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論我國農(nóng)地制度的變遷模式與績(jī)效

——基于農(nóng)村與國有農(nóng)場(chǎng)兩類經(jīng)驗(yàn)的比較

摘要：制度創(chuàng)新是改善經(jīng)濟(jì)績(jī)效的重要手段，農(nóng)地制度改革的目標(biāo)是優(yōu)化土地資源配置，以提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率。我國農(nóng)地制度改革主要通過國家政策調(diào)整的方式實(shí)現(xiàn)。以第二輪土地承包為契機(jī)，國家政策干預(yù)從基本經(jīng)營體制方面，深入到農(nóng)村集體內(nèi)部的地權(quán)配置上，打破土地集體所有制基礎(chǔ)上的土地承包自主合約關(guān)系，走上了強(qiáng)制性制度變革模式。在較少的政策干預(yù)下，國有農(nóng)場(chǎng)自經(jīng)營體制變革以來，一直保持農(nóng)地制度誘致性變遷模式，農(nóng)場(chǎng)內(nèi)部的資源配置通過自由協(xié)商完成。國有農(nóng)場(chǎng)基于自主合約完成的地權(quán)配置，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和資源配置方面皆具有優(yōu)勢(shì)。國有農(nóng)場(chǎng)的土地制度安排，構(gòu)成了農(nóng)村土地制度改革的經(jīng)驗(yàn)參照。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地制度；農(nóng)村；國有農(nóng)場(chǎng)；制度變遷；績(jī)效

一、提出問題

制度創(chuàng)新是改善經(jīng)濟(jì)績(jī)效的重要手段。自實(shí)施家庭承包經(jīng)營以來，我國農(nóng)地制度不斷調(diào)整，目標(biāo)是優(yōu)化土地資源配置，以提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率。制度變遷分為強(qiáng)制性變遷和誘致性變遷兩種類型。發(fā)端于20世紀(jì)70年代末期的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，改變了土地經(jīng)營模式，被視為誘致性制度變遷的成功案例。隨著農(nóng)村改革的推進(jìn)，國家擴(kuò)大在土地制度設(shè)置上的主導(dǎo)作用，包括規(guī)定土地承包期，推動(dòng)土地承包關(guān)系法定化，嚴(yán)格限制土地調(diào)整等，造成農(nóng)村走上強(qiáng)制性土地制度變革模式。尤其是第二輪土地承包之后，國家出臺(tái)系列政策，大幅削弱集體經(jīng)濟(jì)組織在地權(quán)配置上的作用，農(nóng)民被動(dòng)地接受國家政策安排。從實(shí)踐上看，脫離農(nóng)民地權(quán)訴求與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求的外部制度供給，最終對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生負(fù)面影響。

近年來，我國農(nóng)地制度改革持續(xù)進(jìn)行，國家密集出臺(tái)涉及農(nóng)村土地的政策。改革的動(dòng)力并非農(nóng)村土地制度供給不足，而是在于制度供給與制度需求存在錯(cuò)位。當(dāng)強(qiáng)制性制度變遷所做出的外生性制度安排不能滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求時(shí)，政府出臺(tái)的農(nóng)地政策越多，就需要設(shè)置更多的制度補(bǔ)丁來彌補(bǔ)制度失衡。當(dāng)前，中央正在推進(jìn)以“三權(quán)分置”為核心的農(nóng)村土地“又一重大制度創(chuàng)新”，并啟動(dòng)了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（下稱《土地承包法》）修訂工作。在對(duì)這些具體制度措施和改革做法進(jìn)行評(píng)價(jià)之前，需要對(duì)我國農(nóng)地制度變遷模式本身進(jìn)行分析，惟其如此，才有可能避免制度變革發(fā)生路徑錯(cuò)誤。

除農(nóng)村集體所有的農(nóng)地之外，我國還存在國有農(nóng)場(chǎng)近1億畝的國有農(nóng)用地。國有農(nóng)場(chǎng)在20世紀(jì)80年代初期也采用職工家庭承包經(jīng)營體制，替代集體統(tǒng)一經(jīng)營模式。與農(nóng)村相似，實(shí)施家庭經(jīng)營方式之后，農(nóng)場(chǎng)也需要解決土地生產(chǎn)資料公有與經(jīng)營形式分散的矛盾，并發(fā)展出國有農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)地制度安排。與農(nóng)村的差別在于，國有農(nóng)場(chǎng)受到的關(guān)注度低，國家基本沒有出臺(tái)針對(duì)農(nóng)場(chǎng)土地經(jīng)營管理的專項(xiàng)政策，為農(nóng)場(chǎng)自主進(jìn)行制度創(chuàng)新提供空間。由此，國有農(nóng)場(chǎng)形成誘致性制度變遷模式，農(nóng)場(chǎng)及職工在地權(quán)配置上發(fā)揮主體作用，國有農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)地制度安排具有內(nèi)生性，地權(quán)配置體現(xiàn)出農(nóng)場(chǎng)與職工的合約關(guān)系。國有農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)地制度安排，構(gòu)成了評(píng)價(jià)農(nóng)村土地制度改革的經(jīng)驗(yàn)參照。比較農(nóng)村與國有農(nóng)場(chǎng)的制度變遷模式及其績(jī)效，有利于更好地推動(dòng)農(nóng)村土地制度下一步的改革。

二、改革開放以來我國農(nóng)地制度的演變

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度

土地是基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，農(nóng)地制度變遷脫胎于農(nóng)村經(jīng)營體制變革。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制替代人民公社體制下的統(tǒng)一經(jīng)營模式，關(guān)鍵是賦予農(nóng)戶對(duì)土地經(jīng)營管理的自主權(quán)利，在此基礎(chǔ)上，逐步形成以土地承包為核心的農(nóng)村土地制度。農(nóng)村土地屬于集體所有，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以農(nóng)民個(gè)體家庭為單元，這就產(chǎn)生出土地公共占有與土地私人使用之間的矛盾。針對(duì)這一矛盾所產(chǎn)生的農(nóng)村土地承包制度，在不改變所有權(quán)形態(tài)的情況下，將土地的使用權(quán)賦予農(nóng)民經(jīng)營主體。占有土地所有權(quán)并非從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必要條件，傳統(tǒng)時(shí)期的農(nóng)戶租佃經(jīng)營，以及當(dāng)代歐美國家廣泛存在的建立在土地租賃基礎(chǔ)上的資本經(jīng)營式大農(nóng)場(chǎng)，皆說明農(nóng)地制度的關(guān)鍵在于解決土地使用權(quán)配置，土地所有權(quán)形態(tài)并非關(guān)鍵。所有權(quán)與使用權(quán)分離的土地承包制度能夠滿足農(nóng)業(yè)經(jīng)營需求，因此成為我國農(nóng)村一直堅(jiān)持的制度形式。

土地承包本質(zhì)是集體經(jīng)濟(jì)組織通過合約方式向農(nóng)戶讓渡土地使用權(quán)。土地承包制度在實(shí)踐中需要注意三個(gè)方面。

一是土地承包屬于適應(yīng)農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的制度形式，土地發(fā)包是集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，作為土地所有權(quán)主體，集體權(quán)益在土地發(fā)包過程中不會(huì)減損。當(dāng)前，在推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革時(shí)，中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持集體所有制底線。各種直接或者變相虛置土地所有權(quán)的做法不具備合法性。

二是在土地承包關(guān)系的締約過程中，集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶的主體意志都要被尊重。土地承包關(guān)系通常以承包合同形式確定，承包合同涵蓋承包期限、發(fā)包方與承包方的權(quán)利與義務(wù)、土地承包費(fèi)收取等內(nèi)容。任何合同文本不是完備的，國家不可能提前制定涵蓋一切細(xì)節(jié)和在所有條件下都適用的土地承包規(guī)則。因此，國家在對(duì)土地承包關(guān)系做出一定程度規(guī)范的基礎(chǔ)上，還要在具體承包關(guān)系確定上，為合約雙方留下一定的自由協(xié)商空間。

三是土地承包方案需解決資源配置矛盾。農(nóng)村土地集體所有制屬于一種禁止分割的共有產(chǎn)權(quán)，資源分配具有對(duì)外排他性和對(duì)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性特征。全體成員共享土地所有權(quán)及其產(chǎn)生的權(quán)益，但是，在具體的土地資源配置中卻很難做到絕對(duì)平均。在維持承包關(guān)系相對(duì)穩(wěn)定的局面下，承包關(guān)系不可能按照集體人員變動(dòng)做出即時(shí)變動(dòng)。因此，必須尋求集體內(nèi)部的利益調(diào)節(jié)機(jī)制，保障集體成員權(quán)益公平實(shí)現(xiàn)。

（二）國家政策干預(yù)下的制度演變

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)通過的《農(nóng)村人民公社條例（試行草案）》啟動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)營制度變革。自此以后，歷年凡是涉及“三農(nóng)”問題的中央文件和重要決議，幾乎都包含農(nóng)村土地方面的內(nèi)容。梳理最近30多年以來關(guān)涉農(nóng)村土地制度變革的重要政策和重要文件，其關(guān)鍵如表1。（此表省略）

穩(wěn)定土地承包制度和穩(wěn)定承包關(guān)系，是國家相關(guān)政策的兩個(gè)重點(diǎn)。1991年，黨的十三屆八中全會(huì)決議明確“以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”屬于我國長期穩(wěn)定的基本制度。1999年，更是從《中華人民共和國憲法》（下稱《憲法》）上確定了家庭承包經(jīng)營在農(nóng)村基本經(jīng)營體制中的基礎(chǔ)地位。保持農(nóng)村土地承包這一基本制度框架不改變，是堅(jiān)持家庭經(jīng)營的前提。穩(wěn)定承包關(guān)系是指保持集體經(jīng)濟(jì)組織與承包戶之間的權(quán)利義務(wù)清晰，防止一方隨意破壞承包關(guān)系而影響農(nóng)業(yè)經(jīng)營。圍繞以上兩個(gè)“穩(wěn)定”目標(biāo)，國家政策一方面推動(dòng)土地承包制度法律化，另一方面，則不斷加強(qiáng)對(duì)土地承包關(guān)系的干預(yù)。

國家政策逐步加深對(duì)具體土地承包關(guān)系的干預(yù)，涵蓋承包期確定、土地調(diào)整原則、承包合同續(xù)期、土地承包費(fèi)用收取等方面。以第二輪土地承包為界限，農(nóng)村土地承包制度發(fā)生重大變化，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是地權(quán)配置從農(nóng)民集體確定演變?yōu)橛烧�策安排�?/span>20世紀(jì)80年代的農(nóng)村“分田到戶”，形成了第一輪土地承包格局。當(dāng)時(shí)，國家政策只確認(rèn)“分田到戶”做法的合法性，并不直接干預(yù)集體內(nèi)部的土地分配形式。大部分農(nóng)村按照人頭平均分配土地，并通過抓鬮分配地塊，還有一些村莊按照人口和勞動(dòng)力搭配分田�？偟膩碚f，第一輪土地承包尊重農(nóng)民自主性，由全體集體成員協(xié)商形成土地承包方案，土地承包關(guān)系體現(xiàn)集體與農(nóng)戶雙方的合約關(guān)系。20世紀(jì)90年代中期，第一輪土地承包即將到期，針對(duì)第二輪土地承包，1997年，中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》，規(guī)定全國按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”原則落實(shí)第二輪土地承包，除“人地矛盾突出的個(gè)別農(nóng)戶”允許小幅度調(diào)整之外，在“第一輪土地承包的基礎(chǔ)上”直接“延長土地承包期”來完成第二輪承包。按理，農(nóng)民之前協(xié)商確定的地權(quán)配置應(yīng)當(dāng)?shù)狡谥�后失效，新的分配方案需要重新協(xié)商確定，在此基礎(chǔ)上，再通過合約產(chǎn)生土地承包關(guān)系。上述做法的后果是，“集體作為土地所有權(quán)主體的所有擁有的‘發(fā)包權(quán)’被剝奪，國家通過政策替代集體直接完成土地發(fā)包工作”。從1998年算起，很多地區(qū)的第二輪土地承包于2028年到期，屆時(shí)將要在集體內(nèi)部完成第三次地權(quán)分配。但2008年黨的十七屆三中全會(huì)已經(jīng)做出土地承包關(guān)系“長久不變”的決議，這意味著，現(xiàn)有的地權(quán)配置格局將自動(dòng)延續(xù)，再次進(jìn)行地權(quán)的強(qiáng)制安排。

二是承包方案法定化。20世紀(jì)八九十年代，在土地承包經(jīng)營的總體制度框架下，具體的承包方式由農(nóng)民自主確定，全國不同地區(qū)農(nóng)村選擇不同的土地制度實(shí)踐形式。如有些地區(qū)實(shí)施的“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”、山東等地的“兩田制”、珠三角地區(qū)的土地“股份制”等�？偟膩碚f，第二輪承包之前，全國并沒有統(tǒng)一的土地承包實(shí)施模式。盡管這一時(shí)期的中央文件倡導(dǎo)保持承包關(guān)系穩(wěn)定，卻并沒有對(duì)集體內(nèi)部土地承包方式進(jìn)行強(qiáng)制規(guī)定。例如，1984年中央一號(hào)文件提出，土地承包期“一般”為15年以上，為地方性做法留下空間。1987年，貴州湄潭地區(qū)最早實(shí)驗(yàn)“增人不增地、減人不減地”做法，“生不增、死不減”的制度理念很快被國家政策采納，并借助第二輪土地承包向全國推行。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是將土地承包期一刀切規(guī)定為30年，并嚴(yán)格限制承包期內(nèi)的土地調(diào)整行為。之后頒布實(shí)施的《土地承包法》規(guī)定，除“因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形”下，經(jīng)過嚴(yán)格程序和政府主管部門審批，才能“對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整”之外，其余的土地調(diào)整行為都屬違法。二是設(shè)定集體留有機(jī)動(dòng)地的上限是5%，削弱了集體成員之間的利益關(guān)系調(diào)整手段。經(jīng)過第二輪土地承包前后一段時(shí)期的國家政策調(diào)整，各地多樣化的土地承包實(shí)施方式走向統(tǒng)一，土地承包方案由“地方條件的函數(shù)”，變成對(duì)自上而下國家政策的被動(dòng)執(zhí)行。

三是強(qiáng)行改變合約關(guān)系。農(nóng)村集體土地配置的對(duì)外排他和內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)的特點(diǎn)，使之具備了奧斯托諾姆意義上的公共資源管理特征，農(nóng)民通過民主協(xié)商方式完成土地承包，屬于集體內(nèi)部的公共事務(wù)治理。每個(gè)具體承包關(guān)系都是在特定程序基礎(chǔ)上，通過發(fā)包方與承包方的合約產(chǎn)生，并且以承包合同和土地經(jīng)營權(quán)證的形式將雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確。前兩輪土地承包以上交土地承包費(fèi)為前提，上繳土地承包費(fèi)是農(nóng)戶做出承包決策的約束性條件。土地承包費(fèi)是農(nóng)戶獲得土地經(jīng)營權(quán)的代價(jià)，也是集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)。2006年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于做好當(dāng)前減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的意見》，取消農(nóng)村土地承包費(fèi)收取，既削弱了集體權(quán)利，也打破了農(nóng)民之間的利益平衡關(guān)系。假設(shè)不以承包費(fèi)作為土地經(jīng)營權(quán)獲得條件，則不會(huì)存在任何農(nóng)戶放棄土地承包的情況。這項(xiàng)國家政策改變了集體內(nèi)部民主協(xié)商條件。

基于以上分析，第二輪土地承包前后，國家政策對(duì)農(nóng)村土地制度的干預(yù)發(fā)生質(zhì)變。之前，國家是在總體經(jīng)營體制層面，對(duì)農(nóng)村土地制度提出了一些原則性要求，確定了土地承包這個(gè)基本制度框架，但在具體制度實(shí)踐形式上沒有統(tǒng)一規(guī)定，更不會(huì)干涉集體內(nèi)部的承包方案形成。而第二輪土地承包之后，原本屬于集體土地所有權(quán)行使的土地發(fā)包，直接由國家政策確定，土地承包方案的制定、地權(quán)配置和承包合約，都沒有體現(xiàn)所有權(quán)主體和承包主體的意志。第二輪土地承包改變了農(nóng)村土地制度的誘致性變遷模式，走上全國一刀切的強(qiáng)制性變遷模式。

（三）強(qiáng)制性制度變遷的后果

一是存在合法性障礙。以家庭承包為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營體制是《憲法》規(guī)定的內(nèi)容。堅(jiān)持和完善農(nóng)村經(jīng)營體制是國家政策持續(xù)追求的目標(biāo)，在這個(gè)意義上，國家有權(quán)利干預(yù)農(nóng)村土地承包制度。然而，這并不意味著國家政策可以干預(yù)到具體的土地承包關(guān)系中。首先，土地所有權(quán)是受《憲法》和《物權(quán)法》保護(hù)的集體權(quán)利，按照土地承包方式行使所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)所有權(quán)主體意志。《土地承包法》規(guī)定，要按照“民主協(xié)商，公平合理”原則，“依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”，來形成土地承包方案。土地承包方案是初始地權(quán)配置的基礎(chǔ)，土地承包方案屬于集體內(nèi)部公共治理活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)村民自治原則。集體土地所有權(quán)是受法律保護(hù)的財(cái)產(chǎn)性私權(quán)，第二輪土地承包以來的國家政策，相當(dāng)于國家公權(quán)力對(duì)私權(quán)領(lǐng)域的過度干預(yù)，與中央政策追求“土地制度法律化”的目標(biāo)相沖突。

二是引發(fā)社會(huì)矛盾。通過國家政策進(jìn)行地權(quán)配置強(qiáng)制安排，隨意改變已經(jīng)形成的土地承包合約內(nèi)容，會(huì)破壞集體內(nèi)部公共事務(wù)治理機(jī)制，以及在其基礎(chǔ)上形成的利益平衡。第二輪土地承包之前，很多地區(qū)通過村民自治進(jìn)行土地“小調(diào)整”，來解決人口自然變動(dòng)造成的地權(quán)配置不均問題，得到農(nóng)民認(rèn)可。第二輪土地承包之后，政策上基本取消了土地調(diào)整，各地普遍積累出人地不均矛盾。另外，取消土地承包費(fèi)也引發(fā)農(nóng)民爭(zhēng)奪土地的矛盾，農(nóng)村稅費(fèi)改革期間，不少地區(qū)集中爆發(fā)了此類矛盾所造成的農(nóng)民上訪問題。

三是脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求。實(shí)施土地承包制度的初始目的是追求更高的農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率。如20世紀(jì)80年代，國家政策鼓勵(lì)穩(wěn)定土地承包關(guān)系，目標(biāo)是提高農(nóng)民投資積極性，減少土地掠奪式使用。到了第二輪土地承包之后，國家政策目標(biāo)從提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率轉(zhuǎn)換為財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，即政策重點(diǎn)是保護(hù)農(nóng)民“占有”土地，而非“使用”土地的權(quán)利。近年來，隨著人口流動(dòng)和農(nóng)業(yè)體系變化，這種保護(hù)“占有”權(quán)利的制度安排，導(dǎo)致大批脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的原承包戶掌握土地承包經(jīng)營權(quán)，而實(shí)際經(jīng)營者的權(quán)利卻不被保護(hù)，造成權(quán)利的錯(cuò)位配置。前期國家政策自上而下做出的強(qiáng)制性、外生制度安排與現(xiàn)實(shí)相脫節(jié)，倒逼當(dāng)前新一輪制度改革。

三、國有農(nóng)場(chǎng)的土地制度安排及其成效

在廣大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之外，還存在國有農(nóng)場(chǎng)這種經(jīng)濟(jì)組織形式。20世紀(jì)50年代發(fā)展起來的農(nóng)墾系統(tǒng)是國有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的骨干。2014年，全國31個(gè)省區(qū)市35個(gè)墾區(qū)共計(jì)有1789個(gè)國有農(nóng)場(chǎng)，耕地面積624.27萬公頃，糧食產(chǎn)量3538.1萬噸。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，20世紀(jì)80年代之前，國有農(nóng)場(chǎng)采用與農(nóng)村相似的統(tǒng)一管理模式，勞動(dòng)監(jiān)督難和管理成本高也困擾著農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營。20世紀(jì)80年代初期，模仿農(nóng)村經(jīng)營體制改革，國有農(nóng)場(chǎng)也逐步采取職工家庭經(jīng)營方式，打破統(tǒng)一勞動(dòng)、統(tǒng)一分配體制，形成以“職工家庭承包為基礎(chǔ)、大農(nóng)場(chǎng)統(tǒng)籌小農(nóng)場(chǎng)”的農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營體制。

農(nóng)場(chǎng)的土地屬于國家所有，農(nóng)場(chǎng)只擁有土地使用權(quán)。國有農(nóng)場(chǎng)一般實(shí)施“農(nóng)場(chǎng)、分場(chǎng)和生產(chǎn)隊(duì)”三級(jí)管理，其中，生產(chǎn)隊(duì)是土地資源配置的基本單元。實(shí)施職工家庭經(jīng)營之后，在農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)，通過承包租賃方式向職工分配土地。農(nóng)場(chǎng)與職工簽訂土地承包租賃合同，在形式上與農(nóng)村土地承包制度相似。但是在具體操作中，國有農(nóng)場(chǎng)的土地制度安排與農(nóng)村差異極大，包括以下四個(gè)方面。

一是通過合約實(shí)施土地資源配置。國家授權(quán)農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營管理土地，職工代表大會(huì)是農(nóng)場(chǎng)最高決策形式，土地經(jīng)營方案經(jīng)職工代表大會(huì)制定通過。職工代表大會(huì)類似農(nóng)村的村民代表會(huì)。依照《土地承包法》規(guī)定，農(nóng)村集體土地承包方案，需經(jīng)過“依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”通過生效。盡管村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議是農(nóng)村集體土地所有權(quán)合法的行使形式，但如前文分析的，農(nóng)村第二輪土地承包主要通過國家政策強(qiáng)制安排完成，并沒體現(xiàn)農(nóng)民主體意志。而國有農(nóng)場(chǎng)通過職工代表會(huì)議形成土地經(jīng)營方案之后，公開進(jìn)行土地配置，符合條件的職工按照程序獲得土地，并與農(nóng)場(chǎng)簽訂合同，取得土地生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)。與農(nóng)村相比，農(nóng)場(chǎng)的承包經(jīng)營關(guān)系確立更能體現(xiàn)雙方的自主合約性質(zhì)。

二是收取土地承包費(fèi)。農(nóng)場(chǎng)具有企業(yè)性質(zhì)，需要為職工繳納社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余較少，且農(nóng)場(chǎng)職工基數(shù)大，大部分農(nóng)場(chǎng)很難嚴(yán)格按照企業(yè)管理要求落實(shí)相關(guān)政策。因此，農(nóng)場(chǎng)自發(fā)采用“兩田制”，農(nóng)場(chǎng)向職工無償分配“身份田”，折抵企業(yè)應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)的保險(xiǎn)金，面積一般參照周邊農(nóng)村的人均耕地面積，剩余土地則作為“承包田”向職工配置。當(dāng)大部分職工愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)，“承包田”一般按勞平均配置，如果部分職工不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，則采用競(jìng)標(biāo)形式配置“承包田”。獲得“承包田”的職工需要上繳土地承包費(fèi)，農(nóng)場(chǎng)用于發(fā)展和改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。取消土地承包費(fèi)的政策主要是針對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革，農(nóng)場(chǎng)不受國務(wù)院辦公廳相關(guān)文件約束。

三是權(quán)利義務(wù)關(guān)系受合同保護(hù)。長期以來，國家不斷加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包制度干預(yù)的基本目的之一是，擴(kuò)大承包戶的權(quán)利并強(qiáng)化對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)，同時(shí)削弱集體的權(quán)利。目前，集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶的關(guān)系簡(jiǎn)化為法律上的“承包”關(guān)系，且承包合同主要是對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織行為作出限制性規(guī)定。與之不同，農(nóng)場(chǎng)在土地經(jīng)營管理過程中，一直避免“一包了之”，承包租賃合同不僅保障職工自主經(jīng)營權(quán)利，同時(shí)要求農(nóng)場(chǎng)積極參與生產(chǎn)過程。農(nóng)場(chǎng)的承包經(jīng)營關(guān)系不僅包括土地生產(chǎn)資料分配，而且包含生產(chǎn)經(jīng)營方面的約定，更能體現(xiàn)雙層經(jīng)營體制。

四是承包期自主約定。受農(nóng)民家庭生命周期影響，土地資源配置必須具有一定的靈活性。當(dāng)前，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化帶動(dòng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力流動(dòng)，更增加了人口與土地靈活配置的要求。國有農(nóng)場(chǎng)的“承包田”的合同期限通常為5年左右，部分農(nóng)場(chǎng)實(shí)施“三年小調(diào)整，五年大調(diào)整”，為農(nóng)場(chǎng)職工在農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)之外雙向靈活就業(yè)提供了空間。一方面，靈活的承包期避免了人口自然變動(dòng)積累出的人地不均矛盾；另一方面，在預(yù)期下一個(gè)承包經(jīng)營周期有機(jī)會(huì)獲得土地資源的情況下，職工能夠根據(jù)當(dāng)前形勢(shì)作出更有利的就業(yè)選擇。

盡管農(nóng)場(chǎng)的土地屬于國家所有，但是，在不改變土地用途和堅(jiān)持發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)前提下，國家?guī)缀醪桓深A(yù)農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營管理活動(dòng)。農(nóng)場(chǎng)的土地經(jīng)營管理辦法是內(nèi)部自主協(xié)商制定的。2015年，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》，在此之前的20多年間，國家沒有專門出臺(tái)過針對(duì)國有農(nóng)場(chǎng)的重要政策。很多時(shí)候，國有農(nóng)場(chǎng)參照農(nóng)村政策實(shí)施改革，由于無需強(qiáng)制執(zhí)行，在借鑒農(nóng)村政策的同時(shí)，農(nóng)場(chǎng)一般會(huì)結(jié)合自身實(shí)際來制定具體改革措施，這就為農(nóng)場(chǎng)自下而上的制度探索提供了空間。從而，在土地經(jīng)營制度安排、初始地權(quán)分配、經(jīng)營關(guān)系保護(hù)、合同約定等方面，體現(xiàn)出農(nóng)場(chǎng)自主管理權(quán)利，以及農(nóng)場(chǎng)與職工的合約關(guān)系。在較少受到國家政策干預(yù)的情況下，國有農(nóng)場(chǎng)的土地制度安排及其調(diào)整具有誘致性制度變遷特征。

追求更高經(jīng)營效率是完善農(nóng)地制度的基本動(dòng)力。農(nóng)場(chǎng)與農(nóng)村的不同的土地制度安排，最終顯現(xiàn)為經(jīng)營方面的差異。以土地產(chǎn)出率為例，2015年，全國糧食作物種植面積112723千公頃，總產(chǎn)量60202.6萬噸，單產(chǎn)356千克/畝，當(dāng)年農(nóng)墾糧食作物種植面積4923.6千公頃，總產(chǎn)量3538.1萬噸，單產(chǎn)479千克/畝，農(nóng)墾用4.37%的種植面積，生產(chǎn)出全國5.88%的糧食，農(nóng)墾土地的單產(chǎn)比全國平均水平高出三分之一。另外，農(nóng)場(chǎng)的機(jī)械化率高達(dá)86%，比全國平均水平高出29%，在科技貢獻(xiàn)率和農(nóng)產(chǎn)品技術(shù)等方面，農(nóng)墾也具有優(yōu)勢(shì)。

四、兩種制度的績(jī)效比較

重建土地秩序是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)的重要方面，我國農(nóng)地制度演變不是完全自發(fā)的。國有農(nóng)場(chǎng)與農(nóng)村的差別在于，國家政策干預(yù)程度不同。國家政策對(duì)農(nóng)場(chǎng)制度安排的干預(yù)，主要是在基本經(jīng)營體制方面。另外，國家在降低職工負(fù)擔(dān)方面，對(duì)農(nóng)場(chǎng)土地承包費(fèi)收取做出了一些原則性規(guī)定，除此之外，國家沒有對(duì)具體的土地經(jīng)營制度進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定。而對(duì)于農(nóng)村，國家政策不僅干預(yù)基本經(jīng)營制度，而且干預(yù)具體承包關(guān)系及其形成。農(nóng)村現(xiàn)有的地權(quán)格局，很大程度上是國家政策強(qiáng)制安排的結(jié)果。比較來看，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和土地資源配置方面，國有農(nóng)場(chǎng)的制度安排更有效。

首先是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面。受人地關(guān)系約束，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體規(guī)模小。除黑龍江墾區(qū)的人均耕地面積達(dá)幾十畝以外，絕大部分從事普通糧食作物種植的墾區(qū)、農(nóng)場(chǎng)的人均耕地面積與普通農(nóng)村差異不大。規(guī)模小，再加上農(nóng)村前期土地承包普遍采用地塊遠(yuǎn)近肥瘦搭配的方式，形成了家庭經(jīng)營小且散的特征。小規(guī)模分散的農(nóng)村家庭經(jīng)營，在很多生產(chǎn)環(huán)節(jié)受到外部性困擾。比如，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的灌溉和排澇，通常一家一戶不能完成，需要組織化的解決方式。這類“一家一戶辦不好或者不好辦”的事情，屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的公共環(huán)節(jié)，包括農(nóng)田水利建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、統(tǒng)防統(tǒng)治、品種布局等。家庭經(jīng)營主體在私人投資環(huán)節(jié)具有優(yōu)勢(shì)，但是，在這些存在外部性的公共環(huán)節(jié)缺乏激勵(lì)。通常是單個(gè)經(jīng)營主體的規(guī)模越大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公共環(huán)節(jié)相對(duì)減少，比如，幾千畝的農(nóng)戶就可以建立獨(dú)立的排灌系統(tǒng)。另外，當(dāng)前部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)改進(jìn)，擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公共環(huán)節(jié)，比如，優(yōu)質(zhì)稻種植對(duì)統(tǒng)防統(tǒng)治的要求提高。

針對(duì)小規(guī)模家庭經(jīng)營的不足一面，我國逐步發(fā)展出家庭承包之上的集體統(tǒng)籌經(jīng)營，即集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公共環(huán)節(jié)中發(fā)揮作用。盡管這一雙層經(jīng)營體制被寫入了《憲法》，但是在實(shí)踐中，國家強(qiáng)制推動(dòng)的農(nóng)村土地制度安排，影響了集體發(fā)揮統(tǒng)籌經(jīng)營作用。如國家取消土地承包費(fèi)，集體經(jīng)濟(jì)組織喪失發(fā)展共同生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，在湖北，農(nóng)民將稅費(fèi)改革后缺乏集體統(tǒng)籌的農(nóng)業(yè)經(jīng)營形態(tài)，稱作為“第二次單干”。而在大部分農(nóng)村地區(qū)，一家一戶原子化的經(jīng)營形態(tài)，對(duì)于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)、科技推廣、大型農(nóng)業(yè)機(jī)械使用、統(tǒng)防統(tǒng)治、品種布局等都產(chǎn)生負(fù)面影響。

國有農(nóng)場(chǎng)的承包經(jīng)營合同，除了包含土地權(quán)利配置之外，還包括雙方在生產(chǎn)經(jīng)營方面的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。國有農(nóng)場(chǎng)在實(shí)施經(jīng)營承包時(shí)，十分強(qiáng)調(diào)農(nóng)場(chǎng)發(fā)揮統(tǒng)籌作用，職工對(duì)于農(nóng)場(chǎng)彌補(bǔ)一家一戶分散經(jīng)營的不足也存在需求。針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上公共環(huán)節(jié)與私人環(huán)節(jié)的區(qū)分，農(nóng)場(chǎng)與職工結(jié)合生產(chǎn)要求與技術(shù)條件，做出合理的合約安排，既保障職工的獨(dú)立自主經(jīng)營權(quán)利，以發(fā)揮家庭經(jīng)營主體在私人環(huán)節(jié)的積極性，也賦予農(nóng)場(chǎng)在公共生產(chǎn)環(huán)節(jié)的責(zé)任與義務(wù)，真正做到發(fā)揮統(tǒng)籌經(jīng)營與分散經(jīng)營的兩方面優(yōu)勢(shì)。農(nóng)場(chǎng)的統(tǒng)籌經(jīng)營限定在公共生產(chǎn)領(lǐng)域，且不損害農(nóng)戶的自主經(jīng)營權(quán)利。這種雙層經(jīng)營方式在提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力、降低生產(chǎn)成本、提高農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力等方面，較純粹一家一戶單獨(dú)經(jīng)營具有優(yōu)勢(shì)。在土地資源配置過程中，農(nóng)場(chǎng)與職工通過自主協(xié)商確定雙方的權(quán)利義務(wù)，并且合約關(guān)系受到尊重和保護(hù)，誘致性制度變遷下的地權(quán)安排是雙層經(jīng)營體制在農(nóng)場(chǎng)被落實(shí)的基礎(chǔ)。

其次是土地資源配置方面。當(dāng)土地資源從邊際產(chǎn)出低的經(jīng)營主體向更高邊際產(chǎn)出主體手中配置時(shí)，會(huì)帶來土地產(chǎn)出率的增加。這涉及土地資源的配置效率。按照當(dāng)時(shí)的國家政策規(guī)定，農(nóng)村第二輪土地承包格局是按照“大穩(wěn)定”原則，在前一輪土地承包格局基礎(chǔ)上順延形成的。除了部分地區(qū)農(nóng)民基于自身需求，在二輪承包后私自進(jìn)行過土地調(diào)整之外，很多農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)有資源配置格局形成于20世紀(jì)八九十年代。早期的農(nóng)村土地承包存在兩個(gè)特點(diǎn)，一是均平承包，二是插花分配，造成當(dāng)前農(nóng)村普遍存在土地插花細(xì)碎局面。當(dāng)前正在推進(jìn)的“確權(quán)確定四至”的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作，將進(jìn)一步鎖定之前形成的地權(quán)分散、地塊細(xì)碎格局。而誘致性制度變遷為農(nóng)場(chǎng)自發(fā)調(diào)整土地留下了空間，我們所調(diào)查的全國6墾區(qū)18個(gè)國有農(nóng)場(chǎng)，不存在土地細(xì)碎化狀況。以江蘇墾區(qū)為例，大部分的農(nóng)場(chǎng)土地都實(shí)現(xiàn)了條田化管理，一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化條田為100畝左右，具有完善的溝渠路網(wǎng)配套，一戶或者幾戶集中連片承包一個(gè)條田，實(shí)現(xiàn)集中連片耕作，避免了土地細(xì)碎化造成的生產(chǎn)不便，與農(nóng)村構(gòu)成鮮明對(duì)比。

與20世紀(jì)八九十年代相比，當(dāng)前人地分離趨勢(shì)加劇。目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例已經(jīng)超過1/3，早期承包者與經(jīng)營者相統(tǒng)一的局面被打破，大量原承包戶脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)甚至離開農(nóng)村，變成“不在村地主”。農(nóng)村土地承包的初始制度理念是將土地資源配置給農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，如果土地資源被不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人所掌握，就違背了追求農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率的制度初衷。一些實(shí)地調(diào)查顯示，“不在村地主”通常不關(guān)心農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地資源的錯(cuò)位配置會(huì)增加農(nóng)業(yè)公共品供給難度，原因是“不在村地主”重視土地“占有”而非土地“利用”，土地承包者與農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的偏好差異，提高了公共品合作談判成本。而且，隨著土地承包費(fèi)取消，土地持有不僅為零成本，而且，國家實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼并逐漸加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資，這些財(cái)政投入最終轉(zhuǎn)化為級(jí)差地租而被原承包戶占有。我們?cè)谵r(nóng)村調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，如果糧食直補(bǔ)款歸土地流轉(zhuǎn)方的話，流轉(zhuǎn)費(fèi)就相應(yīng)地提高。另外，國家投資實(shí)施土地整治之后，流轉(zhuǎn)費(fèi)也會(huì)相應(yīng)上漲。原承包戶占有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，造成政策目標(biāo)偏離。一些農(nóng)村地區(qū)存在的土地拋荒現(xiàn)象，根源就在于持有土地?zé)o需成本。另外，農(nóng)村土地的季節(jié)性拋荒和粗放經(jīng)營，甚至在耕地上種樹，也與取消土地承包費(fèi)有關(guān)。經(jīng)過一系列政策調(diào)整，農(nóng)村土地制度從激勵(lì)農(nóng)民積極投資生產(chǎn)，演變?yōu)榧��?lì)農(nóng)民“占有”土地，發(fā)生了從經(jīng)營制度向財(cái)產(chǎn)制度的異化，對(duì)于改進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率和促進(jìn)土地有效利用無益。

國有農(nóng)場(chǎng)在保障職工“身份田”基礎(chǔ)上，按照競(jìng)標(biāo)方式分配土地資源，有利于邊際產(chǎn)出高的職工獲得。在收取土地承包費(fèi)的情況下，職工比較農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與務(wù)工收益，一批人自發(fā)流出農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行其他就業(yè)，留在農(nóng)場(chǎng)的一般是農(nóng)業(yè)經(jīng)營能手。農(nóng)場(chǎng)禁止職工私自流轉(zhuǎn)土地，并在合同中注明，職工放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需將土地交回，由農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行資源再配置。這種以農(nóng)場(chǎng)為主體的資源配置方式，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和土地連片耕種方面，比農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效率高。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)通常需要與數(shù)十個(gè)偏好不同（對(duì)土地依賴程度不同）的農(nóng)戶進(jìn)行談判，并且不同農(nóng)戶的土地相互插花，極高的交易成本，造成土地流轉(zhuǎn)這種資源在配置方式的低效。我們?cè)谵r(nóng)村調(diào)查看到，經(jīng)常出現(xiàn)一兩戶反對(duì)而造成土地流轉(zhuǎn)失敗的現(xiàn)象。農(nóng)戶無法自發(fā)完成流轉(zhuǎn)，是各地普遍存在政府通過行政手段強(qiáng)制推動(dòng)土地集中流轉(zhuǎn)的重要原因，而這又必然損害農(nóng)民利益。農(nóng)場(chǎng)職工獲得土地經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，農(nóng)場(chǎng)保留處分權(quán)，提高土地資源配置效率。

另外，相對(duì)于農(nóng)村土地承包期限法定化為30年，國有農(nóng)場(chǎng)靈活自主的土地配置方式，在調(diào)節(jié)人地關(guān)系上更有效。“生不增、死不減”實(shí)施一段時(shí)間后，各地農(nóng)村普遍存在“死去的人占有活著的人的土地”，以及喪失勞動(dòng)力的人占有土地的情況。農(nóng)村土地承包一定30年甚至“長久不變”，強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)土地的占有意愿，其心理是“不占白不占，不占以后就占不到”。而國有農(nóng)場(chǎng)的土地存在持有成本，土地承包費(fèi)計(jì)入生產(chǎn)成本，激勵(lì)經(jīng)營者提高經(jīng)營效率，土地拋荒和粗放經(jīng)營情況在農(nóng)場(chǎng)不存在。一些不具有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的職工，暫時(shí)放棄經(jīng)營承包，并不意味著永久放棄獲得土地資源的權(quán)利。這些職工在務(wù)工失敗時(shí)依然有機(jī)會(huì)從農(nóng)場(chǎng)獲得農(nóng)業(yè)經(jīng)營機(jī)會(huì)。這種制度設(shè)置，在優(yōu)化土地資源配置和優(yōu)化勞動(dòng)力配置兩個(gè)方面皆有促進(jìn)作用。相比之下，現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度安排，則有可能出現(xiàn)將土地資源鎖定在低效經(jīng)營者手中，以及將農(nóng)村勞動(dòng)力束縛在土地上的情況。

總體而言，以農(nóng)場(chǎng)為主體的制度安排，不僅具有比農(nóng)村土地承包制度具備更高的資源配置效率，而且更有利于促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)前，農(nóng)村普遍存在的一種矛盾是，國家政策強(qiáng)制安排帶來的土地分配不公平，前期家庭人口較少而當(dāng)前人口增加的農(nóng)戶，不能分到土地。在農(nóng)民的樸素觀念中，集體土地是“人人有份”，土地分配不均帶來的不公平感，造成了農(nóng)民對(duì)國家政策的質(zhì)疑。當(dāng)前國家加大農(nóng)業(yè)投資和補(bǔ)貼，多承包土地的農(nóng)戶不勞而獲地得到國家補(bǔ)貼，會(huì)加劇村莊內(nèi)部的社會(huì)矛盾。土地分配不均引發(fā)的社會(huì)矛盾影響著農(nóng)村基層治理工作。而國有農(nóng)場(chǎng)不存在這種矛盾。

五、結(jié)　論

在職工家庭經(jīng)營這種總體制度框架下，不同農(nóng)場(chǎng)以及農(nóng)場(chǎng)不同時(shí)期的土地資源配置狀態(tài)也存在差異。比如，橡膠農(nóng)場(chǎng)與種植普通糧食作物農(nóng)場(chǎng)的土地經(jīng)營方式不同，橡膠比普通農(nóng)作物的生產(chǎn)周期長，要求地權(quán)更加穩(wěn)定。再者，如江蘇墾區(qū)經(jīng)歷過“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”“股份化經(jīng)營”和“公司化經(jīng)營”等經(jīng)營演變，與不同經(jīng)營模式下的土地資源配置方式不同。另外，部分農(nóng)場(chǎng)靠近城市，二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，這類農(nóng)場(chǎng)職工從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性低，農(nóng)場(chǎng)的規(guī)�；�經(jīng)營發(fā)展速度更快。農(nóng)業(yè)經(jīng)營受當(dāng)?shù)刈匀缓徒?jīng)濟(jì)社會(huì)條件和特定生產(chǎn)技術(shù)條件的影響，在誘致性變遷模式下，農(nóng)場(chǎng)土地資源配置具有多樣化特征。農(nóng)村土地資源配置在國家政策干預(yù)下呈現(xiàn)一刀切的特點(diǎn)。后者忽視了不同地區(qū)的自然和經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件、不同作物品種的生產(chǎn)技術(shù)要求，以及不同地區(qū)農(nóng)戶生產(chǎn)意愿等方面的差異，造成強(qiáng)制性的外生性制度安排與廣大農(nóng)村多樣化需求之間的錯(cuò)位，降低了制度績(jī)效。