賀雪峰：鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)
黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年中央“一號文件”明確實施鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)任務(wù)是：到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)；到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨中央從黨和國家事業(yè)全局出發(fā)、著眼于實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、順應(yīng)億萬農(nóng)民對美好生活的向往作出的重大戰(zhàn)略決策，是決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)，是新時代做好“三農(nóng)”工作的新旗幟和總抓手。振興鄉(xiāng)村必須立足當(dāng)前中國農(nóng)村的現(xiàn)實基礎(chǔ)，充分利用當(dāng)前農(nóng)村的制度條件。當(dāng)前中國農(nóng)村最重大的戰(zhàn)略是鄉(xiāng)村振興，最重要的制度條件是農(nóng)村集體所有制。鄉(xiāng)村振興顯然離不開農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，如何利用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的條件來實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有很多值得討論的空間。本文中，筆者重點討論了當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所遇到的組織困境，討論了中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在組織農(nóng)民方面的優(yōu)勢，分析了當(dāng)前農(nóng)村集體土地制度改革存在的缺陷，提出了通過重新設(shè)計當(dāng)前農(nóng)村集體土地制度來重新組織農(nóng)村和農(nóng)民，從而為鄉(xiāng)村振興提供組織資源的設(shè)想。
一、鄉(xiāng)村振興的前提
毫無疑問，鄉(xiāng)村振興的主體是億萬農(nóng)民群眾，只有億萬農(nóng)民組織起來，自己動手創(chuàng)造美好生活，“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的鄉(xiāng)村振興總要求才能實現(xiàn)。在當(dāng)前農(nóng)村勞動力大量流出農(nóng)村、進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的背景下面，億萬農(nóng)民群眾本身也是變動的，是需要通過制度和資源來進(jìn)行組織與動員的。缺少組織的一家一戶式個體農(nóng)戶顯然不可能成為振興鄉(xiāng)村的主體。
在傳統(tǒng)中國農(nóng)村社會，農(nóng)村基層是宗法性質(zhì)的結(jié)構(gòu)，一家一戶式的小農(nóng)加上封建宗法制度，使農(nóng)村處在一種缺少發(fā)展的超穩(wěn)定狀態(tài)，基層社會是自治的，離國家權(quán)力很遠(yuǎn)，只能為國家提供有限稅賦。晚清以來，中國被迫開啟現(xiàn)代化進(jìn)程，國家加重了從農(nóng)村的資源提取，由于缺少強有力的現(xiàn)代化基層組織體系，農(nóng)村出現(xiàn)了普遍的基層治理內(nèi)卷化現(xiàn)象，即國家從農(nóng)村提取的資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于農(nóng)民實際承擔(dān)的稅賦，結(jié)果是：國家只有限地增加了從農(nóng)村提取的資源，農(nóng)民卻已不堪忍受各種經(jīng)濟(jì)盤剝。農(nóng)村因此成為中國社會與政治不穩(wěn)定的一個根源[1]。
1949年后不久，我國即建立起“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的人民公社體制，農(nóng)村以生產(chǎn)隊為基本生產(chǎn)和分配單位。人民公社體制有兩個優(yōu)勢：一是通過工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差為中國工業(yè)化提供原始資本積累；二是人民公社將農(nóng)民組織起來，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、水利建設(shè)、農(nóng)田改造、教育醫(yī)療以及文藝諸方面進(jìn)行建設(shè)，取得了巨大成就。人民公社的缺點是很難真正在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上做到按勞分配，存在“干多干少一個樣”的問題，從而難以調(diào)動農(nóng)民的勞動積極性。分田到戶以后，農(nóng)戶有了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，農(nóng)戶個體生產(chǎn)積極性被激發(fā)出來，并在很短時間內(nèi)實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)大豐收和農(nóng)村大發(fā)展。但由此引發(fā)的問題是：分田到戶以后，雖然農(nóng)戶有了很強的個體生產(chǎn)積極性，國家卻很難再向農(nóng)民提取稅賦資源了，即國家向分散的個體農(nóng)戶收取稅費必須通過鄉(xiāng)村干部這個中介，鄉(xiāng)村之間很快形成利益共同體，這個利益共同體十分類似杜贊奇所討論的20世紀(jì)上半葉華北普遍存在的“贏利型經(jīng)濟(jì)”[1]，結(jié)果，分田到戶僅僅10年時間，農(nóng)村普遍出現(xiàn)了農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重、干群關(guān)系緊張、村級債務(wù)惡化等嚴(yán)重的“三農(nóng)”問題，以至于到20世紀(jì)90年代，解決“三農(nóng)”問題成為全黨工作“重中之重”[2]。
進(jìn)入21世紀(jì)后，黨和國家斷然采取措施取消了農(nóng)業(yè)稅和專門面向農(nóng)民收取的稅費，這得益于中國已經(jīng)完成了工業(yè)化，國家財政收入主要來自城市工商業(yè)，農(nóng)業(yè)GDP只占約10%。取消農(nóng)業(yè)稅以后，國家從分散農(nóng)戶那里提取稅費資源的難題也就不復(fù)存在。
取消農(nóng)業(yè)稅以后，國家不僅不再向農(nóng)民收取稅費，而且向農(nóng)村大量轉(zhuǎn)移資源。當(dāng)前，國家每年轉(zhuǎn)移到農(nóng)村的資源總量高達(dá)2萬億左右。國家大量向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源，極大地改善了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，緩解了農(nóng)村貧困，提高了農(nóng)民的發(fā)展能力。不過，總體來講，國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源并未同時提高農(nóng)民的組織能力，甚至出現(xiàn)了國家轉(zhuǎn)移資源越多農(nóng)民越是“等、靠、要”的問題。在部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了國家為農(nóng)民建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)民卻當(dāng)釘子戶坐地要價的情況。
如果說，國家出錢為農(nóng)村建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和提供基本公共服務(wù)具有必要性的話，那么建設(shè)農(nóng)村美好生活則應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民自己的事情。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施如水利、電力、道路、通訊等，基本公共服務(wù)如基本醫(yī)療、義務(wù)教育、基本養(yǎng)老保險、最低生活保障、扶貧等，在中國已經(jīng)完成工業(yè)化、國家財力充足的情況下，由國家來提供農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與基本公共服務(wù)是可能的，也是必要的和有效的，雖然效益還有再提高的空間。
提高國家資源轉(zhuǎn)移到農(nóng)村進(jìn)行建設(shè)效益的最重要之處在于：國家資源下鄉(xiāng)應(yīng)當(dāng)與農(nóng)民組織能力的提升結(jié)合起來。只有當(dāng)國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源提升了農(nóng)民的組織能力，這樣的資源轉(zhuǎn)移才是最有效的。農(nóng)民的組織能力主要表現(xiàn)在他們表達(dá)需求偏好的能力和一致行動的能力上。中國農(nóng)村地域廣大，不同地區(qū)的情況差異極大，即使基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的需求也存在著不同地區(qū)的特殊性，但僅僅靠自上而下標(biāo)準(zhǔn)化的資源輸入也還不夠，且也往往是低效的。
如果國家轉(zhuǎn)移資源不只是要建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和提供基本公共服務(wù)，而是要建設(shè)農(nóng)民的美好生活，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，就必須要將農(nóng)民組織起來。不將農(nóng)民組織起來，僅靠個體的分散農(nóng)戶，振興鄉(xiāng)村是沒有任何可能性的。
總體而言，將農(nóng)民組織起來，以農(nóng)民為主體，讓農(nóng)民自己建設(shè)自己的美好生活，是鄉(xiāng)村振興的基本前提與條件。
二、農(nóng)民的構(gòu)成
“誰是農(nóng)民”這個問題看起來很簡單，但實際上很復(fù)雜。鄉(xiāng)村振興必須以農(nóng)民為主體，必須將農(nóng)民組織起來。但問題是：農(nóng)民是誰？
中國傳統(tǒng)社會是以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)村社會，農(nóng)戶固守鄉(xiāng)土，很少有外出的機會，從農(nóng)戶家庭來講，大多數(shù)農(nóng)戶家庭都實行性別分工，男耕女織，既有農(nóng)業(yè)收入，又有家庭副業(yè)收入。人民公社時期城鄉(xiāng)體制分割，農(nóng)民流動受限，農(nóng)戶家庭收入主要來自土地。
分田到戶以后，農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營積極性被調(diào)動起來，過去隱性的農(nóng)業(yè)剩余勞動力凸顯出來，隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的松動，農(nóng)村剩余勞動力開始進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商。進(jìn)入20世紀(jì)前后，隨著中國加入世貿(mào)組織，城市和沿海地區(qū)提供了大量的就業(yè)機會，全國勞動力市場逐漸形成，農(nóng)村勞動力在全國城市尋找第二、第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機會，中國城市化驟然加速。分田到戶時，中國實行家庭承包責(zé)任制，土地承包的基本原則是“增人不增地，減人不減地”。2016年全國土地承包權(quán)確權(quán)頒證，目前正推動農(nóng)村土地“三權(quán)分置”。也就是說，只要具有農(nóng)村戶籍的農(nóng)民都有土地承包經(jīng)營權(quán)，有很多已經(jīng)沒有農(nóng)村戶籍的農(nóng)村人口，分得承包地后一直享有土地承包權(quán)，家庭人口減少的農(nóng)戶家庭仍然可以保有土地承包權(quán)，因為“減人不減地”。
這樣一來，在當(dāng)前中國農(nóng)村，“誰是農(nóng)民”就成了一個復(fù)雜的問題。大致說來，農(nóng)民有以下幾種不同的含義：第一種，全家留村且耕種自家承包地的農(nóng)戶。第二種，青壯年勞動力外出務(wù)工經(jīng)商，承包地由中老年父母耕種的農(nóng)戶。第三種，有承包地但自己不耕種，將承包地流轉(zhuǎn)給他人耕種的在村農(nóng)戶。第四種，主要靠租入土地耕種的農(nóng)戶。第五種，在農(nóng)村從事副業(yè)生產(chǎn)或雇傭勞動的農(nóng)戶。第六種，將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、外出務(wù)工經(jīng)商，可能還會回來種地的進(jìn)城農(nóng)戶。第七種，將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)且已在城市安居的農(nóng)戶。第八種，祖籍為農(nóng)村但既不在農(nóng)村經(jīng)營又沒有承包土地的家鄉(xiāng)人。第九種，其他。
以上九種農(nóng)戶，可以進(jìn)一步清理為以下五種農(nóng)戶家庭：第一種，全家都在農(nóng)村（村莊）生產(chǎn)生活，主要收入來自土地、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的農(nóng)戶家庭。第二種，青壯年子女進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，中老年父母留村務(wù)農(nóng)的“半工半耕”家庭。第三種，全家進(jìn)城但仍然有農(nóng)村承包土地，將承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，隨時可能回村要回承包地耕種的農(nóng)戶家庭。第四種，全家進(jìn)城不再需要土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶家庭。第五種，其他，比如本村外出工作的家鄉(xiāng)人。
隨著全國統(tǒng)一勞動力市場的形成，城市化加速，越來越多的農(nóng)村勞動力和農(nóng)戶家庭進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，其生產(chǎn)生活都脫離了農(nóng)村，之前相對封閉的村莊不復(fù)存在，農(nóng)民發(fā)生了巨大分化。表現(xiàn)在與土地的關(guān)系上就是土地耕種者（經(jīng)營者）與土地承包者之間正在分離，村民與村莊之間的關(guān)系也變得空前多樣。比如：從村莊外出工作的人員，全家進(jìn)城的農(nóng)戶，老年父母留守的農(nóng)戶，全家留村的農(nóng)戶。從與土地的關(guān)系上講，有農(nóng)戶仍然耕種自己的承包地，有農(nóng)戶將土地出租出去。租出土地農(nóng)戶又分長租和短租，短租的目的一般是為進(jìn)城失敗留下返鄉(xiāng)退路。
在村莊邊界已被打破，大量農(nóng)戶進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的情況下，農(nóng)戶與土地關(guān)系變得十分復(fù)雜，農(nóng)戶與村莊利益關(guān)系也變得十分復(fù)雜。在某種意義上，當(dāng)前的村莊已完全不同于過去的村莊，因為村民已極大地分化了，村莊利益多元化了，甚至大量農(nóng)戶家庭全家進(jìn)城且退出農(nóng)村人情圈，多年不回村過年了。作為一個共同體的村莊與作為土地承包者集合體的村莊，重合度越來越低。
在村民分化、村莊利益訴求多元化的情況下面，之前的村莊組織體系很難再有效發(fā)揮作用，村民自治也越來越困難，全國農(nóng)村普遍出現(xiàn)了村級組織行政化的趨勢。正因為難以將農(nóng)民組織起來，農(nóng)村缺少接應(yīng)上級資源的能力，自上而下的各種資源難以有效輸入農(nóng)村。如何在新形勢下將農(nóng)民組織起來就成為鄉(xiāng)村振興的根本問題。
三、土地集體所有制的優(yōu)勢
將農(nóng)民組織起來，關(guān)鍵是要讓農(nóng)民有能力對接國家資源，將國家資源轉(zhuǎn)變?yōu)樽约航ㄔO(shè)美好生活的能力，這其中有兩個最為重要且緊密聯(lián)系的方面是：其一，誰來種田及如何種好田，這個方面的關(guān)鍵是要設(shè)計什么樣的土地制度；其二，農(nóng)民集體能否自主進(jìn)行公共事業(yè)建設(shè)。其中關(guān)鍵是能否利用好中國農(nóng)村土地集體所有制的優(yōu)勢。我們先來回顧一下中國農(nóng)村土地制度。
中國實行土地公有制，土地是生產(chǎn)資料。20世紀(jì)80年代以來實行土地家庭承包責(zé)任制，村社集體有土地的所有權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，土地承包經(jīng)營權(quán)一般是按人均分，按戶占有。第一輪土地承包的承包期為15年，1998年前后第二輪土地承包實行延包30年不變，并且2002年通過、2003年施行的《土地承包法》第27條規(guī)定，承包期內(nèi)發(fā)包方不得調(diào)整承包地。2006年《物權(quán)法》出臺時將土地承包權(quán)界定為用益物權(quán)，2016年開始全國土地確權(quán)進(jìn)一步強化了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。
當(dāng)前農(nóng)地制度上面臨的問題有兩個：一是分田到戶時，為了公平，一般都是先將土地分級分等再按人均分，這樣均分的結(jié)果是不僅每戶承包地面積都很小，而且承包地塊分散，十分不利于土地耕作和經(jīng)營。如何將細(xì)碎化地塊集中起來形成連片耕種，成為幾乎所有農(nóng)村土地經(jīng)營中最需要解決的問題。二是隨著越來越多農(nóng)村勞動力和農(nóng)戶家庭進(jìn)城，這些進(jìn)城農(nóng)民或農(nóng)戶不再種地，而將土地流轉(zhuǎn)出去收取租金。但問題是，進(jìn)城農(nóng)戶大多會為防止進(jìn)城失敗而保留隨時收回土地耕種的權(quán)利，所以大多數(shù)流轉(zhuǎn)都是非正式、無固定合同期限的自發(fā)流轉(zhuǎn)，流入土地的農(nóng)戶不可能在土地上進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，流入土地農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)�？赡軘U大了，卻可能因為地塊分散、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱而陷入農(nóng)業(yè)投入大而收益小的困境。在很多丘陵地區(qū)，一個中農(nóng)戶種約有50畝地，這50畝地卻分散在全村東西南北各處，甚至是跨村從親朋那里流轉(zhuǎn)過來耕種的，耕種難度大，收益較小，因為土地細(xì)碎而造成一定程度的土地拋荒。越是強調(diào)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，越是進(jìn)行土地確權(quán)，就越是會固化土地中的既得利益，越是難以改變土地地塊細(xì)碎和土地產(chǎn)權(quán)分散的問題，也就越是難以形成適度的經(jīng)營規(guī)模及有效率的土地經(jīng)營。
也就是說，當(dāng)大量承包土地農(nóng)戶進(jìn)城，耕種土地的農(nóng)戶往往不只是耕種自家承包地時，或者說當(dāng)承包土地農(nóng)戶與經(jīng)營土地農(nóng)戶發(fā)生分離時，之前穩(wěn)定承包經(jīng)營權(quán)的制度就可能會造成農(nóng)業(yè)效率的損失。
那么，如何建立暢通的土地流轉(zhuǎn)制度，既保護(hù)承包農(nóng)戶的權(quán)利，又保護(hù)經(jīng)營者的權(quán)利，同時提高農(nóng)業(yè)效率，形成適度規(guī)模的有效率的農(nóng)業(yè)？當(dāng)前中央的政策是推動農(nóng)地“三權(quán)分置”，即將土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，承包土地的農(nóng)戶有土地承包權(quán)，經(jīng)營土地農(nóng)戶有土地經(jīng)營權(quán)，承包土地農(nóng)戶將經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給經(jīng)營戶，經(jīng)營戶因為有了經(jīng)營權(quán)就可以以經(jīng)營權(quán)作為抵押物獲得金融貸款，就可以對耕地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，就可以形成適度的規(guī)模經(jīng)營。
但問題是，理想很美好，實現(xiàn)起來卻很難。首先，很少有農(nóng)戶愿意將自己承包經(jīng)營權(quán)中的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，尤其是“三權(quán)分置”將“經(jīng)營權(quán)”作為可以抵押貸款的物權(quán)時，農(nóng)戶就不愿以很低租金長時期地以正規(guī)合同將土地流轉(zhuǎn)出去，因為這樣的土地流轉(zhuǎn)意味著他們不僅失去了部分土地權(quán)利，而且不能再隨時返回農(nóng)村耕種土地。當(dāng)前全國絕大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民選擇非正規(guī)的無期限、無合同式的土地流轉(zhuǎn)，即是出于這樣的考慮。只有一種情況下農(nóng)戶會愿意轉(zhuǎn)讓出具有物權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營權(quán)，即流入土地的經(jīng)營戶愿意支付高額租金且一次性付清長期地租。顯然，很少有農(nóng)業(yè)經(jīng)營者有能力一次性支付高額長期土地租金。如此一來，在“生不增、死不減”的確權(quán)制度下面，中國農(nóng)村細(xì)碎、小規(guī)模土地經(jīng)營的格局難以改變。
比農(nóng)民進(jìn)城造成承包者與經(jīng)營者分離更基本的農(nóng)業(yè)經(jīng)營問題是分散小農(nóng)難以解決產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后合作問題，這可能造成農(nóng)業(yè)效率的損失。
分田到戶之初，一般提“農(nóng)村實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，除了強調(diào)分田以外，還強調(diào)集體的“統(tǒng)一經(jīng)營”[3]，在取消農(nóng)業(yè)稅之前，村莊集體的一個重要職能是為農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的統(tǒng)籌，通過收取“三提五統(tǒng)”（即村級三項提留和五項鄉(xiāng)統(tǒng)籌）和共同生產(chǎn)費，為農(nóng)民提供諸如抗旱排澇、修建道路等服務(wù)。2006年農(nóng)業(yè)稅取消以后，村社集體不再向農(nóng)戶收取共同生產(chǎn)費，國家規(guī)定經(jīng)村民會議通過可以收取不超過人均15元的“一事一議”經(jīng)費，用于農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)。顯然，人均15元的收費太低，而且全國絕大多數(shù)地區(qū)根本就沒有進(jìn)行過“一事一議”的籌資[4]（P12-25），村社集體統(tǒng)的功能喪失，億萬農(nóng)戶重新回到中國歷史上的分散小農(nóng)狀態(tài)。村社集體既無法組織農(nóng)民，也沒有組織農(nóng)民的動力，村社集體與農(nóng)戶脫節(jié)。離開村社組織對農(nóng)戶的組織，國家無法面對億萬分散小農(nóng)。結(jié)果，進(jìn)入21世紀(jì)以后，國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移了大量資源，農(nóng)村社會卻仍然缺少活力。筆者在農(nóng)村調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村干部普遍認(rèn)為，過去向農(nóng)民收錢難，現(xiàn)在給農(nóng)民分錢更難。國家大量資源下鄉(xiāng)并沒有真正激活鄉(xiāng)村社會，解決農(nóng)民問題，滿足農(nóng)民訴求，反而在一定程度上加劇了農(nóng)村社會的不滿。
如何提高國家資源的效率，激發(fā)農(nóng)民的主體性，讓農(nóng)民組織起來，成為當(dāng)前“三農(nóng)”問題和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的根本性問題。
廣東省清遠(yuǎn)市農(nóng)村進(jìn)行農(nóng)村綜合改革的過程中有一些探索值得總結(jié)，尤其是土地整合和資金整合的經(jīng)驗。所謂土地整合，就是在土地確權(quán)時“確權(quán)不確地”，將外出務(wù)工不種地的農(nóng)民的土地集中起來發(fā)包給種地農(nóng)戶耕種，同時進(jìn)行資金整合，通過農(nóng)民授權(quán)，由村集體統(tǒng)籌使用國家轉(zhuǎn)移到每個農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)綜合補貼。這樣就在集體收入與每個農(nóng)戶之間建立了聯(lián)系，村社集體掌握一定的資源（即整合的資金、土地），具有一定的供給農(nóng)村公共品的能力，同時因為集體掌握的資源與每個農(nóng)戶之間都有密切聯(lián)系，甚至有些資源本身就是農(nóng)戶授權(quán)村社集體使用的資源，農(nóng)戶就會對村社集體使用資源的效率進(jìn)行監(jiān)督約束，在村莊熟人社會，村干部也通常會有能力（因為有資源）及意愿（因為是村民的資源）來回應(yīng)農(nóng)民的公共品訴求。通過土地整合和資金整合，清遠(yuǎn)農(nóng)村不僅通過集體流轉(zhuǎn)解決了土地細(xì)碎化的問題，而且發(fā)揮了回應(yīng)農(nóng)民公共品需求、解決農(nóng)村公共服務(wù)不足的能力。
清遠(yuǎn)市農(nóng)村綜合改革的經(jīng)驗值得仔細(xì)討論，其中的土地整合和資金整合是兩條十分重要的線索。實際上，在當(dāng)前時期最有可能將農(nóng)民重新組織起來的條件恰恰是土地集體所有制和國家轉(zhuǎn)移的資源。如何從體制上再造農(nóng)民集體，這是當(dāng)前能否解決“三農(nóng)”問題及實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的根本問題。
四、國有農(nóng)場的經(jīng)驗借鑒
除農(nóng)村集體所有制以外，中國農(nóng)地制度還有國有農(nóng)場。國有農(nóng)場的土地是國有土地，過去實行國營。在20世紀(jì)80年代，受農(nóng)村經(jīng)營體制的影響，國有農(nóng)場也普遍實行了土地承包制，只是承包年限相對較短，農(nóng)場保留了較強的統(tǒng)一經(jīng)營管理的權(quán)力。國有農(nóng)場將土地承包（租賃）給職工經(jīng)營，同時收取承包費，并且有相當(dāng)程度的經(jīng)營管理權(quán)限。因為糧價持續(xù)低迷，在20世紀(jì)90年代，與農(nóng)民不愿種田棄田拋荒外出務(wù)工經(jīng)商一樣，國有農(nóng)場也普遍出現(xiàn)了因為負(fù)擔(dān)太重職工家庭不要承包地的情況。
2006年國家取消農(nóng)業(yè)稅以及附著在農(nóng)業(yè)稅上專門向農(nóng)民收取的各種稅費后，土地不再承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅費，土地利益凸顯出來，全國出現(xiàn)了農(nóng)民爭奪土地承包經(jīng)營權(quán)的沖突。之前為不繳農(nóng)業(yè)稅而聲明放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，其承包地已經(jīng)調(diào)整給其他農(nóng)戶耕種，甚至在1998年第二輪土地延包中承包給了其他農(nóng)戶。取消農(nóng)業(yè)稅后，因為土地利益巨大，之前放棄土地承包權(quán)的農(nóng)戶通過上訪等渠道來維護(hù)自己的“權(quán)利”，在強大壓力下，很多省市自治區(qū)不得不在2004年前后對第二輪土地承包進(jìn)行完善。
農(nóng)村稅費改革以后，農(nóng)村取消了農(nóng)業(yè)稅，國有農(nóng)場土地相對較多而職工相對較少，取消土地承包費可能造成嚴(yán)重問題。國有農(nóng)場保持了土地承包收費，改土地承包為土地租賃，職工租賃土地必須要出租賃費。隨后，全國國有農(nóng)場普遍推行“兩田制”，將農(nóng)場土地分為兩個部分，一是身份田，二是租賃田，凡是農(nóng)場職工都可以分到一定數(shù)量的身份田（幾畝至幾十畝），身份田不繳納租賃費，租賃田則需要繳納租賃費。例如，安徽皖河農(nóng)場2008年實行“兩田制”，每個職工都可以分到4畝身份田，其余土地則作為租賃田租賃給職工耕種。租賃田每五年調(diào)整一次，職工必須承擔(dān)租賃費（筆者2016年調(diào)研時，租賃費為470元/畝）。按規(guī)定，因為土地是生產(chǎn)資料，如果農(nóng)場職工自己不種地，就需要將租賃土地退還給農(nóng)場，農(nóng)場再另外招租[5]（P1-7）。
簡單地說，當(dāng)前國有農(nóng)場土地制度與農(nóng)村集體經(jīng)營制度有兩點重要不同：第一，國有農(nóng)場職工租賃土地必須繳納租賃費，這個租賃費通常比市場租金略低；第二，職工租賃了土地只能自己耕種經(jīng)營，不允許流轉(zhuǎn)。
國有農(nóng)場與農(nóng)村經(jīng)營體制的以上不同，使得國有農(nóng)場的土地制度遠(yuǎn)優(yōu)于當(dāng)前農(nóng)村土地制度，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。
第一，因為租賃土地每五年調(diào)整一次，且租賃土地需要支付租賃費，除非需要土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，否則進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)場職工就不會索要土地。如此，土地回歸生產(chǎn)資料的性質(zhì)。
第二，因為土地是生產(chǎn)資料，沒有形成利益固化，有調(diào)整的空間，國有農(nóng)場就可以按農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要進(jìn)行土地租賃，表現(xiàn)出來的就是國有農(nóng)場解決了農(nóng)村經(jīng)營中普遍存在的土地細(xì)碎化的弊病。
第三，因為國有農(nóng)場仍然保留了較大的土地支配權(quán)，國有農(nóng)場普遍具有較強的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務(wù)能力，具有較強的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)籌能力，普遍具有共同生產(chǎn)服務(wù)的能力。
第四，因為可以收取土地租賃費，國有農(nóng)場不僅具有提供農(nóng)業(yè)服務(wù)的能力，而且實際上也辦了社會，提供了除了經(jīng)營之外的公共服務(wù)。農(nóng)場還具有較為強大的再分配能力。這些都是當(dāng)前農(nóng)村極欠缺的方面。
第五，對農(nóng)場職工來講，當(dāng)職工家庭覺得種田劃算時，他們就留在農(nóng)場種田，不僅可以種自家身份田和租賃田，還可以優(yōu)先從農(nóng)場獲得其他職工退還給農(nóng)場的租賃田。若外出務(wù)工經(jīng)商有更高收入，職工家庭決定外出務(wù)工經(jīng)商不再種地，他們就可以將租賃土地交還農(nóng)場，由農(nóng)場再租賃給愿意種地的職工家庭。進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商職工家庭一旦回到農(nóng)場，他們可以再從農(nóng)場獲得租賃土地耕種。這樣一來，農(nóng)場土地制度就可以很好地適應(yīng)城市背景下職工流動的現(xiàn)實，既讓土地成為職工的保障，又防止土地成為農(nóng)場職工進(jìn)城獲得更多利益機會的牽絆。
實際上，當(dāng)前農(nóng)村土地制度安排中最大的麻煩之一就在于：國家一方面試圖通過強調(diào)農(nóng)民的承包權(quán)來保障農(nóng)戶利益，為農(nóng)戶提供保障或進(jìn)城失敗的退路，一方面又強調(diào)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)來保障土地經(jīng)營者的利益，從而提出農(nóng)地“三權(quán)分置”制度。但問題是，只強調(diào)土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，而不強調(diào)其生產(chǎn)資料的性質(zhì)，就很難真正有效應(yīng)對經(jīng)營者與承包者分離所造成的農(nóng)地保障與經(jīng)營不兼容的困境。
在國有農(nóng)場土地制度為農(nóng)村經(jīng)營體制提供的經(jīng)驗中，最重要的也許還不是農(nóng)業(yè)經(jīng)營和土地保障方面的，而是國有農(nóng)場通過保留對土地的支配權(quán)，包括收取租賃費、五年重新租賃調(diào)整土地，租賃土地不得流轉(zhuǎn)等。這使得農(nóng)場可以借對土地制度的安排運轉(zhuǎn)起來，或者說，如此土地制度安排使得農(nóng)場具有很強的組織能力。具體表現(xiàn)在統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提供農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)、對農(nóng)場利益再分配等方面，農(nóng)場從而具有很強的對接國家資源的能力，比如在國家農(nóng)業(yè)土地整理項目中，國有農(nóng)場比農(nóng)村實施要有效率得多[6]（P50-62）。農(nóng)場體制的最大優(yōu)勢其實就是具有資源再分配能力，從而可以對接國家資源，并依據(jù)農(nóng)場實際進(jìn)行建設(shè)。這正是當(dāng)前農(nóng)村體制最為缺乏的。
五、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的一種設(shè)計
當(dāng)前農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，主要是希望通過賦予經(jīng)營權(quán)以物權(quán)性質(zhì)，從而為土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供保障，同時允許農(nóng)民保留承包權(quán)以保護(hù)農(nóng)民的權(quán)利。但問題是，一旦經(jīng)營權(quán)被物權(quán)化，就必然會擠壓承包權(quán)，比如，土地承包戶將經(jīng)營權(quán)流出之后就喪失了經(jīng)營權(quán)，就不能再隨時要回經(jīng)營權(quán)，土地本身作為生產(chǎn)資料的保障作用就大幅度下降了。
進(jìn)一步的，以土地確權(quán)為基礎(chǔ)的“三權(quán)分置”可能造成不可移動土地上附著高強度利益，造成地權(quán)整合和地塊連片的高成本。更重要的是，“三權(quán)分置”可能造成村社集體的進(jìn)一步弱化，村集體土地所有權(quán)虛置，村社集體行動能力喪失，村莊公共性喪失，甚至可能造成村莊內(nèi)生組織能力喪失。這在當(dāng)前土地確權(quán)的村莊已表現(xiàn)得十分明顯。
那么，什么樣的農(nóng)村土地制度既可以解決當(dāng)前農(nóng)地細(xì)碎化的問題，化解當(dāng)前農(nóng)村土地承包者與經(jīng)營者分離造成的困境，還可以保障農(nóng)民的土地權(quán)利，提高農(nóng)村社會的組織能力呢？
沿著農(nóng)地“三權(quán)分置”的思路，將農(nóng)村土地劃分為所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)在的主流思路是集體占有土地所有權(quán)，農(nóng)民平均分配承包權(quán)，農(nóng)戶可以將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給土地實際經(jīng)營者，從而保障農(nóng)民的土地承包權(quán)，也保障土地經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)。顯然，土地經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)是由土地承包者讓渡出來的，或者說土地承包者有權(quán)利將土地經(jīng)營權(quán)讓渡給土地經(jīng)營權(quán)。
我們來比較一下國有農(nóng)場。國有農(nóng)場的土地所有者是國家，農(nóng)場代國家行使所有權(quán)，農(nóng)場職工有土地的承包經(jīng)營權(quán)/租賃權(quán)。但是，農(nóng)場土地是生產(chǎn)資料，不是財產(chǎn)，承包或租賃的土地只能自己耕種，不能流轉(zhuǎn)出去，也就是說，農(nóng)場職工不具有讓渡土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。
以農(nóng)場的土地權(quán)利安排來反觀農(nóng)村土地權(quán)利安排，可以進(jìn)行這樣一種土地權(quán)利的“三權(quán)分置”，即相對限制農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)。具體來講，村社集體土地集體所有，全體村社成員具有平等的土地承包權(quán)，承包土地的農(nóng)戶以家庭為單位經(jīng)營土地，從土地中獲取生產(chǎn)收益，承包土地的農(nóng)戶可以且僅可以自己種地，不允許土地流轉(zhuǎn)，若承包土地的農(nóng)戶進(jìn)城或者因其他原因不再種地，農(nóng)戶需將承包地退回村社集體，集體給予退回土地農(nóng)戶一定的地租補償，這個補償略低于市場土地租金。村社集體將農(nóng)戶退還的土地經(jīng)營權(quán)招標(biāo)，優(yōu)先滿足本村社集體成員擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的需要，并按市場價格收取租金。同時，為了形成相對的土地連片成塊、適度規(guī)模經(jīng)營，村社集體有權(quán)在一定期限內(nèi)對村社集體土地進(jìn)行調(diào)整。
也就是說，土地“三權(quán)分置”，允許村社集體占有土地所有權(quán)，農(nóng)戶有耕種土地獲利的土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶不耕種土地則需要將土地經(jīng)營權(quán)退回村社集體，農(nóng)戶承包權(quán)作為一種收益權(quán)，可以從村社集體中獲取租金收益（類似返租倒包）。從土地確權(quán)上看，只確權(quán)不確地，農(nóng)戶種地就確地，不種地則以承包權(quán)來獲得集體給予的返租收入（即地租補償）。承包土地農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)退還給集體的同時，享有地租補償。若進(jìn)城失敗返回家鄉(xiāng)種地，村社集體就應(yīng)當(dāng)將農(nóng)戶的承包權(quán)落地，讓農(nóng)戶可以耕種與承包權(quán)面積、土地品質(zhì)相近的土地（即承包地）。
這樣一來，土地制度設(shè)置就可以同時解決土地細(xì)碎化和城市化背景下土地承包者與經(jīng)營者分離造成的問題，同時可以保證進(jìn)城失敗的返鄉(xiāng)農(nóng)民仍然有地可種。更重要的是，因為村社集體有權(quán)收回不種地農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)，并且有權(quán)為耕作便利調(diào)整土地，村社集體就具有了公共性的權(quán)利，就有能力回應(yīng)農(nóng)民的需求，能為農(nóng)民提供一定數(shù)量的公共品。
同時，以土地權(quán)力配置為核心，村莊中承包土地且自己耕種的農(nóng)戶，承包土地但因外出務(wù)工不耕種土地將土地經(jīng)營權(quán)退還村社集體同時獲得地租補償?shù)倪M(jìn)城農(nóng)戶，以及優(yōu)先滿足村社集體成員的流入土地也可以通過村社集體將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給外來大戶，就在村社集體中享有不同程度、不同份額的土地權(quán)利，這些土地權(quán)利又都是可以計量的，從而是可以“算平衡賬”①[7]（P89）的，這樣就可能通過土地制度的重新設(shè)置與賦權(quán)來塑造一個具有利益計算能力或算平衡賬能力的真正的村社集體。這個村社集體可以組織起來，為農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的公共服務(wù)，提供生活方面的公共服務(wù)，甚至提供村莊治理諸方面的公共服務(wù)。
更重要的是，通過土地權(quán)利分配將農(nóng)民組織起來，使村社集體重新具備算平衡賬的能力，則自上而下的國家資源轉(zhuǎn)移就可以轉(zhuǎn)移對接到村社集體，村社集體就可能依據(jù)當(dāng)?shù)毓彩聵I(yè)的需求進(jìn)行最有效率的建設(shè)，從而激發(fā)出農(nóng)民的主體性，讓農(nóng)民自己組織起來建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，振興鄉(xiāng)村。
六、小 結(jié)
鄉(xiāng)村振興是一個戰(zhàn)略，并非是一個短時期的政策，鄉(xiāng)村振興的前提必是將農(nóng)民組織起來，否則，由國家直接面對億萬小農(nóng)戶，無論國家如何支持農(nóng)村，國家也絕無可能滿足地域極其廣大、情況千差萬別的農(nóng)村發(fā)展需求。將農(nóng)民組織起來最有效的辦法是利用當(dāng)前的農(nóng)村集體土地所有制，通過科學(xué)設(shè)置集體土地的權(quán)利，使所有農(nóng)民利益與土地聯(lián)系起來，并造成對村社集體的賦權(quán)，從而重新激活村社集體，形成村社集體“算平衡賬”的能力，真正將農(nóng)民組織起來。
毫無疑問，鄉(xiāng)村振興的主體是農(nóng)民，同時我們一定要認(rèn)識到，鄉(xiāng)村振興的主體并非分散的個體農(nóng)民，而是且只能是組織起來的農(nóng)民。一旦農(nóng)民組織起來，村社集體就可以成為對接國家資源、激發(fā)農(nóng)民積極性、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村中最重要的具有主體性的平臺，農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興也就有了希望。
相關(guān)文章相關(guān)評論發(fā)表評論