土地細(xì)碎化與土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的優(yōu)化路徑研究^＊

王海娟  胡守庚

摘要：城市化背景下農(nóng)民大規(guī)模流動(dòng)產(chǎn)生人地分離現(xiàn)象，如何發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)在優(yōu)化資源配置和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方面的作用，是土地制度改革的重要內(nèi)容。既有研究注意到中介組織匱乏和產(chǎn)權(quán)殘缺導(dǎo)致的“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題，卻普遍忽視了土地細(xì)碎化問(wèn)題。本研究將土地細(xì)碎化問(wèn)題納入土地流轉(zhuǎn)制度分析框架中，剖析土地細(xì)碎化與土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)及其優(yōu)化路徑選擇。研究發(fā)現(xiàn)，土地自發(fā)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)存在土地細(xì)碎化問(wèn)題，主要包括農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿差異性問(wèn)題、農(nóng)民機(jī)會(huì)主義行為問(wèn)題和高額交易成本問(wèn)題；一些農(nóng)村地區(qū)在個(gè)體產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上形成合作型土地市場(chǎng)，降低了交易成本，但土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)仍然面臨土地流轉(zhuǎn)意愿差異性問(wèn)題和機(jī)會(huì)主義行為問(wèn)題；有部分農(nóng)村地區(qū)在集體產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上形成集體型土地市場(chǎng)，可以在農(nóng)民沒(méi)有完全轉(zhuǎn)移的情況下克服土地細(xì)碎化問(wèn)題和匡正“市場(chǎng)失靈”。我國(guó)可以充分利用集體土地制度的制度功能克服土地細(xì)碎化問(wèn)題，建立兼顧公平與效率的土地流轉(zhuǎn)制度。

關(guān)鍵詞：土地細(xì)碎化；土地制度；土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)；“市場(chǎng)失靈”

一、問(wèn)題意識(shí)與研究綜述

（一）問(wèn)題意識(shí)與研究主題

家庭承包經(jīng)營(yíng)制度改革產(chǎn)生土地小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，我國(guó)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展長(zhǎng)期受限于此。因此，根據(jù)生產(chǎn)力變化和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力流動(dòng)優(yōu)化資源配置、防止使用權(quán)凝固化是我國(guó)土地制度改革的重要方面。杜潤(rùn)生很早就指出不能通過(guò)行政性的土地調(diào)整凝固小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，重要的是發(fā)育土地市場(chǎng)，以市場(chǎng)機(jī)制配置稀缺的土地資源[①]。自1980年代國(guó)家在農(nóng)村實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度以后，土地制度改革就轉(zhuǎn)入推動(dòng)土地使用權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)階段。當(dāng)前階段，城市化推動(dòng)農(nóng)民大規(guī)模進(jìn)城務(wù)工或者居住，產(chǎn)生人地分離現(xiàn)象。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示,2018年全國(guó)農(nóng)民工總量超過(guò)2.88億人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.58%。當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.6億畝、比例約占承包地的 1/3[②]。人地關(guān)系松動(dòng)給農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了資源空間。如何配置稀缺土地資源，讓離農(nóng)人口的耕地向繼續(xù)務(wù)農(nóng)者集中，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重要方面。為此中央提出土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置并行的改革思路，其落腳點(diǎn)是培育土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

在土地承包關(guān)系長(zhǎng)期不變的政策條件下，土地市場(chǎng)是當(dāng)前配置土地資源的主要制度。這是一種由農(nóng)戶個(gè)體基于市場(chǎng)交換價(jià)格作出決策，與土地行政性調(diào)整形成相互替代的資源配置方式[③]。大量文獻(xiàn)認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)可以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、提高資源使用效率、更有利于形成土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)[④]。在邊際報(bào)酬遞減規(guī)律支配下，土地的自由流轉(zhuǎn)能促使土地邊際產(chǎn)出較小的農(nóng)戶將土地出租給邊際產(chǎn)出較高的農(nóng)戶[⑤]。土地產(chǎn)權(quán)的自由交易能增加土地供給者找到土地需求者的概率，以及增加土地投資實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的機(jī)會(huì)[⑥]。一些研究者甚至提出，建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制是逐步推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、最終達(dá)到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)的重要舉措[⑦]。

但總體上，農(nóng)民大規(guī)模流動(dòng)并未產(chǎn)生如理論界所預(yù)期的土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)高潮的到來(lái)。筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)在全國(guó)農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)民大規(guī)模流動(dòng)背景下，土地細(xì)碎化不僅增加了承包者流出土地的難度，也限制了土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，成為土地市場(chǎng)建設(shè)的阻力之一[⑧]。為了克服土地細(xì)碎化問(wèn)題和提高資源配置效率，一些農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)制度。不同地區(qū)選擇的路徑不同，形成的土地市場(chǎng)類型不同。實(shí)踐表明，特定類型土地市場(chǎng)是在克服土地細(xì)碎化問(wèn)題的過(guò)程中形成的，在解決土地細(xì)碎化問(wèn)題上的成效有很大差異性。

因此，我們應(yīng)當(dāng)把土地細(xì)碎化問(wèn)題納入到土地流轉(zhuǎn)制度的研究框架中。本文將基于地方實(shí)踐，系統(tǒng)呈現(xiàn)土地細(xì)碎化問(wèn)題的形成過(guò)程和表現(xiàn)，從克服土地細(xì)碎化的角度對(duì)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的類型進(jìn)行劃分和比較分析，探討分析土地市場(chǎng)建設(shè)的路徑選擇問(wèn)題。為展開(kāi)分析，我們先回顧現(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)于土地流轉(zhuǎn)“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題的研究，并提出本文的分析路徑。接著，我們以上海市和安徽繁昌縣土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐為例，從土地細(xì)碎化角度揭示“市場(chǎng)失靈”的形成原因及其表現(xiàn)，并分別剖析合作型和集體型兩種土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成及其經(jīng)濟(jì)績(jī)效。最后，我們將就如何建構(gòu)兼顧公平與效率的土地流轉(zhuǎn)制度展開(kāi)進(jìn)一步討論，并揭示其政策含義。

本研究使用的案例和材料來(lái)自筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)在安徽繁昌縣和上海市關(guān)于土地制度改革的調(diào)研。兩地的調(diào)查方式都采取半結(jié)構(gòu)式訪談，訪談對(duì)象包括鄉(xiāng)村干部、農(nóng)民、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和社會(huì)化服務(wù)主體等。在土地流轉(zhuǎn)初期階段，上海市與繁昌縣都形成了農(nóng)民自發(fā)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。與全國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)一樣，自發(fā)型土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)具有分散性、不規(guī)范等特點(diǎn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者雖然能夠擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，但是土地地塊也成比例地增加。為了克服土地細(xì)碎化問(wèn)題，這兩個(gè)地區(qū)都試圖通過(guò)制度創(chuàng)新培育新型土地市場(chǎng)。由于采取不同的改革路徑，上海市和繁昌縣分別形成了具有代表性的合作型土地市場(chǎng)和集體型土地市場(chǎng)。從土地細(xì)碎化問(wèn)題角度，不同類型土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效存在差異性。

（二）研究綜述與分析路徑

大量實(shí)證研究都注意到了土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)困境及其“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題。例如，錢(qián)忠好系統(tǒng)揭示了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的交易成本困境[⑨]。MacmiHan認(rèn)為土地自由交易過(guò)程中會(huì)發(fā)生“市場(chǎng)失靈”，降低土地利用效率[⑩]。實(shí)踐中，即使人地關(guān)系松動(dòng)也不一定能夠克服“市場(chǎng)失靈”。張路雄指出“農(nóng)戶間的流轉(zhuǎn)占了整個(gè)流轉(zhuǎn)的2/3。而農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)大多由于沒(méi)有集體統(tǒng)一調(diào)整地塊，無(wú)法實(shí)現(xiàn)連片耕作，雖然就接包戶來(lái)講所種耕地面積有所增加，但無(wú)法實(shí)現(xiàn)集中連片的機(jī)械耕作�！�[11]具體而言，既有研究主要從兩條路徑展開(kāi),一是組織分析,二是產(chǎn)權(quán)分析。

組織分析強(qiáng)調(diào)數(shù)量眾多的、信息不對(duì)稱的小農(nóng)戶進(jìn)行市場(chǎng)交易存在高額交易成本[12]。其一，土地流轉(zhuǎn)的復(fù)雜性、土地市場(chǎng)信息的不完全性使得土地流入方和流出方存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，信息搜尋成本很高；其二，土地小塊占有使得交易主體數(shù)量眾多、交易規(guī)模小，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者需要與幾十上百個(gè)甚至上千個(gè)農(nóng)民談判，談判成本和簽約成本呈現(xiàn)邊際遞增趨勢(shì)；其三，農(nóng)民自發(fā)分散流轉(zhuǎn)很難形成規(guī)范、有效的合約，容易引起交易雙方的爭(zhēng)議和提高合約執(zhí)行成本[13][14]。高額交易成本不但限制了土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域范圍，還一定程度上影響土地流轉(zhuǎn)的速度和規(guī)模。

上述研究認(rèn)為中介組織的缺失是交易成本高居不下以及土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不良的主要原因。提出引入中介組織的改革路徑，認(rèn)為中介組織能深化市場(chǎng)分工，通過(guò)專業(yè)化服務(wù)和擴(kuò)大產(chǎn)權(quán)交易主體的單位，降低交易成本和促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)[15]。尤其是村社組織是集體土地所有權(quán)的代理人，承擔(dān)中介機(jī)構(gòu)具有合法性，并且村社組織具有一定的組織能力、熟悉農(nóng)村社會(huì)情況、具有地方權(quán)威，因此在執(zhí)行中介機(jī)構(gòu)職能時(shí)交易成本最低[16]。各地區(qū)廣泛實(shí)踐的“反租倒包”、土地流轉(zhuǎn)合作社、土地銀行、土地流轉(zhuǎn)協(xié)會(huì)等，形成了不同于農(nóng)民自發(fā)分散流轉(zhuǎn)模式的“集中型流轉(zhuǎn)”[17]。

產(chǎn)權(quán)分析強(qiáng)調(diào)土地產(chǎn)權(quán)界定不清晰和產(chǎn)權(quán)殘缺是土地市場(chǎng)發(fā)育緩慢的主要原因。現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)缺乏明晰性、排他性,穩(wěn)定性較差,降低土地經(jīng)營(yíng)收益和交易價(jià)格，弱化了土地需求和供給[18]。尤其是土地產(chǎn)權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓受到不當(dāng)限制，不僅侵害了當(dāng)事人的權(quán)益，而且導(dǎo)致有效競(jìng)爭(zhēng)的缺乏。另外，土地承包權(quán)不完整使得政府干預(yù)成為可能，行政性土地調(diào)整導(dǎo)致土地使用權(quán)市場(chǎng)的萎縮[19]。行政干預(yù)使得集體變成了土地的實(shí)際支配者，農(nóng)民自愿原則很難落實(shí)，地租收入大部分落入集體手中，因而影響土地市場(chǎng)健康有序發(fā)展[20]。

上述研究者認(rèn)為集體所有制是農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定和產(chǎn)權(quán)殘缺的制度根源，需要按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”的要求，改革集體產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民穩(wěn)定、清晰而有保障的土地使用權(quán)[21]。其具體政策主張是擴(kuò)大農(nóng)民的土地權(quán)利。目前的“三權(quán)分置”改革從制度變革和法律合法性的角度賦予農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利，正在推行的土地確權(quán)工作將農(nóng)民的土地權(quán)利與特定地塊固定起來(lái)，土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年等政策主張，都是這一改革思路的體現(xiàn)。

學(xué)界對(duì)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的困境、原因和改革思路進(jìn)行了系統(tǒng)的闡釋，指出影響土地市場(chǎng)建設(shè)的兩個(gè)重要問(wèn)題，即中介組織缺乏和產(chǎn)權(quán)殘缺。誠(chéng)然，中介組織和農(nóng)民的自由決定權(quán)是土地市場(chǎng)建設(shè)的保障，但既有研究普遍忽視了更為重要的土地細(xì)碎化問(wèn)題。土地細(xì)碎化問(wèn)題既與農(nóng)民占有小塊土地以及地權(quán)固化難以調(diào)整有關(guān)，也與信息不對(duì)稱以及農(nóng)民數(shù)量眾多引發(fā)的交易成本有關(guān)。以擴(kuò)大農(nóng)民土地權(quán)利為方向的產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)一步固化了土地小塊占有格局，并且在解決交易成本問(wèn)題上沒(méi)有提出有效的措施。中介組織可以降低交易成本，但卻無(wú)法解決地權(quán)固化難以調(diào)整的問(wèn)題。因此，匡正“市場(chǎng)失靈”、完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)制度的重要前提是解決土地細(xì)碎化問(wèn)題。治理土地細(xì)碎化既涉及產(chǎn)權(quán)制度改革，也與村社組織建設(shè)有關(guān)。本研究結(jié)合組織分析路徑和產(chǎn)權(quán)分析路徑，從土地細(xì)碎化角度探討土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)困境，并對(duì)實(shí)踐中兩種主要的改革路徑進(jìn)行比較分析。

二、土地細(xì)碎化與土地自發(fā)流轉(zhuǎn)的“市場(chǎng)失靈”

在土地細(xì)碎化條件下，土地流轉(zhuǎn)不確定性、土地不可移動(dòng)性因素和產(chǎn)權(quán)主體數(shù)量眾多因素共同作用產(chǎn)生高額交易成本和一致行動(dòng)難題。本節(jié)從土地細(xì)碎化角度剖析土地流轉(zhuǎn)“市場(chǎng)失靈”的表現(xiàn)和形成過(guò)程。

（一）土地細(xì)碎化與土地流轉(zhuǎn)不確定性

     分田到戶初期，為了實(shí)現(xiàn)公平分配，農(nóng)民按照地力肥瘦、距離遠(yuǎn)近、灌溉條件等配置地權(quán)，形成了地塊分散且互相“插花”的細(xì)碎化格局。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)戶均耕地7.5畝、5.7塊[22]。我國(guó)大部分地區(qū)都是丘陵和山區(qū)，地形復(fù)雜，土地細(xì)碎化程度更高。上海市地形平整，戶均耕地面積有4、5畝，地塊數(shù)量有七、八塊。繁昌縣為丘陵地區(qū)，戶均耕地面積不到7畝，地塊數(shù)量有十幾塊。第二輪土地承包后，“確權(quán)確地”、“長(zhǎng)久不變”等政策鎖定這種地權(quán)配置格局。

城市化背景下農(nóng)民流動(dòng)具有不完全性和不穩(wěn)定性。一方面，隨著城市化縱深推進(jìn)，農(nóng)民群體發(fā)生了分化。一些農(nóng)民舉家外出務(wù)工，一些農(nóng)民留村務(wù)農(nóng)，大部分農(nóng)民采取“半工半耕”家計(jì)模式[23]。農(nóng)民流動(dòng)具有不完全性，在農(nóng)村層面表現(xiàn)為部分農(nóng)民完全脫離土地、部分農(nóng)民仍然依賴土地；在農(nóng)民家庭層面表現(xiàn)為部分家庭成員離土進(jìn)城務(wù)工、部分家庭成員仍然繼續(xù)務(wù)農(nóng)。另一方面，多數(shù)外出務(wù)工農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)，農(nóng)民流動(dòng)具有不穩(wěn)定性[24]。農(nóng)民年輕的時(shí)候往往外出務(wù)工，當(dāng)年齡增大、城市化失敗或者遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)往往返回農(nóng)村。農(nóng)民流動(dòng)的非完全性和不穩(wěn)定性增加了土地流轉(zhuǎn)的不確定性，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

一是農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿存在很大的差異性。農(nóng)民分化使得農(nóng)民的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移程度不同。部分農(nóng)民外出務(wù)工，需要將土地流轉(zhuǎn)出去。部分農(nóng)民依靠土地獲得就業(yè)和社會(huì)保障，他們需要繼續(xù)耕種土地。不同農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿和土地流轉(zhuǎn)的機(jī)會(huì)成本不同。農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和非農(nóng)就業(yè)具有不穩(wěn)定性，使得農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿不穩(wěn)定。農(nóng)民外出務(wù)工時(shí)需要將土地流轉(zhuǎn)出去，返鄉(xiāng)時(shí)需要收回土地耕種。農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿和流轉(zhuǎn)方式隨著家庭生命周期、土地經(jīng)營(yíng)面積、農(nóng)業(yè)收益等的變化而發(fā)生變化，土地流轉(zhuǎn)的不確定性增加。

二是農(nóng)民的機(jī)會(huì)主義行為進(jìn)一步增加了土地流轉(zhuǎn)不確定性。在土地細(xì)碎化條件下，土地集中連片流轉(zhuǎn)需要一定區(qū)域范圍內(nèi)的所有農(nóng)民形成一致行動(dòng)。由于土地具有不可移動(dòng)性，幾個(gè)甚至一個(gè)農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)土地，都將導(dǎo)致土地?zé)o法集中連片流轉(zhuǎn)。而理性的農(nóng)民占有特定地塊的土地，可以采取機(jī)會(huì)主義行為以要求獲得更多的利益。由于每個(gè)農(nóng)民的參與都不可或缺，每個(gè)農(nóng)民都可以拒不流轉(zhuǎn)土地，并且都具有特別的討價(jià)還價(jià)的力量。即使在發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，農(nóng)民完全實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，不再依賴土地，農(nóng)民都愿意將土地流轉(zhuǎn)出去，但是不同農(nóng)民也有可能采取不同的行動(dòng)策略。農(nóng)民采取的行動(dòng)策略不同增加了土地流轉(zhuǎn)的不確定性。

（二）土地自發(fā)流轉(zhuǎn)“市場(chǎng)失靈”及其表現(xiàn)

      很多研究者認(rèn)為，隨著農(nóng)民大幅度向城市流動(dòng)，依靠農(nóng)戶自愿性流轉(zhuǎn)和市場(chǎng)交換能夠?qū)崿F(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)[25]。從農(nóng)村實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)民非農(nóng)化轉(zhuǎn)移只是給土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育提供了資源空間，而土地流轉(zhuǎn)不確定性增加了交易成本和降低了土地集中度。

一是土地流轉(zhuǎn)不確定性和土地不可移動(dòng)性共同導(dǎo)致一致行動(dòng)難題，使得土地難以集中連片流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶放棄土地的機(jī)會(huì)成本不同，任何農(nóng)戶都可能采取機(jī)會(huì)主義行為，農(nóng)戶達(dá)成一致行動(dòng)非常困難。這使得土地流轉(zhuǎn)陷入“流轉(zhuǎn)不動(dòng)”的困局。通常意義上的公共物品供給中也存在機(jī)會(huì)主義行為，但因?yàn)檫@些公共物品供給不要求全體成員一致行動(dòng)，討價(jià)還價(jià)或者“敲竹杠”機(jī)會(huì)主義行為問(wèn)題遠(yuǎn)沒(méi)有這么普遍。

二是土地流轉(zhuǎn)不確定性與眾多產(chǎn)權(quán)主體分散流轉(zhuǎn)共同導(dǎo)致高額交易成本。土地流轉(zhuǎn)具有不確定性以及地塊質(zhì)量、面積等不同，又加上農(nóng)民數(shù)量眾多以及分散流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)面臨高額交易成本。就如前文所提到的，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者尤其是村莊外部的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體獲得這些信息、與農(nóng)民進(jìn)行談判以及保證合約執(zhí)行的時(shí)間成本和貨幣成本很高。

從農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)來(lái)看，繁昌縣既存在農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿差異性問(wèn)題和機(jī)會(huì)主義行為問(wèn)題，也存在土地分散流轉(zhuǎn)導(dǎo)致的高額交易成本問(wèn)題。因此，自發(fā)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的作用有限，經(jīng)營(yíng)者的土地規(guī)模只能擴(kuò)大到十余畝到幾十畝，其中大部分經(jīng)營(yíng)者的土地規(guī)模是20-30畝。上海市農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了完全轉(zhuǎn)移和穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)，地方政府也為農(nóng)民提供了健全的社會(huì)保障，農(nóng)民普遍愿意將土地流轉(zhuǎn)出去。因而上海市農(nóng)村不存在農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿差異性問(wèn)題。但上海市土地市場(chǎng)仍然存在機(jī)會(huì)主義行為問(wèn)題和高額交易成本問(wèn)題。尤其是上海市的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者大部分是外地人，獲得土地流轉(zhuǎn)信息的難度、與土地流出方的談判成本和矛盾糾紛調(diào)處的成本增加。

由此看來(lái)，在土地細(xì)碎化條件下，要有效發(fā)揮土地市場(chǎng)在優(yōu)化資源配置方面的作用，不僅要允許土地自由流動(dòng)，而且要求土地低成本、集中連片流轉(zhuǎn)。以下部分將討論完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的路徑選擇及其經(jīng)濟(jì)效果。

三、合作型土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)及其困境

由于自發(fā)土地流轉(zhuǎn)存在“市場(chǎng)失靈”，一些農(nóng)村地區(qū)探索土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新。其中有代表性的探索實(shí)踐是土地股份合作社。即在增強(qiáng)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上建立農(nóng)民合作社，發(fā)揮合作經(jīng)濟(jì)組織的中介作用。土地股份合作社制度創(chuàng)新形成“合作型市場(chǎng)”。本節(jié)以上海市土地市場(chǎng)實(shí)踐為例剖析合作型土地市場(chǎng)的形成過(guò)程、經(jīng)濟(jì)效果及其演化邏輯。

（一）“確權(quán)確地”與合作型土地市場(chǎng)的形成

上海市的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)主要包括以下兩個(gè)方面。 一是“確權(quán)確地”的土地產(chǎn)權(quán)制度改革。2009年上海市在中央政府啟動(dòng)土地確權(quán)工作之前就開(kāi)展“確權(quán)確地”工作，將二輪延包時(shí)期沒(méi)有承包到戶的土地重新確權(quán)到農(nóng)戶手中，重新落實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這實(shí)際上是將農(nóng)民的土地承包權(quán)與特定地塊固定起來(lái)并強(qiáng)化保護(hù)。在此基礎(chǔ)上，上海市進(jìn)一步確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中的自主決策權(quán)。一方面，按照依法自愿有償原則，確保農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位；另一方面，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格由當(dāng)事人雙方協(xié)商確定，流轉(zhuǎn)收益全部歸農(nóng)戶所有。

“確權(quán)確地”工作更為清晰地明確了農(nóng)民占有特定地塊、享有全部土地租金以及擁有土地流轉(zhuǎn)的自由權(quán)利，農(nóng)民獲得了除土地買(mǎi)賣(mài)之外的所有的所有權(quán)權(quán)能。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上成為一種具有交換價(jià)值的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)。由此看來(lái)，土地確權(quán)工作將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)細(xì)分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，也增加了土地產(chǎn)權(quán)的個(gè)體化程度。農(nóng)民越來(lái)越把土地看作是一種可流轉(zhuǎn)、可繼承的家庭私有化財(cái)產(chǎn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)了從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)向“準(zhǔn)所有權(quán)”的重大轉(zhuǎn)變[26]。

     二是發(fā)揮合作社的市場(chǎng)中介作用。從2005年開(kāi)始上海市嘗試建立農(nóng)民合作社，即“農(nóng)業(yè)資源合作社”。上海市建立農(nóng)民合作社并沒(méi)有另起爐灶，合作社組織、村委會(huì)組織和集體經(jīng)濟(jì)組織是重疊的，即“三塊牌子、一個(gè)班子”。農(nóng)戶通過(guò)自愿委托協(xié)議把土地交給合作社，并領(lǐng)取固定租金，農(nóng)民與合作社之間是一種委托-代理關(guān)系。合作社負(fù)責(zé)土地需求信息的發(fā)布、項(xiàng)目的推介、土地經(jīng)營(yíng)者的選擇、土地租約條件的談判以及矛盾糾紛的調(diào)解，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和布局、改善生產(chǎn)條件，并將土地流轉(zhuǎn)出去。

由于大部分的土地股份合作社向承包農(nóng)戶支付固定租金，并不收取服務(wù)費(fèi)用，委托-代理關(guān)系與“反租倒包”的差別不大。不過(guò)，與之前的“反租倒包”不同的是，合作社或者村委會(huì)充分尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿，并且不賺取租金差價(jià)。農(nóng)民擁有充分的自主決策權(quán)并獲得全部收益，合作社主要功能是發(fā)揮溝通承包者與經(jīng)營(yíng)者的中介作用。

（二）個(gè)體合作流轉(zhuǎn)與“市場(chǎng)失靈”的表現(xiàn)

合作社發(fā)揮市場(chǎng)中介作用，經(jīng)營(yíng)者直接與合作社對(duì)接，不需要與一家一戶農(nóng)戶打交道。這就實(shí)現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)交易的規(guī)模效應(yīng)，降低了農(nóng)民參與土地市場(chǎng)的交易成本。合作社為土地流轉(zhuǎn)提供了組織保障。然而，合作社只能在農(nóng)戶自愿委托的前提下才能獲得集中連片的土地和組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，市場(chǎng)中介功能并不能解決土地流轉(zhuǎn)意愿差異性問(wèn)題和農(nóng)民的機(jī)會(huì)主義行為問(wèn)題。

（1）土地流轉(zhuǎn)意愿差異性問(wèn)題

在農(nóng)民沒(méi)有實(shí)現(xiàn)完全非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的情況下，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿存在差異性。土地流轉(zhuǎn)意愿不同的農(nóng)民之間的土地交叉分布，合作社難以獲得集中連片的土地。我們?cè)谵r(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在每個(gè)村民小組都有部分農(nóng)民不愿意將土地入股到土地股份合作社。這就使得經(jīng)營(yíng)者難以獲得集中連片的土地，從而限制了土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大。

即使有經(jīng)營(yíng)者流入的土地面積較多，地塊也呈現(xiàn)細(xì)碎化狀態(tài)。一塊面積并不大的土地上往往集中了若干農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)期限和租金支付方式不同[27]。經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)預(yù)期不穩(wěn)定、不便于大中型機(jī)械化操作，也難以統(tǒng)一管理和病蟲(chóng)害防治。結(jié)果是經(jīng)營(yíng)者耕種的土地規(guī)模越大，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率越低。土地經(jīng)營(yíng)面積的擴(kuò)大并沒(méi)有產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率，經(jīng)營(yíng)者因此喪失流轉(zhuǎn)土地的積極性。

（2）機(jī)會(huì)主義行為問(wèn)題

農(nóng)民的“敲竹杠”機(jī)會(huì)主義行為使得土地難以集中連片流轉(zhuǎn)，這是上海市土地市場(chǎng)的根本性困境。例如，2016年泉鎮(zhèn)[28]最早的一批土地委托協(xié)議將到期，不少農(nóng)民借重新簽訂委托協(xié)議的機(jī)會(huì)要求地方政府配備“鎮(zhèn)�！�[29]。還有一些農(nóng)民要求地方政府為其提供就業(yè)機(jī)會(huì)、享受低保政策等。實(shí)際上，上海市本地農(nóng)民都不愿意耕種土地，他們只不過(guò)是試圖憑借對(duì)不可移動(dòng)土地的占有權(quán)利要求獲得更多的利益。

在保障糧食安全和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的政治要求下，很多農(nóng)村地區(qū)的地方政府通過(guò)行政方式解決農(nóng)民的機(jī)會(huì)主義行為問(wèn)題。具體地，上海市地方政府通過(guò)以下兩種行政辦法解決土地細(xì)碎化問(wèn)題。一是地方政府進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。為了提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性，地方政府不斷提高最低租金標(biāo)準(zhǔn)。最近幾年，上海市的土地租金從畝均600元增加到1000元，甚至一些地區(qū)高達(dá)1500元。在我們調(diào)查期間，金山區(qū)、松江區(qū)、嘉定區(qū)和奉賢區(qū)的畝均土地租金分別達(dá)到850元、750元、1000元、1050元。另外，一些農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼被分配給承包者而非經(jīng)營(yíng)者。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民要求縮短租期，以利用再次簽訂委托協(xié)議的機(jī)會(huì)保持土地租金不斷上漲，從而盡可能地農(nóng)業(yè)收益轉(zhuǎn)移到自己手中。過(guò)高土地租金降低了經(jīng)營(yíng)者的積極性，這迫使地方政府不斷提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼維持農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。但是地方政府的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼又會(huì)以土地租金的形式轉(zhuǎn)移到承包者手中。由此，上海市的土地流轉(zhuǎn)陷入“提高土地租金—降低農(nóng)業(yè)收益—進(jìn)一步增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼—進(jìn)一步提高土地租金”的惡性循環(huán)中。如此一來(lái)，承包者獲得的土地租金甚至高于農(nóng)業(yè)利潤(rùn)，產(chǎn)生了“地租侵蝕利潤(rùn)”和收窄規(guī)模經(jīng)營(yíng)盈利空間的問(wèn)題[30]。

二是地方政府開(kāi)展行政動(dòng)員工作。地方政府將土地流轉(zhuǎn)作為一項(xiàng)行政任務(wù)，納入村干部的考核指標(biāo)體系中，要求村干部給農(nóng)民做動(dòng)員工作。村干部擔(dān)心集中動(dòng)員引起農(nóng)民普遍性的機(jī)會(huì)主義行為，只能采取相應(yīng)的行動(dòng)策略。比如，單家獨(dú)戶做工作、村干部找比較容易做思想動(dòng)員工作的家庭成員簽字、幫農(nóng)戶安排就業(yè)等。

從上海市實(shí)踐來(lái)看，人地關(guān)系緩解后土地市場(chǎng)可供給土地的數(shù)量增加，然而并沒(méi)有降低土地細(xì)碎化程度。合作型土地市場(chǎng)仍然無(wú)法完全解決土地細(xì)碎化問(wèn)題，上海市集中化土地流轉(zhuǎn)實(shí)際上是通過(guò)行政干預(yù)實(shí)現(xiàn)的。到目前為止，上海市通過(guò)行政干預(yù)將全市95%的土地集中在合作社手中。大多數(shù)研究者將行政干預(yù)視為導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”的重要因素，我們則認(rèn)為行政干預(yù)在很大程度上是土地細(xì)碎化誘發(fā)的客觀結(jié)果。

綜上而言，不斷強(qiáng)化個(gè)體土地權(quán)利的客觀后果是土地產(chǎn)權(quán)更加難以整合起來(lái)，加劇了“市場(chǎng)失靈”和誘發(fā)了行政干預(yù)。在農(nóng)民大規(guī)模流動(dòng)背景下，將土地承包權(quán)與特定地塊固定起來(lái)，或許可以防止土地被強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，但也使得分散在承包者手中的承包地難以低成本地集中到經(jīng)營(yíng)者手中。合作型土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的困境表明，通過(guò)“反租”、土地入股、委托-代理等發(fā)揮市場(chǎng)中介作用，可以降低農(nóng)民數(shù)量眾多和交易頻繁產(chǎn)生的高額交易成本，但卻無(wú)法解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)差異性問(wèn)題以及機(jī)會(huì)主義行為問(wèn)題。

四、集體型土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)及其效果

由于自發(fā)土地流轉(zhuǎn)存在“市場(chǎng)失靈”，部分農(nóng)村地區(qū)在增強(qiáng)集體產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的資源配置功能，形成集體型土地市場(chǎng)。本節(jié)以繁昌縣土地市場(chǎng)實(shí)踐為例，剖析集體型土地市場(chǎng)的形成過(guò)程及其經(jīng)濟(jì)效果。

（一）“確權(quán)不確地”與集體型土地市場(chǎng)的形成

集體型土地市場(chǎng)的形成主要包括以下兩個(gè)方面的內(nèi)容。一是“確權(quán)不確地”的土地產(chǎn)權(quán)制度改革。所謂“確權(quán)不確地”指在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中重新確定農(nóng)民和村集體的土地權(quán)利，而不將土地分割到每家每戶。繁昌縣的具體做法如下：首先，村集體對(duì)農(nóng)戶的實(shí)際耕地面積進(jìn)行丈量，以原土地承包合同為依據(jù)，將農(nóng)戶的實(shí)際承包面積確定為受益權(quán)面積。接著，地方政府向農(nóng)戶發(fā)放“耕地權(quán)益證書(shū)”，注明每戶農(nóng)民承包的土地面積，地塊具體位置，四至界限則不固定。然后，村集體向土地承包農(nóng)戶發(fā)放申請(qǐng)表、委托書(shū)，明確農(nóng)戶是否愿意流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)民自主選擇土地承包權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，可以選擇自耕土地獲得生產(chǎn)性收益，也可以選擇土地流轉(zhuǎn)獲得租金收入。最后，農(nóng)戶申請(qǐng)耕種面積以外的剩余土地，由集體經(jīng)濟(jì)組織集中對(duì)外流轉(zhuǎn)。

土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心是改變了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)方式。“確權(quán)確地”、“承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”等政策進(jìn)一步明確農(nóng)民占有特定地塊的權(quán)利。在家家戶戶自耕土地的階段，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與特定地塊固定起來(lái)的負(fù)面影響不大。在農(nóng)民大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地階段，農(nóng)民更關(guān)注的是土地便利流轉(zhuǎn)的權(quán)利。保護(hù)農(nóng)民對(duì)特定地塊的占有權(quán)利導(dǎo)致土地關(guān)系剛性化，并不利于農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)�！按_權(quán)不確地”將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與特定地塊脫鉤，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵從占有特定地塊的權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)楂@得土地租金的權(quán)利。

農(nóng)民的土地權(quán)利日益強(qiáng)化，尤其是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與特定地塊固定起來(lái)，消解了集體的土地調(diào)整空間。土地產(chǎn)權(quán)制度改革則將土地恢復(fù)為集體生產(chǎn)資料，為集體重新配置集體土地提供了空間，這客觀上強(qiáng)化了集體土地所有權(quán)。當(dāng)然，強(qiáng)化集體所有權(quán)并不一定會(huì)弱化對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)。從繁昌縣實(shí)踐來(lái)看，地方政府并沒(méi)有弱化對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的保護(hù)，而是改變了農(nóng)民的土地權(quán)利內(nèi)涵及其保護(hù)方式。土地承包權(quán)不再對(duì)應(yīng)特定地塊，使得土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系可以靈活調(diào)整，有利于化解農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)與土地集中成片流轉(zhuǎn)之間的張力。一方面，地方政府發(fā)放“耕地權(quán)益證書(shū)”，明確農(nóng)民承包土地的面積，村集體不能按照人口增減調(diào)整土地面積，農(nóng)民可以放心地將土地流轉(zhuǎn)出去。另一方面，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)與特定地塊脫鉤，農(nóng)民可以優(yōu)先使用集體土地，也可以將特定份額的土地流轉(zhuǎn)出去。在這個(gè)意義上，繁昌縣地方政府保護(hù)的是農(nóng)民承包土地并便于耕種或者流轉(zhuǎn)的權(quán)利。

村集體在保障農(nóng)民的土地收益權(quán)以及保留其優(yōu)先使用集體土地的基礎(chǔ)上，將土地流轉(zhuǎn)權(quán)利部分地賦予集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民仍然擁有是否進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的自主性，村集體不能改變土地承包關(guān)系和調(diào)整土地承包面積，卻可以調(diào)整農(nóng)民的地塊。在此基礎(chǔ)上，村集體可以集中農(nóng)民不愿意耕種的、分散的承包地，并按照市場(chǎng)資源配置方式集中連片流轉(zhuǎn)給規(guī)模農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者。集體型土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的運(yùn)作方式包括以下三個(gè)方面。

第一，民主決策。農(nóng)民自主決定其所擁有的土地份額是否進(jìn)行流轉(zhuǎn)以及流轉(zhuǎn)多少，這使得農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿具有分散性。民主決策實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿的甄別和篩選功能。農(nóng)民按照一定的民主決策程序?qū)⒉町惢�和分散化的土地流轉(zhuǎn)需求轉(zhuǎn)化為集體需求，并達(dá)成集體決策。繁昌縣將農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿分為繼續(xù)耕種和流轉(zhuǎn)兩大類，并將土地流轉(zhuǎn)期限規(guī)定為5-8年。土地流轉(zhuǎn)到期后再進(jìn)行意愿篩選。土地流轉(zhuǎn)意愿篩選的多次性保證了土地流轉(zhuǎn)的可逆性，可以保障經(jīng)營(yíng)者獲得的土地相對(duì)穩(wěn)定，也可以保障進(jìn)城農(nóng)民工返鄉(xiāng)耕種土地的權(quán)利。

第二，功能分區(qū)。根據(jù)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿，集體將集體土地規(guī)劃為“自耕區(qū)”和“流轉(zhuǎn)區(qū)”。前者的土地分配給繼續(xù)務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶使用，后者的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。需要耕種土地的農(nóng)戶依據(jù)村莊成員權(quán)向村集體申請(qǐng)一定份額的土地。自耕農(nóng)戶分配后剩余的土地由村集體進(jìn)行集中連片流轉(zhuǎn)，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民憑借“耕地收益權(quán)證書(shū)”獲取土地租金。當(dāng)土地流轉(zhuǎn)到期后，村集體只需要調(diào)整功能分區(qū)的界線，就可以應(yīng)對(duì)農(nóng)民土地意愿的不穩(wěn)定性。功能分區(qū)充分保障了不同類型農(nóng)民的自主性。

第三，市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。村集體引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)土地與其他生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合�！白愿麉^(qū)”的土地按照家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的政治原則配置，“流轉(zhuǎn)區(qū)”的土地按照市場(chǎng)原則配置，愿意耕種土地的經(jīng)營(yíng)者通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)獲得土地。集體是土地流轉(zhuǎn)的主體，負(fù)責(zé)土地經(jīng)營(yíng)者的選擇、土地租約條件的談判以及矛盾糾紛的調(diào)解。

在農(nóng)村社會(huì)中，集體、村委會(huì)與農(nóng)民合作組織往往“三位一體”。實(shí)踐中，集體可能扮演土地所有權(quán)主體、地方政府“代理人”和市場(chǎng)中介三種角色。集體經(jīng)濟(jì)組織作為一種特殊的組織類型，與通常意義上的基層組織的根本不同是集體是土地所有權(quán)主體，因而有調(diào)整土地關(guān)系和配置土地資源的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。在關(guān)于土地市場(chǎng)的研究中，既有研究普遍認(rèn)為集體是一種中介組織，或者扮演地方政府“代理人”、強(qiáng)制干預(yù)土地產(chǎn)權(quán)自主交易的角色[31]。實(shí)際上，不管是作為中介組織，還是作為政府“代理人”，基層組織都沒(méi)有調(diào)整土地關(guān)系的合法權(quán)利。集體只有作為土地所有權(quán)代表，才可以根據(jù)生產(chǎn)力發(fā)展和農(nóng)民的需求調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。當(dāng)然，在現(xiàn)階段家庭承包經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)條件下，集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)不是取消農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利，也不是分享地租收益，而是整合分散的土地以實(shí)現(xiàn)連片化。

（二）集體統(tǒng)籌流轉(zhuǎn)與“市場(chǎng)失靈”的匡正

集體按照一定的民主決議程序調(diào)整農(nóng)民的土地利益關(guān)系和整合分散產(chǎn)權(quán)。這既可以解決一致行動(dòng)難題，也可以降低交易成本，從而可以克服土地細(xì)碎化問(wèn)題、匡正“市場(chǎng)失靈”。

通過(guò)設(shè)定功能分區(qū)，不愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶可以退出集體行動(dòng)，愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶的承包地可以集中連片流轉(zhuǎn)。這就解決了土地流轉(zhuǎn)機(jī)會(huì)成本不同與一致行動(dòng)的矛盾。即使只有一部分農(nóng)戶退出土地經(jīng)營(yíng),從事土地經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶也可以實(shí)現(xiàn)土地集中連片和擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模。通過(guò)設(shè)定土地流轉(zhuǎn)的期限，可以解決土地流轉(zhuǎn)期限不一致與一致行動(dòng)的矛盾。農(nóng)民喪失對(duì)特定地塊的承包權(quán)利，就不能“坐地要價(jià)”。這就解除了農(nóng)民排他性占有特定地塊的不利影響。

通過(guò)擴(kuò)大交易單位，降低土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的交易成本。集體是一個(gè)規(guī)模更大的產(chǎn)權(quán)主體，以集體為土地流轉(zhuǎn)單位減少了交易主體，由此大幅度降低了交易頻率和交易成本。從繁昌縣的操作方案來(lái)看，土地集中流轉(zhuǎn)是農(nóng)民共同選擇的結(jié)果，并不是村干部的個(gè)體行為。經(jīng)營(yíng)者與分散小農(nóng)戶的交易成本實(shí)際上轉(zhuǎn)變?yōu)榧�體內(nèi)部的組織成本。集體由于與農(nóng)民之間信息對(duì)稱，并且利用已有的組織資源，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的組織成本一般低于交易成本。

由集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地?cái)U(kuò)大了規(guī)模土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積。以繁昌縣某鎮(zhèn)為例，2007年之前土地面積超過(guò)100畝的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體只有4戶，而截至2014年規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積一般為100-300畝，經(jīng)營(yíng)面積在100畝以上的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體多達(dá)100多戶，總經(jīng)營(yíng)面積高達(dá)26328.95畝，占全鎮(zhèn)耕地面積45%左右。通過(guò)發(fā)揮集體所有權(quán)的資源配置功能，我國(guó)可以建立隨農(nóng)村人口不斷非農(nóng)化轉(zhuǎn)移擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模且進(jìn)行土地集中連片耕種的制度[32]。繁昌縣在不改變家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行的制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)了這一點(diǎn)。

五、集體土地制度與土地市場(chǎng)建設(shè)

土地細(xì)碎化是特定資源稟賦下小農(nóng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍存在的問(wèn)題，反映的是土地資源配置過(guò)程中，公平與效率的價(jià)值目標(biāo)難以兼顧的問(wèn)題。因?yàn)槿绻�不需要確保農(nóng)民的基本生活條件和土地公平分配，就可以直接取消家庭承包經(jīng)營(yíng)制度以及由之產(chǎn)生的土地細(xì)碎化問(wèn)題，便利地實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。而實(shí)際上，我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，農(nóng)民的生計(jì)仍然相當(dāng)程度上附著在小塊承包地上，土地不能僅僅按照經(jīng)濟(jì)效益最大化原則進(jìn)行配置[33]。

如何實(shí)現(xiàn)土地公平分配是土地制度安排的基本目標(biāo)，至于如何使制度安排更有利于提高土地的生產(chǎn)能力和優(yōu)化資源配置, 是“依附基本制度規(guī)定的一項(xiàng)制度擴(kuò)張效應(yīng)”[34]。在當(dāng)前發(fā)展階段，建構(gòu)土地流轉(zhuǎn)制度始終要優(yōu)先堅(jiān)持的是在家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上充分保障農(nóng)民的土地權(quán)利。也就是說(shuō)，土地流轉(zhuǎn)制度既要滿足在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)日漸發(fā)展和城市化水平不斷提高的形勢(shì)下土地能夠逐步流轉(zhuǎn)和集中, 又要避免土地過(guò)度集中可能導(dǎo)致的社會(huì)動(dòng)蕩、兩極分化。

在農(nóng)民還沒(méi)有完全、穩(wěn)定非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的情況下，發(fā)揮土地市場(chǎng)作用還需要解決土地集中連片流轉(zhuǎn)問(wèn)題。即使如上海農(nóng)村，農(nóng)民充分轉(zhuǎn)移，土地公平分配功能不再重要。在土地細(xì)碎化問(wèn)題的約束下，土地市場(chǎng)仍然面臨農(nóng)戶的機(jī)會(huì)主義行為導(dǎo)致的土地流轉(zhuǎn)困境。因此，在農(nóng)民的土地權(quán)利已經(jīng)得到嚴(yán)格保護(hù)的情況下，更為重要的問(wèn)題是解決土地細(xì)碎化問(wèn)題。上海市和繁昌縣通過(guò)不同的產(chǎn)權(quán)制度改革和組織建設(shè)，形成兩種性質(zhì)不同的土地市場(chǎng)，進(jìn)而產(chǎn)生了不同的經(jīng)濟(jì)效果。

如表1所示，土地股份合作社制度創(chuàng)新賦予農(nóng)民更完整的土地產(chǎn)權(quán)，在增強(qiáng)個(gè)體權(quán)利的同時(shí)弱化了集體土地產(chǎn)權(quán)及集體合法介入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的權(quán)利，實(shí)質(zhì)上從生產(chǎn)層面架空了土地的集體所有制。從上海的實(shí)踐來(lái)看，集體僅僅發(fā)揮市場(chǎng)中介作用并不能解決土地細(xì)碎化問(wèn)題。不斷增強(qiáng)農(nóng)民的土地權(quán)利反而加劇了“市場(chǎng)失靈”。實(shí)際上，許多研究已經(jīng)表明，日韓臺(tái)等小農(nóng)經(jīng)濟(jì)地區(qū)采取土地私有制，土地可以自由交易，但土地市場(chǎng)仍然面臨土地細(xì)碎化問(wèn)題[35]。中東歐國(guó)家的土地私有化改革并沒(méi)有帶來(lái)有效的土地市場(chǎng)的建立，土地所有權(quán)被分割成細(xì)碎化，土地難以有效地集中經(jīng)營(yíng)[36]。德國(guó)私有土地市場(chǎng)交易造成了土地的零分碎割，比俄國(guó)村社制度下土地多次重分造成的份地細(xì)碎化還要嚴(yán)重[37]。集體統(tǒng)籌流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新在保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)自主性基礎(chǔ)上賦予集體調(diào)整地塊位置的權(quán)利，增強(qiáng)了集體所有權(quán)。集體實(shí)際上獲得了土地集中流轉(zhuǎn)的權(quán)利，而不僅僅是承包者的代理人。這就在生產(chǎn)層面完善了集體所有制，集體重新作為所有權(quán)代表發(fā)揮資源配置功能，可以有效解決土地細(xì)碎化問(wèn)題。

表1：兩種土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的比較

集體土地制度限制農(nóng)民自由處分土地，并不意味土地作為生產(chǎn)要素不能在一定條件下參與市場(chǎng)交易。集體介入到土地市場(chǎng)中不僅沒(méi)有破壞土地公有制，還匡正了“市場(chǎng)失靈”。這表明集體土地制度不僅具有公平分配的政治功能，還具有匡正“市場(chǎng)失靈”的經(jīng)濟(jì)功能。在集體土地制度基礎(chǔ)上可以建構(gòu)兼顧公平與效率的土地流轉(zhuǎn)制度。由此，從土地細(xì)碎化的角度可以理解我國(guó)土地制度的變遷過(guò)程。集體所有制本來(lái)可以解決土地細(xì)碎化問(wèn)題。但土地制度改革不斷強(qiáng)化農(nóng)戶和特定地塊的承包關(guān)系，弱化集體對(duì)土地利益的調(diào)整權(quán)利，其意外后果是消解了解決該問(wèn)題的制度基礎(chǔ)。當(dāng)前提出的“三權(quán)分置”改革思路認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有制度條件下土地承包者和實(shí)際的經(jīng)營(yíng)者之間的矛盾，意在通過(guò)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)化解這種固化的土地關(guān)系，而這在實(shí)踐中是難以操作的。從本文所揭示的地方實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)前國(guó)家通過(guò)“三權(quán)分置”改革建構(gòu)兼顧公平與效率的土地流轉(zhuǎn)制度的關(guān)健是如何合理地發(fā)揮集體所有制的經(jīng)濟(jì)功能以解決土地細(xì)碎化問(wèn)題。   

在土地市場(chǎng)建設(shè)中，產(chǎn)權(quán)制度改革與組織建設(shè)是一體兩面的。產(chǎn)權(quán)制度改革是基礎(chǔ)性的，產(chǎn)權(quán)制度的性質(zhì)決定農(nóng)民可能形成的經(jīng)濟(jì)組織的類型和性質(zhì)。在本文中，我們把“合作”和“集體”視為兩種不同的組織模式，其背后的關(guān)鍵差異是產(chǎn)權(quán)制度不同。從兩種土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的比較分析來(lái)看，集體土地制度基礎(chǔ)上的集體經(jīng)濟(jì)組織可以有效解決土地細(xì)碎化問(wèn)題，個(gè)體所有制基礎(chǔ)上的合作經(jīng)濟(jì)組織加劇了土地細(xì)碎化問(wèn)題。“三權(quán)分置”改革應(yīng)完善集體所有制并合理發(fā)揮集體所有權(quán)的資源配置功能，在保障農(nóng)民公平使用集體土地的基礎(chǔ)上，發(fā)揮集體調(diào)整土地利益關(guān)系的作用，有效匡正“市場(chǎng)失靈”，優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。