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珠三角農(nóng)村土地制度改革：特征、邏輯和問題
摘 要：農(nóng)村土地制度形態(tài)和特定地區(qū)、特定時(shí)期形成的社會(huì)結(jié)構(gòu)及鄉(xiāng)村治理模式有關(guān)。珠三角地區(qū)土地制度的主要特征是集體作為土地市場(chǎng)的一級(jí)主體, 政府征地權(quán)力縮小到公益性建設(shè)用地范圍內(nèi)。這種土地制度形態(tài)源于珠三角農(nóng)村工業(yè)化的特殊路徑和地利分配方式催生的土地分利集團(tuán)和與之匹配的以集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的鄉(xiāng)村治理模式,由此造成的最大問題在于把土地利用的經(jīng)濟(jì)問題轉(zhuǎn)化為復(fù)雜的政治社會(huì)博弈問題,形成了城市擴(kuò)張和土地集體所有之間的巨大矛盾。應(yīng)當(dāng)通過對(duì)珠三角地區(qū)土地制度改革邏輯和問題的分析, 為全國(guó)性的土地制度改革提供啟示。
一、引言:對(duì)珠三角農(nóng)村土地制度的研究
改革開放40多年的進(jìn)程中, 中國(guó)形成了若干個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域, 土地制度的實(shí)踐發(fā)生了巨大的區(qū)域差異, 成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的內(nèi)在構(gòu)成部分, 其中最為獨(dú)特的部分就是珠三角的農(nóng)村土地制度, 深入研究這個(gè)農(nóng)村土地制度具有理論和政策意義。珠三角地區(qū)在2000年以來形成了農(nóng)村集體土地直接入市的土地制度。2005年《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》, 明確了集體建設(shè)用地使用權(quán)可以出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。對(duì)這一制度的研究, 可大致分為兩類。
一類研究從珠三角農(nóng)村土地制度改革實(shí)踐中抽出其突破性的部分, 說明其制度優(yōu)勢(shì), 來自法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究很多, 他們認(rèn)識(shí)到珠三角2000年以來的土地制度改革允許集體土地直接入市, 突破了《土地管理法》對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制性規(guī)定[1]。廣東省的立法打破了非經(jīng)政府征地, 任何農(nóng)地不得合法轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途的傳統(tǒng), 代之以一個(gè)征地與農(nóng)地直接入市制并存的新時(shí)期[2]。珠三角的集體土地入市, 有利于降低工業(yè)化的門檻, 加速農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程, 可以屏蔽國(guó)家征地制度對(duì)農(nóng)民權(quán)益的侵害, 真正形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng), 發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)土地這一稀缺資源的配置作用[3]。珠三角的土地制度因此成為全國(guó)土地制度改革試點(diǎn)學(xué)習(xí)的典型, 推動(dòng)著全國(guó)性的土地制度改革, 包括征地制度改革、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。這一視角的問題在于其評(píng)判土地制度的標(biāo)準(zhǔn)有悖于現(xiàn)行憲法和土地管理法律的基本規(guī)定。土地是公有生產(chǎn)資料, 不是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)[4], 一旦把農(nóng)民土地權(quán)利作為土地改革的邏輯起點(diǎn), 那么我國(guó)的基本土地制度就需要進(jìn)行根本性改革。
另一類研究則發(fā)現(xiàn)了珠三角農(nóng)村土地利用問題并尋找解決對(duì)策, 來自土地管理學(xué)、城市規(guī)劃學(xué)的研究頗多。改革開放以來, 通過集體土地資本化, 珠三角實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村工業(yè)化的快速發(fā)展, 同時(shí)也帶來了鎮(zhèn)、村各自為政招商引資、工業(yè)點(diǎn)遍地開花的問題[5]。大量以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為名的、非正式的土地開發(fā), 造成農(nóng)用地與建設(shè)用地犬牙交錯(cuò)狀況, 這與土地高度稀缺情況下土地必須高效利用的原則背道而馳[6,7]。珠三角以村鎮(zhèn)為主導(dǎo)的農(nóng)村工業(yè)化是建立在集體土地基礎(chǔ)之上的, 農(nóng)地違規(guī)轉(zhuǎn)用、利用碎片化及布局分散, 不利于城市產(chǎn)業(yè)優(yōu)化[8]。這一視角的本質(zhì)是從現(xiàn)代城市土地利用的角度, 批判農(nóng)村分散用地方式導(dǎo)致的效率損失。這是1998年《土地管理法》修訂最基本的目標(biāo)。這種批判的不足之處是缺乏對(duì)土地利用方式背后的制度因素的分析, 因此這一視角提出的政策建議是矛盾的, 既要加強(qiáng)政府對(duì)集體土地利用的規(guī)劃和管理, 又要保護(hù)集體土地權(quán)利, 保留村域經(jīng)濟(jì)自下而上的活力[9]。
現(xiàn)有研究提供了關(guān)于珠三角農(nóng)村土地制度的不同研究視角, 提供了進(jìn)一步研究的理論基礎(chǔ)。其不足之處在于, 相關(guān)研究并沒有對(duì)珠三角農(nóng)村土地制度的形成過程和機(jī)制進(jìn)行深層的探究。即第二類研究看到了農(nóng)村工業(yè)化過程中分散土地開發(fā)存在的問題, 卻僅僅提出技術(shù)層面的改進(jìn), 現(xiàn)行的土地權(quán)利制度仍作為基本前提, 而正是這個(gè)前提使得現(xiàn)代土地利用方式難以建立。鑒于此, 筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)撇開農(nóng)村土地制度研究中關(guān)于農(nóng)民土地權(quán)利的意識(shí)形態(tài)表達(dá), 直接進(jìn)入城市擴(kuò)張背景下珠三角農(nóng)村土地制度的實(shí)踐中去, 去理解土地制度的歷史形成邏輯和問題。
二、集體土地入市:珠三角農(nóng)村土地制度的特征
珠三角農(nóng)村土地制度的特征, 需要通過對(duì)征地制度和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的關(guān)系來分析說明。僅僅從政府允許集體建設(shè)用地入市這一條款看, 珠三角的土地制度并無多大突破。2000年左右安徽蕪湖和江蘇蘇州的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革試點(diǎn), 均在一定條件下賦予集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)權(quán)利[10], 關(guān)鍵區(qū)別在于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是否突破了征地制度的規(guī)定。珠三角土地制度的特殊性在于地方政府通過地方性法規(guī)的方式賦予集體土地入市權(quán)利, 把土地征收限于必要的公益性建設(shè)用地, 真正形成了集體主導(dǎo)的土地一級(jí)市場(chǎng)。1998年修訂的《土地管理法》, 要求任何單位和個(gè)人從事建設(shè)需要使用土地的, 必須申請(qǐng)符合規(guī)劃的國(guó)有土地, 限制分散的農(nóng)村工業(yè)用地。而珠三角恰恰相反, 地方政府把原來集體主導(dǎo)的農(nóng)地非農(nóng)使用制度化為“集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)”, 把分散的用地方式合法化了。
為了方便表述, 本文援引的案例資料來源于廣東中山市郊區(qū)。中山市是珠三角地區(qū)的中心城市, 是最早改革開放的沿海城市之一, 經(jīng)濟(jì)體量較大。目前, 中山市經(jīng)濟(jì)的主要部分依然是農(nóng)村工業(yè), 表現(xiàn)為專業(yè)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。2016年, 專業(yè)鎮(zhèn)生產(chǎn)總值占中山市比重仍然達(dá)到74.5%, 稅收貢獻(xiàn)超過61.3%, 重要的產(chǎn)業(yè)集群包括裝備制造、家電、紡織服裝、五金、醫(yī)藥等。中山的土地制度具有珠三角地區(qū)的普遍特征, 具有代表性。實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn), 在土地制度層面, 中山市一直沒有對(duì)集體土地進(jìn)行統(tǒng)一征收的地方性法規(guī), 集體土地大量直接進(jìn)入市場(chǎng)。依據(jù)《中山市人民政府關(guān)于中山市交通基礎(chǔ)設(shè)施及公益性建設(shè)項(xiàng)目征地補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo)意見》 (2016) , 政府把土地征收嚴(yán)格限制在“公益性項(xiàng)目建設(shè)”, 集體成為鄉(xiāng)村和城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供給的合法主體。為了有利于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 地方政府征收公益性用地的補(bǔ)償由兩部分構(gòu)成。目前, 中山市的標(biāo)準(zhǔn)是耕地5萬元/畝, 此外政府以扶持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的名義, 額外補(bǔ)2萬元/畝。按照廣東省留用地安置的政策, 地方政府許諾配套被征地面積15%的指標(biāo)。如果按照1畝74萬元的指標(biāo)回購價(jià)折算, 相當(dāng)于約18萬元/畝的征地補(bǔ)償價(jià)。此外, 政府不負(fù)擔(dān)對(duì)被征地農(nóng)民額外進(jìn)行社會(huì)保障安置的義務(wù), 這是珠三角征地制度的重要特征。這是因?yàn)檎诎淹恋亻_發(fā)權(quán)利賦予給集體的同時(shí), 也把為被征地農(nóng)民提供社會(huì)保障的義務(wù)給了集體, 當(dāng)然集體的義務(wù)并不止于此。
當(dāng)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要由集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)來滿足時(shí), 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度就顯得十分重要。結(jié)合2006年頒布的《中山市農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》 (以下簡(jiǎn)稱《辦法》) 及實(shí)地調(diào)查, 珠三角集體土地入市制度具有以下特征。
第一, 入市主體是集體 (集體經(jīng)濟(jì)組織) , 集體一般指的是村民小組。在2003年之前, 各個(gè)村莊的經(jīng)濟(jì)合作社代表集體經(jīng)濟(jì)組織。在2003年股份制改革后, “股份經(jīng)濟(jì)合作社”代表集體經(jīng)濟(jì)組織, 其行政和地理邊界一般是村民小組。如果這個(gè)村莊土地所有權(quán)在行政村一級(jí), 則入市主體是行政村層面的“股份經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社”。
第二, 入市范圍很大, 可入市土地是所有集體建設(shè)用地。集體建設(shè)用地指的是“農(nóng)村集體土地中已依法辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地” (《辦法》第3條) 。這一規(guī)定沒有排除農(nóng)村宅基地, 從而把經(jīng)營(yíng)性的工業(yè)用地和非經(jīng)營(yíng)性的宅基地統(tǒng)統(tǒng)納入可流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地的范圍。政府還一般地賦予集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地的權(quán)利, 未區(qū)分存量和新增集體建設(shè)用地。這和蘇南地區(qū)把集體建設(shè)用地僅限于存量集體建設(shè)用地且不包括宅基地的政策不同。
第三, 入市用途有突破, 集體建設(shè)用地可以通過出讓、出租用于工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。雖然《辦法》第27條限制集體建設(shè)用地用于房地產(chǎn)開發(fā), 不過當(dāng)集體有土地指標(biāo)時(shí), 集體只需要按照一定程序辦理集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地手續(xù), 就可以進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)直接轉(zhuǎn)為房地產(chǎn)用地。這一規(guī)定為有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的村集體帶來巨額的房地產(chǎn)利益。
第四, 集體土地流轉(zhuǎn)收益的分配缺乏調(diào)節(jié)機(jī)制。土地流轉(zhuǎn)收益完全歸集體所有, 政府所得是按規(guī)定收取的必要的稅費(fèi), 而且比例非常小。盡管2000年以來珠三角農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行了公司化改制, 但實(shí)際上并未交納同比例的企業(yè)所得稅, 它在一定時(shí)期內(nèi)享受當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的稅收待遇[11]。地方政府沒有規(guī)定集體有交納土地增值收益調(diào)節(jié)金的義務(wù), 土地收益也并沒有在各層級(jí)地方政府和農(nóng)民集體之間分成, 這與安徽蕪湖、江蘇蘇州試點(diǎn)的集體建設(shè)用地制度差異很大[12]。這可能是珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展早的原因, 地方政府依賴工業(yè)的稅收就可能獲得較好的財(cái)政收入, 一開始就不依賴土地財(cái)政收入, 集體土地非農(nóng)使用的增值收益就全部留在村莊內(nèi)部了。其結(jié)果是政府在新一輪土地制度改革中再想收取土地增值收益調(diào)節(jié)金就非常困難[13]。
第五, 土地非農(nóng)使用的收益主要用于村民分紅。按照規(guī)定, 土地非農(nóng)使用的收益要優(yōu)先滿足基本社會(huì)保障的需要。“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于通過農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)獲得的收益, 應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理分配使用, 其中50%用于村民的社會(huì)保障安排, 30%分配給村民, 10%用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì), 其余10%用于集體經(jīng)濟(jì)組織公益設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鼓勵(lì)村民將分配所得收益以股份方式, 投入發(fā)展股份集體經(jīng)濟(jì)。” (《辦法》第49條) 。隨著土地收益的不斷上漲, 在滿足社會(huì)保障之外, 土地收益的剩余主要直接分配給農(nóng)民。此外, 更大的一次性分配來自于“三舊改造”。在發(fā)達(dá)的城市中心, “三舊改造”涉及到巨額的利益, 一些村集體將所得的大量的商品房一次性按股份分配給農(nóng)民, 這是比年度股份分紅所得大得多的利益, 往往達(dá)到數(shù)百萬甚至上千萬元。
三、農(nóng)村土地制度改革的政治經(jīng)濟(jì)邏輯
一般認(rèn)為, 農(nóng)村集體土地入市制度是珠三角地區(qū)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展導(dǎo)向推動(dòng)形成的。正如有學(xué)者所指出的:“為了獲得資金投入, 引入先進(jìn)的技術(shù), 很多促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施迅速地以‘摸著石頭過河’的方式在廣東省進(jìn)行了嘗試。”[14]20世紀(jì)80年代開始的農(nóng)村工業(yè)化大量占用集體土地進(jìn)行建設(shè)。2000年后, 政府為了能夠把這些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入規(guī)范管理, 提出地方政府有必要形成一套土地制度。其邏輯是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要迫使地方政府創(chuàng)新土地制度, 集體土地入市正是其結(jié)果。這種解釋有一定的道理, 反映了地方解決實(shí)際問題的需要。不過這種分析是純功能主義的, 難以解釋土地制度形成的內(nèi)在的政治經(jīng)濟(jì)原因, 比如不能解釋為什么1998年修訂《土地管理法》加強(qiáng)土地管理之后, 政府主導(dǎo)的征地制度不能取代集體土地入市制度。
本文的基本假設(shè)是:在土地制度的形成過程中, 國(guó)家和地方政府自上而下關(guān)于加強(qiáng)土地管理的政策導(dǎo)向是重要的, 同時(shí)也不能忽視來自農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部自下而上的力量。依據(jù)土地管理法律和相關(guān)政策, 國(guó)家允許集體土地用于舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè), 是支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策。同時(shí), 法律規(guī)定, 國(guó)家城市擴(kuò)張, 農(nóng)村一旦被納入城市規(guī)劃區(qū), 那么集體和農(nóng)民也應(yīng)當(dāng)服從國(guó)家征地制度。改變現(xiàn)行土地制度秩序的關(guān)鍵因素是這些在農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程中已經(jīng)形成的土地收益如何分配, 不同的分配方式形成不同的社會(huì)結(jié)構(gòu)———這里的社會(huì)結(jié)構(gòu)指的是各利益主體關(guān)于土地利益分配形成的相對(duì)穩(wěn)定的互動(dòng)模式, 構(gòu)成地方政府推動(dòng)土地制度改革的約束條件。在這一約束條件下, 珠三角農(nóng)村形成了與之匹配的基層治理模式。在這一治理模式下, 村集體兼具經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村治理職能, 地方政府用特有的集體土地入市政策支持村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展來維系這一治理模式。下面以一個(gè)典型村莊的案例來展現(xiàn)這一政治經(jīng)濟(jì)過程。
(一) 村莊概況和發(fā)展歷程
L村是中山市西郊SX鎮(zhèn)東北部的一個(gè)村莊, 面積約為2.16平方公里, 其非農(nóng)建設(shè)區(qū)為0.91平方公里, 有戶籍人口3575人, 股份3300股, 流動(dòng)人口有6000人。L村在20世紀(jì)70年代末到80年代前期的集體經(jīng)濟(jì)源于村辦工商業(yè), 這與蘇南地區(qū)類似。1984年, 村集體工業(yè)一共吸納了300多勞動(dòng)力, 工業(yè)主要包括編織場(chǎng)、養(yǎng)雞場(chǎng)、養(yǎng)兔場(chǎng)、養(yǎng)豬場(chǎng)、縫紉廠、建筑隊(duì)、農(nóng)機(jī)站。在20世紀(jì)80年代末, “三來一補(bǔ)”的外資企業(yè)開始進(jìn)入L村。1988年, L村利用華僑關(guān)系引入第一家“三來一補(bǔ)”企業(yè)———雅東制衣廠, 由此開啟了依賴工商業(yè)地租經(jīng)濟(jì)的歷史。接著, 有十多家“三來一補(bǔ)”企業(yè)落地到L村, 村級(jí)經(jīng)濟(jì)全面轉(zhuǎn)向地租經(jīng)濟(jì), 集體不斷積累資金投入物業(yè)建設(shè)。到目前為止, 村集體所有的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地占地約375畝, 包括集體所有和國(guó)有土地。在這些土地上, 集體建設(shè)了4萬平方米廠房、22萬平方米商鋪。2006年L村集體經(jīng)濟(jì)收入大約為1000萬元, 2016年集體經(jīng)濟(jì)收入達(dá)7000萬元。這些經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的形成大約經(jīng)歷了三個(gè)階段:第一階段為1988-1993年, 村集體把原來的學(xué)校、倉庫用于出租獲得收入;第二階段為1994-1997年, 工商業(yè)擴(kuò)張?jiān)黾恿藢?duì)土地的需求, 集體就在集體所有土地上建設(shè)工廠和商鋪;第三階段為1998之后, 地方政府開始規(guī)范土地管理, 規(guī)定在符合規(guī)劃的條件下, 集體才可以申請(qǐng)把農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地, 這些土地既可以自用, 也可以出售給個(gè)人或企業(yè)。2003年, 地方政府就農(nóng)村集體土地的非農(nóng)使用進(jìn)行了規(guī)范性的制度設(shè)計(jì)。
(二) 收入分配和農(nóng)村土地分利集團(tuán)的形成
和蘇南地區(qū)不同, 珠三角的集體收入一般直接分給農(nóng)民, 稱為“分紅”。這種集體經(jīng)濟(jì)收入方式造成了深層的政治社會(huì)后果。“分紅”源于珠三角農(nóng)村工業(yè)化路徑是外來資本主導(dǎo)的, 大量從中西部涌入的農(nóng)民工則為這些企業(yè)提供廉價(jià)勞動(dòng)力, 村集體經(jīng)濟(jì)組織為企業(yè)提供土地和廠房, 以此收取租金[15]。在這一集體經(jīng)濟(jì)收入方式下, 土地要素發(fā)揮了很重要的作用, 村干部和村級(jí)組織發(fā)揮的作用并不十分重要, 農(nóng)民形成了以土地承包者身份參與工業(yè)化的地權(quán)意識(shí), 認(rèn)為土地非農(nóng)化的增值收益應(yīng)當(dāng)平均分給農(nóng)民。這種地權(quán)意識(shí)的制度化發(fā)展表現(xiàn)為, 佛山市南海區(qū)早在1992年就開始進(jìn)行的集體土地資產(chǎn)的“股份制”改革。股份制改革從制度上強(qiáng)化了農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)收入的關(guān)系, 農(nóng)民和集體土地收益的聯(lián)系得到了法律的正式承認(rèn), 個(gè)體化的地權(quán)意識(shí)進(jìn)一步強(qiáng)化。具體來說:原來農(nóng)民認(rèn)為土地是集體的, 自己只有承包經(jīng)營(yíng)土地的權(quán)利。而股份制改革則明確地告訴農(nóng)民, 土地就是“農(nóng)民”的, 集體土地是由個(gè)體農(nóng)戶土地入股構(gòu)成的。由此, 集體土地所有制轉(zhuǎn)為個(gè)體土地基礎(chǔ)上的“共有制”, 集體土地制度性質(zhì)發(fā)生了重大變動(dòng)1。
一開始農(nóng)民從集體經(jīng)濟(jì)中獲得的分紅收入并不高。隨著土地非農(nóng)化數(shù)量的增加, 城市擴(kuò)張背景下土地本身的升值, 集體分紅越來越多, 構(gòu)成農(nóng)民收入的重要部分。占有股份的多少極大地影響著農(nóng)民在社會(huì)分層中的位置, 而就業(yè)收入成為可有可無的一項(xiàng)收入。尤其是對(duì)老年人而言, 在L村, 老年人依賴分紅收入和社保收入 (由村集體統(tǒng)一繳滿15年, 60歲以上的老年人一個(gè)月大約領(lǐng)到1500元的社保金) , 至少能達(dá)到5萬元以上的水平。如果老人還有較多的房屋出租, 則收入每年可達(dá)10萬元以上。在一些靠近城市的有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的村莊, 從集體所得的分紅收入更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過勞動(dòng)收入。在這一實(shí)際或預(yù)期的土地利益驅(qū)動(dòng)下, 農(nóng)民一致地反對(duì)政府統(tǒng)一征地和城市開發(fā), 形成與國(guó)家及全社會(huì)對(duì)立的“土地分利集團(tuán)”。“土地分利集團(tuán)”的成員是食租農(nóng)民, 核心特征是封閉性, 任何減少他們利益的行為均是農(nóng)民集體反對(duì)的, 無論是來自政府, 或者來自開發(fā)商, 還是來自村干部冒險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)行為等。在這樣的農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)中, 村干部必須想方設(shè)法增加集體經(jīng)濟(jì)收入、增加股份分紅, 才能回應(yīng)農(nóng)民提出的分紅訴求, 繼續(xù)得到農(nóng)民的政治支持, 而主要的方式則是擴(kuò)大集體土地入市規(guī)模。
在政府掌握非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)的背景下, 村干部為此必須敢于代表農(nóng)民和政府討價(jià)還價(jià)。2000年左右, 市政府修建道路占用L村集體40畝土地, 村干部要求政府批準(zhǔn)集體使用120畝土地指標(biāo), 否則不予配合。經(jīng)過多輪談判, 市政府同意了村集體的這一訴求。這些土地指標(biāo)后來被村集體用于申請(qǐng)房地產(chǎn)開發(fā), 2005年出賣, 按當(dāng)時(shí)約100萬元/畝的市場(chǎng)價(jià)格, 村集體獲利約1.2億。這筆收入就是集體及農(nóng)民從政府爭(zhēng)取得來的, 對(duì)農(nóng)民行為有強(qiáng)烈的示范作用。支撐村干部抵制國(guó)家征地的原因來源于農(nóng)民分紅的壓力及農(nóng)民的地權(quán)意識(shí), 這是由珠三角的社會(huì)結(jié)構(gòu)所決定的。面對(duì)基于共同利益基礎(chǔ)上的農(nóng)村土地分利集團(tuán)的壓力, 村干部只能追求農(nóng)民利益最大化, 這是正當(dāng)?shù)暮秃戏ǖ�。因�?span>, 珠三角地區(qū)的征地矛盾和其它地區(qū)的性質(zhì)根本不同。在大多數(shù)地區(qū), 征地矛盾一般是政府和少數(shù)“釘子戶”之間的矛盾, 性質(zhì)屬于“利益博弈”, 農(nóng)民并不反對(duì)征地, 內(nèi)心是盼望征地的[16];但在珠三角, 農(nóng)民整體地反對(duì)政府征地制度, 傳統(tǒng)的農(nóng)村集體已經(jīng)蛻變?yōu)榕c政府相對(duì)立的土地分利集團(tuán)。
(三) 鄉(xiāng)村治理的模式和農(nóng)村土地制度的路徑依賴
以上村集體和政府之間關(guān)于土地利益分配的對(duì)立是結(jié)構(gòu)性的, 不代表地方政府就實(shí)際上陷入與村集體之間的對(duì)立當(dāng)中。在長(zhǎng)期的基層治理實(shí)踐中, 珠三角的地方政府早已形成與集體土地制度相匹配的基層治理模式, 政府和集體之間形成了穩(wěn)定的互動(dòng)模式。由于集體經(jīng)濟(jì)收入直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益, 成為農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的基本前提, 地方政府一直把發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)作為村級(jí)組織的第一要?jiǎng)?wù)。只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了, 村級(jí)公共品才能供給, 農(nóng)民福利才能保障, 分紅收入才能增長(zhǎng), 村級(jí)治理才能穩(wěn)定。這可以稱之為“經(jīng)濟(jì)發(fā)展-社會(huì)穩(wěn)定”的鄉(xiāng)村治理模式。在發(fā)達(dá)地區(qū)普遍以政府財(cái)政轉(zhuǎn)移來維持基層公共品供給和農(nóng)民福利的趨勢(shì)下, 珠三角村級(jí)組織依然具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)是特有的現(xiàn)象。
珠三角基層治理模式的突出特征是集體既是實(shí)體的經(jīng)濟(jì)單位, 也是一個(gè)治理單位。用村干部的話來說, 村集體既是一個(gè)“大公司”, 也是一級(jí)“小政府”, 具有“村莊公司主義”的特征[17]。政府把土地非農(nóng)權(quán)力賦予給集體, 同時(shí)也把維持村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的福利支出打包給集體, 相當(dāng)于形成了特色的“包干制”。在傳統(tǒng)工業(yè)衰落、政府財(cái)政收入陷入困境的背景下, 政府更只能依賴集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展來維持鄉(xiāng)村治理。由于土地制度和基層治理模式緊緊纏繞, 地方政府是沒有動(dòng)力擴(kuò)大征地范圍, 侵蝕集體土地入市范圍的。比如L村的治保會(huì)管轄全村的治安, 還管轄劃入L村管轄的8個(gè)商品房小區(qū), 超過1萬人口, 2016年僅這一項(xiàng)支出就達(dá)到120萬元。從理論上講, 這應(yīng)當(dāng)是政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的范圍。此外, 在城鄉(xiāng)一體化的背景下, 新增的農(nóng)民社保、醫(yī)保、農(nóng)村文化活動(dòng)及其農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等福利均由集體負(fù)擔(dān)。
從以上論述來看, 政府或集體主導(dǎo)土地開發(fā)并沒有根本差別, 地方政府和集體就土地開發(fā)方式形成了共識(shí)。地方政府非常樂意看到集體經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng), 這表現(xiàn)在一系列支持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策上。在集體經(jīng)濟(jì)收入陷入困境時(shí), 地方政府照顧性地給予土地指標(biāo), 任其進(jìn)行土地開發(fā)以獲得收入。在城市擴(kuò)張背景下, 政府沒有試圖壟斷城市土地開發(fā)機(jī)會(huì), 而是主動(dòng)讓利給農(nóng)民, 如地方政府允許集體通過“三舊”改造獲得巨額土地增值收益。珠三角的地方政府一直沒有收取土地增值收益調(diào)節(jié)金, 把全部收益留在集體內(nèi)部進(jìn)行分配。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所涉及的征地拆遷中, 地方政府幫助農(nóng)民集體盡量多爭(zhēng)取土地指標(biāo), 給予農(nóng)民集體土地市價(jià)補(bǔ)償。為了防止地方政府侵占農(nóng)民集體土地, 地方政府還設(shè)置了非常嚴(yán)格的征地程序, 征用土地必須通過全村農(nóng)民簽字, 賦予村集體實(shí)質(zhì)上否決政府征地的權(quán)利。
四、珠三角農(nóng)村土地利用困境
農(nóng)村工業(yè)化在帶來經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí), 也帶來土地利用方式粗放和高度細(xì)碎化, 造成“攤大餅式的城市化”問題。這表現(xiàn)為隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的持續(xù)擴(kuò)張, 規(guī)劃范圍內(nèi)的土地資源使用殆盡, 珠三角出現(xiàn)了普遍的土地利用困境。在土地供應(yīng)不再寬松的條件下, 工業(yè)和城市轉(zhuǎn)型升級(jí)面臨無地可用的困境。關(guān)于這方面的研究非常多。很早就有研究指出, 2002年深圳、中山、佛山三市的建設(shè)用地已占其可利用土地總量的72.93%、84.24%和87.32%, 三市已無多少土地可以利用[7]。
需要注意的是, 這并不是農(nóng)村工業(yè)化背景下土地利用細(xì)碎化的必然結(jié)果。從蘇南地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來看, 土地細(xì)碎化并不是城市擴(kuò)張的必然障礙。蘇南地區(qū)早期也經(jīng)歷了高速的工業(yè)化, 土地利用高度碎片化[8], 然而, 蘇南地區(qū)后來對(duì)農(nóng)村集體土地采取統(tǒng)一征地方式, 限制和取消農(nóng)村工業(yè)用地, 為城市擴(kuò)張?zhí)峁┩恋貤l件, 形成承載高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)區(qū) (1994年成立的蘇州和新加坡合作的蘇州工業(yè)園區(qū)就是其中的典型代表) , 形成了現(xiàn)代城市土地利用格局。相反地, 珠三角地區(qū)土地細(xì)碎化之所以成為了土地問題, 源于2000年以來的地方性土地制度改革確認(rèn)了集體土地入市的合法性, 由此造成的最大問題在于把歷史形成的土地利用方式從一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題轉(zhuǎn)化為復(fù)雜的政治博弈問題, 從而影響了政府調(diào)整土地利用方式和利用規(guī)劃的能力。原因在于集體土地入市確認(rèn)了集體通過土地非農(nóng)用途獲得集體經(jīng)濟(jì)收入的權(quán)利, 在這一制度框架下, 政府難以有效地管控土地。正如上一節(jié)所述, 在由分紅所建構(gòu)的內(nèi)部高度團(tuán)結(jié)一致的土地分利集團(tuán)的影響下, 政府包括規(guī)劃部門成為弱勢(shì)一方, 難以實(shí)施規(guī)劃。盡管在政府積極管控下, 珠三角地區(qū)集體土地非農(nóng)使用有走向規(guī)范化的趨勢(shì), 但仍然難以從根本上遏制集體和農(nóng)戶主導(dǎo)的土地非農(nóng)使用的隱形市場(chǎng)[18]。
在珠三角主要城市可用建設(shè)用地很快消耗殆盡的背景下, 地方政府不得不強(qiáng)調(diào)盤活存量用地的重要性, 主要是利用“三舊”改造政策, 強(qiáng)調(diào)引入社會(huì)資本和農(nóng)民集體協(xié)商來盤活利用存量建設(shè)用地。在廣東省《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》基礎(chǔ)上, 中山市在2010年出臺(tái)了《中山市“三舊”改造實(shí)施細(xì)則》 (以下簡(jiǎn)稱《細(xì)則》) , 確認(rèn)了集體經(jīng)濟(jì)組織 (又稱為股份合作社) 作為改造主體的地位。
實(shí)地調(diào)查表明, 出于經(jīng)濟(jì)能力、專業(yè)技術(shù)能力及風(fēng)險(xiǎn)最小化的考慮, 集體經(jīng)濟(jì)組織一般引入開發(fā)商參與“三舊”改造, 以土地所有者身份和權(quán)利獲得純粹的地租回報(bào)。從集體經(jīng)濟(jì)收入穩(wěn)定的角度考慮, 地方政府一般也不提倡集體自主改造, 因?yàn)?span>“三舊”改造可能存在巨大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。在“三舊”改造的制度框架中, 開發(fā)商和集體是通過自由協(xié)商確定各自分配的收益, 政府難以直接干預(yù)。農(nóng)民集體所得形式包括住宅、商業(yè)配套和土地補(bǔ)償金等 (如果涉及農(nóng)民私人的住宅則開發(fā)商就要與農(nóng)民協(xié)商補(bǔ)償) 。從物業(yè)資產(chǎn)持續(xù)增值的角度考慮, 農(nóng)民集體一般傾向于多分配物業(yè)。開發(fā)商投入資本, 所得的是房地產(chǎn)銷售的利潤(rùn)及物業(yè)長(zhǎng)期出租獲得的收入。政府的作用是保障土地利用符合規(guī)劃管制要求, 政府所得收益主要是因用途改變、容積率改變等由土地使用權(quán)人補(bǔ)繳的土地出讓金及商業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)過程中產(chǎn)生的稅費(fèi)。政府所得的部分在各個(gè)地區(qū)規(guī)定有所不同, 如深圳市規(guī)定, 在“三舊”改造 (城市更新) 項(xiàng)目中政府無償獲得20%土地和配套15%的公共設(shè)施配套用地。通過上述制度框架, 地方政府確立了城市化擴(kuò)張過程中集體和開發(fā)商之間關(guān)于土地的市場(chǎng)交易關(guān)系。
上述制度的效果并不如預(yù)期。其邏輯是在集體土地入市框架中, 現(xiàn)有土地利用格局背后附著的大量既得利益, 政府要限制、取消這一土地利用方式, 就需要付出巨大的政治的和經(jīng)濟(jì)的代價(jià)。比如, 中山市SX鎮(zhèn)集體所有的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)有20個(gè)億, 如果計(jì)入經(jīng)營(yíng)性的土地, 按照農(nóng)民所預(yù)期的城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的價(jià)格, 那么價(jià)值更為驚人。這一過程因涉及巨額土地增值利益的再分配, 集體、開發(fā)商和政府等相關(guān)利益主體在每一個(gè)改造項(xiàng)目中都陷入反復(fù)博弈的困境。相關(guān)媒體報(bào)道僅注重單個(gè)項(xiàng)目改造的成功, 卻忽視了整個(gè)城市化擴(kuò)張過程的土地困境。具體包括兩個(gè)方面。
第一, 過高的經(jīng)濟(jì)成本。農(nóng)民參照城市最高的商業(yè)和房地產(chǎn)地價(jià)確定土地價(jià)格。如在中山市SX鎮(zhèn), 隨著紡織產(chǎn)業(yè)的衰落, 廠房租金沒有提高反而下降, 目前大約7～10元/平方米·月。一旦啟動(dòng)“三舊”改造, 農(nóng)民集體預(yù)期獲得商業(yè)和房地產(chǎn)用地的收益。目前, “三舊”改造中開發(fā)商介入的畝平改造成本從幾百萬元到上千萬元, 因此只有具有高價(jià)值的商住地塊才能承擔(dān), 更多的未規(guī)劃為商住的土地不可避免地被開發(fā)商所棄用, 成為城市洼地。以廣州市為例, 計(jì)劃52個(gè)城中村采取整體拆除重建為主的全面改造模式, 但進(jìn)展極為緩慢, 除獵德、楊箕、琶洲等9個(gè)城中村在2010亞運(yùn)會(huì)之前陸續(xù)展開了土地平整和更新改造工程外, 其余各村改造工作基本陷于停滯[18], 其直接原因就是改造成本高昂。一個(gè)獵德村的改造, 在政府最大限度地讓利的背景下, 改造總成本是46億, 農(nóng)民是暴富了, 然而地方政府的財(cái)政難以負(fù)擔(dān), 也很不公平。
第二, 過高的交易成本。當(dāng)項(xiàng)目涉及多個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者涉及眾多分散農(nóng)戶時(shí), 政府規(guī)劃的大量“三舊”改造項(xiàng)目常常陷入困境。也就是說, 即使土地本身價(jià)值高, 也有可能由于各利益主體就利益再分配很難達(dá)成共識(shí), 而難以繼續(xù)改造。這是珠三角地區(qū)很少有跨集體經(jīng)濟(jì)組織的“三舊”改造項(xiàng)目的原因, 由此形成了珠三角地區(qū)在土地利用上典型的制度劣勢(shì)。有學(xué)者就列舉了集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合實(shí)施“三舊”改造項(xiàng)目最終失敗, 地方政府不得不兜底的典型案例。該案例中多村集體難以達(dá)成共識(shí)的原因主要是利益主體多、協(xié)商成本高, 各村就土地股份量化方式、控股權(quán)、收益風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等難以形成共識(shí)。最后, 政府只能采取“租賃及征用村委會(huì)土地, 統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)”的兜底方式[19], 這個(gè)過程中政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn), 集體零風(fēng)險(xiǎn), 并不是市場(chǎng)主體的行為邏輯。
研究者從“三舊”改造的困境中反思, 希望找出地方政府、集體和開發(fā)商之間達(dá)成共識(shí)的機(jī)制。如何在地方政府和村集體之間達(dá)成共識(shí), 形成利益共同體或者地方發(fā)展聯(lián)盟, 是順利實(shí)施“三舊”改造的關(guān)鍵所在[10]。這種分析指出了問題所在, 卻依然沒有挖掘問題背后深層次的、難以調(diào)和的利益矛盾。在現(xiàn)有土地制度所固化的農(nóng)村土地分利集團(tuán)這一框架下, “利益共同體”“地方發(fā)展聯(lián)盟”必然難以形成, 地方政府極為優(yōu)惠的讓利政策也無濟(jì)于事。
五、結(jié)語
在全國(guó)統(tǒng)一的土地制度下, 各個(gè)地方由于歷史條件不同, 土地制度實(shí)踐表現(xiàn)出巨大的差異, 其中, 珠三角核心區(qū)農(nóng)村形成的集體土地入市制度是最受關(guān)注的。本文在綜述已有研究的基礎(chǔ)上, 分析了珠三角典型地區(qū)的主導(dǎo)性的集體土地入市制度的特征、形成過程和問題, 得出的主要結(jié)論是:珠三角地區(qū)農(nóng)村以集體土地入市為特征的土地制度改革是全國(guó)范圍內(nèi)獨(dú)特的, 其形成的重要原因是由農(nóng)村工業(yè)化過程形成的獨(dú)特社會(huì)結(jié)構(gòu)因素促成的。珠三角農(nóng)村已經(jīng)形成了一個(gè)具有封閉性特征的“土地分利集團(tuán)”。越是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū), 這一利益集團(tuán)反對(duì)征地的力量就越大。這一制度運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)后果是固化了農(nóng)村工業(yè)化的分散用地方式。在城市擴(kuò)張的背景下, 集體土地入市基礎(chǔ)上的“三舊”改造、城市更新不能從根本上解決土地問題, 珠三角城市擴(kuò)張正在遭遇無地可用的“土地陷阱”。
如上所述, 這種土地制度及后果是珠三角地區(qū)特定的農(nóng)村工業(yè)化路徑造成的。既然是特定歷史條件所致, 那么, 任何的道德譴責(zé)都沒有意義。目前的關(guān)鍵是國(guó)家應(yīng)把珠三角的農(nóng)村土地制度安排作為一種不得不接受的事實(shí), 作為一種歷史形成的土地制度的教訓(xùn)———顯然珠三角的農(nóng)村土地制度并不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和土地利用方式轉(zhuǎn)型, 而不是反過來倒果為因, 認(rèn)為珠三角農(nóng)村土地制度體現(xiàn)了農(nóng)民的土地權(quán)利, 從而把珠三角農(nóng)村土地制度作為先進(jìn)制度向全國(guó)推廣。尤其是在2019年33個(gè)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)區(qū)即將收官、《土地管理法》即將完成修訂的背景下, 學(xué)界更應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究, 認(rèn)清珠三角農(nóng)村土地制度的邏輯和問題, 為全國(guó)性的農(nóng)村土地制度改革提供啟示。
作者簡(jiǎn)介： 夏柱智 (1987-) , 男, 湖北黃石人, 武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授, 主要從事農(nóng)村社會(huì)學(xué)、城市社會(huì)學(xué)研究。;
基金： 中央高校基本科研業(yè)務(wù)基金項(xiàng)目“新時(shí)代構(gòu)建中國(guó)特色漸進(jìn)城鎮(zhèn)化模式研究” (413000026)
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