當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 理論精華 >> 賀雪峰 ：如何再造村社集體
摘要 再造村社集體的關(guān)鍵是要在村社集體內(nèi)部形成“利益共享、責(zé)任共擔(dān)”的利益再分配機(jī)制，其中的關(guān)鍵又是重建村社內(nèi)部“算平衡賬”的機(jī)制。本文回顧了人民公社以來主要的村社集體“算平衡賬”的類型，提出了以回歸集體土地生產(chǎn)資料性質(zhì)為基礎(chǔ)的再造村社集體的具體路徑。以土地集體所有制為基礎(chǔ)來激活村社集體，為國(guó)家向農(nóng)村投入資源振興鄉(xiāng)村提供了基本的組織基礎(chǔ)。
關(guān)鍵詞：村社集體；鄉(xiāng)村振興；土地制度；算平衡賬
一、引論
在《鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)》和《農(nóng)民組織化與村社集體再造》兩文中，筆者提出借鑒國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)體制，將農(nóng)村集體土地回歸其生產(chǎn)資料性質(zhì)，借當(dāng)前農(nóng)地“三權(quán)”分置制度設(shè)計(jì)，再造一個(gè)“利益共享、責(zé)任共擔(dān)”的村社集體，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供組織基礎(chǔ)。只有將農(nóng)民組織起來，讓農(nóng)民成為鄉(xiāng)村振興的主體，讓他們自己來建設(shè)自己的美好生活，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略才能落地，鄉(xiāng)村振興的偉大目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。
如何再造村社集體？最重要的就是要建立起利益關(guān)聯(lián)機(jī)制，讓農(nóng)民自己來建設(shè)自己的美好生活。村莊是農(nóng)民主要的生產(chǎn)生活場(chǎng)所，鄉(xiāng)村振興是農(nóng)民自己的事情，鄉(xiāng)村振興必須以農(nóng)民為主體。當(dāng)前農(nóng)村存在的最大問題是，取消農(nóng)業(yè)稅以后，村社集體不可以再向農(nóng)民收取“三提五統(tǒng)”和共同生產(chǎn)費(fèi)，也不再有權(quán)力調(diào)整農(nóng)村的土地，作為農(nóng)村土地所有者主體的村社集體，其土地所有者身份虛化缺位，村干部成為自上而下行政體系的一環(huán)，村干部行政化了，僅僅是國(guó)家在農(nóng)村的“代理人”。因?yàn)榇迳缂w土地所有權(quán)的虛化，村干部“當(dāng)家人”缺少經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，行政村與村干部喪失了與農(nóng)民的利益聯(lián)系，村社集體不復(fù)存在，村干部變成國(guó)家與億萬分散小農(nóng)對(duì)接的一個(gè)環(huán)節(jié)，成為國(guó)家為分散小農(nóng)提供服務(wù)的外來設(shè)置，而不再是村莊社會(huì)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)，也正是因此，村民不關(guān)心誰當(dāng)村干部，也不關(guān)心村集體資源與欠債（反正也不要他們還債）。村社集體虛化了，村社集體不計(jì)算分配，村民不分配利益也不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，村干部與村民之間就沒有實(shí)質(zhì)性利益關(guān)系，村民與村民之間也不再是可以進(jìn)行利益協(xié)調(diào)共同體的一員。村莊失去了再分配能力，村社集體喪失了公共性。再造村社集體，關(guān)鍵就在于重建村社集體內(nèi)部的利益關(guān)聯(lián)機(jī)制，激活村社集體，從而使村社集體能夠形成主體性，形成國(guó)家政策與資源輸入時(shí)的自主回應(yīng)能力。
中國(guó)農(nóng)村地域廣大，不同地區(qū)差異很大。一方面，國(guó)家提供城鄉(xiāng)均等的基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，另一方面，所有超過基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的美好生活都要靠農(nóng)民和其所在村莊集體去建設(shè)。因?yàn)橐呀?jīng)形成全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，戶內(nèi)事務(wù)包括農(nóng)戶家庭致富的事情都是私人事務(wù)，理應(yīng)由農(nóng)戶家庭承擔(dān)。村莊以外的基礎(chǔ)設(shè)施則一般由國(guó)家來承擔(dān)。戶外村內(nèi)的公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施則需要有一個(gè)具有利益再分配能力的共同體來承擔(dān)，這個(gè)利益再分配能力的關(guān)鍵是村莊內(nèi)部“利益共享、責(zé)任共擔(dān)”的強(qiáng)制能力，強(qiáng)制能力就是強(qiáng)制釘子戶防止搭便車的能力。產(chǎn)生利益再分配能力的制度必須是強(qiáng)制性的制度，比如收稅、收租金、收物業(yè)費(fèi)等。英美國(guó)家的社區(qū)往往以房產(chǎn)稅形式為地方公共品籌資，城市小區(qū)收取物業(yè)費(fèi)，取消農(nóng)業(yè)稅前村社集體向農(nóng)戶收取“三提五統(tǒng)”和共同生產(chǎn)費(fèi)，以及當(dāng)前沿海地區(qū)村莊收取土地和物業(yè)租金等等，取消農(nóng)業(yè)稅前全國(guó)農(nóng)村普遍有強(qiáng)制性的“兩工”（義務(wù)工和積累工）。正是通過這些制度安排產(chǎn)生了地方自治與基層村社共同體，村社成為具有利益再分配能力的行動(dòng)主體。強(qiáng)制性收費(fèi)收稅也必然會(huì)引發(fā)村社共同體與其成員的緊密利益聯(lián)系，并因此建立自下而上的民主治理體制。
中國(guó)農(nóng)村基層一直是有一定再分配能力的村莊共同體的。新中國(guó)成立前，這個(gè)村莊共同體主要依靠宗族力量來維系農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序，相當(dāng)一部分農(nóng)村都有一定比例的族產(chǎn)收入。新中國(guó)建立以后農(nóng)村進(jìn)行了徹底的土地改革，消滅了土地私有制，并很快通過合作化、人民公社建立了具有中國(guó)特色的農(nóng)村集體土地所有制，形成了集體經(jīng)濟(jì)。人民公社時(shí)期、分田到戶后取消農(nóng)業(yè)稅前、取消農(nóng)業(yè)稅后，雖然這三個(gè)時(shí)期農(nóng)村村社集體的內(nèi)涵差異比較大，但土地集體所有制的憲法規(guī)定以及土地作為生產(chǎn)資料的社會(huì)主義性質(zhì)未變，這正是當(dāng)前中國(guó)再造村社集體的最重要條件。
下面先回顧人民公社以來的村社集體，然后討論在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下再造村社集體的可能性與具體路徑。
二、人民公社以來的村社集體
中國(guó)農(nóng)村土地制度和村社集體制度經(jīng)歷了不同的階段。大體可以分為三個(gè)階段，即人民公社時(shí)期、分田到戶后取消農(nóng)業(yè)稅前、取消農(nóng)業(yè)稅后三個(gè)階段。此外，全國(guó)不同地區(qū)還有一些創(chuàng)新性的實(shí)踐也值得討論。
(一)人民公社體制
人民公社實(shí)行“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的政社合一體制，生產(chǎn)隊(duì)是農(nóng)民基本的生產(chǎn)與生活單位，共同生產(chǎn)，統(tǒng)一分配，是最基本的經(jīng)濟(jì)核算單位。人民公社實(shí)行“按勞分配”，所有勞動(dòng)都核算為工分。一般來講，作為基本核算單位的生產(chǎn)隊(duì)，每個(gè)社員（勞動(dòng)力）通過參加勞動(dòng)獲得總工分，總工作乘以每個(gè)工分的分值就是社員年收入。而每個(gè)工分的分值又取決于生產(chǎn)隊(duì)當(dāng)年總收入減去總支出再除以總工分所得，即：
以上公式中，無論是生產(chǎn)隊(duì)總收入和總支出，還是生產(chǎn)隊(duì)總工分，以及社員個(gè)人總工分，都是不確定的。人民公社時(shí)期城鄉(xiāng)分割，農(nóng)村以農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)民主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，生產(chǎn)隊(duì)主要收入也來自農(nóng)業(yè)，生產(chǎn)隊(duì)社員集體勞動(dòng)，每天集體出工，記工分，每個(gè)社員每天出工所記工分一年加總即為社員一年總工分。所有社員總工分再加上其他諸如民辦教師、赤腳醫(yī)生的工分加總形成生產(chǎn)隊(duì)總工分。生產(chǎn)隊(duì)總收入即為一年內(nèi)農(nóng)副業(yè)等等各項(xiàng)收入的加總，總支出不僅包括生產(chǎn)性的投入，而且包括各種公益開支和公積金。
人民公社時(shí)期正是中國(guó)快速推進(jìn)工業(yè)化的時(shí)期，為了完成工業(yè)化，國(guó)家采取了優(yōu)先發(fā)展城市與工業(yè)的戰(zhàn)略，工農(nóng)產(chǎn)品存在明顯剪刀差。正是借助人民公社體制，通過工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差，國(guó)家從農(nóng)村和農(nóng)業(yè)中抽取了數(shù)千億農(nóng)業(yè)積累用于城市工業(yè)，從而在很短時(shí)期即完成了中國(guó)的工業(yè)化，建立了完整的工業(yè)體系。而對(duì)于人民公社來講，工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差人為壓低了農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格，降低了生產(chǎn)隊(duì)總收入�？傊С龇矫�，生產(chǎn)隊(duì)承擔(dān)了大量非經(jīng)濟(jì)組織的功能，比如基礎(chǔ)設(shè)施等公共工程建設(shè)，五保等社會(huì)保障事業(yè)，醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化事業(yè)支出，甚至承擔(dān)了大量跨區(qū)域大型公共工程建設(shè)比如修建大型水庫、鐵路公路建設(shè)。
從生產(chǎn)總工分來看，除了社員參加生產(chǎn)隊(duì)勞動(dòng)的工分以外，生產(chǎn)隊(duì)還為其他事業(yè)工作提供工分，最典型的是給赤腳醫(yī)生、民辦教育、文藝宣傳隊(duì)、亦工亦農(nóng)干部以及外出參加國(guó)家工程的勞動(dòng)力記工分。大隊(duì)和小隊(duì)干部工作誤工也以計(jì)工分來補(bǔ)償，這樣做的好處是歷史性地解決了中國(guó)農(nóng)村公共和公益事業(yè)發(fā)展不足的問題，尤其是在中國(guó)農(nóng)村存在大量剩余勞動(dòng)力的情況下，通過工分制讓大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從事諸如醫(yī)療、教育、文化事業(yè)，大幅度提高了農(nóng)村社會(huì)教育事業(yè)的發(fā)展水平，同時(shí)，大量非生產(chǎn)性工作記工分并納入生產(chǎn)隊(duì)總工分，就使生產(chǎn)隊(duì)總工分持續(xù)擴(kuò)大。結(jié)果就是，在生產(chǎn)隊(duì)耕地面積一般不可能增加，生產(chǎn)隊(duì)總收入主要來自農(nóng)業(yè)也就是土地收入時(shí)，在存在工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差的情況下，生產(chǎn)隊(duì)總收入增長(zhǎng)相對(duì)較慢，而總支出卻因?yàn)楦鞣N社會(huì)事業(yè)越來越多而迅速增長(zhǎng)，總工分也在不斷增長(zhǎng)，就出現(xiàn)了普遍的工分分值下降。相對(duì)來講，因?yàn)槭苊刻熳罡吖し种岛鸵荒?/span>365天的限制，社員總工分不可能增長(zhǎng)，就造成了人民公社時(shí)期社員收入增長(zhǎng)較為緩慢的問題。
人民公社時(shí)期，農(nóng)戶收入較低，很多生產(chǎn)隊(duì)僅僅維持溫飽水平，生產(chǎn)隊(duì)在進(jìn)行分配時(shí)就必須考慮無法掙工分的非勞動(dòng)力（老年人、兒童以及病殘人員）的基本分配，因此，在全國(guó)幾乎所有生產(chǎn)隊(duì)中，生產(chǎn)隊(duì)經(jīng)濟(jì)剩余（總收入－總支出）分配中既要考慮人口，又要考慮勞動(dòng)力，生產(chǎn)隊(duì)經(jīng)濟(jì)條件好可以按人勞五五開分配，即人口和勞動(dòng)力對(duì)半分配，大部分生產(chǎn)隊(duì)則按人勞六四開甚至七三開來分配。按人口分配是生存的邏輯，是福利的邏輯，也是平均主義的邏輯。按勞動(dòng)來分配則是按勞分配。無論從哪個(gè)方面來看，人民公社時(shí)期的按勞分配都是很不夠的。除了沒有真正實(shí)現(xiàn)按勞分配以外，因?yàn)閭�(gè)體勞動(dòng)與最后收入之間缺少聯(lián)系，生產(chǎn)隊(duì)集體勞動(dòng)還存在“出工不出力”以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)監(jiān)督的難題，最終造成了人民公社的低效率。進(jìn)入二十世紀(jì)八十年代，集體勞動(dòng)統(tǒng)一分配的生產(chǎn)隊(duì)模式被分田到戶的大包干模式取代。
人民公社體制最大的優(yōu)勢(shì)有三個(gè)：一是通過工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差為國(guó)家工業(yè)化提供了大量來自農(nóng)業(yè)的原始資本積累，助推中國(guó)在很短時(shí)期完成了工業(yè)化；二是將大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力引導(dǎo)到教育、醫(yī)療、文化等社會(huì)建設(shè)事業(yè)，從而主要依靠農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部力量將傳統(tǒng)中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)改造為現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)；三是利用農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大幅度提供了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件，包括修建一億多畝較高質(zhì)量的梯田，修建大型水利設(shè)施，等等，極大幅度地改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，典型是有效灌溉面積由新中國(guó)初期的18%提高到1980年的46%。
人民公社時(shí)期，正是憑借工分制，生產(chǎn)隊(duì)體制取得了遠(yuǎn)超歷史任何時(shí)期的偉大成就，并為分田到戶以后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展提供了基礎(chǔ)。人民公社體制也有其局限性，到了人民公社后期，越來越多的生產(chǎn)隊(duì)出現(xiàn)了出工不出力“磨洋工”現(xiàn)象，1978年安徽小崗村大包干的做法很快在全國(guó)推開。
（二）分田到戶后取消農(nóng)業(yè)稅前的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制
分田到戶以后，農(nóng)村實(shí)行以家庭承包為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)體制，農(nóng)民“交夠國(guó)家的、留足集體的、剩下都是自己的”，因?yàn)檗r(nóng)民有了剩余索取權(quán)，農(nóng)民生產(chǎn)積極性大幅度提高，在很短時(shí)期農(nóng)業(yè)產(chǎn)出大幅度增加，農(nóng)民收入快速增長(zhǎng)，農(nóng)村出現(xiàn)了一片繁榮景象。不過，分田到戶以后農(nóng)村繁榮景象好景不長(zhǎng)，各種問題接踵而至，其中核心是在農(nóng)業(yè)剩余比較少的情況下，農(nóng)民往往不是“交夠國(guó)家的、留足集體的、剩下都是自己的”，而是“交夠國(guó)家的和剩下自己的”，卻不愿“留足集體的”，甚至連國(guó)家的農(nóng)業(yè)稅也不愿交，國(guó)家從分散農(nóng)戶那里收取稅費(fèi)十分困難。為了調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村干部協(xié)稅積極性，地方政府普遍默許鄉(xiāng)村干部搭車收費(fèi)，結(jié)果，到了二十世紀(jì)八十年代末，三農(nóng)形勢(shì)大幅度惡化，三農(nóng)工作成為黨和國(guó)家不得不重新重視的“重中之重”的工作。
分田到戶最大的好處是調(diào)動(dòng)了農(nóng)戶生產(chǎn)積極性，問題是，在農(nóng)民收入較少的情況下，國(guó)家從分散農(nóng)民那里收錢搞建設(shè)幾乎不可能。分田到戶不久，國(guó)家還無力為農(nóng)村提供大量財(cái)政資源，就不得不強(qiáng)制向農(nóng)民收取稅費(fèi)，從而引發(fā)嚴(yán)重三農(nóng)問題。一方面稅費(fèi)收取困難，另一方面各種社會(huì)事業(yè)建設(shè)發(fā)生倒退，典型如醫(yī)療教育、文化事業(yè)，農(nóng)村水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更是停滯多年。而且，在農(nóng)村耕地有限、勞多地少的情況下，農(nóng)戶生產(chǎn)積極性的提高產(chǎn)生了大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，這些剩余勞動(dòng)力無所事事，也無法組織起來，從而出現(xiàn)了“十億人民九億麻”的現(xiàn)象。
分田到戶以后取消農(nóng)業(yè)稅之前，盡管因?yàn)槭杖∞r(nóng)業(yè)稅費(fèi)而產(chǎn)生了嚴(yán)重三農(nóng)問題，總體來講，村干部還是能收取大部分稅費(fèi)，從而可以籌資舉辦“一家一戶不好辦、辦不好和辦起來不合算”的公益事業(yè)，最典型的是集體灌溉。
（三）取消農(nóng)業(yè)稅以后的村社集體
進(jìn)入二十一世紀(jì)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，城市工商業(yè)稅收占比越來越大，農(nóng)業(yè)GDP占比持續(xù)降低，國(guó)家具備了取消農(nóng)業(yè)稅的條件，并在2006年全面取消了農(nóng)業(yè)稅及專門向農(nóng)民收取的各種費(fèi)用。之前搭車收費(fèi)的“三提五統(tǒng)”、共同生產(chǎn)費(fèi)、“兩工”義務(wù)也隨之取消，承包土地農(nóng)戶不再向土地所有者的村社集體承擔(dān)任何義務(wù)，村社集體也不再有任何對(duì)農(nóng)民的強(qiáng)制力，村社集體土地所有權(quán)虛化了。在缺少其他集體資源的情況下，村社集體不再具有解決一家一戶不好辦、辦不好和辦起來不合算事務(wù)的能力，戶外村內(nèi)公益事務(wù)陷入無人負(fù)責(zé)的嚴(yán)重供給不足之中。
取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家為農(nóng)民提供了越來越多的財(cái)政轉(zhuǎn)移資源，主要是通過項(xiàng)目制和直接“一卡通”到戶兩種形式，而村社集體并未成為對(duì)接國(guó)家轉(zhuǎn)移資源的單位，結(jié)果是，國(guó)家向農(nóng)村輸入資源越多，農(nóng)民的依賴就越嚴(yán)重，國(guó)家資源下鄉(xiāng)與農(nóng)民組織能力同步下降。甚至普遍出現(xiàn)了國(guó)家公共事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目落地時(shí)農(nóng)民卻借機(jī)索要不合理高額補(bǔ)償?shù)那闆r。取消農(nóng)業(yè)稅前向農(nóng)民收錢難，取消農(nóng)業(yè)稅后給農(nóng)民辦好事也很難，其中主要的原因就是在缺少組織的情況下，國(guó)家與分散的億萬農(nóng)戶打交道的成本很高，效果很差。
（四）成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革
2008年成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革，政府拿出大量財(cái)政資源支持農(nóng)村建設(shè)，在建設(shè)農(nóng)村方面取得了一定成績(jī)，也有不少教訓(xùn)。成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有三項(xiàng)資源支持農(nóng)村建設(shè)：一是給農(nóng)戶每畝承包地每年補(bǔ)300元耕地保護(hù)基金，直補(bǔ)到戶；二是給每個(gè)行政村每年30萬~50萬元公共事業(yè)服務(wù)資金（以下簡(jiǎn)稱“公服資金”）；三是通過增減掛鉤政策給農(nóng)村輸入數(shù)百億建設(shè)經(jīng)費(fèi)。
耕地保護(hù)基金300元/畝每年直補(bǔ)到農(nóng)戶，未能起到任何提高農(nóng)民主體性和增加農(nóng)村組織能力的作用，反而成為地方財(cái)政的巨大負(fù)擔(dān)。公服資金下達(dá)到村，由村民議事會(huì)決定進(jìn)行何種公益事業(yè)或公共工程建設(shè)。開始時(shí)，因?yàn)楣Y金投入與農(nóng)民生產(chǎn)生活條件改善關(guān)系十分密切，村民議事會(huì)就會(huì)熱烈討論，并真正形成民主使用公服資金的制度，自上而下的資源輸入與農(nóng)民自下而上的需求偏好表達(dá)在村民議事會(huì)中對(duì)接，國(guó)家資源輸入提升了農(nóng)民組織能力。不過，最近幾年，因?yàn)榇迩f基礎(chǔ)設(shè)施大都已經(jīng)完善，村莊公服資金使用中出現(xiàn)了若干不規(guī)范，地方政府因此加強(qiáng)了對(duì)公服資金的監(jiān)管，規(guī)定了公服資金使用的嚴(yán)格目標(biāo)與嚴(yán)格程序，村民議事會(huì)決議僅僅是公服資金使用中的一個(gè)環(huán)節(jié)，公服資金越來越類似項(xiàng)目制，從而越來越難以起到提升農(nóng)民組織能力的作用了。
（五）沿海工業(yè)化村莊的集體經(jīng)濟(jì)
在已經(jīng)工業(yè)化的沿海農(nóng)村，珠三角農(nóng)村和蘇南農(nóng)村農(nóng)地用于工商用途，從而可以獲得遠(yuǎn)超過農(nóng)地的土地增值收益，農(nóng)民因此可以從中受益。土地集體所有制在其中起到了基礎(chǔ)性作用。
珠三角與蘇南略有不同。珠三角村社集體的主流模式是土地股份制或共有制，即村社集體是土地的所有者，通過招商引資出租土地，獲取土地租金，土地租金屬于全體村民，村民按股分紅。某種意義上講，珠三角村民成為集體地主，他們有著強(qiáng)烈的增加土地租金以有更多分紅的傾向。極端情況下，珠三角村社集體這個(gè)集體地主成為土圍子，對(duì)抗所有村莊以外的力量。
蘇南農(nóng)村村社集體將承包給農(nóng)戶的土地返租，給農(nóng)戶支付土地租金（每年1000元/畝左右），并給超過60歲農(nóng)民養(yǎng)老保障（蘇州每月800元），村社集體將土地出租給外來企業(yè)獲取土地租金，村社集體土地租金一般不分紅而用于建設(shè)村莊公共事業(yè)，提供村莊公共福利。2017年筆者到蘇州調(diào)研，蘇州有一個(gè)口號(hào)“消滅集體收入低于200萬元的行政村”，即如果有村莊年集體收入低于200萬元，地方政府就批給建設(shè)用地指標(biāo)，允許行政村建集體樓宇出租，從而獲得超出農(nóng)地的增值收益。蘇州地區(qū)，同樣是基礎(chǔ)設(shè)施，村社集體強(qiáng)的村莊就用集體資金來建，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱的村莊地方政府就通過項(xiàng)目投入建設(shè)，從這個(gè)意義上講，蘇州強(qiáng)大的村社集體經(jīng)濟(jì)并未成為“土圍子”，而是進(jìn)一步強(qiáng)化了國(guó)家在農(nóng)村的力量。
（六）廣東清遠(yuǎn)農(nóng)村綜合改革
廣東清遠(yuǎn)農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)，其中的土地整合與資金整合最值得關(guān)注。土地整合即在土地確權(quán)時(shí)確權(quán)不確地，讓村社集體具有調(diào)整土地的權(quán)力，從而解決當(dāng)前農(nóng)村普遍存在的農(nóng)地細(xì)碎化問題，以及農(nóng)地承包者與經(jīng)營(yíng)者分離的問題。資金整合主要是通過農(nóng)戶授權(quán)形式將國(guó)家直補(bǔ)到戶的農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼由村社集體掌握，作為村莊公共事業(yè)建設(shè)經(jīng)費(fèi)。清遠(yuǎn)農(nóng)村綜合改革大大提升了村社組織的辦事能力，激發(fā)了村社組織的主體性與活力。
（七）山東農(nóng)村的土地調(diào)整
2016年農(nóng)村土地確權(quán)以前，山東農(nóng)村仍然普遍存在土地的調(diào)整。按農(nóng)民的說法，土地是集體的，農(nóng)民要是沒有土地怎么活下去？所以，每隔幾年村社集體就要依據(jù)農(nóng)戶人口增減來調(diào)整土地，多退少補(bǔ)。山東農(nóng)村調(diào)整土地是出于倫理依據(jù)，即農(nóng)民是靠土地養(yǎng)活的，“減人減地、增人增地”是理所當(dāng)然的。實(shí)際上，正是土地調(diào)整使山東農(nóng)村可以順應(yīng)大量農(nóng)民進(jìn)城和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展（尤其是機(jī)械化的普及）背景下農(nóng)村土地并塊和集中的內(nèi)在需要。
更重要的是，借土地調(diào)整，村社集體可以對(duì)所有農(nóng)戶進(jìn)行責(zé)權(quán)利的清算與平衡，從而形成村級(jí)治理的基本條件。凡是土地調(diào)整順利的村莊，其基層治理往往就比較好，而基層治理不好的村莊土地調(diào)整往往也調(diào)不動(dòng)。土地調(diào)整涉及農(nóng)民利益清算，是村莊多年與各個(gè)農(nóng)戶之間收支往來、權(quán)利義務(wù)之間的總賬平衡，是“算平衡賬”，正是這個(gè)“算平衡帳”激活了村莊治理，提高了村莊的組織能力。
三、激活村社集體的關(guān)鍵是“算平衡賬”
從以上七個(gè)實(shí)踐中我們可以討論決定鄉(xiāng)村治理的一個(gè)關(guān)鍵機(jī)制，就是李昌平所講的“算平衡賬”機(jī)制。人民公社時(shí)期，生產(chǎn)隊(duì)每年都是要“算平衡賬”的，即每年年底要依據(jù)公社的規(guī)則來算分配，哪一戶有分配，哪一戶超支了，依據(jù)都是生產(chǎn)隊(duì)的規(guī)定，都要按這個(gè)規(guī)定來。生產(chǎn)隊(duì)會(huì)計(jì)絕對(duì)是不敢亂算分配的，因?yàn)榕c農(nóng)戶利益息息相關(guān)，農(nóng)民也會(huì)點(diǎn)滴必爭(zhēng)，生產(chǎn)隊(duì)這個(gè)集體因此與農(nóng)戶緊密相連，農(nóng)戶對(duì)生產(chǎn)隊(duì)事務(wù)是全力參與，積極關(guān)心，生產(chǎn)隊(duì)干部任何謀取私利行為以及破壞公認(rèn)規(guī)則的行為都會(huì)被農(nóng)戶強(qiáng)力糾正。
人民公社時(shí)期在建立生產(chǎn)隊(duì)集體與農(nóng)戶緊密關(guān)系方面無疑是成功的，生產(chǎn)隊(duì)是共同生產(chǎn)、統(tǒng)一分配的共同體，這個(gè)共同體就可以共同應(yīng)對(duì)戶外村內(nèi)一家一戶辦不好、不好辦以及辦起來不合算的事情。
分田到戶以后，“交夠國(guó)家的、留足集體的、剩下都是自己的”，這一機(jī)制的最大好處是農(nóng)民有了剩余索取權(quán)，從而可以極大程度地調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性。“留足集體”的資源主要用于農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)，“戶外村內(nèi)”公益事業(yè)和公共工程建設(shè)就有了穩(wěn)定的資金與勞動(dòng)力來源，也就可以在調(diào)動(dòng)農(nóng)戶個(gè)體積極性與保持村莊共同體之間達(dá)成平衡。遺憾的是，到二十世紀(jì)八十年代末，農(nóng)業(yè)形勢(shì)不景氣，糧價(jià)低迷，而地方政府為了加速地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷增加對(duì)農(nóng)民的攤派，最終農(nóng)民負(fù)擔(dān)越來越重，結(jié)果就出現(xiàn)了拒絕“交夠國(guó)家的、留足集體”的釘子戶和無力“交夠國(guó)家的、留足集體”的貧困戶。地方政府為了及時(shí)收取稅費(fèi)攤派而默許鄉(xiāng)村搭車收費(fèi)，進(jìn)一步惡化了農(nóng)村形勢(shì)，造成普遍的干群關(guān)系緊張。二十世紀(jì)九十年代筆者在農(nóng)村調(diào)研，因?yàn)樨?fù)擔(dān)太重，農(nóng)民最常講的一句話是，“我不要承包地行不行？不要地也不繳稅費(fèi)攤派行不行？”，鄉(xiāng)村干部的回答是“不行”，因?yàn)?/span>“大家都不要承包地，誰來承擔(dān)國(guó)家稅費(fèi)攤派任務(wù)呢！”
取消農(nóng)業(yè)稅后，村社集體不再有權(quán)力和能力向農(nóng)戶收取稅費(fèi)和攤派，農(nóng)民不再承擔(dān)任何對(duì)村莊的公益事業(yè)義務(wù)，村社集體失去了依據(jù)村社集體理性來進(jìn)行建設(shè)的可能性，因?yàn)榧词谷?/span>2/3村民認(rèn)可且通過了決議來進(jìn)行的造福全體村民的公益事業(yè)，也都會(huì)因?yàn)闆]有資源而無法實(shí)施。向農(nóng)戶收取“一事一議”經(jīng)費(fèi)，只要有一戶不同意，村社集體決議就變成廢紙。這也是取消農(nóng)業(yè)稅以后全國(guó)農(nóng)村“一事一議”基本上都沒能進(jìn)行下去的原因。簡(jiǎn)言之，當(dāng)村社集體沒有對(duì)農(nóng)戶收費(fèi)或收租（作為集體土地所有者）的權(quán)力時(shí)，當(dāng)農(nóng)戶不再對(duì)村社集體有義務(wù)時(shí)，以及村社集體失去籌資渠道時(shí)，村社集體就失去了“算平衡賬”的條件，村社共同體也就不存在了，即使對(duì)所有村民有益的事業(yè)也無法做成。其中最典型的表現(xiàn)是因?yàn)槿鄙俅迳缋硇�，大型水利設(shè)施無法與單家獨(dú)戶農(nóng)戶對(duì)接，造成農(nóng)業(yè)灌溉水平的大幅度倒退。
為了彌補(bǔ)取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)村公共工程和公益事業(yè)的不足，國(guó)家通過項(xiàng)目制直接為農(nóng)村提供公共品，不足是不同農(nóng)村差異太大，國(guó)家直接提供公共品往往偏離村莊實(shí)際，造成投資效益損失。更糟糕的是，國(guó)家投入并未能調(diào)動(dòng)村莊和農(nóng)民的積極性，甚至普遍出現(xiàn)了農(nóng)民“坐地要價(jià)”的情況。村社集體沒有權(quán)利向農(nóng)戶收取稅費(fèi)，其做出的決定也無法執(zhí)行，村社集體就與農(nóng)民利益無關(guān)，因?yàn)檗r(nóng)民所需要解決的超出一家一戶的公共事業(yè)村集體無能為力。也是因此，農(nóng)民對(duì)選誰當(dāng)村干部變得漠不關(guān)心，村干部越來越成為上級(jí)設(shè)在村級(jí)的代理人了。
取消農(nóng)業(yè)稅后，成都通過向各行政村提供相對(duì)固定的公服資金，這筆經(jīng)費(fèi)必須經(jīng)由村民議事會(huì)討論決定如何使用。因?yàn)榇迩f有大量需要建設(shè)的公共事業(yè)，這些事業(yè)構(gòu)成農(nóng)民生產(chǎn)生活便利的基礎(chǔ)，村民議事會(huì)因此就會(huì)認(rèn)真討論如何最有效地使用這筆公服資金。有點(diǎn)遺憾的是，為了防止國(guó)家資源的濫用，成都市對(duì)下?lián)艿酱宓墓Y金用途進(jìn)行越來越嚴(yán)格的程序規(guī)定，公服資金越來越不好用了，村民議事會(huì)的討論越來越成為公服資金中的一個(gè)環(huán)節(jié)，而不再是只要經(jīng)過村民議事會(huì)討論公服資金就可以合法使用于村民認(rèn)為應(yīng)當(dāng)使用的地方。
自上而下的公服資金下?lián)艿酱�，由村民議事會(huì)來使用，還存在一個(gè)問題就是農(nóng)戶只有權(quán)利，沒有責(zé)任和義務(wù)，從而降低了一般農(nóng)民對(duì)公服資金的關(guān)注力度，這也是為什么會(huì)出現(xiàn)村干部濫用公服資金的原因，村干部和村民議事會(huì)在算賬時(shí)，都是算國(guó)家資源的賬而不是農(nóng)民自己的利益，這個(gè)賬就容易算成對(duì)國(guó)家資源的算計(jì)。
沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，農(nóng)地非農(nóng)使用產(chǎn)生了大量增值收益，這個(gè)增值收益以地租的形式進(jìn)入村社集體收入，從而讓村社集體具有了可供村民分配的資源。因?yàn)楣I(yè)化路徑的差異，珠三角地區(qū)一般都是通過土地股份制來分配資源，村民成為集體地主。蘇南則通過返租倒包形式為農(nóng)戶提供土地租金和養(yǎng)老保障，而將超出農(nóng)業(yè)租金部分的土地非農(nóng)使用增值收益留在村社集體，這種村社集體資源在很大程度上被地方政府掌握，主要用于建設(shè)公共事業(yè)，從而加強(qiáng)了地方政府對(duì)村社集體的支配能力。
也就是說，在沿海先行工業(yè)化的農(nóng)村，農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益使村社集體不用向農(nóng)戶收錢就可以獲得用于村莊公共事業(yè)建設(shè)的資源。相對(duì)來講，珠三角農(nóng)村農(nóng)民更認(rèn)為村社集體的收入就是每個(gè)農(nóng)戶集體所有土地出租產(chǎn)生的，所以更應(yīng)當(dāng)分配到戶；蘇南農(nóng)民則認(rèn)為返租土地時(shí)已支付土地租金和養(yǎng)老保障，土地非農(nóng)收益不再是自己的，所以對(duì)土地分紅訴求不高。表現(xiàn)出來就是，珠三角的農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益更多分紅到農(nóng)戶，蘇南農(nóng)村則更多用于建設(shè)公共事業(yè)，村民算平衡賬中也一般只算利益而不算義務(wù)與責(zé)任。
廣東清遠(yuǎn)農(nóng)村綜合改革比較有趣，因?yàn)榍暹h(yuǎn)市通過土地整合與資金整合重建了村社集體的籌資能力與調(diào)整農(nóng)民利益的能力，也就是算平衡賬的能力，從而具備一定的集體理性來解決一家一戶不好辦的事情。
山東農(nóng)村保留調(diào)整土地的權(quán)力，是通過倫理話語來保留村社集體對(duì)分散農(nóng)戶的一定強(qiáng)制力，從而有能力回應(yīng)農(nóng)戶的訴求，解決單家獨(dú)戶不好辦的事務(wù)。
以上七種實(shí)踐按算平衡賬的機(jī)制如表1所示：
四、再造村社集體
激活村社集體最重要的有兩條：第一條就是村社集體必須要有資源，第二條是村社集體資源的分配與使用要與村社成員利益建立起基于公共規(guī)則與共識(shí)的聯(lián)系。其中最重要的是“算平衡賬”，從而可以強(qiáng)制調(diào)整村民之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系。一旦村社集體具有資源，又建立了使用集體資源的公共規(guī)則，村社也就可以具備公共理性，就可以解決一家一戶辦不好的公共事業(yè)。
在當(dāng)前占全國(guó)絕大多數(shù)的普通農(nóng)業(yè)型村莊，村社集體不可能獲得沿海工業(yè)化農(nóng)村土地非農(nóng)使用的增值收益。新中國(guó)成立以來，村社集體所獲收益主要來自集體土地�，F(xiàn)在的問題是，取消農(nóng)業(yè)稅以后，村社集體不再有向農(nóng)戶收取費(fèi)用的權(quán)力和能力。因此，要重建村社集體的資源能力，主要辦法可能就是如清遠(yuǎn)市農(nóng)村資金整合中將之前國(guó)家直補(bǔ)到戶的農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼收歸村社集體，或如成都市將每畝承包地發(fā)放到農(nóng)戶的300元耕地保護(hù)基金改為發(fā)放到村社集體�？傊�，在當(dāng)前國(guó)家資源較多，對(duì)農(nóng)村財(cái)政支持能力較強(qiáng)的情況下，完全可以通過國(guó)家財(cái)政支持形成村社集體的資源與收入。比如，國(guó)家可以設(shè)定每畝300元的財(cái)政補(bǔ)貼直接補(bǔ)到村社集體，相當(dāng)于村社集體向承包土地農(nóng)戶收取每畝300元承包費(fèi)。同時(shí)建立基于土地集體所有制的公共規(guī)則，比如可以對(duì)“三權(quán)”分置的農(nóng)地進(jìn)行賦權(quán)，農(nóng)地“三權(quán)”分別為“集體所有權(quán)，農(nóng)戶承包權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)”，每一項(xiàng)權(quán)利賦值為1分，農(nóng)戶承包土地并耕種，每畝土地就得到2個(gè)賦分，承包土地農(nóng)戶自己不種地而進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)戶就將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交還村社集體，村社集體依據(jù)算平衡賬情況給讓渡經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包農(nóng)戶一定土地租金補(bǔ)償，村社集體再將收回的經(jīng)營(yíng)權(quán)招標(biāo)出租出去，本村社集體成員具有優(yōu)先招標(biāo)權(quán)。讓渡經(jīng)營(yíng)權(quán)外出務(wù)工的農(nóng)戶可以隨時(shí)回村要回經(jīng)營(yíng)權(quán)，前提是，因?yàn)橥恋厥巧a(chǎn)資料，只能自己耕種，不能私下流轉(zhuǎn)。這樣，我們才有可能構(gòu)造一個(gè)主要通過集體土地賦權(quán)所形成的分配集體資源的公共規(guī)則，或算平衡賬的公共規(guī)則。
例如，一個(gè)村社集體有300戶，3000畝承包地，假定每戶人口和承包地面積都一樣，全村共有150戶進(jìn)城不再種地，有120戶只種自家承包地，有30戶（中農(nóng)戶）不僅種自家承包地而且通過招標(biāo)優(yōu)先獲得進(jìn)城農(nóng)戶退給村集體的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，則每一戶的土地權(quán)利賦分如下：
這樣就形成一個(gè)依據(jù)農(nóng)戶土地權(quán)利賦分所產(chǎn)生的分配規(guī)則，農(nóng)戶依據(jù)自己的土地權(quán)利賦分來參與村社集體的再分配或算平衡賬，所有村民都與村社集體之間建立起制度化的利益聯(lián)接，村社集體則在被授權(quán)情況下，可以為村社公共事業(yè)建設(shè)籌資。村社集體與所有農(nóng)戶都建立起來密切的利益聯(lián)系。如此一來就可能激活村社集體。一旦村社集體被激活，就可能產(chǎn)生兩個(gè)方面的作用：一是具有回應(yīng)農(nóng)民需求偏好的能力，二是具備對(duì)接國(guó)家資源包括項(xiàng)目的能力。
從第一個(gè)作用來講，因?yàn)榇迳缂w具有籌集資源能力以及再分配資源的能力（算平衡賬的能力），且國(guó)家不僅不像人民公社時(shí)期和取消農(nóng)業(yè)稅前向村社集體或農(nóng)民個(gè)人收取稅費(fèi)，而且有大量資源轉(zhuǎn)移進(jìn)入，村社集體就有了回應(yīng)農(nóng)民需求偏好的能力。在農(nóng)地回歸生產(chǎn)資料本質(zhì)的條件下，村社集體有能力通過土地調(diào)整來解決當(dāng)前全國(guó)農(nóng)村因?yàn)檗r(nóng)民進(jìn)城造成的農(nóng)地細(xì)碎化問題。村社集體通過土地并小塊為大塊，可以在村社內(nèi)部形成適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，形成中農(nóng)群體，同時(shí)具有一定的提供村莊公共品的能力，比如組織集體灌溉的能力，從而可以在相當(dāng)程度上解決當(dāng)前中國(guó)農(nóng)業(yè)中的地權(quán)分散與地塊分散的問題及解決誰來種田的問題。當(dāng)然也可以解決進(jìn)城農(nóng)戶返鄉(xiāng)保障的問題。
從第二個(gè)作用來講，一旦村社集體具有再分配能力，村社集體就可以具備對(duì)接國(guó)家資源與項(xiàng)目的能力。典型的比如，國(guó)家項(xiàng)目在村莊落地，村社集體就可以通過調(diào)整土地、動(dòng)賬不動(dòng)地來平衡村民之間的利益，防止農(nóng)戶坐地要價(jià)。正是一個(gè)具有利益再分配能力的村社集體可以成為國(guó)家資源在農(nóng)村落地的基礎(chǔ)條件，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中必定會(huì)有越來越多的國(guó)家資源下鄉(xiāng)，前提必須是國(guó)家資源對(duì)接到村社集體而非分散農(nóng)戶。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須要以建立農(nóng)民的主體性為前提，真正能成為鄉(xiāng)村振興主體的是村社集體而非個(gè)體農(nóng)戶。在已經(jīng)形成全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的條件下，在農(nóng)民具有完全的市場(chǎng)流動(dòng)權(quán)利的條件下，農(nóng)戶是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的主體，而只有村社集體才是鄉(xiāng)村振興的主體。再造村社集體是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本條件，再造村社集體的最大制度優(yōu)勢(shì)正是集體土地所有制，最大的時(shí)代條件則是中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入大量國(guó)家資源下鄉(xiāng)而非國(guó)家從農(nóng)村汲取資源的時(shí)代。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村要解決的問題是從過去向農(nóng)民收錢難轉(zhuǎn)變?yōu)榻o農(nóng)民發(fā)錢難。以土地集體所有制為基礎(chǔ)來激活村社集體，就為國(guó)家向農(nóng)村投入資源，振興鄉(xiāng)村提供了基本的組織基礎(chǔ)。再造村社集體是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵。
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