可依據(jù)情境調(diào)整預(yù)期。

常規(guī)博弈策略是，政府首先提出征收補(bǔ)償價(jià)格，農(nóng)民選擇接受或者不接受。如果農(nóng)民不接受并重新報(bào)價(jià)，政府可以拒絕并再次報(bào)價(jià)。若雙方?jīng)]有達(dá)成協(xié)議，政府依然推動(dòng)征地。畢竟，相較滿足農(nóng)民利益訴求，完成上級(jí)任務(wù)更為重要，博弈是存在時(shí)間限度的。在不同條件下，不同博弈者的貼現(xiàn)率不同，博弈結(jié)果因此不對(duì)稱。一般說來(lái)，當(dāng)討價(jià)還價(jià)出時(shí)間間隔為0，參與者的貼現(xiàn)因子趨向1，均衡的結(jié)果會(huì)出現(xiàn)。[[19]]轉(zhuǎn)換成現(xiàn)實(shí)即是，只考慮被征地農(nóng)民的訴求并及時(shí)回應(yīng)，政府在時(shí)間壓力內(nèi)重復(fù)博弈，雙方能建立博弈策略均衡。即，盡管差異化利益訴求沒有標(biāo)準(zhǔn)，博弈者互不知道對(duì)方信息，被征者幾乎同時(shí)參與博弈，我們可以在政府既定策略選擇下，探討被征者的最優(yōu)利益點(diǎn)。

具體說來(lái)，被征地農(nóng)民在征地過程中，會(huì)評(píng)估不同要價(jià)方式的政府反應(yīng)狀況，根據(jù)自身能力調(diào)整預(yù)期選擇適當(dāng)策略。政府鑒定被征地農(nóng)民博弈能力，甄別并評(píng)估其利益預(yù)期，制定差異化的談判策略。我們依據(jù)前述農(nóng)民階層劃分，分析政府與被征地農(nóng)民的主要博弈形式。

一是與富人階層的合作博弈。長(zhǎng)期在外創(chuàng)業(yè)和生活的富人，在鄉(xiāng)村內(nèi)部利益流量較小。他們對(duì)該類利益感知不強(qiáng)，在乎獲得面子和長(zhǎng)期利益。政府只要保證其體面，多與其聯(lián)絡(luò)桑梓感情，他們一般遵守補(bǔ)償規(guī)則。主要利益深耕于鄉(xiāng)村的富人，征地對(duì)其有短期負(fù)面影響。但是，他們的發(fā)跡史與政府關(guān)系密切，深知只要積極配合獲得認(rèn)可，可以從其他地方找來(lái)更大的利益。政府對(duì)該類富人不敢小視，會(huì)在安置補(bǔ)償上給好處，允諾其獲得相關(guān)的項(xiàng)目利益。

二是與中間階層的多元博弈。中間階層的成員構(gòu)成多元，其訴求既與客觀實(shí)力有關(guān)，又與其地位認(rèn)知有關(guān)。一般說來(lái)，中間階層與政府有絲縷聯(lián)系，在村莊有非正式社會(huì)影響力，出于對(duì)統(tǒng)攝性官權(quán)力的清醒認(rèn)識(shí)，他們會(huì)多要補(bǔ)償?shù)�適可而止。不過，中間階層的訴求并非不偏不倚，與其他階層互動(dòng)會(huì)影響其訴求。若他們對(duì)政府信任度低，對(duì)補(bǔ)償公平期待不高，不滿心理加上其中等實(shí)力，可能帶來(lái)其死嗑征地補(bǔ)償。若他們定位自己為普通的村莊一員，地利訴求及博弈會(huì)與普通村民相似，既追求自身利益不損失，又謀利以備未來(lái)需要。比較而言，政府與中間階層的博弈過程較為復(fù)雜，一般會(huì)對(duì)其采用威懾兼吸納的策略，當(dāng)中間階層訴求較高政府會(huì)有意采取拖延策略。

三是與普通村民的策略博弈。普通村民的主要利益在村莊，希望征地后生活水平不降低。他們深知自己信息源不廣，難以把握政府的補(bǔ)償上線，低風(fēng)險(xiǎn)的策略是“依勢(shì)博弈”。[[20]]一般說來(lái)，普通村民的不斷要價(jià)，地方政府的重新定價(jià)，會(huì)達(dá)到最佳的平衡點(diǎn)。但是，該階層行動(dòng)的社會(huì)影響力較小，地方政府又面對(duì)眾多被征者，可能對(duì)其訴求較少注意力。該階層為多要補(bǔ)償，會(huì)夸大自己的困難，甚至采取夸張手段，如胡攪蠻纏、要挾上訪，競(jìng)爭(zhēng)政府注意力。當(dāng)他們的要價(jià)離譜，政府同樣會(huì)繞道，繼續(xù)與他人談判。

四是與村莊弱者的二元博弈。村莊弱者既不具有博弈能力，更不掌握高級(jí)的博弈策略。艱難處境造就出其對(duì)政府的長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期，認(rèn)為土地被征是為國(guó)家發(fā)展做貢獻(xiàn)，以后自己生計(jì)無(wú)著落了，政府有保障的責(zé)任。因此，他們的要價(jià)多是點(diǎn)到為止，只要政府沒表現(xiàn)出不耐煩，他們就會(huì)說出困難理由，報(bào)出價(jià)格希望被考慮，當(dāng)政府表現(xiàn)出一定不滿情緒，收到信號(hào)后他們多會(huì)很快中止要價(jià)。少數(shù)弱者對(duì)政府的征地責(zé)任認(rèn)知模糊，可能在悲觀預(yù)期指引下全力博弈，政府為完成任務(wù)可能會(huì)口頭承諾，或者考慮其能力微弱直接忽略。

（二）界限外的博弈

政府在分類博弈擺平多數(shù)的被征地農(nóng)民后，會(huì)與先前繞行被征地農(nóng)民再次博弈，第二輪博弈相較于第一輪的前提條件發(fā)生質(zhì)變。在第二輪博弈中，即使政府明了不同階層博弈能力，被征者的預(yù)期與能力不一定一致。另外，征地是在差異時(shí)間中進(jìn)行的，后來(lái)者有機(jī)會(huì)探知他人的補(bǔ)償信息。為探討政府與不同被征者的博弈過程，分析雙方擁有策略及其實(shí)施限度，我們從三方面分析界限外博弈及問題。

一是要價(jià)目標(biāo)模糊。該特征在普通村民身上體現(xiàn)明顯。普通村民應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的能力差，在征地中無(wú)明晰可辨的目標(biāo)。政府一一與其談判，不僅談判成本高，而且容易出問題。比如，筆者在鄂北城郊村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，第一輪談判中不少村民簽了字，但是不同村民補(bǔ)償價(jià)格不同，尤其在有時(shí)間貼現(xiàn)成本的條件下，越到后面政府暗補(bǔ)價(jià)格越高。當(dāng)即將被征地農(nóng)民聊天時(shí)得知對(duì)方比自己高，就撕毀協(xié)議要求重新談判補(bǔ)償。政府既不能按《合同法》起訴該村民，又不能公開與已有農(nóng)民的談判補(bǔ)償。政府的隱蔽談判和出價(jià)，及好事者的透露和宣揚(yáng)，帶來(lái)更多農(nóng)民的反水，政府征地遂陷入困境。

另外，有些民眾要價(jià)心理不穩(wěn)定，政府派不同的人去談判，帶回來(lái)不同的博弈訴求；在征地現(xiàn)場(chǎng)，政府表現(xiàn)出強(qiáng)硬姿態(tài)，要價(jià)者會(huì)降低補(bǔ)償要求，但當(dāng)簽協(xié)議時(shí)，要價(jià)者得到其他消息，要價(jià)提高且理直氣壯。步步為營(yíng)、飄忽不定的策略，符合該階層的利益訴求，對(duì)政府的回應(yīng)方式提出挑戰(zhàn)。如果他們對(duì)暴力威脅沒有充分的認(rèn)知，過度要價(jià)不愿退縮觸碰到政府底線，政府定性其為“無(wú)賴”，可能采取隱蔽暴力。

二是競(jìng)爭(zhēng)注意力。該特征在普通村民身上有表現(xiàn)，在村莊弱者身上表現(xiàn)更明顯。由于政府人力資源有限、工作任務(wù)繁重，難以與不同被征者無(wú)限博弈，政府會(huì)根據(jù)要價(jià)者的影響力，對(duì)是否及如何滿足其需求做出決策。部分弱者知道，征地補(bǔ)償是發(fā)財(cái)好機(jī)會(huì)，將自己的未來(lái)托付給政府，雖有制度性可能，實(shí)現(xiàn)過程很困難。既然政府因其常規(guī)博弈能力弱，不對(duì)其傾注過多的注意力，不愿讓渡一部分補(bǔ)償，他們就采取非常規(guī)策略。

弱者慣常采用的策略是身體博弈，身體博弈依據(jù)行動(dòng)性質(zhì)可再分，即被動(dòng)型身體博弈和主動(dòng)型身體博弈。兩類博弈沒有明確目標(biāo)，主要為引起政府注意，喚起政府保障責(zé)任。但是，主動(dòng)型身體博弈行動(dòng)更積極，對(duì)身體的挖掘更有進(jìn)攻性。他們采用夸張的纏鬧策略，甚至使用暴力威脅謀利。博弈地位的高度不對(duì)等，政府對(duì)其“刁民”化認(rèn)定，容易帶來(lái)以暴制暴。被動(dòng)型身體博弈以身體損失為博弈手段，展示自己弱勢(shì)的同時(shí)反襯政府強(qiáng)勢(shì)。該類博弈飽含對(duì)道義和尊嚴(yán)的渴求，若獲得政府同情享受政策庇護(hù)，不清晰的目標(biāo)反而能高效實(shí)現(xiàn)。但是，政府的注意力是高度分散的，再博弈會(huì)面對(duì)多重越界行動(dòng)。對(duì)以傷害自己生命為載體，帶有威懾政府意味的博弈，政府可能因價(jià)值及情感不認(rèn)同，不僅不“開口子”反而更加忽視，弱者為爭(zhēng)奪注意力采取極端手段，被活埋、自焚等征地悲劇可能會(huì)出現(xiàn)。

三是可信性威脅。劉世定認(rèn)為，合作博弈的產(chǎn)生有兩類原因，一是參與者在終極預(yù)期上，意識(shí)到對(duì)方的存在比被取代，對(duì)自己的利益更為有利；二是終極目標(biāo)上雖然試圖取代對(duì)方，但是力量不足難以與其持續(xù)沖突[⑥]。中間階層爭(zhēng)奪補(bǔ)償利益，只要進(jìn)行長(zhǎng)期討價(jià)還價(jià)，在政府耐心界限內(nèi)找準(zhǔn)時(shí)機(jī)，要價(jià)過程就會(huì)緊張但有序。但是，利益博弈過程是開放的，政府的上線不是不能突破。就調(diào)查經(jīng)驗(yàn)看，該類越界博弈主要有三類：

一類是中間階層突破博弈界限。中間階層有一定政策見識(shí)，能抓住政府征地把柄要價(jià)，如未報(bào)批先征地、不實(shí)施陽(yáng)光征拆。當(dāng)他們認(rèn)為自己有理有據(jù)，能迫使政府接受其要價(jià)，就會(huì)以退出博弈相要挾。

一類是中間階層越過博弈界限。若中間階層不僅敏感于客觀得失，而且通過橫向?qū)Ρ犬a(chǎn)生強(qiáng)烈的相對(duì)剝奪感，且中間階層的感受不是單維而是多維，他們就可能因不公平感激起憤怒發(fā)起激烈反抗。反抗的目標(biāo)將不再是具體補(bǔ)償，而是要求特定征地者被查處。

一類是跳出設(shè)定的博弈界限維權(quán)。當(dāng)臨近任務(wù)完成期限、政府征地壓力增大，它可能對(duì)中間階層采取強(qiáng)硬策略，利用灰黑勢(shì)力進(jìn)行暴力威脅。中間階層有較強(qiáng)博弈能力，他們不僅不會(huì)坐以待斃，而且借用外來(lái)勢(shì)力反擊，常見現(xiàn)象是，中間階層在律師的支持策劃下，以物權(quán)法、國(guó)務(wù)院令等制度作為藍(lán)本，不僅斥責(zé)征地違法且與政府死磕。

當(dāng)政府在時(shí)間壓力下缺乏足夠耐心，被征者的要求越過政府接受限度，有些博弈連帶或直接危害自身的經(jīng)濟(jì)政治利益，在“向直接上級(jí)負(fù)責(zé)”而非完全“向上負(fù)責(zé)制”下[[21]]，基層政府會(huì)機(jī)會(huì)主義使用暴力威脅，迫使被征地農(nóng)民回到界限內(nèi)博弈，被征者的判斷失誤及其強(qiáng)對(duì)抗，使征地沖突在各個(gè)階層再生產(chǎn)。

五、結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)前語(yǔ)境下，征地難題有兩個(gè)，一是如何保證政府定價(jià)相對(duì)合理，二是如何應(yīng)對(duì)民眾異質(zhì)化的地利訴求。地方政府有意壓低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，或民眾補(bǔ)償訴求難以有效滿足，都會(huì)帶來(lái)限度博弈引發(fā)征地沖突。建立健全第三方評(píng)估市場(chǎng)，保障評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立和客觀，是實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公正的基礎(chǔ)。

從被征地農(nóng)民的訴求看，多要補(bǔ)償甚至越界博弈，均屬于正常利益表達(dá)。政府治理的重點(diǎn)應(yīng)是，完善群眾工作方法有效吸納民意，及時(shí)妥善回應(yīng)被征地者的訴求，防止補(bǔ)償博弈越界為不可調(diào)和的矛盾。為此，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)約束征地權(quán)力只是其一，更重要的是完善征地評(píng)估、審批、補(bǔ)償、安置等環(huán)節(jié)程序，健全征地糾紛調(diào)解和地權(quán)救濟(jì)法律制度。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，中央堅(jiān)持實(shí)質(zhì)正義的“地利共享”制度，給地方化解差異化征地訴求提供空間，以政治壓力和行政監(jiān)管避免利益博弈轉(zhuǎn)化，地方政府對(duì)限度博弈問題的不斷改進(jìn)，就將為征地制度變遷提供有益經(jīng)驗(yàn)探索。

參考文獻(xiàn)