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呂德文：鄉(xiāng)村治理70年：國(guó)家治理現(xiàn)代化的視角
摘要
70年來(lái)的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐是在中國(guó)特色社會(huì)主義制度框架內(nèi)進(jìn)行的，它是中國(guó)特色社會(huì)主義制度實(shí)踐不可分割的一部分。新中國(guó)成立70年來(lái)，鄉(xiāng)村治理體制經(jīng)歷了多次變革，形成了人民公社、鄉(xiāng)政村治和“三治”結(jié)合三種鄉(xiāng)村治理模式。這三種鄉(xiāng)村治理模式，都是國(guó)家在特定時(shí)期根據(jù)治理的目標(biāo)、任務(wù)而建構(gòu)的，它們因治理主體、內(nèi)容和方式的差異而呈現(xiàn)出不同的治理特征。然而，在國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中，一些富有中國(guó)特色的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，如壓力型體制、運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制得以延續(xù)下來(lái)。當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理實(shí)踐面臨國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系失衡、鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化和去政治化等挑戰(zhàn)，構(gòu)建自治、法治和德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系，既是國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是解決鄉(xiāng)村治理問(wèn)題的必由之路。
關(guān)鍵詞 國(guó)家治理現(xiàn)代化；鄉(xiāng)村治理；人民公社；鄉(xiāng)政村治
黨的十八屆三中全會(huì)明確了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成�！痹谶@個(gè)意義上，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)制度現(xiàn)代化。中國(guó)是一個(gè)有豐富治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家，有悠久的鄉(xiāng)村治理傳統(tǒng)。尤其是新中國(guó)成立70年來(lái)，鄉(xiāng)村治理體制經(jīng)歷了多次變革�？偨Y(jié)有中國(guó)特色的鄉(xiāng)村治理體系，對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)具有重要意義。
作為一個(gè)學(xué)術(shù)名詞，“鄉(xiāng)村治理”的概念歷史并不長(zhǎng)。20世紀(jì)90年代，“治理”一詞在經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)、社會(huì)學(xué)以及政治學(xué)等諸多領(lǐng)域興起。按照全球治理委員會(huì)1995年發(fā)表的《我們的全球伙伴》的定義，區(qū)別于“統(tǒng)治”，治理是各種公共的或私人的個(gè)人或機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。因此，治理往往被闡釋為“沒(méi)有政府統(tǒng)治的治理”、多中心治理、合作治理等。1987年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》試行后，國(guó)內(nèi)村民自治研究逐漸將相關(guān)概念如村治、村政、村級(jí)治理等與治理理論相融合，形成了“鄉(xiāng)村治理”概念。
因此，鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵并不是西方理論的簡(jiǎn)單移植，而是融合了中國(guó)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐和認(rèn)識(shí)，既包含基層政權(quán)管理農(nóng)村社會(huì)的含義，也包括群眾性自治組織管理公共事務(wù)的內(nèi)容。具體說(shuō)來(lái)，鄉(xiāng)村治理是國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)接觸過(guò)程中所形成的各種關(guān)系的總和，影響鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的兩個(gè)重要變量是鄉(xiāng)村社會(huì)本身和鄉(xiāng)村管理體制。從國(guó)家治理現(xiàn)代化的視角看，鄉(xiāng)村治理具有雙重性。它既是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，表現(xiàn)為國(guó)家治理體系的一部分，又是鄉(xiāng)村自治能力的運(yùn)用，表現(xiàn)為農(nóng)村公共事務(wù)的自我管理。
一、新中國(guó)鄉(xiāng)村治理的三種模式
中國(guó)是一個(gè)地域遼闊、歷史悠久的超大型國(guó)家，需要處理維護(hù)領(lǐng)土完整、民族統(tǒng)一、文化多樣、區(qū)域均衡發(fā)展等諸多問(wèn)題，形成了一以貫之卻又靈活多樣的國(guó)家治理模式。中國(guó)國(guó)家治理的顯著特點(diǎn)是，在處理中央與地方政府關(guān)系中，實(shí)現(xiàn)了大一統(tǒng)模式，在保持中央權(quán)威的同時(shí)充分發(fā)揮地方治理的多樣性；在處理國(guó)家與民眾關(guān)系中，注重民本思想?yún)s又保持基層自治的完整性。
鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，它在應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部不同群體、不同階級(jí)民眾之間，以及不同領(lǐng)域中的各種事務(wù)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)時(shí)，形成了相對(duì)穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)。學(xué)術(shù)界通常用“士紳模式”或“地方精英模式”來(lái)描述帝制時(shí)代中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理模式。其基本特點(diǎn)是“皇權(quán)不下縣”。政府政令通過(guò)中央自上而下的政治軌道到達(dá)縣一級(jí)；在縣以下，則通過(guò)鄉(xiāng)約、差人等特殊機(jī)構(gòu)到達(dá)自下而上的政治軌道，士紳可以利用一切社會(huì)關(guān)系將壓力傳導(dǎo)到上層，這便是官民兩便的“雙軌政治”。
近代以來(lái)，鄉(xiāng)村治理被納入國(guó)家政權(quán)建設(shè)的軌道，但這一進(jìn)程在清末民初并不順利，一度因?yàn)閲?guó)家政權(quán)建設(shè)的內(nèi)卷化而產(chǎn)生鄉(xiāng)村治理危機(jī)。新中國(guó)成立以后，才通過(guò)建立基層黨組織、基層政權(quán)和各種群眾性組織，完成了真正意義上的國(guó)家政權(quán)建設(shè)。這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是國(guó)家權(quán)力下沉。鄉(xiāng)村治理不再是單純的基層自治，而是服務(wù)于“權(quán)力下鄉(xiāng)”，農(nóng)村事務(wù)被納入國(guó)家權(quán)力的監(jiān)控范圍。二是規(guī)劃性變遷。鄉(xiāng)村治理不再是“無(wú)為而治”，農(nóng)村資源的汲取、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給等，都被納入“趕超型”國(guó)家戰(zhàn)略。三是制度化。鄉(xiāng)村治理不再主要依賴(lài)于地方性規(guī)范，而是被納入制度化軌道。在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，制度化是以官僚化和行政理性化的形式呈現(xiàn)出來(lái)的。隨著實(shí)踐需要，鄉(xiāng)村治理的制度化有了更為豐富的內(nèi)涵，著力于建立自治、德治、法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系。
新中國(guó)70年的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐，經(jīng)歷了人民公社、鄉(xiāng)政村治和“三治”結(jié)合這三種模式，見(jiàn)表1。
這三種模式，在治理的主體、內(nèi)容和方式上，既相互區(qū)別，又相互聯(lián)系。1958年，經(jīng)過(guò)土地改革、合作化運(yùn)動(dòng)，人民公社制度成為真正意義上的基層政權(quán)組織。它以汲取資源和改造基層社會(huì)為主要治理目標(biāo)，塑造了政治機(jī)構(gòu)的權(quán)力滲透到每一個(gè)角落的全能主義治理形態(tài)。而改革開(kāi)放后逐漸形成的“鄉(xiāng)政村治”模式，意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系不再是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。它雖承擔(dān)著向農(nóng)村汲取資源的任務(wù)，卻不再干預(yù)村莊生產(chǎn)和生活領(lǐng)域，具有鮮明的簡(jiǎn)約治理色彩。而黨的十九大提出建構(gòu)自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系，主要是服務(wù)于“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)”這一目標(biāo)。因此，這一新的治理體系，更加注重多重治理機(jī)制的協(xié)同性。
二、鄉(xiāng)村治理變遷的軌跡
從歷史視角看，新中國(guó)的鄉(xiāng)村治理變遷本身就是國(guó)家治理現(xiàn)代化的產(chǎn)物。鄉(xiāng)村治理處于特定的環(huán)境之中，不同區(qū)域、不同歷史時(shí)期，鄉(xiāng)村治理實(shí)踐也不盡相同。一方面，鄉(xiāng)村治理嵌入國(guó)家建設(shè)進(jìn)程，國(guó)家性質(zhì)、國(guó)家能力以及國(guó)家發(fā)展階段的差異，都會(huì)形塑不同的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐；另一方面，鄉(xiāng)村治理嵌入特定的鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的差異、鄉(xiāng)村社會(huì)變遷的速度，也會(huì)形塑不同的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐。
新中國(guó)成立后，中國(guó)確立了單一制的國(guó)家治理體系，實(shí)行中央集權(quán)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家一統(tǒng)性的前提。因此，維護(hù)中央權(quán)威，加強(qiáng)中央政府的各項(xiàng)能力是中國(guó)特色央地關(guān)系的根本特征。但在實(shí)踐中，中央集權(quán)在不同領(lǐng)域、不同歷史時(shí)期，其程度并不相同。換言之，在中央集權(quán)和地方分權(quán)之間，始終處于變動(dòng)過(guò)程中，這在根本上決定了鄉(xiāng)村治理變遷的軌跡。
以央地關(guān)系為觀察視角，新中國(guó)70年鄉(xiāng)村治理體系變遷大致可分為三個(gè)階段：第一階段，改革開(kāi)放前30年（1949—1978年）鄉(xiāng)村治理服務(wù)于中央集權(quán)的過(guò)程。這30年，中國(guó)逐步確立的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，中央對(duì)地方人權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)都有較大的支配力。也正是在這個(gè)背景下，人民公社體制主導(dǎo)了這一時(shí)期的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐，其顯著特點(diǎn)是鄉(xiāng)村治理服務(wù)于國(guó)家資源的汲取，用以實(shí)現(xiàn)工業(yè)化建設(shè)。第二階段，改革開(kāi)放初期鄉(xiāng)村治理“放權(quán)”的過(guò)程。中國(guó)的改革開(kāi)放事業(yè)是從農(nóng)村改革開(kāi)始的。本質(zhì)上，源自安徽小崗村大包干的農(nóng)村改革，自始至終都是一場(chǎng)對(duì)基層、對(duì)農(nóng)民的“放權(quán)讓利”改革。改革開(kāi)放初期，承包制從農(nóng)村拓展到城市，國(guó)企改革紛紛采用承包制，實(shí)際上也遵循了“放權(quán)讓利”的邏輯。在農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行以后，對(duì)中央、地方和農(nóng)民三者關(guān)系的經(jīng)典表述是“交足國(guó)家的，留夠集體的，剩下都是自己的”，其落腳點(diǎn)是充分調(diào)動(dòng)地方和農(nóng)民的積極性。深入其中可見(jiàn)，微觀上的“放權(quán)讓利”改革，建立在以地方分權(quán)為特征的宏觀體制改革基礎(chǔ)之上。第三階段，20世紀(jì)90年代以后鄉(xiāng)村治理逐步“均權(quán)”的過(guò)程。20世紀(jì)90年代以來(lái)，中央和地方關(guān)系呈現(xiàn)出明顯的“均權(quán)”特征，即在某些領(lǐng)域加強(qiáng)集權(quán)，在某些領(lǐng)域又進(jìn)一步放權(quán)，集權(quán)與分權(quán)并行，復(fù)雜互動(dòng)。比如，在財(cái)權(quán)領(lǐng)域，逐步形成了復(fù)雜“均權(quán)”體系。一方面，中央政府在1994年進(jìn)行分稅制改革，極大地強(qiáng)化了中央汲取資源的能力；另一方面，地方并未因此而失去積極性，通過(guò)稅費(fèi)征收、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及土地財(cái)政等方式，加強(qiáng)了地方財(cái)政的自主性。概言之，20世紀(jì)從90年代到十八大之前的央地關(guān)系，經(jīng)過(guò)“復(fù)雜且靈活的動(dòng)態(tài)調(diào)整”，其明顯趨勢(shì)是，國(guó)家在資源汲取、制度調(diào)控等方面的能力得到了加強(qiáng)，使其在宏觀調(diào)控及地區(qū)均衡之間的統(tǒng)籌能力也得到了提升。但是，地方的自主性并未受到影響。地方政府無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理及人事安排方面，都拓展了諸多空間。在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，也呈現(xiàn)出極其復(fù)雜的景象：一方面，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出鮮明的“積極行政”特征；另一方面，過(guò)于積極的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐也制造了危機(jī)，成為世紀(jì)之交“三農(nóng)”問(wèn)題的主要癥結(jié)。
具體而言，新中國(guó)鄉(xiāng)村治理變遷軌跡主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是治理主體的變遷。大致而言，新中國(guó)治理主體呈現(xiàn)出多元化的變遷軌跡。在人民公社時(shí)期，鄉(xiāng)村治理主體比較單一，嚴(yán)重依賴(lài)于政社合一的政治機(jī)構(gòu)及群眾動(dòng)員機(jī)制。在“鄉(xiāng)政村治”模式下，鄉(xiāng)村治理主體逐漸多元化。一方面，基層政權(quán)的形態(tài)復(fù)雜多樣，不僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，還有由七站八所組成的數(shù)量龐大的事業(yè)單位；另一方面，村級(jí)組織也逐步多元化，村干部、黨員和村民代表成為村治主體。而在“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系中，不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和村兩委是鄉(xiāng)村治理的主體，各類(lèi)社會(huì)組織也將是鄉(xiāng)村治理的重要力量。二是治理內(nèi)容的變遷。總體上，鄉(xiāng)村治理的重心逐漸從“政務(wù)”轉(zhuǎn)向“村務(wù)”。鄉(xiāng)村治理內(nèi)容包括“政務(wù)”和“村務(wù)”兩個(gè)方面，前者指執(zhí)行國(guó)家法律、法規(guī)、政策規(guī)定的各項(xiàng)行政任務(wù)，后者指自主管理村莊公共事務(wù)。大體上，人民公社時(shí)代的鄉(xiāng)村治理內(nèi)容，主要是服務(wù)于農(nóng)業(yè)剩余的汲取，“政務(wù)”主導(dǎo)“村務(wù)”；在“鄉(xiāng)政村治”模式下，“政務(wù)”和“村務(wù)”既分而治之，又相互配合；在自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系下，“村務(wù)”成為鄉(xiāng)村治理重心，大多數(shù)“政務(wù)”如民政、社保、計(jì)生等都是服務(wù)于村莊事務(wù)的，從村莊汲取資源的行政任務(wù)已經(jīng)越來(lái)越少。三是治理方式的變遷。概言之，鄉(xiāng)村治理方式變遷具有鮮明的制度化特征。制度化主要有兩個(gè)方面：一是鄉(xiāng)村治理的制度體系不斷完善；二是鄉(xiāng)村治理的制度執(zhí)行能力也不斷提升。人民公社時(shí)期，鄉(xiāng)村治理主要依靠國(guó)家權(quán)力，尤其依賴(lài)于政治動(dòng)員和基層干部的工作經(jīng)驗(yàn)，制度化程度比較低；而在“鄉(xiāng)政村治”模式下，雖然行政理性化不斷加強(qiáng)，但其制度執(zhí)行能力較差，在很多情況下依賴(lài)于正式權(quán)力的非正式運(yùn)作。十八大以來(lái)，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化被提到議事日程，建立“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系，也意味著鄉(xiāng)村治理能力的提升。
鄉(xiāng)村治理處于國(guó)家治理體系的最基層，嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)需要廣泛接觸民眾。因此，鄉(xiāng)村治理的變遷軌跡是在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的支配下進(jìn)行的。
一方面，傳統(tǒng)國(guó)家代表特定的統(tǒng)治階級(jí)利益，國(guó)家治理能力不足，國(guó)家汲取農(nóng)業(yè)剩余的動(dòng)力也不強(qiáng)，再加上傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)具有較為完整的村落共同體，鄉(xiāng)村社會(huì)變遷的速度較為緩慢，鄉(xiāng)村治理具有鮮明的“無(wú)為而治”的特點(diǎn)。現(xiàn)代國(guó)家的國(guó)家治理能力較強(qiáng)，鄉(xiāng)村社會(huì)急劇變遷，使得鄉(xiāng)村治理實(shí)踐更為復(fù)雜。如上所述，新中國(guó)成立70年來(lái)，鄉(xiāng)村治理體制經(jīng)歷過(guò)多次變革，這和國(guó)家建設(shè)的歷程是相互匹配的。人民公社制度之所以存續(xù)，主要是服務(wù)于“趕超型”國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，服務(wù)于建立完整的工業(yè)體系和城市建設(shè)。而改革開(kāi)放時(shí)期的“鄉(xiāng)政村治”模式，主要是農(nóng)村改革驅(qū)動(dòng)下的產(chǎn)物。這個(gè)時(shí)候的國(guó)家建設(shè)，主要是通過(guò)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而村民自治是釋放農(nóng)民自主性的具體表現(xiàn)。進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)啟動(dòng)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系便應(yīng)運(yùn)而生。
另一方面，不同的村莊社會(huì)形態(tài)，對(duì)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐會(huì)產(chǎn)生明顯影響，產(chǎn)生不同的鄉(xiāng)村治理類(lèi)型。原生秩序型的鄉(xiāng)村治理，村莊具有較強(qiáng)的內(nèi)生秩序生產(chǎn)能力，村干部是村民的“當(dāng)家人”，基層行政權(quán)力難以干預(yù)村莊事務(wù)。次生秩序型的鄉(xiāng)村治理，村莊缺乏內(nèi)生秩序生產(chǎn)能力，但國(guó)家正式制度能夠有效落實(shí)，村干部按章辦事，基層行政權(quán)力可以安排村莊事務(wù)。鄉(xiāng)村合謀型的鄉(xiāng)村治理，村莊沒(méi)有內(nèi)生秩序生產(chǎn)能力，正式制度也無(wú)法有效落實(shí)，村干部是謀利型的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)灰色利益換取村干部的合作。無(wú)序型的鄉(xiāng)村治理，則指村務(wù)無(wú)人打理、政務(wù)也無(wú)法落實(shí)的鄉(xiāng)村治理狀況。
總的說(shuō)來(lái)，三種鄉(xiāng)村治理模式是由特定的鄉(xiāng)村治理環(huán)境塑造而來(lái)的，它們之間并無(wú)優(yōu)劣之分。可以這樣認(rèn)為，它們都較好地完成了各自的歷史任務(wù)，卻又有難以克服的內(nèi)在矛盾。人民公社制度成功地實(shí)現(xiàn)了國(guó)家和社會(huì)制度的重組，真正意義上完成了國(guó)家政權(quán)建設(shè)，并為工業(yè)化建設(shè)立下汗馬功勞，但它無(wú)法調(diào)整日益緊張的國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系，最終導(dǎo)致這一模式的瓦解。“鄉(xiāng)政村治”模式有效地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民積極性，但它難以解決分散的小農(nóng)與國(guó)家、市場(chǎng)對(duì)接的問(wèn)題，引發(fā)了20世紀(jì)末的“三農(nóng)”危機(jī)。某種意義上，“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系，就是為了解決“鄉(xiāng)政村治”模式的固有矛盾而來(lái)的。
三、中國(guó)特色的鄉(xiāng)村治理機(jī)制
在70年的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，雖然鄉(xiāng)村治理模式幾經(jīng)變化，但一些獨(dú)特的鄉(xiāng)村治理機(jī)制卻延續(xù)下來(lái)，至今仍發(fā)揮著極其重要的作用。這些機(jī)制都是在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中得以遵循的相對(duì)固定的工作方式，它具有制度內(nèi)涵，是一種可以預(yù)見(jiàn)的規(guī)律。大致而言，這些治理機(jī)制都是在黨政統(tǒng)合制和科層制的共同作用下形塑而成的，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要表現(xiàn)。鄉(xiāng)村治理中比較成熟的治理機(jī)制主要包括兩個(gè)：
一是壓力型體制。壓力型體制是指一級(jí)政治組織為了完成上級(jí)下達(dá)的目標(biāo)，將這些目標(biāo)分解為數(shù)量化的任務(wù)和物質(zhì)化的指標(biāo)體系，層層量化分解，派給下級(jí)組織和個(gè)人。為了保證實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，一般配以目標(biāo)管理責(zé)任制，重要的指標(biāo)則實(shí)行“一票否決”制。在這一體制下，每一級(jí)政治組織都在這些評(píng)價(jià)體系的壓力下運(yùn)行。
盡管壓力型體制的經(jīng)驗(yàn)概括來(lái)自縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制，但也適合分析鄉(xiāng)村治理體制。它較為準(zhǔn)確地概括了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)作邏輯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的政權(quán)組織，處于目標(biāo)考核體系的末端，上級(jí)政府的所有政務(wù)都會(huì)派發(fā)下來(lái)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又是治理資源最為匱乏的一級(jí)政權(quán)，缺少人力、物力和財(cái)力來(lái)執(zhí)行上級(jí)決策。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)始終處于壓力之下。另外，它部分解釋了鄉(xiāng)村關(guān)系，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系在不同鄉(xiāng)村治理模式下略有差異，但在黨政統(tǒng)合制度中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部卻始終是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，再加上“村財(cái)鄉(xiāng)管”等制度化建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也可以將壓力下移給村干部。
很顯然，壓力型體制是科層制邏輯在基層治理實(shí)踐中的具體化，它本質(zhì)上是政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部上下級(jí)關(guān)系的具體運(yùn)作。概括而言，壓力型體制的運(yùn)轉(zhuǎn)大致包括五個(gè)步驟：第一，明確目標(biāo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和領(lǐng)導(dǎo)對(duì)相關(guān)工作進(jìn)行目標(biāo)定位。一般情況下，先進(jìn)工作要繼續(xù)保持，落后工作需迎頭趕上，確保關(guān)鍵工作合格過(guò)關(guān)。第二，分解任務(wù)。將目標(biāo)分解為數(shù)量化的任務(wù)和物質(zhì)化的指標(biāo)體系，分解給各村、各部門(mén)。依據(jù)工作的重要程度，其在指標(biāo)體系中的比重也不一樣，工作越是重要，所占比重越高。第三，簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和各村各部門(mén)之間簽訂合同，以此作為考核依據(jù)。第四，工作實(shí)施。對(duì)中心工作會(huì)采取特殊措施，由重要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，甚至成為“一把手工程”，動(dòng)員專(zhuān)門(mén)行政力量實(shí)施工作任務(wù)。第五，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制。根據(jù)目標(biāo)責(zé)任對(duì)各村各部門(mén)和所有鄉(xiāng)村干部進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰。對(duì)一些未完成的關(guān)鍵任務(wù)，實(shí)施“一票否決”制，相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人不能參與各個(gè)方面的先進(jìn)評(píng)選。
二是運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制。基層運(yùn)動(dòng)型治理是一種常規(guī)化的治理機(jī)制，它和科層制等治理結(jié)構(gòu)有機(jī)結(jié)合，成為推動(dòng)中心工作的重要抓手。這一機(jī)制在中國(guó)共產(chǎn)黨早期的群眾工作中萌芽，成型于新中國(guó)初期的土改、剿匪等建政工作；在人民公社體制中，基層運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制得以發(fā)展，如在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和興修水利等過(guò)程中，借用軍事化的管理技術(shù)，動(dòng)員群眾參與“大會(huì)戰(zhàn)”。
改革開(kāi)放后，大規(guī)模的政治運(yùn)動(dòng)和群眾動(dòng)員雖然不再進(jìn)行，但運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制在鄉(xiāng)村治理中得以延續(xù)。其緣由是，鄉(xiāng)村治理環(huán)境復(fù)雜多變，基層治理資源也有限，決定了它只能?chē)@特定時(shí)期的中心工作臨時(shí)調(diào)配力量，“集中力量辦大事”。20世紀(jì)90年代，鄉(xiāng)村治理的中心工作是計(jì)劃生育和收取稅費(fèi)，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織就此重新調(diào)配力量；進(jìn)入新時(shí)代，鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅(jiān)、環(huán)境治理等成為鄉(xiāng)村治理的中心工作，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制仍是治理有效的保障。
進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是壓力型體制還是運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制，其基礎(chǔ)都是“中心工作”機(jī)制，這是由鄉(xiāng)村治理的特殊性決定的。鄉(xiāng)村治理具有鮮明的季節(jié)性、事件性等特點(diǎn)，而基層治理資源又相對(duì)匱乏，純粹的科層制運(yùn)作并不適合，而必須依據(jù)農(nóng)村地區(qū)的歷史條件和環(huán)境條件，決定每一個(gè)時(shí)期的工作重心和工作秩序。如毛澤東在《關(guān)于工作方法的若干問(wèn)題》中所言，“在任何一個(gè)地區(qū)內(nèi)，不能同時(shí)有許多中心工作，在一定時(shí)間內(nèi)只能有一個(gè)中心工作，輔以別的第二位、第三位的工作”。壓力型體制通過(guò)加重某些工作任務(wù)在目標(biāo)考核中的權(quán)重，輔以“一票否決”“一把手工程”等政治舉措，確立這些工作的中心地位；運(yùn)動(dòng)式治理一般是在執(zhí)行中心工作的過(guò)程中采取的具體措施，即最大程度地動(dòng)員既有行政力量和群眾參與治理。
壓力型體制是科層體制自上而下運(yùn)作的動(dòng)力機(jī)制，以目標(biāo)責(zé)任制為中心，促使下級(jí)有效落實(shí)上級(jí)行政意圖。運(yùn)動(dòng)型治理則是官僚體系內(nèi)部門(mén)聯(lián)動(dòng)的動(dòng)力機(jī)制，以政治動(dòng)員為核心，打破部門(mén)壁壘，加強(qiáng)部門(mén)間合作，集中力量辦大事。這兩個(gè)治理機(jī)制的背景、核心制度和解決的問(wèn)題雖各不相同，卻相互補(bǔ)充、相互支撐，構(gòu)成了中國(guó)特色的鄉(xiāng)村治理機(jī)制。
四、當(dāng)前鄉(xiāng)村治理面臨的挑戰(zhàn)
鄉(xiāng)村治理具有雙重功能，既是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)的重要手段，又是維護(hù)鄉(xiāng)村秩序的基礎(chǔ)；反過(guò)來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村治理也嵌入國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)之間，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變化直接影響到鄉(xiāng)村治理變革。本質(zhì)上，鄉(xiāng)村治理體系是國(guó)家治理體系的一部分，國(guó)家治理體系的調(diào)整必將影響鄉(xiāng)村治理實(shí)踐效果。具體而言，央地關(guān)系的調(diào)整直接影響鄉(xiāng)村治理實(shí)踐邏輯。
十八大以來(lái)，央地關(guān)系發(fā)生了較大改變，尤其是十八屆三中全會(huì)提出國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以來(lái)，以“理順關(guān)系”作為主要特征的新型央地關(guān)系正在形成。具體表現(xiàn)是：第一，從基層創(chuàng)新到頂層設(shè)計(jì)。改革開(kāi)放前30年的農(nóng)村改革，其方法論基本上都是“摸著石頭過(guò)河”，強(qiáng)調(diào)基層創(chuàng)新和地方積極性在改革過(guò)程中的關(guān)鍵作用。在全面深化改革的背景下，地方自主性仍得到了充分發(fā)揮，基層創(chuàng)新亦是新時(shí)期央地關(guān)系的顯著特點(diǎn)。但是，中央通過(guò)建立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)調(diào)改革和各項(xiàng)制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)“全國(guó)一盤(pán)棋”。頂層設(shè)計(jì)作為一項(xiàng)改革方法論，具有與基層創(chuàng)新同樣的地位。第二，從黨政分開(kāi)到黨政分工。十八大以來(lái)，中央明確提出要加強(qiáng)黨對(duì)各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)，只有黨政分工，沒(méi)有黨政分開(kāi)�？陀^上，黨中央通過(guò)“小組治理”等方式，強(qiáng)化了黨對(duì)各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)，極大地強(qiáng)化了中央權(quán)威。而新一輪的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案也表明黨政分工而非黨政分開(kāi)是基本原則。第三，央地關(guān)系從調(diào)整到穩(wěn)定。自十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中央和地方均在各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行了全面改革，諸多改革都涉及中央和地方間的權(quán)力配置。就改革的基本原則看，新確立的權(quán)力配置均具有極強(qiáng)的制度化和規(guī)范化特征，其主要目標(biāo)均是建立較為穩(wěn)定的央地關(guān)系。
當(dāng)前，央地關(guān)系正處于全面深化改革過(guò)程之中，需要從各個(gè)方面理順關(guān)系。同時(shí)，這也意味著，新型的央地關(guān)系并未完全建立起來(lái)。事實(shí)上，從“理順關(guān)系”的角度看，當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理面臨著諸多挑戰(zhàn)，包括國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系失衡、鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化，以及鄉(xiāng)村治理去政治化等問(wèn)題。
第一，國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的失衡。從宏觀上說(shuō)，國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系可以分解為中央、地方與農(nóng)民的關(guān)系，鄉(xiāng)村治理是在這三層關(guān)系中展開(kāi)的。在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的鄉(xiāng)村治理模式，運(yùn)轉(zhuǎn)較為成熟的鄉(xiāng)村治理機(jī)制中，國(guó)家、地方與農(nóng)民的關(guān)系較為均衡。它主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是中央可以有效地監(jiān)控地方政府行為，國(guó)家意圖得以落實(shí)；二是地方政府在中央充分授權(quán)下，順利開(kāi)展鄉(xiāng)村治理活動(dòng)；三是農(nóng)民有較為順暢的渠道與中央接觸，防止自身權(quán)益受到損害。從微觀上看，國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系可以分解為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村干部與農(nóng)民之間的三層關(guān)系，三者之間也構(gòu)成復(fù)雜的均衡關(guān)系：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以有效監(jiān)控村干部行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)意圖得以落實(shí)；二是村干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“代理人”，合法實(shí)施相關(guān)行政管理事務(wù)；三是村干部還依據(jù)村民自治和地方性規(guī)范要求，擔(dān)當(dāng)村民“當(dāng)家人”角色。
然而，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系并不均衡。一方面，基層政權(quán)受到有效約束，在提高治理規(guī)范化的同時(shí)，其治理能力也在一定程度上弱化了。導(dǎo)致的結(jié)果是，鄉(xiāng)村治理能力不足，農(nóng)民需求無(wú)法得到有效回應(yīng)。另一方面，盡管農(nóng)民權(quán)益得到了有效保護(hù)，但因個(gè)體權(quán)利過(guò)于伸張導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理無(wú)序的現(xiàn)象越來(lái)越多。
第二，鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化。所謂鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化，指的是鄉(xiāng)村治理模式、機(jī)制停滯不前或無(wú)法轉(zhuǎn)化的現(xiàn)象，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村治理行政成本的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)村治理績(jī)效的改善速度，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理仍在低水平運(yùn)轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化有兩個(gè)途徑：一是在國(guó)家從農(nóng)村汲取資源的過(guò)程中，大部分資源在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中耗費(fèi)，并未進(jìn)入國(guó)家財(cái)政；二是在國(guó)家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源的過(guò)程中，大部分資源并未進(jìn)入農(nóng)村，在鄉(xiāng)村治理中耗費(fèi)。
20世紀(jì)前期，鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化主要表現(xiàn)為國(guó)家政權(quán)建設(shè)的“內(nèi)卷化”，鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域出現(xiàn)了政權(quán)的正式機(jī)構(gòu)與非正式機(jī)構(gòu)同步增長(zhǎng)，國(guó)家徒有擴(kuò)張卻沒(méi)有收益。當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化主要表現(xiàn)為通過(guò)項(xiàng)目制向農(nóng)村輸入資源過(guò)程中出現(xiàn)了資源耗損。
項(xiàng)目制是近十年來(lái)中國(guó)鄉(xiāng)村治理的一個(gè)重要機(jī)制。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)主要依靠國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。為了獲取更多的財(cái)政資源，基層政府會(huì)不斷向上級(jí)爭(zhēng)取專(zhuān)項(xiàng)資金，并在執(zhí)行項(xiàng)目過(guò)程中重新動(dòng)員既有的行政資源。因此，項(xiàng)目的制定、申請(qǐng)、審核、分配、變通、轉(zhuǎn)化、檢查與應(yīng)對(duì)等一系列的環(huán)節(jié)和過(guò)程，重新形塑鄉(xiāng)村治理機(jī)制。從本質(zhì)上看，項(xiàng)目制是央地關(guān)系調(diào)整過(guò)程中“條條專(zhuān)政”的產(chǎn)物。它雖然加強(qiáng)了專(zhuān)項(xiàng)資金的監(jiān)控，卻客觀上在基層塑造了分利秩序。簡(jiǎn)單而言，專(zhuān)項(xiàng)資金的分配具有競(jìng)爭(zhēng)性，項(xiàng)目實(shí)施也引進(jìn)了市場(chǎng)化機(jī)制，但項(xiàng)目實(shí)施的一系列環(huán)節(jié)和過(guò)程伴隨著利益再分配，存在諸多變通、轉(zhuǎn)化，這創(chuàng)造了灰色利益空間，鄉(xiāng)村干部、項(xiàng)目承包商、少數(shù)農(nóng)民之間就有可能形成分利秩序。
第三，鄉(xiāng)村治理去政治化。鄉(xiāng)村治理既是通過(guò)各種行政方式得以實(shí)現(xiàn)的，又是由一定的規(guī)則、理念構(gòu)成的。作為國(guó)家治理的一部分，它必須體現(xiàn)特定的意識(shí)形態(tài)和政治原則，作為鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的基礎(chǔ)，它也必須符合地方性規(guī)范。鄉(xiāng)村治理實(shí)踐是政治和行政的統(tǒng)一，既堅(jiān)持原則性，又體現(xiàn)靈活性。鄉(xiāng)村治理去政治化是指，鄉(xiāng)村治理片面強(qiáng)調(diào)行政效果，忽視甚至違背政治倫理；只講究策略運(yùn)用，而違反原則。
鄉(xiāng)村治理的去政治化主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是基層組織奉行實(shí)用主義，只要能解決問(wèn)題，可以不擇手段。“擺平就是水平、搞定就是穩(wěn)定、無(wú)事就是本事、妥協(xié)就是和諧”已成為很多地方基層干部的共識(shí)。二是少數(shù)農(nóng)民謀求私利不擇手段，置國(guó)家、集體的公共利益于不顧，樂(lè)于充當(dāng)“釘子戶(hù)”“上訪(fǎng)戶(hù)”。三是一些上級(jí)政府存在官僚主義、形式主義問(wèn)題，不具體問(wèn)題具體分析，在一些原則問(wèn)題上充當(dāng)“老好人”。
當(dāng)前，如何在充分吸收新中國(guó)70年來(lái)鄉(xiāng)村治理優(yōu)良傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，重構(gòu)鄉(xiāng)村治理新體系，既是國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是有效應(yīng)對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村治理挑戰(zhàn)的必由之路。
五、鄉(xiāng)村治理新體系的歷史延續(xù)與演進(jìn)
黨的十九大提出了建立自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系的目標(biāo)。我們認(rèn)為，“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的有機(jī)組成部分，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體成果。習(xí)近平指出，“一個(gè)國(guó)家選擇什么樣的治理體系，是由這個(gè)國(guó)家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個(gè)國(guó)家的人民決定的。我國(guó)今天的國(guó)家治理體系，是在我國(guó)歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上長(zhǎng)期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果”�！叭巍苯Y(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系，是在傳統(tǒng)的“雙軌政治”和新中國(guó)建立的鄉(xiāng)村治理體制和機(jī)制的基礎(chǔ)上演進(jìn)而來(lái)的，具有深厚的歷史基礎(chǔ)，也有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。
自治。傳統(tǒng)時(shí)代的鄉(xiāng)村治理主要依靠宗族、宗教、鄉(xiāng)約等組織，本質(zhì)上是一種自治體制。只不過(guò)，傳統(tǒng)的基層自治與國(guó)家治理體系之間很難形成有機(jī)結(jié)合。因此，近代以來(lái)啟動(dòng)國(guó)家政權(quán)建設(shè)以后，鄉(xiāng)村治理普遍面臨危機(jī)。直到新中國(guó)成立后，尤其是1983年10月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》正式宣告人民公社解體，取而代之的是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建立人民政府，在村一級(jí)實(shí)行村民自治，進(jìn)而確立了“鄉(xiāng)政村治”模式，村民自治在國(guó)家治理體系中的地位得以鞏固。概言之，村民自治既是村民自我管理、自我服務(wù)的一種方式，也是國(guó)家治理基層社會(huì)的憲政設(shè)置�！叭巍苯Y(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系仍然將“自治”置于首位，既是因?yàn)樽灾卧卩l(xiāng)村治理實(shí)踐中具有悠久傳統(tǒng)，又是因?yàn)樾麦w系是在繼承和發(fā)展新中國(guó)鄉(xiāng)村治理特色的基礎(chǔ)上建構(gòu)起來(lái)的。
法治。黨的十九大為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化指明了方向，法治化是其中的重要維度。鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的基石，亦是依法治理的薄弱環(huán)節(jié)，沒(méi)有鄉(xiāng)村治理法治化，就不會(huì)有國(guó)家治理現(xiàn)代化。事實(shí)上，村民自治的制度設(shè)置，也是以法治的形式得以確立的。1988年，《村民委員會(huì)組織法（試行）》頒布；1998年，《村民委員會(huì)組織法》正式頒布。可見(jiàn)，沒(méi)有法治保障，村民自治在鄉(xiāng)村治理體系中的地位就難以確定。自1985年全國(guó)性的普法工作開(kāi)展以來(lái)，一場(chǎng)以法制建設(shè)的“現(xiàn)代化方案”為主要特征的“送法下鄉(xiāng)”運(yùn)動(dòng)持續(xù)開(kāi)展，并延續(xù)至今。
德治。德治在鄉(xiāng)村治理中具有深厚基礎(chǔ)。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理被稱(chēng)作“士紳模式”，形成了長(zhǎng)老統(tǒng)治、禮治秩序，事實(shí)上是德治主導(dǎo)的秩序。在鄉(xiāng)村治理新體系中，德治具有全新內(nèi)涵。它意味著，鄉(xiāng)村治理不僅要依靠法律、法規(guī)、政策、紀(jì)律等法治規(guī)范，還意味著它要充分運(yùn)用村治內(nèi)生秩序，讓地方性規(guī)范、人情面子、道德教化等占據(jù)一席之地。在“治理”理念下，德治還意味著鄉(xiāng)賢和其他社會(huì)組織參與下的協(xié)同治理。
在過(guò)去的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，自治、法治和德治分別主導(dǎo)了各種治理模式，也就不可避免地帶來(lái)治理的局限性。比如，單純強(qiáng)調(diào)德治的無(wú)為而治，已經(jīng)不適合現(xiàn)代國(guó)家。20世紀(jì)初，中國(guó)面臨全面危機(jī)，既面臨亡國(guó)滅種的危險(xiǎn)，也遭遇各種社會(huì)制度和組織的解體，只有運(yùn)用政治團(tuán)體的權(quán)力才能重建國(guó)家與社會(huì)，由此誕生了全能主義的治理模式。在人民公社制度下，政治和行政的力量代替了自治、德治和法治，成為鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)因素。人民公社制度成功地將一盤(pán)散沙的農(nóng)民組織起來(lái)，在農(nóng)田改造、水利建設(shè)等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中取得了舉世矚目的成就，并在教育、衛(wèi)生、文化等公共事業(yè)中取得了突出成績(jī)，還低成本地為國(guó)家建設(shè)貢獻(xiàn)了大量的農(nóng)業(yè)剩余。然而，這也不可避免地制造了國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的緊張。在這個(gè)意義上，“鄉(xiāng)政村治”模式重新找回了自治傳統(tǒng)，是對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的重新調(diào)整。只不過(guò)，在村民自治實(shí)踐中，行政和自治之間始終存在矛盾，自治、法治和德治并未產(chǎn)生應(yīng)有的效果。在這個(gè)意義上，“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系實(shí)際上是對(duì)過(guò)去治理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和創(chuàng)新。
當(dāng)前，一些行之有效的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新正在構(gòu)建“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系。黨建引領(lǐng)基層治理已經(jīng)成為構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系的重要抓手。客觀上，通過(guò)黨的政治統(tǒng)領(lǐng)，發(fā)揮黨組織動(dòng)員、組織群眾的優(yōu)勢(shì)，是實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治相結(jié)合的有效途徑。很多地方正在借助于技術(shù)治理，不斷提高鄉(xiāng)村治理的規(guī)范化水平，從而將自治、法治和德治有機(jī)整合起來(lái)。概言之，當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理新體系的建構(gòu)，在一定程度上是以拓展鄉(xiāng)村治理空間的形式呈現(xiàn)出來(lái)的�！叭巍苯Y(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系是一個(gè)富有彈性的鄉(xiāng)村治理空間，既是國(guó)家治理現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分，又回應(yīng)了鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求。因此，“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系并不意味著對(duì)原有治理體系的簡(jiǎn)單替代，而是對(duì)原有治理體系的再造。
六、結(jié)論
鄉(xiāng)村治理是一個(gè)歷史范疇，不同歷史時(shí)期，鄉(xiāng)村治理所處的環(huán)境、歷史使命有所不同，導(dǎo)致其主體、對(duì)象、方式也不盡相同，它們之間組成的關(guān)系、結(jié)構(gòu)、機(jī)制也不一樣。新中國(guó)的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐是一個(gè)偉大的歷史進(jìn)程。它承接了近代以來(lái)國(guó)家政權(quán)建設(shè)的任務(wù)，真正意義上完成了現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)，并在此過(guò)程中為工業(yè)化和城市化作出了難以估量的貢獻(xiàn)。同時(shí)，它也開(kāi)啟了治理現(xiàn)代化的歷程，為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了自治、法治、德治等諸多制度選擇。尤其重要的是，70年來(lái)的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐是在中國(guó)特色社會(huì)主義制度框架內(nèi)進(jìn)行的，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度實(shí)踐不可分割的一部分。
中國(guó)具有悠久的鄉(xiāng)村治理傳統(tǒng)，當(dāng)前卻又處于前所未有的巨變時(shí)期。社會(huì)原子化、農(nóng)民個(gè)體化趨勢(shì)越來(lái)越明顯，使得建立在村落共同體和村莊集體基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村內(nèi)生秩序趨于瓦解，這對(duì)自治、德治等治理方式都提出了挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)村治理曾一度出現(xiàn)危機(jī)�？偨Y(jié)鄉(xiāng)村治理70年的實(shí)踐歷史，根本是要加強(qiáng)黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)。近些年來(lái)，中央和地方各級(jí)黨委政府加強(qiáng)了黨建引領(lǐng)基層治理的工作，鄉(xiāng)村治理的有效性大大加強(qiáng)。因此，在鄉(xiāng)村振興過(guò)程中，應(yīng)該旗幟鮮明地加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，并通過(guò)黨建引領(lǐng)來(lái)實(shí)現(xiàn)治理有效。
構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系的核心是調(diào)整國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系，讓中央、地方和農(nóng)民，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村干部和農(nóng)民三者之間回歸到合理的平衡關(guān)系。其中關(guān)鍵是，激活地方自治傳統(tǒng)，讓農(nóng)民真正參與村治；加強(qiáng)基層政權(quán)的治理能力，更好地服務(wù)于農(nóng)村，回應(yīng)群眾需求；還要加快鄉(xiāng)村治理法治化進(jìn)程，讓鄉(xiāng)村治理納入法治軌道，最終實(shí)現(xiàn)自治、法治和德治相結(jié)合。
構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系，對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化亦有非常重要的作用。中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)保持了大一統(tǒng)，是中央集權(quán)和靈活多樣的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐相結(jié)合的結(jié)果。簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)，以郡縣制為代表的中央集權(quán)制度，保持了政策統(tǒng)一性；而各種類(lèi)型的鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制，則為政策的靈活執(zhí)行提供了空間。在歷史上，皇權(quán)和紳?rùn)?quán)相互合作的“雙軌政治”是鄉(xiāng)村治理有效的基礎(chǔ)，即便是在國(guó)家建設(shè)已然成功，國(guó)家能力大大增強(qiáng)，政策一統(tǒng)性空前強(qiáng)大的今天，各級(jí)地方政府仍然保留了諸多政策空間。一方面，中央在制定統(tǒng)一政策時(shí)，本來(lái)就考慮到了地區(qū)差異，為政策的差異化執(zhí)行提供了制度空間；另一方面，地方在政策執(zhí)行過(guò)程中，事實(shí)上擁有自由裁量權(quán)，增強(qiáng)了政策的靈活性。因此，自治、法治和德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系，仍然要在發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的視野下審視，它既是國(guó)家政策執(zhí)行的高效體系，也是地方事務(wù)自我消化的有效機(jī)制。
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