灰色治理與征地沖突的生產(chǎn)

摘要：灰色利益空間出現(xiàn)源于征地補償制度變遷，半正式行政保障征地有序的同時帶來問題。中央為減緩征地沖突，一手限制地方政府征地權(quán)力，一手提高被征地農(nóng)民權(quán)益，使灰色利益博弈更加無序。抑制灰色治理負作用的關(guān)鍵是，完善被征地者利益表達渠道，滿足合理訴求制止漫天要價行為。當(dāng)前旨在消滅灰色利益空間的制度建設(shè)，在強化中央權(quán)威的同時限制了基層實踐靈活性，迫使地方在正式制度外創(chuàng)新治理機制。無論是發(fā)包征拆任務(wù)，還是以己為主實施征拆，均要按照統(tǒng)一的補償標準推進征地，會面臨分類和治理要價者的困境，征地沖突的規(guī)模和烈度會快速增加。只有重建中央-地方-農(nóng)民關(guān)系，完善權(quán)-責(zé)-利統(tǒng)一的征地制度，才能切實減少征地沖突。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村征地  灰色治理  制度-結(jié)構(gòu)  變遷  沖突生產(chǎn) 

一、問題提出

征地制度作為中國特色制度，在推動城市快速發(fā)展同時，帶來越來越多的征地沖突。據(jù)統(tǒng)計，全國1/3以上的上訪因為土地問題，土地征收引起的上訪達60%以上[①]。圍繞政府強制、低價征地問題，政學(xué)兩界展開熱烈探討。我們基于研究視角差異，將相關(guān)研究分為三類：

制度視角的研究認為，公共利益、征地程序、合理補償，作為征地權(quán)三大要素應(yīng)被遵守。在一些學(xué)者看來，公共利益界定不清、征地范圍過寬，是征地沖突屢禁不止的根源，他們主張對公共利益進行類型化界定，對非公益性征地采取協(xié)商解決辦法[[1]][[2]]。另外一些學(xué)者認為，征地程序不被遵守，農(nóng)民權(quán)利得不到尊重，是失地農(nóng)民不滿的根源，只有借鑒國外經(jīng)驗，保障農(nóng)民參與權(quán)及司法救濟權(quán)，才能壓縮征地者謀利空間[[3]][[4]]。不少學(xué)者通過國際比較，發(fā)現(xiàn)征地中的公平補償多是市場定價，于是提出建設(shè)用地入市建議[[5]][[6]]。

產(chǎn)權(quán)視角的研究認為，征地沖突表面上是公正補償，根源上涉及我國地權(quán)制度。一些研究認為，農(nóng)民享有地權(quán)是殘缺的，集體是官府實施的載體，政府強勢征地不可避免[[7]][[8]]。不少研究沿用過程-事件方法，深度闡釋民間維護地權(quán)的行為，維權(quán)范式被挖掘得到廣泛運用。如“日常反抗”模式強調(diào)抗爭的底層視角，提出“身體抗爭”、“韌武器”等概念；“法權(quán)抗爭”模式凸出抗爭的政治參與色彩，提出“以法維權(quán)”、“法理抗爭”的空間；規(guī)則模式指出抗爭強化而非挑戰(zhàn)國家權(quán)威，是為爭取福利而非抽象正義[[9]][[10]]。

治理視角的研究認為，征地沖突源于利益博弈無序化。相關(guān)研究主要從三個層面分析，一是主體間關(guān)系的研究。一些研究認為，當(dāng)村莊社會關(guān)聯(lián)較強時，謀利性集體行動可能發(fā)生，當(dāng)經(jīng)濟分化瓦解村莊結(jié)構(gòu)，主體或階層博弈會發(fā)生[[11]][[12]]。二是組織間關(guān)系的研究。一些研究認為，在軟預(yù)算約束下，地方政府大量圈地盡量少給補償，同時采取“行政包干”方式轉(zhuǎn)移風(fēng)險，村組織因此成為沖突的主體[[13]][[14]]。三是組織與主體關(guān)系研究。一些研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前基層治理能力總體較弱，造成惡人得勢、灰色勢力介入，征地沖突陷入惡性循環(huán)[[15]][[16]]。

從政府征地現(xiàn)實看，因公共利益征地發(fā)生的各類沖突，在各地并不鮮見；規(guī)范征地程序、公開征地信息固然重要，只能緩解無法規(guī)避征地沖突；2000年以來各地大幅提高征地補償標準，有的城郊村民甚至實現(xiàn)“一夜暴富”，征地沖突卻越發(fā)激烈且快速增多；保障農(nóng)民權(quán)利、約束政府征地權(quán)力的制度出臺不少，依然難擋征地暴力、失地農(nóng)民等問題擴大；從20世紀以來各國土地立法情況看，私有產(chǎn)權(quán)受限制逐漸成為社會共識，無論公法還是私法均對土地私有產(chǎn)權(quán)進行限制[[17]]。相比之下，治理視角的研究揭示了征地過程復(fù)雜性，為理解轉(zhuǎn)型期的征地沖突提供了完整畫面。但是，征地沖突之所以成為治理問題，并非僅僅是利益主體間的博弈，在多元博弈策略及暴力運用外，應(yīng)找到更中觀的框架來分析。

本研究試圖結(jié)合結(jié)構(gòu)分析和機制分析視角[[18]]，用“灰色治理”概念來解釋征地沖突發(fā)生的中觀原因。筆者以為，在現(xiàn)行集體土地所有制下，要使同一補償與異質(zhì)訴求相契合，征地中的灰色利益空間必然是固有的，它為灰色化補償決策提供了條件�！盎疑�治理”內(nèi)涵包括三個方面，一是鄉(xiāng)村社會的契約意識弱，民眾與國家無明的確邊界；政府作為治者，指地方政府而不是國家，被征地者作為被治者，指農(nóng)民而不是抽象的公民。二是國家與民眾的界限區(qū)分，在于國家掌握專斷性權(quán)力，政府被賦權(quán)行使專斷性權(quán)力，民眾不能用暴力進行反制，隨著國家對對專斷性權(quán)力的嚴格限制，政府與民眾成為爭奪地利的混雜關(guān)系[[19]]。三是治者與被治者的博弈處于微妙平衡中，治者行使裁量權(quán)盡量符合集體訴求，被治者會有抵抗但不會過度堅持自己的訴求，雙方塑造的利益空間模糊且不穩(wěn)定，一方打破平衡帶來重新劃分邊界中的反抗和沖突。

二、灰色治理產(chǎn)生：灰色利益的博弈

新中國成立以來，我國征地制度經(jīng)歷過多次變遷，征地及其補償卻沿用既有體制。按照土地憲法，集體所制有與國有制不是平等關(guān)系，而是部分與整體、低級與高級的關(guān)系，城鄉(xiāng)土地權(quán)利結(jié)構(gòu)不是分治而是從屬關(guān)系。那么，當(dāng)土地利益被代表國家的政府全部拿走，政府對被征地農(nóng)民的補償就不是等價物交換，而是補償標準的協(xié)商及實際補償公平合理。灰色利益空間的出現(xiàn)源于征地補償制度的變遷，半正式行政保障征地有序同時帶來問題。

（一）征地中的整體性支配

我國征地制度始于1953年，當(dāng)時提出實施公平補償，突出補償標準協(xié)商性，補償方式除貨幣補償外，還包括就業(yè)和調(diào)地補償。1958年修訂《建設(shè)征用土地辦法》時，考慮到農(nóng)村土地已變?yōu)榧�體所有，國有制與集體所有制存在上下級關(guān)系，征地由協(xié)商改為強制且補償較少，在原有補償方式上不變基礎(chǔ)上，增加移民安置。1982年出臺《建設(shè)征用土地條例》，1986年通過的《土地管理法》，結(jié)合農(nóng)村土地承包責(zé)任制，除開沿襲原有的貨幣補償原則，在勞動力安置方式上進行創(chuàng)新，集體企業(yè)吸收、用地單位吸收等方式，被作為安置途徑為地方政府廣泛運用。

一方面，重安置輕補償制度有效解決了農(nóng)民家計問題，我們從1958年以來的各類征地安置辦法中可以窺見端倪，另一方面，落后經(jīng)濟水平帶來較低的土地收益，強大的行政監(jiān)督?jīng)]有給基層謀利提供空間[[20]]。因此，該時期被征地農(nóng)民積極呼應(yīng)征地，征地矛盾總體較小政府開展工作較順利。1990年代以來，地方政府征地規(guī)模日益擴大，伴隨著戶籍制度、勞動用工制度等改革，及鄉(xiāng)村企業(yè)破產(chǎn)和國有企業(yè)改制，原有多樣化補償方式喪失實施空間，單一貨幣補償方式逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，1998年《土地管理法》出臺，對征地補償規(guī)定進行變更，即是特定時代變遷的產(chǎn)物。

即使無其他方面的征地補償方式，只要集體土地所有權(quán)實質(zhì)存在，征地過程就能平穩(wěn)有序地進行。常見補償邏輯是，政府將補償款中的土地補償交給集體，農(nóng)民獲得地上附著物和青苗補償及勞力安置補償，3-5年后集體調(diào)地補償失地農(nóng)民土地。如此，征地利益損失由集體成員共擔(dān)，失地農(nóng)民即使對低補償有意見，也難以產(chǎn)生行動上的真抵抗。筆者調(diào)查的山東東營某村，1980年代以來就采取該種補償方案，農(nóng)民總體認可的原因主要有兩個，一是多數(shù)人認為“地是集體的，農(nóng)民只有耕種權(quán)”；二是“如果不調(diào)地，給的補償花光了，將來怎么活？”。該村雖然地處鎮(zhèn)郊，征地規(guī)模較大，征地矛盾一直小。

征地補償標準不高卻不抵抗，源于農(nóng)民樸素的土地公正觀。只要征地補償不是極低，以至于威脅到自身家計生產(chǎn)，被征者并不去過分追究。它一方面源于“均富”、“互補”、“損有余補不足”的傳統(tǒng)天道觀，一方面源于集體主義實踐塑造的國家信任[[21]]。具體表現(xiàn)為，農(nóng)民傾向于把別人所得看成自己所失，相互嫉妒和追求補償中家際平等[[22]]。因此，雖然征地制度不斷變遷，離公平補償原則越來越遠，農(nóng)民既不了解也不愿關(guān)心，他們更在意具體補償公正。常見的牢騷是，“我和某某的家庭條件差不太多，為什么補給我的和他的不一樣”。

就調(diào)查情況來看，征地矛盾主要有兩類：一類是補償標準難以完全清晰化。一般說來，拆遷比征地矛盾更難化解，主要是征地的附著物是青苗，種植的作物容易計算和操作，當(dāng)然，少數(shù)村民在地上種樹，聲稱該樹是治癌神樹，同樣會帶來補償困難。拆遷的附著物是房屋，各戶裝修成本差別較大，即使補償規(guī)定因應(yīng)實際，也難以做到面面俱到。一類是補償標準難以契合村民訴求。大部分村民對征地標準的不敏感，不意味著少數(shù)人不想多要補償。農(nóng)民索要超標準補償?shù)脑�因�?fù)雜，有的確實困難希望適當(dāng)照顧，有的僅僅為謀求最大化利益。如果不對征拆訴求進行分類，滿足多數(shù)村民的合理訴求，制裁少數(shù)機會主義訴求，補償過程就會面臨諸多困難。鄉(xiāng)村組織的常用治理策略是，依托村莊信息對稱區(qū)分“困難戶”和“釘子戶”，靈活利用政策法規(guī)以半正式行政方式來治理，筆者歸納出兩種主要的征地治理模式：

一是利用村莊結(jié)構(gòu)來治理。在村莊共同體存在、鄉(xiāng)規(guī)民約發(fā)揮作用的年代，個體是否多得補償不僅取決于他的個人意志，還取決于社群規(guī)范和社會網(wǎng)絡(luò)約束。低社會流動、強村莊依附形塑出的村民，必須有長遠預(yù)期遵守共享規(guī)范，固執(zhí)己見必陷孤立的危境中。反之，若有逾越標準的補償要求但相對合理，基于互惠和生存權(quán)原則的村莊共識，集體成員不僅不會反對甚至給予同情性支持，村干部同樣基于地方規(guī)范增加分配。道義經(jīng)濟、人情面子等鄉(xiāng)土傳統(tǒng)，雖然彈性較大難以精確的說明，卻是村民追求尊嚴體面的動力。鄉(xiāng)村組織借用鄉(xiāng)土要素利用村莊結(jié)構(gòu)來治理，“釘子戶”治理就會低成本具有高合法性。

二是利用利益連帶來治理。相較于集體化時期鄉(xiāng)村組織壟斷資源形成的總體性支配，農(nóng)業(yè)稅時期的鄉(xiāng)村治理能力有所弱化卻沒有完全解體。典型表現(xiàn)是，鄉(xiāng)村組織不僅掌握著土地、林地、水面等重要經(jīng)濟資源，可以通過調(diào)地或再分配“刁難”不合作者，而且掌握著上戶口、開證明、分配低保等行政性資源，既可以通過拖、磨、耗等軟治理方式改變不合作者態(tài)度，又可以通過“株連”、“設(shè)卡”等捆綁治理方式[[23]]逼迫不合作者就范。用利益連帶方式制衡要高價者，對生產(chǎn)生活在村的農(nóng)民產(chǎn)生威懾，反抗要付出喪失生存資源的代價，少數(shù)潛在的釘子戶因此理性屈從政府征地補償。從現(xiàn)代公共治理角度看，該類連帶治理手段需要否定，但從治理績效的角度看，它不僅可以有效制裁“釘子戶”，又與村民實質(zhì)公平觀高度吻合，因此被經(jīng)常運用于征地治理領(lǐng)域。

除開上述常規(guī)性治理方式，另外方式是專斷性權(quán)力。在日常的征地實踐中，專斷性權(quán)力會被隱匿起來。憑借其不時示人的威懾力，及偶爾運用時的不受約束，使部分釘子戶選擇知難而退。在農(nóng)村稅費改革及鄉(xiāng)村體制改革前，鄉(xiāng)村組織在基層社會占有絕對高位，某些情況下甚至能實現(xiàn)排他性的一元化治理，再加上社會結(jié)構(gòu)變遷緩慢時勢權(quán)力弱，除非基層干部恣意妄為，侵害到多數(shù)人的生存底線，被征地者一般不直接對抗。

（二）灰色利益的產(chǎn)生與博弈

1998年修訂的《土地管理法》較之以前有兩大變化，一是原有對農(nóng)民就業(yè)和社會保障部分不再涉及，土地補償、附著物補償、勞力安置補償不變。二是將原有2-6倍的土地年產(chǎn)值總體補償，改為不超過土地平均年產(chǎn)值的30倍。該改革實現(xiàn)了較徹底的貨幣化補償，征地中的灰色利益涌現(xiàn)造就分配問題。

之前實施安置和貨幣補償相結(jié)合的方式，盡管被征地者所得少家庭生活能保障。農(nóng)民對國家既畏懼又信任的心理，使其盡管有疑慮還是認可征地。當(dāng)多元補償變成單一貨幣補償，失地農(nóng)民的生活壓力很快涌現(xiàn)。主要表現(xiàn)為，一方面，多數(shù)農(nóng)民文化水平低、沒有專業(yè)技術(shù)，在就業(yè)市場上屢屢碰壁，致使相當(dāng)一部分人坐吃山空；另一方面，多數(shù)失地農(nóng)民不能享受與城鎮(zhèn)同等的醫(yī)療、養(yǎng)老等福利待遇，消費心理失衡和行為無序帶來快速返貧。當(dāng)貨幣補償?shù)牟豢沙掷m(xù)挑戰(zhàn)了農(nóng)民公正觀，征地大勢不可阻擋農(nóng)民相對弱勢，被征地者就伺機謀求灰色利益以求安慰。

既然現(xiàn)行征地制度是剛性的，由抽象的“國家”制定不可改變，大部分被征地者就接受客觀現(xiàn)實。在他們看來，眼前的政府雖不值得尊敬，更高層次的“國家”卻值得信賴。過去的集體主義實踐使農(nóng)民模糊感覺到，總體的“國家”是能體恤農(nóng)民艱辛的“父母”，國家不會只管自身利益不顧被征地農(nóng)民的死活。謀利的縫隙在于，現(xiàn)行征地補償制度是有彈性的，具體的補償標準由地方政府決定。《土地管理法》設(shè)定下限和上限的補償制度，使政府可以自由裁量征地補償?shù)念~度，農(nóng)民的地利博弈因此有制度空間。要注意的是，被征地農(nóng)民的抗拒征地不是主流所想象的那樣維權(quán)，而是從“生存道義”和“保障道義”角度爭取補償。

其實，在集體土地所有制下，征地補償重在公平合理，補償標準一直都很含混。1998年以來征地沖突快速增多且越來越激烈，筆者以為主要與鄉(xiāng)村治理能力瓦解有關(guān)。從集體治理角度看，1998年“生不增死不減”的農(nóng)地制度，2006年的集體林地確權(quán)政策，機動地全部分給農(nóng)民的規(guī)定等，以人員分流為核心的基層改革等，使村治的物質(zhì)和權(quán)威資源喪失。通過調(diào)地來安撫村民的補償實踐，在1998年后逐漸喪失操作的空間，被征地者要接受貨幣補償引出的生活風(fēng)險。那些原本被強大整體性治權(quán)威懾，選擇屈服于現(xiàn)實的村民開始試探。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為征地的主體，本可以采取措施打擊謀利者，問題是稅費改革后的條塊改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)重要職能部門權(quán)力被上收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力變得支離破碎，喪失實施專斷性性權(quán)力基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村兩級治權(quán)的同時被削弱，使謀利型釘子戶無法有效治理，征地中機會主義博弈實踐增多。

如果說在人民公社時期，基層組織雖然掌握著生產(chǎn)資料，但支配主要來自管理者的身份，而不是來自其政權(quán)經(jīng)營者身份，以行政特權(quán)分享剩余能力有限^[20]。在新時期財稅體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍面臨較大的財政缺口，同時承擔(dān)較多經(jīng)濟社會建設(shè)職能，對與征地相關(guān)的稅費收入依賴性較高。另外，在新時期晉升體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要想發(fā)送較強政績信號，最好辦法是加快城鎮(zhèn)化推進速度，通過土地財政和大拆大建來獲得政績。一方面，在不完備信息條件下，上級政府很難掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)短期行為，只能根據(jù)可衡量標準進行評價，另一方面，激勵機制中的明確“連帶制度”，使直接上級面臨與鄉(xiāng)鎮(zhèn)相似晉升壓力，它因此會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)共謀放松征地監(jiān)管[[24]]。

當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)希望既擴大征地規(guī)模又降低征地成本，它會利用自由裁量權(quán)制定較低補償標準，考慮到村組織的集體行動力及其當(dāng)家人角色，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會釋放部分利益空間誘惑村組織配合。如果村干部生活在李懷印所說的社群環(huán)境中，行動受制于村社規(guī)范及各類非正式約束，他就會因擔(dān)心名聲掃地盡量不濫用私人權(quán)力[[25]]。事實上是1990年代中期以來，伴隨著市場經(jīng)濟和大眾傳媒的劇烈沖擊，不少村莊血緣組織和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)瓦解，公共監(jiān)督和社會約束快速下降，村組織行使治權(quán)的自由空間擴大。當(dāng)鄉(xiāng)村組織以利益為紐帶精誠合作，征地不為保障民眾權(quán)益而為宰制更多灰色利益，政府與民眾的微妙平衡關(guān)系被打破，灰色利益博弈帶來國家與社會的低穩(wěn)定關(guān)系。即一方面，基層組織能甄別要價者需求，采取適宜手段分類化解矛盾；另一方面，社會性授權(quán)的缺乏及其利益分離，使基層組織任意決定征地補償額，以“公共”或“組織”的名義恣意謀利^[20]。

不過，征地矛盾增加不意味著征地沖突增多，只有當(dāng)被征地者的利益邊界受擠壓，威脅到基本生存安全引致反應(yīng)性抗爭，利益邊界的博弈才可能引發(fā)征地沖突。一方面，相較于鄉(xiāng)村組織的權(quán)力優(yōu)勢，多數(shù)被征地者盡管憂慮未來，不會與政府發(fā)生正面對抗，另一方面，對于地方政府是否采取后續(xù)補償措施，被征地者難以采取有效行動來約束。因此，多數(shù)人種房子種樹，以盡量撈取灰色利益。若鄉(xiāng)村組織將“困難戶”當(dāng)“釘子戶”，意欲通過打擊權(quán)力弱小者，通過適當(dāng)壓制使其屈服，“困難戶”因生活危機憤起反抗，雙方互動過程易出現(xiàn)沖突；若鄉(xiāng)村組織將目標定位于村莊精英，試圖以權(quán)力運用營造殺雞儆猴氛圍，精英的不懼威脅及強勢反擊，可能帶來激烈的征地暴力。極端情況是鄉(xiāng)村組織強勢推進征地，只圖完成任務(wù)不考慮農(nóng)民訴求，表達不暢引發(fā)民怨和道義建構(gòu)，使情感成為群體抗爭的促發(fā)機制。

三、灰色治理變遷：矛盾的征地制度

中央政府處于權(quán)力頂層。一方面，它通過農(nóng)民反應(yīng)評估征地制度，限制不符合政策和方針的灰色利益，防止征地中的違法亂紀行為；另一方面，限于信息不對稱和權(quán)力位置層級，中央既不可能直面復(fù)雜征地沖突，更難甄別征地沖突的真實原因。換個角度看，如果不采取措施減緩征地沖突，就會引發(fā)更多社會不穩(wěn)定，甚至造成農(nóng)民“以法抗爭”[[26]]。中央于是一手限制地方政府征地權(quán)力，一手提高失地農(nóng)民土地利益，它使灰色利益博弈更加無序。

（一）讓利于民的制度變遷

我們將政府征地分為兩塊，一塊是對少數(shù)釘子戶的有效制裁，一塊是對多數(shù)民眾的合理補償，它們均與治理制度相關(guān)聯(lián)。1998年以來的治理制度建設(shè)，一方面為取消基層組織的整體性治理權(quán)力，抑制地立政府征地的作惡黑手，以程序公開實現(xiàn)官民良性互動，一方面為提高征地補償標準，暢通農(nóng)民的利益表達，強化農(nóng)民的土地權(quán)利。兩塊內(nèi)容在多數(shù)時候并駕齊驅(qū)地實施，我們從國家-地方-農(nóng)民關(guān)系的角度梳理。

1980年代以來，國家就一直致力于政府現(xiàn)代化建設(shè)，我們從鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置、職能分工中可窺視。當(dāng)時的治理制度建設(shè)還停留在形式上，盡管村組織的權(quán)力部分被上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村組織合作治理的整體性權(quán)力并不弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的弱化始于1990年代末，源于計劃生育和稅費征收帶來的干群沖突。不過，自上而上的汲取任務(wù)依然存在，貿(mào)然取消基層組織整體性支配權(quán)力，會降低政策方針的執(zhí)行績效。因此，中央雖然出臺制度限制地方權(quán)力，仍賦予基層組織相當(dāng)?shù)闹卫碣Y源。2002年啟動稅費改革后，中央進一步削減基層權(quán)力，基層整體式治理模式解體，它構(gòu)成政府征地總體環(huán)境，對征地實踐的影響有兩個，一是基層治理釘子戶的能力不足，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本就拮據(jù)的財政更緊張。為了加快城市化推進速度，最大化獲取土地增值收益，不少地方政府加快征地力度。

地方政府最大化獲取征地收益，顯然不是為自身享樂和腐化。在現(xiàn)行財稅體制下，主要稅收的大頭由中央政府掌握，地方公共財政的主要來源靠征地。為了經(jīng)營好城市、發(fā)展好經(jīng)濟，地方政府要利用好征地收益，一般是先建設(shè)完善基礎(chǔ)設(shè)施，再以優(yōu)惠政策吸引資本入駐。在政治錦標賽體制下，地方政府面臨劇大招商壓力，以至于工業(yè)地價不斷被壓低[[27]]。再加上市政設(shè)施建設(shè)需要地方政府不斷貼錢投入，地方政府有獲取灰色利益的壓力和動力。地方政府可采用的方式主要有兩種，一是通過壓低補償標準、挪用或拖欠方式壓榨被征地者；二是突破征地政策未批先征、多占濫占、肆意改變土地用途。

中央政府作為征地制度制定者和監(jiān)管者，知曉地方財政的困難和征地制度功能，但保障土地紅線、維護農(nóng)民權(quán)益、保證社會穩(wěn)定，同樣屬于中央政府職責(zé)。中央政府就出臺各類制度，平衡與征地相關(guān)的諸目標。筆者總結(jié)出三種主要平衡方式，一是制定土地利用總體規(guī)劃、保持偏緊的建設(shè)用地供給制度、劃定基本農(nóng)田保18億畝紅線；二是對地方征地規(guī)模、權(quán)限、補償價格等事項進行規(guī)范，要求做到征地信息公開程序依法；三是逐步完善征地安置制度，大幅提高征地補償標準，強化農(nóng)民地權(quán)行使能力。以下主要梳理后兩類制度。

1998年以來“貨幣補償為主、安置補償為輔”的制度，帶來失地農(nóng)民的生產(chǎn)困境、生活下降問題，中央于是探索多元征地安置方案。如2004年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（以下簡稱《決定》），要求妥善安置被征地的農(nóng)民，使其生活水平不下降、長遠生計有保障。為呼應(yīng)國務(wù)院的政策號召，國土部出臺《完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），明確提出因地制宜對被征地農(nóng)民分別實行多元安置，安置手段包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、重新?lián)駱I(yè)、入股分紅、異地移民等。2006年國務(wù)院出臺《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，要求安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，不足部分由地方政府從獲得的征地收益中解決。2010年國土部印發(fā)《關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》，除提出規(guī)范留地安置、優(yōu)先進行農(nóng)業(yè)安置，對被征地農(nóng)民的社會保障，提出細致要求確保資金落實。

鼓勵各地探索實施多元化的征地安置方案，是對1998年來征地補償制度弊端的調(diào)整，為各地征地安置制度改革創(chuàng)新提供了基礎(chǔ)。從全國層面的調(diào)查數(shù)據(jù)看，87%的市縣采取貨幣安置模式，至于農(nóng)業(yè)安置、留地安置等占比較小，被征地農(nóng)民中的大多數(shù)，對貨幣安置認可度較高，對社保安置認可度次之，對其他安置認可度低[[28]]。從調(diào)研情況看，社保安置水平低、農(nóng)業(yè)安置局限大、就業(yè)安置不可行，除個別地方讓利于民，采取留地安置辦法，讓農(nóng)民享受城市化好處，多數(shù)地方的安置成本高、問題多，政府在多方評估后舍棄該模式。相較而言，貨幣補償盡管存在諸多缺陷，政府實施簡便民眾易于接受，多數(shù)地方主打貨幣補償方式，剩下的問題是如何補償，以讓多數(shù)被征地者接受。

按照1998年的《土地管理法》，土地補償費和安置補助費，以土地用途原產(chǎn)值作為依據(jù)，最高可達到年產(chǎn)值的30倍。到2004年出臺《決定》時，提出征地補償總額可超過30倍，若仍不能保證被征地農(nóng)民生活，當(dāng)?shù)卣�府用征地增值收益補貼。換言之，土地年產(chǎn)值30倍上限是可以突破的，標準是被征地農(nóng)民利益切實保障。但達到上限到底需要多少錢、應(yīng)該怎么出，《決定》既沒給出明確的計算方法。另外，《決定》和《意見》提出，按“片區(qū)綜合地價”、“統(tǒng)一年產(chǎn)值”實施補償。該方案要求按土地區(qū)位制定補償標準，意味著征地補償制度朝市場化方向大步躍進。而到了2010年出臺《關(guān)于時一步做好征地管理工作的通知》，對征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價進行詳細部署，要求各地依據(jù)經(jīng)濟狀況建立征地補償標準動態(tài)機制，已表明征地中的灰色利益空間是無上限的，被征地者爭取更多地利形式上是可能的。

就調(diào)查情況看，即使政府不斷提高征地補償標準，農(nóng)民當(dāng)時確實獲得可觀征地收益，但是，被征地農(nóng)民城市化是個復(fù)雜過程，無論是生產(chǎn)交往還是生活消費，他們均有可能因點滴失誤快速致貧返貧。當(dāng)失地農(nóng)民問題成為社會普遍現(xiàn)象，就會對征地過程產(chǎn)生反向化作用，激勵后來者創(chuàng)新博弈策略多要補償。更大的問題是，相較于貨幣補償?shù)囊淮涡裕��?jīng)濟快速發(fā)展帶來的貨幣貶值，使農(nóng)民更愿意囤地等待升值�，F(xiàn)在因為國家征地制度的嚴肅性，及土地的不可移動帶來無法退出，且地方政府普遍重補償輕后續(xù)工作，被征地者就會與政府百般周旋伺機謀利。另外，當(dāng)鄉(xiāng)土邏輯在市場大潮下肢離破碎，農(nóng)民發(fā)現(xiàn)遵守地方征地規(guī)則不劃算。與政府協(xié)調(diào)征地補償價格，耍點小計謀采取點小手段，不僅不會受到譴責(zé)和制裁，還會因多得地利被村民稱贊。于是乎，征地中機會主義行為不斷涌現(xiàn)，政府要花費相當(dāng)?shù)某杀救�協(xié)調(diào)。

（二）政府限權(quán)的制度實踐

盡管中央政府不斷改革征地制度，在“讓利于民”的道路上越走越快，農(nóng)民在法律上擁有了相當(dāng)?shù)恼勁袡?quán)，但從筆者在多地農(nóng)村實地調(diào)研，及媒體頻繁報道的征地事件看，征地沖突的數(shù)量沒有減少，征地沖突的烈度快速提升。有研究認為，農(nóng)民法定要價權(quán)和實質(zhì)地位的不對等，導(dǎo)致了結(jié)果上的補償少和農(nóng)民不滿意[[29]]。那么，能否按照主流的建議，賦予農(nóng)民拒絕征地權(quán)，取消政府定價權(quán)呢？

答案顯然是否定的。在未來的20-30里，征地制度仍然具有強政治功能，只有當(dāng)經(jīng)濟社會發(fā)展到一定程度，能切實替代土地財政的公共功能，或者現(xiàn)行財稅體制得到較大調(diào)整，農(nóng)民的土地權(quán)益才能得到根本保障。中央政府當(dāng)然清楚征地權(quán)的意義，它就在制度之外加強行政監(jiān)管，強化自身的審批、檢查、監(jiān)督權(quán)力，同時，中央限制和壓縮征地者的侵權(quán)之手，取消灰色利益空間以規(guī)范征地博弈。

先看征地程序。為避免征地程序違法帶來的沖突，中央制定系列設(shè)定征地程序的法律。如針對征地者違反流程的行為，中央出臺“兩公告一登記”制度，要求征地補償方案、補償標準要公示，建立農(nóng)民的利益訴求表達機制；針對政府低價征地高價賣地，引起農(nóng)民強烈不滿的問題，中央要求區(qū)分出經(jīng)營性征地，逐步縮小政府征地的范圍；針對征地補償單一不可持續(xù)的問題，中央提出強化地方政府的安置責(zé)任，政府與農(nóng)民應(yīng)共享土地增值收益……為消減地方權(quán)力一元化帶來的征地風(fēng)險，設(shè)置嚴密的制度和程序、從縱向角度制約征地權(quán)，對于維護中央象征性權(quán)威，維持治理體制的穩(wěn)定，是大有必要的。問題是，程序公平多大程度上緩和征地沖突，并沒有統(tǒng)一和清晰的定論。可以肯定的是，程序規(guī)范約束住了表面的征地權(quán)，農(nóng)民程序上的要價權(quán)利得到增強，征地博弈中的既定強弱格局打破。

再看專斷權(quán)力。2001年修訂的《城市房屋管理條例》，規(guī)定政府和法院均有強拆權(quán)。2003年以來，中央陸續(xù)頒布條例規(guī)征地，旨在將強拆權(quán)納入法制軌道[②]。如2004年國務(wù)院出臺的《關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴格拆遷管理的通知》提出，“嚴禁野蠻拆遷、違規(guī)拆遷，嚴禁采取停水、停電、停氣、停暖、阻斷交通等手段，強迫被拆遷居民搬遷”。2007年人大通過的《物權(quán)法》規(guī)定，私人的合法財產(chǎn)受法律保護，除非為了公共利益的需要征地，任何單位和個人不得侵犯和破壞。2011年國務(wù)院出臺《國有土地上房屋征收與補償條例》，除繼續(xù)強調(diào)不能采取暴力威脅方式實施拆遷，對補償合理被征地人拒不配合的行為，《條例》提出地方政府依法申請當(dāng)?shù)胤ㄔ簭娭茍?zhí)行。2012年最高法院出臺《關(guān)于嚴格執(zhí)行法律法規(guī)和司法解釋依法妥善辦理征收拆遷案例的通知》，要求地方法院“不得與地方政府搞聯(lián)合執(zhí)行、委托執(zhí)行”。對于“波及面廣、影響大的案件，須報上級法院審查批準，同意后可采取強制手段”。

中央從程序和限權(quán)兩方面規(guī)范，主要為推動地方政府依法征拆，避免其權(quán)力尋租帶來的征地沖突。按照相關(guān)制度原則，地方政府實施強拆，須先提起行政訴訟，否則法院不予受理。在辦理征收案件過程中，行政和司法機關(guān)應(yīng)配合，問題在于如何有效配合�；疑�利益空間的存在為雙方提供博弈平臺，政府申請強拆源于被征地者要價高，逾越了地方政府的補償?shù)拙�且不愿妥協(xié)。即使通過法院審核保證程序公開，司法強拆會剝奪被征地者利益。被征地者不會因強拆主體變?yōu)榉ㄔ壕瓦x擇遵從，執(zhí)法中被征地者掀執(zhí)法車打法警的現(xiàn)象，在各地時有發(fā)生。如果法院增加執(zhí)法人員壓倒抵抗勢力，對峙過程易出現(xiàn)意外帶來肢體沖突。而一旦出現(xiàn)危害社會穩(wěn)定的情況，下級法院同樣會受到上級的否定，無論其執(zhí)行程序和過程是否依法。因此，地方法院會采取各種策略，盡量不碰風(fēng)險大的強拆案。

法院的“不出事”邏輯帶來的問題是，政府申請司法強拆大多無疾而終。具體過程是法院要求走程序，從裁決到執(zhí)行過程一拖再拖。問題是，征地任務(wù)完成是有時間期限的，如果不能按期交地會受到上級處分。因此，多數(shù)地方政府不愿麻煩法院，轉(zhuǎn)而采用非正式手段應(yīng)對困境。

其實，在很長的一段時間里，基層政府之所以征地順利，主要是其與村組織有效合作，以專斷權(quán)力為背景整體性治理�，F(xiàn)在專斷權(quán)力既已被限制，基層政府要如期有序征地，最佳策略是調(diào)動村干部積極性，讓他充當(dāng)征地工作主力。畢竟，村組織作為基層自治組織，與政府性質(zhì)有本質(zhì)差異，村干部可以利用私人性資源，替代專斷權(quán)力的政治功能。政府只要找到私人資源豐富者，推其當(dāng)上村莊主要領(lǐng)導(dǎo)，然后通過利益俘獲方式，實施行政發(fā)包模式即可。從組織學(xué)角度講，若行政發(fā)包在上下級組織間進行，上級要在激勵、監(jiān)管和考核上做好平衡，若下級組織侵害百姓的權(quán)益，會連帶影響上級組織聲譽；如果發(fā)包在組織外進行，“贏利性經(jīng)紀人”模式會被植入，代理人濫用權(quán)力引發(fā)的問題，應(yīng)該由代理人自己來承擔(dān)[[30]]。實事求是地看，我們很難劃清鄉(xiāng)村組織間邊界，因鄉(xiāng)村組織關(guān)系是復(fù)合性的，它不僅包括政府與村委會的關(guān)系，還包括黨委與黨支部的關(guān)系。不管征地事務(wù)在組織內(nèi)部如何分配，村干部的征地手段不可避免地會影響到政府。

通過爭取村干部的支持和參與，可以為治理“釘子戶”提供條件，常見方式是利用規(guī)則或?qū)�斷�?quán)力。實行規(guī)則之治很困難，主要是不少村莊結(jié)構(gòu)發(fā)生變遷，原有地方性規(guī)范宣告瓦解，劃分灰色利益的正當(dāng)性缺乏；以私人暴力擺平方式較為簡單，但私權(quán)行使過程易發(fā)生意外。沖突多源于村干部濫用私權(quán)，或被征地者要價高讓步少，打破原本脆弱的均衡邊界。

四、灰色治理取消：征地沖突的生產(chǎn)

無論是中央加大監(jiān)管處罰力度倡導(dǎo)文明征拆，還是提出“法治引領(lǐng)、陽光征地、和諧拆遷”原則，目標都是為建立灰色利益的分配規(guī)則，實現(xiàn)征地的程序規(guī)范和過程透明。中央的意圖很明顯，通過行政吸納政治的辦法，確立征地制度本身的合法性。問題是，依法征拆與公正補償?shù)拿�盾如何處理，完成任�?wù)與農(nóng)民要價的矛盾如何處理。

“父愛主義”下的制度-結(jié)構(gòu)變遷問題，為農(nóng)民機會主義謀利提供條件，政府只能創(chuàng)新治理策略應(yīng)對。一方面，在一定的財力物力和人力約束下，基層政府盡量維持多目標平衡。另一方面，在“向直接上級負責(zé)制”下[[31]]，基層政府優(yōu)先完成壓力型任務(wù)。筆者依據(jù)各地調(diào)查，總結(jié)兩類政府策略：

一是將征拆任務(wù)發(fā)包。中央政府取消灰色利益空間，要求征拆信息完全公開。地方需要遵照中央精神，參照本地經(jīng)濟實力，大幅提高補償標準。盡管如此，多數(shù)被征地者盡量多要補償，畢竟，他們要價不用擔(dān)心任何懲罰。政府在慎重思考后，將征拆任務(wù)發(fā)包出去。發(fā)包的方式有兩種，一種是按購買服務(wù)的方式，將任務(wù)發(fā)包給征拆公司；一種是按責(zé)任-利益連帶方式，將任務(wù)發(fā)包給開發(fā)商實施。兩種發(fā)包方式在形式上，試圖契合和諧征地原則，實行標準化征地補償。實踐上，兩種方式實施策略不同，征拆沖突表現(xiàn)有所差異。

雖然國土部2012年修訂《閑置土地處置辦法》，要求出讓土地須是“凈地”而非“毛地”[③]。地方政府為避免陽光征拆的潛在矛盾，還是會默許和放縱開發(fā)商主導(dǎo)征拆。盡管征地過程耗時費力有未知風(fēng)險，開發(fā)商只要將“毛地”變“凈地”，其用地資格主體就會被確認，無須再走后續(xù)土地招拍掛程序。且多數(shù)毛地區(qū)位優(yōu)越開發(fā)價值大，若征地成功意味著要收獲巨額房產(chǎn)利益，不少開發(fā)商因此卯足勁主持征地。開發(fā)商清楚，要早點拿到土地，須讓農(nóng)民早簽字。既然農(nóng)民在乎的是補償額度，開發(fā)時間提前所獲利益大，開發(fā)商就按政策足額補償。

若基層政府主導(dǎo)征地，會與村組織緊密合作，對要價者分類治理，開發(fā)商不具備該能力。開發(fā)商為了資本早點運轉(zhuǎn)，遵守政策而且會多給補償。當(dāng)村民提出偏高的要求，開發(fā)商權(quán)衡是否要掏腰包。若開發(fā)商心理能承受，征地過程會相對順利。談判不順的情況多是被征地者要價過高態(tài)度蠻橫，逾越了開發(fā)商的預(yù)期傷害了他的感情。當(dāng)開發(fā)商將部分村民定為“刁民”，作為發(fā)包者的政府又無能力制裁時，他就傾向使用私人化暴力予以解決。

雖然國務(wù)院2004年出臺《關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴格拆遷管理的通知》，明確提出“進一步規(guī)范拆遷委托行為，禁止采取大包干方式拆遷”，不少政府依然將征拆事務(wù)發(fā)包給專業(yè)公司。比較起來，開發(fā)商希望土地早開發(fā)，征地中的賭博心理嚴重，行為冒進易制造劇烈沖突，基層政府會被上級問責(zé)。征拆公司作為實體組織，要發(fā)展首先要遵守制度，操作中公司人員注意程序，明顯的違法行為極少發(fā)生，赤裸裸的暴力更少使用。如果當(dāng)?shù)卮嬖谡鞑鸸�司，基層政府�?yōu)先與其合作。

我們將征拆支出分為兩類，一類是農(nóng)民的征地補償，一類是政府的工作經(jīng)費。以人為本實施征拆，農(nóng)民獲得補償是足額的，公司所得是政府的經(jīng)費[④]。如果政府發(fā)包所有事務(wù)，只考核結(jié)果不管控過程，政府的成本要小很多。果真如此，征拆公司行動邏輯會與開發(fā)商相似，濫用暴力的問題同樣會無法控制。多數(shù)政府因此先支付勞務(wù)費，再以獎勵費誘導(dǎo)公司守法。征拆公司作為市場主體，行動目標是最大化獲利。它不會區(qū)分農(nóng)民要價合理與否，而是在軟磨硬泡無效后實施恐嚇�？謬樀氖侄味喾N多樣，如村民在外面做生意，就放條蛇或丟大便；村民晚上在家休息，就去揭瓦片砸窗戶；若村民實施暴力反抗，公司就先錄相作證據(jù)，再將其包圍適度施暴……從結(jié)果上看，公司的隱蔽暴力極少暴光，政府征拆任務(wù)如期完成。但是，村民基本生活和人身安全得不到保障，征地矛盾驟增引發(fā)民眾的普遍怨恨。村民因此紛紛上訪，要求取消公司征拆，恢復(fù)基層政府征拆。

二是以己為主實施征拆。在中央政府的三令五申下，基層政府取消發(fā)包體制。執(zhí)行和諧征拆原則意味著灰色治理模式不可用，貫徹陽光征拆原則意味著灰色利益分配透明。一方面，農(nóng)民差異化補償訴求要得到滿足，政府要在補償政策外實施暗補。另一方面，當(dāng)村莊公平觀瓦解，農(nóng)民利益發(fā)生分化，人人采取策略多要補償。各人資源占有狀況有差異，社會影響力和支配能力有不同[[32]]，我們依據(jù)主體占有資源區(qū)別、由此引發(fā)的行動方式差異，將被征地農(nóng)民的要價劃分為四大類：

第一類是精英戶。精英戶處于村莊權(quán)力的上層，他們掌握資源多、人員構(gòu)成復(fù)雜。對應(yīng)主體既包括權(quán)力精英，又包括經(jīng)濟和社會精英。他們的政治影響力大，不少能左右征拆大局。政府妥善應(yīng)對該群體，盡量滿足他們的要求。該類群體與政府有絲縷聯(lián)系，深諳基層政治的運作規(guī)則，明了政府額外補償?shù)牡紫�。一方面，他們在直接補償要價中，適可而止給足政府面子，另一方面，他們從其他方面索要補償，包括承包項目、延展關(guān)系。因此，盡管雙方糾纏征地補償額度，總體能達成合作性博弈。

第二類是硬釘子戶。他們或者是村莊政治的反對派，或者是耍蠻斗狠的邊緣勢力。反對派屬于精英農(nóng)戶層級，他們成為反對派既源于利益謀取，又源于競爭失敗尊嚴受辱。一方面，政府盡量撮合雙方關(guān)系，希望其至少不拒絕征地，另一方面，在屢次做工作無效后，政府選擇越過反對派。邊緣勢力多被社會排斥，將他們歸為硬釘子農(nóng)戶，因其以身體暴力為載體，為獲利益無所不用其極。他們成為硬釘子的問題是，過度要價超過政府預(yù)期，憑借身體化暴力頑固對抗。為達到殺一儆百效果，政府會冒險以暴制暴，征地沖突過程較激烈。

第三類是軟釘子戶。他們在村莊中的占比較大，擁有部分資源但影響有限。一方面，他們對統(tǒng)攝性官權(quán)力有清醒認識，沒有特殊原因一般不直接抵抗。另一方面，在“會哭的孩子有奶吃”輿論下，他們見縫插針創(chuàng)新手段盡量謀利。政府回應(yīng)該類村民的態(tài)度復(fù)雜，如果給予照顧換來同意政府會暗補，問題是，他們的要價具有較大可塑性，政府要花費大量時間和精力談判。該類村民既可能“踩線不越線”，又可能采用“弱者的武器”[[33]]，或者使用夸張的鬧大手段施壓。一旦村民判斷失誤要價過多，引發(fā)政府的不滿和打壓，征地沖突具有悲情色彩。

第四類是村莊弱者。他們掌握的資源有限，既不具備博弈能力，更不懂得博弈策略。相較于軟釘子戶的“依勢博弈”[[34]]，他們唯一可用的是自己身體。一方面，他們的生活確實有困難需要政府多方照顧，另一方面，他們深知此時不搏往后難有機會，在邊界內(nèi)以“表演式抗爭”[[35]]來謀利是他們的慣用策略。當(dāng)政府鑒于弱者的弱勢地位，無動力回應(yīng)弱者底限訴求，弱者的不理性越界易引發(fā)悲劇。

其實，即使硬釘子戶不存在，被征地者在界內(nèi)要價，依然會引發(fā)征地沖突。政府一面實施差異化的暗補，一面叮囑村民不要透露。但村莊是個“熟悉”的社會，村民在補償額上相互攀比，使暗補行為很難長期保密，補償過程會遭遇諸多困境。筆者歸納出暗補三大問題，一是已經(jīng)做通工作、簽了協(xié)議的農(nóng)戶，會要求政府增加補償；二是尚未簽訂協(xié)議者，會刺激其多要價的心理，政府談判難度增大；三是因補償價格不斷被加碼，遠超文本規(guī)定征地額度，使村民確信灰色利益存在，后續(xù)被征地者競相要價。當(dāng)暗補遭遇體制機制雙重困難，政府無論如何分類均難有效治理，征地沖突會不時被再生產(chǎn)出來。

五、結(jié)語

我國城市化水平總體不高，新型財稅體制形成還需時日，現(xiàn)行征地制度仍有強功能，創(chuàng)新補償方式弱化土地私權(quán)想象，應(yīng)是最直接最關(guān)鍵的解決措施。否則，權(quán)力與不完全權(quán)利的沖突將不可調(diào)和，征地制度合法性將越來越受質(zhì)疑。“灰色治理”與基層作惡是一體兩面，只要決策者辯證認識灰色治理，將征地沖突控制在一定范圍，利益導(dǎo)向的沖突就難以政治化。

抑制灰色治理負作用的關(guān)鍵是，完善被征地者的利益表達渠道，滿足合理訴求制止漫天要價行為。當(dāng)前旨在消滅灰色利益空間的制度建設(shè)，在強化中央權(quán)威的同時限制了靈活性，迫使地方在正式制度外創(chuàng)新征地機制。按照統(tǒng)一補償標準推進征地，面臨分類和治理要價者雙重困境，帶來征地沖突的全面化政治化。

只有重建中央-地方-農(nóng)民的關(guān)系，完善權(quán)-責(zé)-利統(tǒng)一的征地制度，才能切實減少征地沖突。當(dāng)我國的城市化順利完成，征地制度工具價值不再，“灰色治理”會真正走入歷史。