新時期政權下鄉(xiāng)與雙層治理結構的形成[①]

摘 要 在國家輸入大量財政資源推動鄉(xiāng)村發(fā)展和振興的新時期，新一輪政權下鄉(xiāng)擴大了基層行政的范圍和改變了基層治理結構，需要重新探討國家行政與村民自治有機銜接的體制機制。研究發(fā)現(xiàn)，行政擴大化使得村干部職業(yè)化和村級治理規(guī)范化，增強了村級組織的行政能力；一些農(nóng)村地區(qū)通過自治單位下沉的方式創(chuàng)新村民自治制度，提升了村民自治能力。這些農(nóng)村地區(qū)形成了行政與自治有機銜接的雙層治理結構，推進了基層治理現(xiàn)代化。雙層治理結構形成的內在動因是國家與農(nóng)民利益一致化，外在條件是國家行政能力和制度能力的提高。將雙層治理結構作為一種理論分析框架，有利于解釋資源輸入時期的基層治理實踐，并提供理論指導。

   關鍵詞 政權下鄉(xiāng)；雙層治理結構；行政下鄉(xiāng)；村民自治；國家與社會互動

一、問題的提出

政權下鄉(xiāng)是現(xiàn)代國家建設和基層治理現(xiàn)代化的必然要求。隨著農(nóng)業(yè)稅費改革和城鄉(xiāng)資源配置關系的逆轉，國家與農(nóng)民關系從資源汲取轉變?yōu)橘Y源輸入，黨的十九大進一步部署了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富�！钡泥l(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在資源下鄉(xiāng)推進鄉(xiāng)村建設和振興的新時期，國家政權更為全面而深入地進入農(nóng)村社會，將對基層治理過程和結構產(chǎn)生深刻影響。同時，國家也提出了治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代要求，基層治理現(xiàn)代化構成國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。因此，本文主要探討新時期政權下鄉(xiāng)對基層治理的影響，試圖提出符合農(nóng)村發(fā)展需要的現(xiàn)代基層治理結構。

近現(xiàn)代以來，政權下鄉(xiāng)的主要目標是汲取農(nóng)村資源，既有研究圍繞資源汲取方式和汲取效益展開了豐富的研究。19世紀末期“皇權不下縣”，正式行政體系沒有延伸到鄉(xiāng)村社會，農(nóng)村社會采取地方自治方式，由此形成“雙軌制”[①]治理結構。國家試圖通過控制村莊精英汲取農(nóng)村資源，但因為“權力的文化網(wǎng)絡”瓦解，出現(xiàn)了“贏利性經(jīng)紀”體制，導致資源汲取的低效和政權合法性危機。²新中國成立后，國家在農(nóng)村社會建立了健全的組織體系和形成一元化治理結構，有效地從農(nóng)村提取了大量用于現(xiàn)代化建設的資源。³改革開放以后，國家在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級設置正式政權，在農(nóng)村設置村民自治制度，形成了“鄉(xiāng)政村治”⁴治理格局。國家依靠基層組織收取農(nóng)業(yè)稅費，卻形成了“鄉(xiāng)村利益共同體”⁵，導致了嚴重的“三農(nóng)”危機。資源輸入時期，政權下鄉(xiāng)的目標和方式都發(fā)生了變化，圍繞資源汲取形成的基層治理結構及其理論分析框架喪失了解釋力。

在資源下鄉(xiāng)時期，一些研究者關注到政權下鄉(xiāng)的變化對基層治理的影響。一是探討政權下鄉(xiāng)帶來的村級治理行政化及其影響。國家將村干部納入到統(tǒng)一的行政體系中，強調形式化規(guī)則的約束和嚴格按照程序辦事的規(guī)范。⁶村級治理行政化弱化了基層治理能力、導致基層治理 “懸浮”、擠壓了村民自治空間。⁷二是分析政權下鄉(xiāng)對村民自治制度創(chuàng)新的影響。以自然村和村民小組為單位的“微自治”開始在部分地區(qū)興起，自治下沉的現(xiàn)象日益增多。⁸一些農(nóng)村地區(qū)通過村落理事會建設重新劃分自治單元、輸入治理資源和治理規(guī)則，提升了村民自治能力。⁹還有農(nóng)村社會探索的“分配型協(xié)商民主”契合了當前資源下鄉(xiāng)和村莊政治社會的需要，推進了村莊民主治理機制。¹⁰

現(xiàn)有文獻主要在國家和社會二元論理論視角下將村級治理行政化和村民自治制度創(chuàng)新作為兩個相互獨立的過程，或者簡單討論二者此消彼長的零和博弈關系，忽視了二者之間復雜的互動關系。實際上，行政下鄉(xiāng)與村民自治制度創(chuàng)新構成了政權下鄉(xiāng)的不同面向。中央2015-2018年“一號文件”提出開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作，探索符合各地實際的村民自治有效實現(xiàn)形式。這反映了國家也將村民自治制度創(chuàng)新作為新時期政權下鄉(xiāng)的一部分。國家與社會互動理論認為國家行政與村民自治可以有機結合，強調國家與社會的相互形塑和共同協(xié)作。¹¹本文引入國家與社會互動理論視角，將行政下鄉(xiāng)與村民自治制度創(chuàng)新作為基層治理結構的共同組成部分進行整體性理解。

將行政下鄉(xiāng)和村民自治制度創(chuàng)新共同納入分析框架中會發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)村地區(qū)形成了行政與自治有機銜接的雙層治理結構。本文通過分析雙層治理結構的形成過程、治理績效和形成條件，探討國家行政與村民自治有機銜接的體制機制。筆者及所在研究團隊長期在農(nóng)村調研基層治理問題，這構成本文的經(jīng)驗基礎。為便于分析，本文主要以四川成都市和湖北秭歸縣的實踐為例展開分析。四川成都市從2008年開始結合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗探索村級公共服務與社會管理創(chuàng)新，在加強村級治理規(guī)范化管理的同時創(chuàng)新村民自治制度，形成了新型村級治理結構。湖北秭歸縣從2012年開始探索“幸福村落”創(chuàng)建，在建立村級行政體系的基礎上，確立了以村落為治理單元、以村落理事會為自治組織的自治體系，也改變了村級治理結構。自2012年以來，筆者所在研究團體長期跟蹤調查這兩個地區(qū)基層治理結構變動趨勢，本文的調查資料來源于筆者和團隊成員搜集的一手調查資料。

二、新時期行政擴大化與村級組織行政化

在新時期，國家政權下鄉(xiāng)擴大了基層行政的范圍。隨著下鄉(xiāng)資源的增加，地方政府將行政體系延伸到農(nóng)村社會，村級組織行政化成為普遍性的地方實踐。¹²本節(jié)在分析行政擴大化的基礎上，從村干部職業(yè)化和村級治理規(guī)范化兩個方面分析村級組織行政化的實踐形態(tài)及其影響。

  （1）政權下鄉(xiāng)與行政擴大化

改革開放四十年以來，國家的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生了重大變化。在資源汲取時期，國家采取“農(nóng)村支持城市”發(fā)展戰(zhàn)略，政權下鄉(xiāng)的主要目標是汲取農(nóng)村資源。在農(nóng)業(yè)稅費取消后，國家提出“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”發(fā)展戰(zhàn)略，將“建設社會主義新農(nóng)村”確定為重大的歷史任務，并進一步提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。國家的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略轉向鄉(xiāng)村建設，向農(nóng)村輸入大量財政資源推動農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。¹³資源輸入時期政權下鄉(xiāng)的目標和方式發(fā)生變化，產(chǎn)生了行政擴大化的結果。

       1.政權下鄉(xiāng)的目標系統(tǒng)性與行政目標擴大。資源汲取時期，國家政權下鄉(xiāng)的目標較為單一，主要是汲取農(nóng)村資源以及防范由此引發(fā)的社會不穩(wěn)定問題。資源輸入時期，政權下鄉(xiāng)的主要目標是為農(nóng)民提供公共服務和全面改造農(nóng)村社會。新一輪國家政權下鄉(xiāng)從單一目標到系統(tǒng)性目標轉變，擴大了行政下鄉(xiāng)的目標。無論是經(jīng)濟發(fā)達的四川成都市推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，還是經(jīng)濟不發(fā)達的湖北秭歸縣推動貧困治理，行政下鄉(xiāng)都涉及到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、社會建設、文化建設、基層組織建設等。

2.政權下鄉(xiāng)的廣度增加與行政任務擴大。資源汲取時期，基層組織的主要行政任務是收取農(nóng)業(yè)稅費和執(zhí)行計劃生育政策這兩項硬行政指標任務。國家雖然也安排了其他行政任務，但是對這些行政任務的考核和監(jiān)督并不嚴格。農(nóng)村的行政任務較為固定，“中心工作”長期不變。資源輸入時期，國家將部分原本屬于村務范圍的社會事務納入到國家行政范圍，全面介入到農(nóng)民日常生活之中。簡要來說，目前農(nóng)村社會的行政任務涉及到經(jīng)濟發(fā)展方面的土地確權、土地流轉和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務等，民生保障方面的低保、合作醫(yī)療、精準扶貧等，村莊建設方面的村莊規(guī)劃、環(huán)境整治、移風易俗等，基層組織建設方面的黨建、社會組織培育等。行政任務不僅包括硬行政指標、“中心工作”，還包括瑣碎的、不固定的各種公共服務等。行政任務的數(shù)量大幅度增加，行政任務的內容也處于變動過程中，復雜性也隨之增加。

3.政權下鄉(xiāng)的深度增加與行政內容擴大。資源汲取時期，地方政府主要通過加強對村級組織的權力控制完成行政任務，基層干部主要依賴村莊內部資源完成行政任務。資源輸入時期，國家將行政資源、行政權力和行政管理方式延伸到農(nóng)村社會，試圖在農(nóng)村建立制度化、規(guī)范化和程序化的治理體系。國家政權下鄉(xiāng)擴大了行政下鄉(xiāng)的內容，行政下鄉(xiāng)的內容不僅包括行政任務，還包括行政資源和行政管理方式。

表1：資源輸入時期行政下鄉(xiāng)的變化

（2）村級組織行政化的實踐過程

隨著行政目標的變化和行政任務的增加，依靠村民自治制度難以完成。因此，行政體系下鄉(xiāng)就成為一個必然選擇。地方政府將行政體系延伸到農(nóng)村社會內部，在村干部職業(yè)化的基礎上推動村級治理規(guī)范化管理。

1.村干部職業(yè)化。2009 年黨的十七屆四中全會提出“通過財政轉移支付等建立穩(wěn)定規(guī)范的基層組織工作經(jīng)費保障制度”、“切實解決農(nóng)村基層組織負責人基本報酬和社會保障問題”。成都市和秭歸縣都實施了“基本工資＋績效津貼”的類公務員化報酬制，并實施非常嚴格的“坐班＋考勤”管理制度，從而將擔任村干部轉換為一項正式職業(yè)。在傳統(tǒng)時期，村莊精英出任鄉(xiāng)村治理者往往是義務性的，主要是出于增加社會威望與榮耀或向大眾負責的考慮。¹⁴新中國成立后，村干部的報酬來源于村莊社會內部，并以務工補貼的方式支付。也就是說，長期以來，擔任村干部都是兼職的，不需要遵循正式上班方式，獲得的報酬并不構成主要收入來源。當前階段，村干部的工資完全由國家財政負擔，享有類公務員的待遇，村干部也采取“早九晚五”、“上班+雙休”坐班方式，難以再兼職其它職業(yè)。因此，擔任村干部成為一種可以獲得可觀工資收入的正規(guī)職業(yè)。

2.推行村級治理規(guī)范化。地方政府普遍按照行政管理方式加強對村干部的考核和管理。具體來說，地方政府不斷發(fā)展和細化對村干部的激勵考核體系，將考核與工資收入掛鉤；還將村干部納入到嚴密的監(jiān)管體系中，要求村干部按照行政管理的規(guī)范和程序辦事。在資源汲取時期，地方政府主要采取目標管理責任制，主要考核村干部是否完成行政任務，而不關心村干部采取什么方式。¹⁵當前階段，地方政府不僅考核村干部的行政任務完成情況，還特別重視管理村干部的治理過程。例如，秭歸縣的村級項目工程實施需要遵循“村級開會提議—工程實施－預算—合同—招標—審計—發(fā)票”七個程序。成都市規(guī)定村級公共資金的使用都需要按照“宣傳動員—收集民意—梳理討論—決議公示—實施監(jiān)督—評議整改”六個步驟進行操作。

以上做法帶來了村級組織行政化。一是村干部采取對上級政府負責的態(tài)度，其工作重心是完成上級政府布置的行政任務。秭歸縣將公務員辦公系統(tǒng)和網(wǎng)上辦事系統(tǒng)逐步延伸到行政村，建立了185個村級行政服務平臺。村級組織需要完成各級政府部門16項行政審批事項、25項政務服務。村干部以往一般只需要花費2個月的時間就可以完成行政任務，現(xiàn)在需要花費全年的時間。二是村級組織按照行政程序辦事，村級治理正式化。村干部越來越重視法律法規(guī)和政策文件的作用，不再愿意調動人情、面子等非正式治理資源。村干部采取辦事留痕方式，聘請專門審計單位檢查自己的做法是否符合程序要求。在成都市，這些程序性工作花費的成本一般占整個項目資金的20%左右。治理正式化也體現(xiàn)為村干部的職責明確和工作專門化。常規(guī)性的行政工作由每個村干部分別負責，每個村干部只了解自己的業(yè)務工作，不了解其他業(yè)務工作。

三、自治下沉與雙層治理結構的形成

除了村級組織性質外，基層治理結構的形態(tài)還取決于村民自治的運行狀況。正如上述文獻普遍指出的，村級組織行政化導致組織懸浮和對村民自治的擠壓。實踐中，一些農(nóng)村地區(qū)采取自治單元下沉的村民自治制度創(chuàng)新方式化解村級組織行政化產(chǎn)生的不利影響。如果說村級組織行政化是國家政權下鄉(xiāng)的必然結果，那么自治下沉是基層社會對國家政權下鄉(xiāng)的適應性調整。這些農(nóng)村地區(qū)的村級組織行政化和村民自治制度創(chuàng)新有效銜接與良性互動，形成了雙層治理結構。

(1)自治下沉的實踐過程

在以往的村民自治實踐中，行政村是主要的自治單元和自治組織，承擔主要的自治功能。行政化使得村級組織難以發(fā)揮自治功能。一些農(nóng)村地區(qū)將自治單元下沉到村民小組或者自然村，試圖通過村民自治制度創(chuàng)新激發(fā)村民自治的活力。這表明國家政權下鄉(xiāng)不僅加深了村級組織行政化，還促進了村民自治的新實踐。¹⁶根據(jù)實踐經(jīng)驗，自治下沉主要包括以下三個方面的內容。

1.重新劃分自治單元。作為自治單元的村級組織行政化后，地方政府重新劃分自治單元。秭歸縣在充分尊重民意的基礎上，按照“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、有利發(fā)展、群眾自愿、便于組織、尊重習慣、規(guī)模適度”的原則劃分村落。每個村落的規(guī)模有50戶左右，地域面積1-2平方公里。全縣186個行政村、1361個村民小組共劃分為2055個自然村落，將自然村作為新的自治單元。¹⁷成都市則將原來的村民小組作為自治單元，將自治事務下沉到村民小組這個層級。

2.重新設置村民自治組織。在重新劃分自治單元的基礎上，地方政府在新型自治單元中設置村民自治組織。秭歸縣在每個村落設立理事會，理事會成員包括一名黨小組長、一名理事長和擔任八項職責的村落事務員。特長多、能力強的人可兼任多個村落事務員，一般來說，一個村落一般選舉產(chǎn)生3-5名理事會成員，全縣共選舉出理事會成員10412人。成都市在村民小組中設立村民議事會，由每個村民從自己所在的小組中選舉出3-5個人擔任小組議事會成員。

3.制定更細致的自治規(guī)則。作為村民自治主要依據(jù)的法律《村民委員會組織法》側重于村民自治組織建設，規(guī)定的內容較為原則，并沒有制定相應的程序法和自治規(guī)則。¹⁸秭歸縣和成都市制定更為細致的自治程序，為新成立的自治組織提供運行規(guī)則。秭歸縣專門出臺了《農(nóng)村基層協(xié)商民主實施辦法》、《村落公益事業(yè)建設和管理辦法》、《村落理事會議事規(guī)則》等規(guī)章制度，明確了自然村村民自治的層級、基本原則、主要內容、基本程序等。成都市制定的民主決策程序和規(guī)則被簡稱為“六步工作法”：（1）議事會成員到每個村民家中宣傳村級公共資金政策、往年公共資金使用情況、當年公共資金數(shù)量和政策；（2）村民小組長組織召開小組議事會，提出本年度擬實施項目，每戶村民填寫“公共服務和社會管理項目民意調查表”；（3）村民小組長結合提議項目和對民意調查表進行匯總、分類，形成初選實施項目；（4）組織召開村民議事會，對項目實施內容進行協(xié)商、討論和決議，確定本年度項目實施內容和匹配資金額度；（5）小組議事會采取簡單比選或者招投標方式選擇公共服務供給主體和公共設施建設主體；（6）每戶村民填寫“村級專項公共資金滿意度調查表”，小組議事會就本年度項目實施質量進行評議，提出整改措施。  

以上做法實現(xiàn)了村民自治制度創(chuàng)新。一是將村民小組或者自然村設置為新的自治單位。在以往的村民自治中，自然村或村民小組在組織關系和權限上隸屬于村委會，主要由村委會決定村民自治事務。村民自治制度創(chuàng)新將村民小組或者自然村確立為新的自治單元，使之成為一個獨立的自治單位和主體，直接行使民主自治權。二是提高了村民自治能力。行政村的規(guī)模一般有1000-2000人，村民之間的關系較為松散，是一個半熟人社會。村民之間信息不對稱、共同體意識較弱，很難形成集體行動。近幾年全國范圍內的撤村并組改革進一步擴大了行政村的規(guī)模，行政村的地域范圍更為廣闊，開展村民自治更為困難。村民小組或者自然村的地域范圍較小、村民之間的聯(lián)系非常緊密，是一個熟人社會。將村民小組或者自然村作為自治單元，可以充分調動熟人社會的人情、面子等治理資源，還可以使用非正式治理手段。與此同時，新型自治單元具備了健全的組織體系和自治程序，為村民參與村莊治理提供協(xié)商流程和協(xié)商規(guī)則，保證了協(xié)商的質量和效果。

以往的村民自治雖然是國家制度設置的結果，但是制度化水平較低。¹⁹村民自治的運行在很大程度上建立在熟人社會基礎上，主要是一種內生秩序維系機制，具有自生自發(fā)特點。²⁰村民自治下沉表面上是自治單元的變化，更深次的意涵是村民自治運行方式的變化。制度創(chuàng)新為村民自治的運行提供了規(guī)模更加合適的自治組織和更為細致的自治程序，提高了村民自治的制度化水平。新型村民自治制度是國家制度建構起來的一種治理機制，其有效運行建立在國家制度基礎上。

（2）雙層治理結構的形成

在“雙軌制”和“鄉(xiāng)政村治”治理結構中，行政與自治的銜接點分別是縣級層面和鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，行政與自治在兩個不同的領域獨立運行，國家與社會處于相對隔離狀態(tài)。在雙層治理結構中，行政與自治的銜接點在村級層面，行政與自治統(tǒng)一于村莊治理單元中。這種統(tǒng)一性并不是行政體制對村民自治的代替，而是二者構成村莊治理結構兩個緊密結合的部分。具體來說，行政與自治的結合主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

    1.在治理任務上，村級行政組織和自治組織在分工的基礎上展開合作。分工體現(xiàn)在村級組織主要承擔行政任務，自治組織主要承擔自治事務。合作體現(xiàn)在無論是在行政任務還是自治事務中，村級組織主要負責不需要與一家一戶村民打交道的工作統(tǒng)籌、相關報表資料的匯總以及迎接上級各部門的檢查等事務，自治組織主要承擔需要與一家一戶村民打交道的事務，如信息通知、意見收集、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、矛盾協(xié)調等。二者的工作只是構成整個村莊治理的一個部分，二者合作才能完成治理任務。在以往的治理結構中，村干部往往面臨“代理人”和“當家人”的雙重角色困境。²¹在雙層治理結構中，“代理人”與“當家人”的角色分別由村級組織和村民小組（自然村）承擔，避免了二者之間的沖突。

2.在治理手段上，正式治理方式與非正式治理方式綜合使用。村級行政組織的合法性主要來源于國家的行政授權，主要依賴行政資源和行政權力，采取正式治理方式。自治組織的合法性主要來源于村民認同，主要依靠村莊社會人情網(wǎng)絡、文化資源等內部資源，往往采取非正式治理方式�；鶎又卫淼拈_展往往同時依靠國家授權的合法性和村民認同，綜合使用正式治理方式和非正式治理方式。正式治理方式得到國家行政權力的支持，可以便利地處理程序化、規(guī)則性事務。非正式治理方式具有較強的靈活性，可以低成本處理不規(guī)則性、特殊性事務。

圖1 雙層治理結構的形成邏輯

行政與自治的良性互動將行政管理的優(yōu)勢和村民自治的優(yōu)勢結合起來，產(chǎn)生了較好的治理效果。村干部在很大程度上依賴工資收入，具有較強的完成行政任務的積極性。并且村干部職業(yè)化為村干部完成行政任務提供了時間保障和收入保障，村級組織也獲得了較大的行政權力和更多的行政資源。與此同時，村民自治制度創(chuàng)新提高了自治單元回應村民訴求的積極性和能力，避免了其他農(nóng)村地區(qū)“有政府動員而無群眾動員”的困境。正是因為村級行政組織與村民自治組織都具備較強的治理能力，才可以展開良性的互動合作，不然容易導致一方對另一方的侵蝕。²²總體上，雙層治理結構是一種適應農(nóng)村發(fā)展需要的現(xiàn)代治理結構，推進了基層治理現(xiàn)代化。

四、雙層治理結構的運行基礎

從國家理性角度而言，國家一直都有推動政權下鄉(xiāng)的沖動和嘗試。但是政權下鄉(xiāng)并不一定都是積極有效的，政權下鄉(xiāng)的效果還取決于政治社會條件。當前階段，雙層治理結構的形成與國家農(nóng)民關系的變化、國家能力緊密相關。

（1）雙層治理結構的共同利益基礎

    在資源汲取時期，國家行政任務與農(nóng)民利益是相沖突的，國家很難依靠村民自治來完成行政任務。實際上，清末民初“保護型經(jīng)紀人”的退場以及農(nóng)業(yè)稅費時期“好人村干部”的更替都是農(nóng)村社會抵抗國家行政任務的表現(xiàn)。在這種情況下，行政任務無法轉化為自治事務，行政下鄉(xiāng)往往演變?yōu)閷Υ迕褡灾蔚母深A。因此，國家與農(nóng)民的利益沖突是行政與自治難以有機銜接的內在原因。

國家資源輸入從根本上改變了數(shù)千年來的國家與農(nóng)民關系，國家的主要行政任務是為農(nóng)民提供公共服務和推動鄉(xiāng)村社會發(fā)展。國家與農(nóng)民的利益具有一致性。實際上，在資源輸入時期“政務”和“村務”很難進行清晰的劃分，很多行政任務也是自治事務，自治事務的開展也是完成行政任務的過程。因此，行政權和自治權之間更多地是協(xié)作關系，而不是沖突關系。國家利用村民自治完成行政任務，行政下鄉(xiāng)也可以為村民自治的運行提供資源支持和制度保障。

（2）雙層治理結構的國家能力基礎

隨著國家掌握的經(jīng)濟資源和社會組織能力的提高，國家的行政能力和制度能力增強，為在更大范圍內、更深層次上推動行政下鄉(xiāng)和完善村民自治制度提供了條件。這是行政與自治有效銜接的外在條件。

1.國家具備較強的行政能力。在資源輸入時期，國家有能力在行政村建立健全的行政組織體系，并且有能力為行政任務配套相應的財政資金。村級組織完成行政任務不需要承擔行政成本，往往還會獲得一定的工作獎勵和補貼。這解決了以往村干部完成行政任務需要自己墊付成本的問題。同時，技術發(fā)展提升了信息傳播和交流溝通的效率，改變了社會的溝通方式和組織形態(tài)，增強了行政組織的行政能力。電話、社交網(wǎng)絡、自媒體平臺等拓展了村民對公共事務的參與和評價渠道，提高了行政組織的回應能力。信息技術發(fā)展使得行政組織由傳統(tǒng)的單中心、規(guī)模等級的金字塔結構向多中心、扁平化的網(wǎng)絡結構轉變，行政體系的靈活性增加。以大數(shù)據(jù)技術為基礎的信息系統(tǒng)增加了行政組織的認證能力和甄別水平²³，提高了行政組織的執(zhí)行能力和監(jiān)管能力。行政能力的提高為國家將行政體系延伸到農(nóng)村社會提供了可能性。

2.國家具備較強的制度能力。國家制度能力是國家通過制度建設，有效貫徹實施其意志的能力，是國家能力的基本體現(xiàn)²⁴。在國家制度能力較弱的情況下，國家只能依靠對地方精英或者村級組織的權力控制完成行政任務。這本質上是借用社會的力量維持秩序，但政府也往往被社會吸納，陷入“代理人”謀利的困境中。²⁵當國家的制度能力增強，可以通過制度建設維持社會秩序。國家不僅能夠提高村級組織的制度化、規(guī)范化和程序化水平，而且可以將村民自治納入到國家制度體系中。

五、結論

本研究運用國家與社會互動視角，將行政下鄉(xiāng)與村民自治制度創(chuàng)新共同納入到分析框架中，提出更加符合農(nóng)村社會需要的雙層治理結構。并以地方實踐為經(jīng)驗立足點，揭示雙層治理結構的形成過程、績效及其形成條件。村級行政和村民自治共同構成一個完整而獨立的治理單位，二者在行政任務和自治事務上進行分工與分作，綜合使用正式和非正式治理手段，低成本且高效地完成基層治理任務。從歷史比較角度，雙層治理結構的形成離不開國家與農(nóng)民利益關系的一致化以及國家能力的增強�，F(xiàn)代化進程是一個國家愈來愈深入地滲透到農(nóng)村社會的過程，國家行政與村民自治的互動關系和融合程度決定了基層治理的有效性。²⁶在“雙軌制”和“鄉(xiāng)政村治”治理結構中，行政與自治都找到了平衡點。行政擴大化使得國家行政與村民自治的關系再次失衡，雙層治理結構實際上是部分農(nóng)村地區(qū)探索出的新均衡點。

以往關于雙層治理結構的研究主要集中分析資源汲取時期村級行政與村民自治的分工²⁷，即使有研究者關注二者的協(xié)作關系，其實際的協(xié)作作用也只是發(fā)生在很小的范圍內²⁸，難以概括整個基層治理結構。并且在“鄉(xiāng)政村治”架構下政權下鄉(xiāng)的程度較淺，雙層治理結構的形成具有自生自發(fā)的特點。資源輸入時期的雙層治理結構有兩點不同，一是行政與自治的協(xié)作作用幾乎發(fā)生在所有的治理領域，雙層治理結構可以概括整個基層治理類型；二是村級行政與村民自治的協(xié)作機制發(fā)生變化，雙層治理結構的形成具有國家建構的特點。因此，在資源輸入時期深化研究雙層治理結構仍然具有很大的理論意義。

“鄉(xiāng)政村治”突破了“皇權不下縣”的傳統(tǒng)，在縣以下設置正式政權。不過正式行政體系仍然沒有延伸到農(nóng)村社會內部，這是一種“行政不下鄉(xiāng)”治理結構。新時期國家政權下鄉(xiāng)將行政體系延伸到農(nóng)村社會內部，形成了新型的雙層治理結構。與“雙軌制”和“鄉(xiāng)政村治”治理結構相比，雙層治理結構有四點不同：（1）改變了地方政府和行政村構成的基本治理單元，行政村和村民小組（或者自然村）構成一個完整的基層治理單位。(2)改變了政務數(shù)量較少的狀態(tài)，“政務”成為最主要的基層治理任務，也可以說是“政務”與“村務”一致化。(3)改變了行政與自治的獨立運行狀態(tài)，行政與自治有機銜接起來，構成村級治理的不同面向。(4)改變了村民自治有效運行的基礎，村民自治的有效運行建立在國家制度上。在資源下鄉(xiāng)推動鄉(xiāng)村振興的新時期，將雙層治理結構作為一個理論分析框架，可以在理論層面更為辯證地認識村級組織行政化和村民自治制度創(chuàng)新在基層治理中的功能定位，有效解釋基層治理績效，為基層治理實踐提供理論指導。