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“合村并組”的政治邏輯與治理困境

田孟

（武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系 湖北武漢 430072）

摘要：在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)急劇變遷的時(shí)代背景下，我國(guó)村落的遭遇和命運(yùn)是擺在我國(guó)社會(huì)科學(xué)界面前的一個(gè)重大而又緊迫的問(wèn)題。本文基于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的視角和分析框架，考察了我國(guó)近20年來(lái)村落變遷的動(dòng)力學(xué)。研究發(fā)現(xiàn)，近20年來(lái)，我國(guó)村落終結(jié)的主要力量并非城市化，而是行政主導(dǎo)下的合村并組。從行政體制與村落社會(huì)關(guān)系的角度來(lái)看，合村并組不僅是一個(gè)自上而下的政治-行政過(guò)程，而且也會(huì)引起村落社會(huì)自下而上的應(yīng)激性反應(yīng)，兼具政治和治理的多重邏輯。合村并組的政治邏輯是導(dǎo)致該項(xiàng)工作迅猛開(kāi)展的第一推動(dòng)力，然而，在此過(guò)程中，其治理邏輯卻被嚴(yán)重忽視了。本文認(rèn)為，政治邏輯無(wú)疑是重要的，但治理邏輯也同樣需要受到重視和尊重。合村并組需要在多重邏輯間尋得某種平衡和良性互動(dòng)。

關(guān)鍵詞：村落；現(xiàn)代化；合村并組；政治邏輯；治理邏輯

一、導(dǎo)言：追問(wèn)大轉(zhuǎn)型中的村落命運(yùn)

在我國(guó)從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，散落在全國(guó)各地的村落將何去何從？對(duì)此，改革開(kāi)放以來(lái)的實(shí)踐告訴我們：如果以1985年人民公社體制被廢除，鄉(xiāng)政權(quán)開(kāi)始建立，鄉(xiāng)以下開(kāi)始成立建制村的時(shí)間開(kāi)始算起的話，我國(guó)村落的總數(shù)從當(dāng)時(shí)的 94.1萬(wàn)個(gè)變成了2017年的55.4萬(wàn)個(gè)，32年內(nèi)減少了38.7萬(wàn)個(gè)。而如果單看1998年、也就是我國(guó)的《村民委員會(huì)組織法》正式頒布的時(shí)間以來(lái)的變化的話，全國(guó)累計(jì)約有35萬(wàn)個(gè)村落是在這一年之后消失的，其速度之快，令人震驚。1997年，我國(guó)行政村的總數(shù)有90.6萬(wàn)個(gè)，20年內(nèi)凈減少了35.2萬(wàn)個(gè)。折算下來(lái)，平均每年消失1.76萬(wàn)個(gè)，平均每天消失48個(gè)，平均每小時(shí)消失2個(gè)。

李培林在他的那本《村落的終結(jié)》的著作中曾不無(wú)感慨地寫(xiě)到，“僅2001年這一年，中國(guó)那些延續(xù)了數(shù)千年的村落，就比2000年減少了25458個(gè)，平均每天減少約70個(gè)。它們悄悄地逝去，沒(méi)有挽歌、沒(méi)有誄文、沒(méi)有祭禮，甚至沒(méi)有告別和送別，有的只是在它們的廢墟上新建的文明的奠基、落成儀式和伴隨的歡呼。人們似乎忘卻或忽略了，在故去的老人和新生的嬰兒之間存在的繼替關(guān)系，以及后者的血脈和身軀里依舊流淌和生存著的祖輩的血液和基因”[[1]]。遺憾的是，他的這些感慨還來(lái)不及咀嚼和反思，便又有更多的村落消失了。

當(dāng)然，在一個(gè)社會(huì)急劇變遷或快速轉(zhuǎn)型的大時(shí)代里，傳統(tǒng)村落的消失并非我國(guó)獨(dú)有，全世界有不少的國(guó)家在現(xiàn)代化的過(guò)程中都或多或少地出現(xiàn)了這樣一種現(xiàn)象。甚至可以說(shuō)，連這種因?yàn)閭鹘y(tǒng)村落的快速消失所造成的的人的錯(cuò)綜復(fù)雜的感情也都并非為我國(guó)所獨(dú)有。然而，正如孟德拉斯在他的那本《農(nóng)民的終結(jié)》的著作中提到的“10-20億農(nóng)民站在工業(yè)文明的人口處，這就是20世紀(jì)下半葉當(dāng)今之世界向社會(huì)科學(xué)提出的主要問(wèn)題”[[2]]一樣，我國(guó)近20年來(lái)如此巨量的村落快速消失的現(xiàn)象也向我國(guó)的社會(huì)科學(xué)提出了很多值得研究的重要議題。

在我國(guó)改革開(kāi)放初期近百萬(wàn)的村落中，是哪些村落消失了？為什么是這些村落消失，而不是其他的一些村落消失？這些村落為何會(huì)在如此短的時(shí)間里消失？主要是什么力量在背后推動(dòng)著這些村落的快速消失？這些村落在消失的過(guò)程中經(jīng)歷了什么？是一種怎樣的表情和姿態(tài)？村落的消失給那些原本生活在其中的人以及與之相關(guān)的各個(gè)方面都發(fā)生了一些什么樣的變化？本文試圖就以上問(wèn)題做出初步的回答。歸結(jié)起來(lái),即是要探究我國(guó)的村落何以會(huì)如此快速地、大規(guī)模地消失的核心動(dòng)力、運(yùn)作邏輯和“政治-社會(huì)”后果等相關(guān)議題。

二、村落消失的核心動(dòng)力：合村并組

（一）從邊界的角度看村落

明確村落的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵是分析村落消失現(xiàn)象的重要前提。費(fèi)孝通曾指出：村落“是一個(gè)社區(qū)，其特征是，農(nóng)戶聚集在一個(gè)緊湊的居住區(qū)內(nèi)，與其他相似的單位隔開(kāi)相當(dāng)?shù)木嚯x……它是一個(gè)由各種形式的社會(huì)活動(dòng)組成的群體，具有特定的名稱，而且是一個(gè)為人們所公認(rèn)的事實(shí)上的社會(huì)單位”[[3]]。顯然，邊界構(gòu)成了村落作為一個(gè)社會(huì)單位的基本形式要件。村落的邊界具有多元性。賀雪峰基于對(duì)中西部農(nóng)村的調(diào)研，將村落的邊界分為了自然邊界、社會(huì)邊界和文化邊界三個(gè)內(nèi)容；并認(rèn)為，當(dāng)一個(gè)村落同時(shí)具有這三種邊界時(shí)便構(gòu)成了一個(gè)完整的共同體[[4]]。李培林基于在廣東羊城村的調(diào)研，在自然邊界、社會(huì)邊界和文化邊界的基礎(chǔ)之上增加了行政邊界和經(jīng)濟(jì)邊界，從而豐富了村落作為一個(gè)完整共同體的內(nèi)涵[[5]]。折曉葉指出，在傳統(tǒng)時(shí)代，村落多元邊界的重疊導(dǎo)致了村落邊界的多元性處在一種隱蔽的狀態(tài)，隨著工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，村落多元邊界的重疊被打破了，村落邊界的多元性亦隨之呈現(xiàn)出來(lái)[[6]]。

顯然，以上研究啟發(fā)我們從村莊邊界分化的角度探究村落變遷乃至消失的現(xiàn)象和機(jī)制。李培林對(duì)羊城村的研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卮迓溥吔玳_(kāi)放存在著一個(gè)從經(jīng)濟(jì)邊界的開(kāi)放開(kāi)始，經(jīng)歷了自然邊界、行政邊界、文化邊界的依此開(kāi)放，最終發(fā)生社會(huì)邊界開(kāi)放的過(guò)程。盡管他很謙虛地指出他不敢說(shuō)這種“從經(jīng)濟(jì)邊界到社會(huì)邊界的開(kāi)放次序，就一定是普遍的次序”，但是，從目前的主流觀點(diǎn)來(lái)看，這個(gè)次序已經(jīng)被認(rèn)為是“‘基本的”次序和‘自然的’次序”[[7]]。

當(dāng)然，作者也強(qiáng)調(diào)，這個(gè)觀點(diǎn)是在排除了行政邊界和地域邊界變動(dòng)的情況下做出的。眾所周知，地域邊界的變動(dòng)來(lái)源于自然的不可抗力，而行政邊界的變動(dòng)則來(lái)自于被稱為大政國(guó)基的行政區(qū)劃，其背后是以國(guó)家能力作為后盾的，確實(shí)是兩個(gè)非常特殊的影響因素。但也正是這兩個(gè)非常特殊的影響因素（變量），構(gòu)成了與主流所不同的另一種村落變遷的模型。不容忽視的是，在中西部、尤其是某些地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件相對(duì)惡劣的地區(qū)，地域邊界的變化并不罕見(jiàn)；繼而，因?yàn)榈赜蜻吔绲淖儎?dòng)所導(dǎo)致的村莊其他類型邊界的改變也確實(shí)存在。更重要的是，行政邊界的變動(dòng)與村落變遷的關(guān)系是后一種村落變遷模型的核心變量。對(duì)于村落來(lái)說(shuō)，行政力量其實(shí)從來(lái)（至少自清代以來(lái)[[8]]）都不僅僅是一個(gè)單純的外生變量，村落行政邊界以及更高層級(jí)行政區(qū)劃的調(diào)整歷來(lái)都是影響村莊其他類型邊界的重要因素[[9]]。

（二）村落變遷的兩種模式

綜上所述，根據(jù)邊界開(kāi)放次序的不同，可以將村莊變遷分為誘致性和強(qiáng)制性兩種類型。在把社會(huì)邊界和文化邊界作為村落的核心邊界的基礎(chǔ)之上，主流的誘致性村落變遷模型強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)因素的主導(dǎo)性作用，而非主流的強(qiáng)制性村落變遷模型則強(qiáng)調(diào)權(quán)力因素的主導(dǎo)性作用。

那么，我國(guó)的村落變遷主要是體現(xiàn)了誘致性的還是強(qiáng)制性的模式呢？通常的觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)村落變遷的模式在改革開(kāi)放前后發(fā)生了一個(gè)顯著的翻轉(zhuǎn)。在改革開(kāi)放以前，也即是在人民公社體制下，自上而下的行政權(quán)力比較徹底地滲透進(jìn)了鄉(xiāng)村社會(huì)之中，由此形成了一種“全控型治理”[[10]]，此時(shí)的村落變遷主要由政府主導(dǎo)的，具有明顯的強(qiáng)制性，農(nóng)民缺乏自主權(quán)[[11]]。而在改革開(kāi)放以后，由于行政力量開(kāi)始從鄉(xiāng)村社會(huì)中后撤，此時(shí)的村落變遷主要是自發(fā)的，準(zhǔn)確地說(shuō)，即是由于工業(yè)化和城市化的不斷推進(jìn)，村落發(fā)生了類似于李培林在羊城村發(fā)現(xiàn)的、并被視為新時(shí)期主流的村落變遷模式：從經(jīng)濟(jì)邊界到社會(huì)邊界依次開(kāi)放。顯而易見(jiàn)的是，這種村落變遷的模式對(duì)村落本身所在的區(qū)位具有非常苛刻的要求：村落必須在城市或工業(yè)區(qū)的周邊，或者說(shuō)在其向外平面擴(kuò)展的范圍內(nèi)，唯有如此，它們才有可能受其經(jīng)濟(jì)上的輻射、帶動(dòng)和影響，發(fā)生經(jīng)濟(jì)邊界的自然開(kāi)放，甚至在工業(yè)化和城市化的擴(kuò)張過(guò)程中被納入其中。

從我國(guó)的村落變遷的具體實(shí)踐過(guò)程來(lái)看，誘致性的自發(fā)模式和行政性的強(qiáng)制模式同時(shí)存在。一般而言，村落的消失主要有以下兩種途徑：其中一種是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，即由于城市化擴(kuò)張，位于城市周邊的農(nóng)村被納入到了城市版圖之內(nèi)，城郊農(nóng)村地區(qū)的土地被征收、房屋被拆遷，既有的行政村（村民小組）建制隨之被轉(zhuǎn)為城市居委會(huì)（居民小組）建制，村落也隨之消失，融入城市之中。另一種是“合村并組”，即將較多的村落在行政組織層面或（和）空間層面合并為較少的村落，從而導(dǎo)致部分村落的消失。值得一提的是，合村并組又可以分為兩種主要類型：其中一種是僅僅在行政組織上的兼并，不涉及農(nóng)民搬遷，也即村委會(huì)（或村民小組）合并；另一種則不僅行政兼并，而且還涉及農(nóng)民搬遷，也即村莊合并。狹義上的合村并組主要指的是村落行政建制的合并。由于沒(méi)有觸及到農(nóng)民搬遷的等復(fù)雜問(wèn)題，故而在行政合并的過(guò)程中，村落的消失主要表現(xiàn)為行政建制數(shù)的減少，農(nóng)民生活的村莊實(shí)際上并未消失。而村莊合并則不僅是行政建制數(shù)的減少，同時(shí)也是村莊的消失，即不再是農(nóng)村居民點(diǎn)。通常來(lái)說(shuō)，合村并組主要是由政府主導(dǎo)，而政府這樣做的目的往往是很復(fù)雜的，不同時(shí)期有不同的側(cè)重，比如減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、節(jié)約行政成本、提高投資效益、獲得建設(shè)用地指標(biāo)等。

從邊界的視角來(lái)看，以上兩種模式都意味著村落行政邊界的破裂。不同之處在于村莊社會(huì)邊界的破損程度。其中，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的模式是把原來(lái)的農(nóng)村空間徹底變成了城市空間，因此，這種模式不僅破壞了村落既有的社會(huì)邊界，而且這種破壞的程度是很徹底的。當(dāng)然，我們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中也發(fā)現(xiàn)不少村落“拒絕”徹底融入城市，拒絕的主要方式是在政府實(shí)施征地拆遷的過(guò)程中，與當(dāng)?shù)卣�府就土地非農(nóng)增值收益的分配問(wèn)題進(jìn)行利益博弈，最終它們?cè)诹舻匕仓玫认嚓P(guān)政策的培育下，逐漸形成了零星點(diǎn)綴在城市版圖中的城中村。李培林的羊城村正是這樣一些城中村。從發(fā)生學(xué)的角度來(lái)看，城中村經(jīng)濟(jì)邊界的開(kāi)放并不是突然出現(xiàn)的，也不是無(wú)緣無(wú)故的。而在合村并組的兩種模式中，行政建制的合并模式僅僅是在行政組織架構(gòu)上進(jìn)行的調(diào)整，因而對(duì)于村落社會(huì)邊界的影響最小。這種模式主要影響的是新行政組織的性質(zhì)，觸及到了國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系，而村民之間的關(guān)系則幾乎不受影響。而那種由農(nóng)民搬遷集中居中的模式，則觸及到了對(duì)村落既有的社會(huì)邊界的調(diào)整，經(jīng)常表現(xiàn)為大村或大型農(nóng)村社區(qū)等。

（三）合村并組與村落消失

盡管我國(guó)獨(dú)特的城市化道路所展現(xiàn)出來(lái)的驚人速度和良好質(zhì)量已經(jīng)創(chuàng)造了世界奇跡[[12]]，然而，民政部的數(shù)據(jù)卻顯示：“農(nóng)轉(zhuǎn)非”并非我國(guó)近20年內(nèi)村落急劇減少的主要原因。以我國(guó)城市居委會(huì)2017年有10.6萬(wàn)個(gè)作為參照，它比1989年的9.4萬(wàn)個(gè)僅僅多了1.2萬(wàn)個(gè)；而即使與在此期間城市居委會(huì)最少的時(shí)候，即2003年的7.7萬(wàn)個(gè)相比，也僅僅多了2.9萬(wàn)個(gè)。而如果與1997年我國(guó)城市居委會(huì)有11.7萬(wàn)個(gè)的數(shù)據(jù)相比的話，我國(guó)城市居委會(huì)在行政村急劇減少（約35萬(wàn)個(gè)）的近20年內(nèi)，總體上處于一種“不增反減”的狀態(tài)。城市居民小組的情況也與此類似：我國(guó)城市居民小組從1997年的108.3萬(wàn)個(gè)增加到了2017年的137.1萬(wàn)個(gè)，20年內(nèi)增加了近20萬(wàn)個(gè)，與村民小組同期約100萬(wàn)個(gè)的減少規(guī)模并不在一個(gè)數(shù)量級(jí)上。

由此可見(jiàn)，在新世紀(jì)以來(lái)近20年的時(shí)間里，我國(guó)村落急劇消失的主要模式并不是主流認(rèn)為的因?yàn)楣�業(yè)化和城市化擴(kuò)張所導(dǎo)致的誘致性變遷模式，而是主要由行政主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷模式。值得一提的是，這種主要由基層政府主導(dǎo)和組織實(shí)施的強(qiáng)制性地“合村并組”運(yùn)動(dòng)已經(jīng)在全國(guó)各地一輪又一輪地上演，并且至今仍然在轟轟烈烈地上演過(guò)程中。比如，在2007-2010年，山東諸城市將其轄區(qū)內(nèi)的所有建制村（共1249個(gè)）全部撤銷，合并為208個(gè)農(nóng)村社區(qū)，成為全國(guó)首個(gè)撤銷了全部建制村的城市[[13]]。山東德州市提出將轄區(qū)內(nèi)8319個(gè)行政村合并為3339個(gè)社區(qū)；而該市下轄的平原縣提前完成任務(wù)，將全縣876個(gè)行政村合并成了180個(gè)農(nóng)村社區(qū)[[14]]。山東惠民縣近期也將全縣1118個(gè)行政村整建制調(diào)整合并為109個(gè)農(nóng)村社區(qū)[[15]]。山東省的模式基本上是采取讓農(nóng)民搬遷、集中居住甚至“上樓”的模式，不僅打破了既有的行政邊界，而且也打破了村莊社會(huì)邊界，甚至是農(nóng)民私的層面的家庭邊界。這種模式的出現(xiàn)肇始于國(guó)家有關(guān)部門出臺(tái)的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，即將城市建設(shè)用地的增加與農(nóng)村建設(shè)用地的減少相掛鉤。這一政策促使了包括山東、四川、浙江、江蘇等建設(shè)用地指標(biāo)名義需求量超出計(jì)劃用地指標(biāo)的省份用“遷村”的方式“騰地”（指標(biāo)）[[16]]。

由于遷村騰地涉及到對(duì)農(nóng)民的拆遷補(bǔ)償和集中安置，需要大量的財(cái)政資金投入進(jìn)來(lái)，這對(duì)于財(cái)政收入不佳的地方構(gòu)成了一個(gè)硬約束。因此，其他省的主流模式并未如山東等省那么激進(jìn)，即主要采取了行政建制合并的模式，一般不涉及農(nóng)民搬遷和集中。但即使如此，其他各省的力度和速度也很驚人。比如，在2015年至2016年期間，湖南省共合并17442個(gè)行政村，占全省總數(shù)的42%[[17]]，短短一年內(nèi)便有近一半的村落消失了。2017年8月至9月，湖北監(jiān)利縣共合并315個(gè)行政村，減幅高達(dá)49.4%[[18]]，即不到一個(gè)月便消滅了近一半的村落。

通過(guò)上面的分析，我們可以初步回答以下兩個(gè)問(wèn)題：首先，近20年內(nèi)我國(guó)消失的村落到底是哪里的村落？其次，推動(dòng)這些村落消失的主要?jiǎng)恿κ鞘裁矗烤偷诙�個(gè)問(wèn)題來(lái)說(shuō)，顯然，與主流觀點(diǎn)不同的是，筆者發(fā)現(xiàn)，推動(dòng)這些村落消失的主要?jiǎng)恿Σ⒎且驗(yàn)楣�業(yè)化和城市化的擴(kuò)張所誘致的自發(fā)變遷，而是在中央政府倡導(dǎo)或默許、地方政府主導(dǎo)或鼓勵(lì)、基層政府組織實(shí)施的“合村并組”，也即是一種由行政主導(dǎo)的強(qiáng)制性的村落變遷模式。當(dāng)然，那種自發(fā)的誘致性村落變遷的模式也不是不存在，但卻并非主要的模式。由此，我們可以回答第一個(gè)問(wèn)題。在近20年的時(shí)間里，消失的村落并不是像主流所想象的那樣，即位于城市周邊農(nóng)村地區(qū)的村落，而主要是那些較為遠(yuǎn)離城市的一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)的村落。也就是說(shuō)，從村落邊界的角度來(lái)看，我國(guó)村落變遷的主流次序是由行政邊界的開(kāi)放開(kāi)始，最終到社會(huì)邊界的開(kāi)放。

三、合村并組的政治邏輯與運(yùn)作機(jī)制

村落的快速消失引起了部分人文學(xué)者的高度警覺(jué)和密切關(guān)注。其中，馮驥才從保護(hù)中國(guó)傳統(tǒng)村落就是保護(hù)中華文明的角度和高度，做出了頗具影響力的呼吁和實(shí)質(zhì)性的努力[[19]]。然而，可能也正是因?yàn)檫@樣的角度和高度，使得他把更多的注意力放在了少數(shù)頗具特色的村落上，而對(duì)于那些目前仍有農(nóng)民生活于其中、但卻普通得不能再普通的一般村落則較少提及。但是，近20年來(lái)快速消失的村落并不是那些特色村落，恰恰都是這些非常普通的村落。

由于我國(guó)村落的消失是行政力量主導(dǎo)的，行政力量對(duì)于特色村落往往有天然的親和性，打造特色村落甚至是政府消滅普通村落的經(jīng)常性理由。故而，問(wèn)題的關(guān)鍵并不在于文化層面，而在于政治社會(huì)層面。那么，到底是什么力量促使了全國(guó)各地的基層政府如此不約而同而又不遺余力地推動(dòng)合村并組以消滅普通村落呢？合村并組背后的邏輯是什么？具體是如何運(yùn)作的？以及合村并組產(chǎn)生了什么樣的政治社會(huì)后果？接下來(lái)的兩節(jié)將主要討論這些問(wèn)題。

（一）合村并組的政治邏輯

筆者認(rèn)為，合村并組并不是一個(gè)單純的行政行為，其背后往往有非常明確的政治考量。這項(xiàng)工作從最初的提出到最后的實(shí)施，不僅體現(xiàn)了行政邏輯，同時(shí)也貫穿著政治邏輯。合村并組是國(guó)家因應(yīng)客觀情勢(shì)的變化（包括農(nóng)村的變遷和國(guó)家的變遷等）做出的有意識(shí)行為，其目的是為了更好地密切國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系，提高農(nóng)民對(duì)國(guó)家的認(rèn)同，增進(jìn)政權(quán)的合法性�？傊�，合村并組具有政治正確性，這是我們理解政府在推進(jìn)合村并組中的各種現(xiàn)象的重要基礎(chǔ)。

為合村并組的工作提供政治正確性的主要是以下兩方面的變化。其中一個(gè)是村莊本身的變化。在我國(guó)近20年的工業(yè)化和城市化快速發(fā)展過(guò)程中，絕大多數(shù)村莊因人財(cái)物大量外流而出現(xiàn)了巨大變化：農(nóng)民收入多元化和經(jīng)濟(jì)分化，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜化，村莊空心化，農(nóng)村原子化，村莊價(jià)值的多元化，地方性規(guī)則的弱化、黨員干部老齡化及能力弱化，村莊社會(huì)關(guān)系理性化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的老齡化，土地非農(nóng)化或非糧化甚至被拋荒，村莊公共設(shè)施衰敗，公益事業(yè)建設(shè)越來(lái)越困難等。另一個(gè)是國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的變化。新世紀(jì)初，國(guó)家不僅取消了農(nóng)業(yè)稅，而且還提出了新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，標(biāo)志著國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系的歷史性轉(zhuǎn)變，即國(guó)家向農(nóng)民汲取資源的舊時(shí)代結(jié)束了，國(guó)家通過(guò)轉(zhuǎn)移支付向農(nóng)民（農(nóng)村）輸送資源的新時(shí)代開(kāi)始了。

從表面上看，以上自新世紀(jì)初期以來(lái)發(fā)生的兩個(gè)巨變似乎并無(wú)齟齬之處，甚至反倒呈現(xiàn)出了波蘭尼所說(shuō)的“雙向運(yùn)動(dòng)”[[20]]的特征：一方面，在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已基本建立起來(lái)以后，絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的各類生產(chǎn)要素都在市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)的激勵(lì)下流向了能夠使其獲得更大收益的部門或領(lǐng)域，從而引發(fā)了村莊在經(jīng)濟(jì)（經(jīng)濟(jì)分化、農(nóng)業(yè)副業(yè)化）、社會(huì)（社會(huì)結(jié)構(gòu)多元化、階層關(guān)系激化）、文化（文化多元化、消費(fèi)主義文化盛行）、政治（精英流失、干部黨員能力弱化）等各個(gè)方面的危機(jī)，這從某種程度上看可以視為市場(chǎng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)、文化倫理的沖擊。另一方，國(guó)家作為一只“看得見(jiàn)的手”，通過(guò)相關(guān)的制度安排（比如財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、大學(xué)生村官制度、村醫(yī)定向培養(yǎng)制度、免費(fèi)師范生制度、最低生活保障制度、農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)村居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度等），以一種近乎“逆市場(chǎng)潮流”的姿態(tài)，重新將人財(cái)物輸送回農(nóng)村，以確保農(nóng)村能夠在市場(chǎng)的劇烈沖擊下仍然具有基本的生產(chǎn)生活秩序，也即是對(duì)農(nóng)村社會(huì)、文化倫理受市場(chǎng)邏輯沖擊之后的一種“反向運(yùn)動(dòng)”[[21]]。

然而，這種理論上的雙向運(yùn)動(dòng)在實(shí)際的過(guò)程中卻面臨著諸多客觀上的約束與限制，尤其是在我國(guó)絕大多數(shù)村落所具有的高度分散性與國(guó)家對(duì)農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的相對(duì)有限性之間存在著結(jié)構(gòu)性的矛盾。更成問(wèn)題的是，在目前我國(guó)絕大多數(shù)村落仍然處在、并且必然還將繼續(xù)處在急劇變動(dòng)的情況下，這種原本就已經(jīng)十分棘手的結(jié)構(gòu)性矛盾將會(huì)變得更為棘手。一方面，作為一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家，必須要給全體國(guó)民提供均等的公共服務(wù)，這體現(xiàn)的是政治性；但另一方面，提供公共服務(wù)需要財(cái)政投入，而財(cái)政資金又必然是有限的，這就要求必須要兼顧財(cái)政支出暨公共服務(wù)的有效性。然而，由于我國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)民都是“大散居、小聚居”的居住傳統(tǒng)和居住格局，村落的離散程度很高，這種客觀存在的實(shí)際情況對(duì)于國(guó)家向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移的必然是相對(duì)有限的公共財(cái)政資金暨公共服務(wù)的有效性構(gòu)成了一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。更大的挑戰(zhàn)在于，部分村落很可能正在消失并且最終必然消失——實(shí)際上，正如李昌平所言，70%的村落必將消失[[22]]，對(duì)于這一類村落，到底應(yīng)不應(yīng)該投入財(cái)政資金？如何投入財(cái)政資金？

在這樣的背景下，合村并組成為了有效破解上述困境的一個(gè)非常重要的制度創(chuàng)新。通過(guò)合村并組，對(duì)原本零散細(xì)碎的村落進(jìn)行了重新整理或者整合，對(duì)處于快速變動(dòng)的村落進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊?guī)劃，提供某種確定性，從而使之可以與國(guó)家自上而下的公共資源形成更好的對(duì)接。正如龔志所說(shuō)的：“合村并組拓展了新農(nóng)村建設(shè)的體制空間，具有其歷史的必然性和現(xiàn)實(shí)必要性”[[23]]。因此，合村并組的政治邏輯體現(xiàn)在它能夠改善國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系，提高政權(quán)合法性。

（二）合村并組的運(yùn)作機(jī)制

合村并組背后所體現(xiàn)的提高政權(quán)合法性的政治意圖是中央政府的訴求，主導(dǎo)合村并組的地方政府及基層政府何以會(huì)有那么大的積極性響應(yīng)中央政府號(hào)召呢？經(jīng)驗(yàn)顯示，如果上下級(jí)政府間的意圖不一致、甚至難以調(diào)和，那么下級(jí)政府往往會(huì)在執(zhí)行政策的過(guò)程中通過(guò)變通、扭曲、選擇性地執(zhí)行等方式，造成政策目標(biāo)的遲滯、偏離甚至失敗。有趣的是，合村并組的工作在全國(guó)各地似乎并未出現(xiàn)過(guò)這種政策執(zhí)行偏差的情況，很多地方都是在很短的時(shí)間內(nèi)就完成了這一高度復(fù)雜而又艱巨的任務(wù)。比如，前已提及，湖南省在短短一年時(shí)間內(nèi)就把全省近一半的行政村（17442個(gè)）都合并了；而監(jiān)利縣更是在不到一個(gè)月的時(shí)間內(nèi)就合并了全縣近一半的行政村（315個(gè)），并且“沒(méi)有出現(xiàn)一例惡意阻撓和操作破壞改革的違紀(jì)違法行為，沒(méi)有出現(xiàn)一例在改革中不作為亂作為的事例”[[24]]。這就涉及到了具體運(yùn)作機(jī)制的問(wèn)題。

從運(yùn)作機(jī)制上來(lái)看，合村并組的工作之所能夠在全國(guó)各地快速迅猛地推進(jìn)，其中最關(guān)鍵的原因是基層（尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)）在接到合村并組或相關(guān)任務(wù)時(shí)，它已經(jīng)變成了一項(xiàng)政治任務(wù)。比如，在湖南省，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和合并建制村的任務(wù)本身就是省委省政府的意志，并直接作為一個(gè)政治任務(wù)層層安排下來(lái)。其主要理由有：湖南省土地面積全國(guó)排名第10，人口數(shù)量全國(guó)排名第7，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量卻位居全國(guó)第2，建制村排名全國(guó)第5，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均土地面積和人口規(guī)模均低于廣東、湖北、廣西、江西等周邊省份，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村數(shù)量多、規(guī)模小、管理效率低、行政成本高，制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展[[25]]。為了防止出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差，該省有關(guān)部門還制定了非常明確而又詳細(xì)的《任務(wù)指標(biāo)分解表》，對(duì)各地建制村調(diào)整的比例進(jìn)行了控制性規(guī)定。

再比如，監(jiān)利縣的合村并組就是由省市組織部門提出的一個(gè)政治任務(wù)引起的，即要求在2018年7月1日前全縣各行政村都要建設(shè)一棟均價(jià)約為120萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)化村部大樓。這樣一個(gè)硬要求對(duì)于一個(gè)行政村數(shù)量眾多而縣級(jí)財(cái)政又捉襟見(jiàn)肘的農(nóng)業(yè)大縣來(lái)說(shuō)，是一個(gè)巨大的壓力和負(fù)擔(dān)。數(shù)據(jù)顯示，監(jiān)利縣當(dāng)時(shí)共有638個(gè)行政村，這就意味著縣級(jí)財(cái)政將要投入7.6億元財(cái)政資金才能完成任務(wù)，而該縣當(dāng)年實(shí)現(xiàn)的地方公共財(cái)政預(yù)算收入只有8.42億元[[26]]，根本滿足不了完成上述政治任務(wù)的需要。更重要的是，即使拿出了這筆巨額財(cái)政資金用于每個(gè)行政村的標(biāo)準(zhǔn)化村部大樓建設(shè)，也必然會(huì)出現(xiàn)財(cái)政資源的巨大浪費(fèi)問(wèn)題。因?yàn)槠渲杏胁簧傩姓�村因�(yàn)槿素?cái)物的快速流失已經(jīng)呈現(xiàn)出衰退的趨勢(shì)和跡象，故而根本沒(méi)有建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化村部大樓的必要，建好之后不僅利用率不高，而且很快便有可能面臨被廢棄的問(wèn)題。在這樣的背景下，“合村并組，成為解決問(wèn)題的唯一出路”，該縣決定借此機(jī)會(huì)啟動(dòng)全縣新一輪的合村并組工作。合村并組的工作完成以后，監(jiān)利縣開(kāi)始投入巨資（3.2億元）建設(shè)339個(gè)村社黨群服務(wù)中心，盡管仍屬巨資，但相比于合村并組前的需求而言，還是節(jié)省了4億多元的財(cái)政。

眾所周知，政治任務(wù)是不容商量的。上級(jí)政府安排的政治任務(wù)內(nèi)容規(guī)定得越具體，下級(jí)政府尤其是基層政府在具體執(zhí)行政策以完成任務(wù)的過(guò)程中能夠靈活運(yùn)作的空間也就越小。比如，監(jiān)利縣面臨的政治任務(wù)是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化村部大樓，這是不容商量的。而該縣通過(guò)“合村并組”這樣一個(gè)制度創(chuàng)新，完成了上級(jí)安排的任務(wù)，同時(shí)也添加了某些當(dāng)?shù)卣�府自身的意志和訴求。而湖南省的合村并組本身就是政治任務(wù)，而且省里對(duì)于某些重要指標(biāo)已經(jīng)規(guī)定得特別詳細(xì)和具體了，這就導(dǎo)致下面市縣鄉(xiāng)的靈活空間大大降低了。由于合并建制村是一個(gè)非常復(fù)雜而又艱難的工作，執(zhí)行政策的基層政府往往存在較大的困境和畏難情緒，最終在該省的不少地方往往是按照省里規(guī)定的具體調(diào)整比例平均分配。比如，H市分到的調(diào)整比例是40%，那么，全市范圍內(nèi)所有的縣（市區(qū)）及其下的所有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)街）都按照40%的比例執(zhí)行。而到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在具體執(zhí)行政策的過(guò)程中，盡管面臨不同的具體情況，也不得不堅(jiān)決完成任務(wù)。

對(duì)于這種通過(guò)將行政任務(wù)轉(zhuǎn)變成政治任務(wù)，然后在行政系統(tǒng)內(nèi)層層傳遞，最終由基層政府貫徹執(zhí)行的現(xiàn)象，以及該現(xiàn)象形成的原因、條件、效果及其問(wèn)題，學(xué)術(shù)界近年來(lái)已經(jīng)有了比較多的研究成果。其中。周黎安、郭亮等人提出的“行政發(fā)包制”[[27]]或“行政包干制”[[28]]的觀點(diǎn)頗具啟發(fā)。這個(gè)觀點(diǎn)認(rèn)為，上級(jí)政府將行政任務(wù)以發(fā)包的形式給下級(jí)政府，賦予了下級(jí)政府在完成任務(wù)過(guò)程中的相應(yīng)自主權(quán)，從而對(duì)后者形成了極大地激勵(lì)，促使其在完成任務(wù)的同時(shí)，也獲得了自身利益的滿足。“發(fā)包”的過(guò)程本質(zhì)上是一種“放權(quán)讓利”的過(guò)程，下級(jí)政府在完成上級(jí)安排下來(lái)的任務(wù)的同時(shí)，獲得了相應(yīng)的自主權(quán)和謀利空間。比如，在完成村莊合并和農(nóng)民集中居住任務(wù)的同時(shí)，基層政府也獲得了相應(yīng)的“建設(shè)用地指標(biāo)”，可以用于城市周邊地區(qū)農(nóng)村的征地拆遷，從而為當(dāng)?shù)毓�業(yè)化和城市化發(fā)展準(zhǔn)備更多的土地資源。再比如，通過(guò)開(kāi)展合村并組的工作，能夠比較有效地減少行政村和村干部的數(shù)量，從而減少財(cái)政供養(yǎng)的村干部人數(shù)和對(duì)村級(jí)組織支付的行政費(fèi)用；除此之外，還能以一個(gè)更大的組織單元對(duì)接國(guó)家自上而下的各種財(cái)政項(xiàng)目資金，避免項(xiàng)目資源過(guò)于分散，提高各種涉及農(nóng)村的財(cái)政項(xiàng)目資金的使用效率，從而最終促進(jìn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，確保農(nóng)村生產(chǎn)生活的基本秩序。

但正如楊華和袁松所揭示的那樣，在具體實(shí)踐中，最為關(guān)鍵的并不是行政任務(wù)的發(fā)包，而是行政任務(wù)變成了政治任務(wù)，即“政治發(fā)包制”[[29]]。作為執(zhí)行政策的基層政府而言，上級(jí)政府安排來(lái)下并非一般性或常規(guī)性的行政任務(wù)，而是一項(xiàng)“沒(méi)有條件創(chuàng)造條件也要上”的政治任務(wù)，因而也構(gòu)成了基層政府的中心工作。基層政府在開(kāi)展中心任務(wù)時(shí)，受限于行政資源的嚴(yán)重不足，往往采取打破常規(guī)的方式，打破日常的個(gè)人分工和部門分工，打破條塊分隔的狀態(tài)，甚至打破某些通行的行為規(guī)范和行為方式，總之是整合各個(gè)方面和各種形式的資源和力量，集中力量服務(wù)于中心工作的貫徹和落實(shí)[[30]]。合村并組的工作從表面上看是一項(xiàng)行政任務(wù)，然而從本質(zhì)上看它更是一項(xiàng)政治任務(wù)。“行政任務(wù)的政治化”是導(dǎo)致合村并組在全國(guó)各地迅猛推進(jìn)的第一推動(dòng)力，繼而也是導(dǎo)致我國(guó)近20年來(lái)村落急劇減少的第一推動(dòng)力。

通過(guò)這種將行政任務(wù)政治化的“中心工作”模式，合村并組比較有效地實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。具體來(lái)說(shuō)：對(duì)于執(zhí)行政策的基層政府來(lái)說(shuō)，首先是完成了上級(jí)政府交辦下來(lái)的這一政治任務(wù)，避免了來(lái)自上級(jí)黨委政府的政治上的問(wèn)責(zé)壓力。其次是在開(kāi)展和完成上級(jí)工作的過(guò)程中，也加入并實(shí)現(xiàn)了自己的意圖和目標(biāo)。比如，監(jiān)利縣以上級(jí)政府要求標(biāo)準(zhǔn)化的村部大樓全縣覆蓋要求為契機(jī)，把合村并組這樣一個(gè)基層政府自己的意圖也加入進(jìn)來(lái)，從而既完成了上級(jí)建設(shè)村部大樓的目標(biāo)，也實(shí)現(xiàn)了自己的減少行政村數(shù)量、進(jìn)而減少縣級(jí)行政資源支出的目標(biāo)。而對(duì)于國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系而言，面對(duì)農(nóng)村人財(cái)物大量流失而村莊又呈現(xiàn)出高度分散、細(xì)碎和流動(dòng)性大的基本特征，通過(guò)合村并組，相對(duì)擴(kuò)大村莊的規(guī)模和人口的規(guī)模，進(jìn)而通過(guò)行政力量為部分有條件的村莊提供一種穩(wěn)定性的外力支撐，可以比較好地承接自上而下的資源，落實(shí)國(guó)家對(duì)村落和農(nóng)民的各種政策和意圖，推動(dòng)基本公共服務(wù)的均等化和城鄉(xiāng)一體化，提高財(cái)政資金的使用效率，實(shí)現(xiàn)國(guó)家供給與農(nóng)民需求之間的良好對(duì)接，改善政府與農(nóng)民的關(guān)系等�？傊�，合村并組有利于密切聯(lián)系國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系，提高農(nóng)民的國(guó)家認(rèn)同，提高政權(quán)的合法性。

四、合村并組的治理邏輯與現(xiàn)實(shí)困境

在湖南省撤并了全省近一半的行政村以后，該省民政廳黨組成員、副廳長(zhǎng)李勁夫表示：“農(nóng)村并村后，建制村人口增多、地域增大，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)從熟人、半熟人社會(huì)向半熟人、生人社會(huì)轉(zhuǎn)變，政府公共服務(wù)半徑擴(kuò)大，農(nóng)村社會(huì)治理基礎(chǔ)發(fā)生變化，農(nóng)村社會(huì)治理精細(xì)化要求面臨挑戰(zhàn)和機(jī)遇”[[31]]。這也就意味著，在政治邏輯之外，合村并組還有一套治理邏輯。政治邏輯主要關(guān)注國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民對(duì)于國(guó)家政權(quán)的合法性認(rèn)同；而治理邏輯則主要關(guān)注基層干部與農(nóng)民、農(nóng)民與農(nóng)民關(guān)系，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民需求的有效表達(dá)和政府的回應(yīng)等等。

（一）合村并組的治理邏輯

從治理的角度來(lái)看，合村并組的直接結(jié)果是造成了村莊治理規(guī)模的擴(kuò)大。在治理研究領(lǐng)域，治理規(guī)模與治理負(fù)荷或成本之間的關(guān)系以及這種關(guān)系對(duì)治理有效性的影響，一直是學(xué)術(shù)界討論的重點(diǎn)話題[[32]]。從理論上看，治理規(guī)模與治理有效性之間具有內(nèi)在張力。一方面，治理必須要建立在一定規(guī)模之上，唯有如此，才能為治理籌集資源，提供運(yùn)作空間。但另一方面，伴隨著治理規(guī)模的不斷擴(kuò)大，治理負(fù)荷也在快速增加，治理負(fù)荷顯然會(huì)削弱治理的有效性。因此，當(dāng)治理規(guī)模超過(guò)了一定限度以后，治理將會(huì)因?yàn)槿找尕?fù)重而陷入危機(jī)之中。

西方政治哲學(xué)對(duì)于治理規(guī)模的“小”“大”的選擇經(jīng)歷了變遷。在工業(yè)革命以前，學(xué)術(shù)界顯然更偏愛(ài)規(guī)模小，亞里士多德對(duì)雅典城邦的討論就是一個(gè)典型代表。規(guī)模小的優(yōu)勢(shì)是可以實(shí)行直接民主，通過(guò)相互之間的充分討論和交流，形成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)善治。而在工業(yè)革命初期，盡管學(xué)術(shù)界——比如，盧梭、孟德斯鳩和托克維爾仍然更偏愛(ài)規(guī)模小，但這種主張已經(jīng)越來(lái)越難以在現(xiàn)實(shí)中找到其對(duì)應(yīng)物了，規(guī)模小逐漸成為了一種理論上的最優(yōu)治理規(guī)模。而當(dāng)作為直接民主的替代性方案——代議制民主被提出來(lái)以后，規(guī)模大成為了一種面對(duì)現(xiàn)實(shí)的普遍選擇。到了聯(lián)邦黨人在闡述美國(guó)的建國(guó)方略之時(shí)，規(guī)模小就是理想的最優(yōu)治理規(guī)模的觀念被拉下了神壇，規(guī)模大則變成了一種無(wú)論是理論上還是現(xiàn)實(shí)中都是最優(yōu)的治理規(guī)模。然而，各國(guó)的治理實(shí)踐卻顯示，規(guī)模大帶來(lái)的是民眾政治效能感的低下和政治冷漠感的普遍化，這些現(xiàn)象又激勵(lì)著新時(shí)期的政治學(xué)家們重新探討治理規(guī)模及負(fù)荷與治理有效性的關(guān)系[[33]]。

在上述理論的指導(dǎo)下，我們要問(wèn)，合村并組的工作是否增強(qiáng)了村莊的治理能力？具體來(lái)說(shuō)：首先，合村并組是否增強(qiáng)了基層組織的治理能力，以使之能更好回應(yīng)農(nóng)民的訴求，滿足農(nóng)民的需要？其次，合村并組是否提高了農(nóng)民的組織化程度，以使之能夠更好地表達(dá)自身的需求偏好、意見(jiàn)或建議？最后，合村并組是否改善了基層政府與農(nóng)民之間的關(guān)系（尤其是干群關(guān)系），使基層政府與農(nóng)民能夠?yàn)橹�確保農(nóng)村生產(chǎn)生活基本秩序的目標(biāo)達(dá)成一致行動(dòng)？

前面關(guān)于村落邊界的討論提示我們：村落是一個(gè)實(shí)體。盡管村落處于整個(gè)國(guó)家體系中的末梢位置，但村落本身也是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的政治實(shí)體、經(jīng)濟(jì)實(shí)體、社會(huì)和文化實(shí)體。具體而言：首先，在人民公社體制被廢除以后，我國(guó)實(shí)行了“鄉(xiāng)政村治”的治理體制，并延續(xù)至今。鄉(xiāng)政村治指的是在鄉(xiāng)一級(jí)設(shè)置我國(guó)最基層的政權(quán)組織，鄉(xiāng)以下為群眾自治性質(zhì)的村民委員會(huì)。作為一級(jí)村民自治組織，村落是一個(gè)政治實(shí)體。其次，建立在土地集體所有制和村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)踐（資產(chǎn)、債務(wù)）的基礎(chǔ)上，村落是一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體。第三，在傳統(tǒng)宗法制度和人民公社時(shí)期高密度的集體生產(chǎn)生活實(shí)踐的基礎(chǔ)上，農(nóng)民們以村落為單位形成了比較強(qiáng)烈的“自己人”認(rèn)同，建立了一個(gè)包括人情往來(lái)在內(nèi)的互助圈，故而村落也是一個(gè)社會(huì)和文化實(shí)體。

筆者認(rèn)為，這些村落既然能夠延續(xù)至今，保持了基本的秩序和穩(wěn)定，自然有其內(nèi)在的道理和機(jī)制，從而確保了村落各種力量的均衡，也即構(gòu)成了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立且總體有效的治理單元。從這個(gè)意義上說(shuō)，合村并組不僅是兩個(gè)乃至多個(gè)具有相對(duì)獨(dú)立的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化實(shí)體的合并，而且也是兩個(gè)乃至多個(gè)相對(duì)獨(dú)立的治理單元的合并。合并前，各個(gè)治理單元具有個(gè)自己的秩序維系機(jī)制和力量平衡狀態(tài)，合并以后，這些秩序維系機(jī)制如何統(tǒng)一？其中的力量平衡在必然被打破以后如何重新建立平衡？總而言之，合并后的新秩序如何達(dá)成？

（二）合村并組的現(xiàn)實(shí)困境

從全國(guó)各地的政策實(shí)踐來(lái)看，合村并組以后，各地都不同程度地出現(xiàn)了一些治理上的困境，不僅沒(méi)有能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期的政策目標(biāo)，甚至還制造出了很多新的、更棘手的問(wèn)題。

首先，合村并組并沒(méi)有起到降低行政成本的作用。合作并組看似減少了村干部的職位數(shù)和人數(shù)，從而減少了基層政府對(duì)村級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，但從客觀上說(shuō)，合村并組并沒(méi)有減少基層政府對(duì)村級(jí)組織的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付[[34]]。原因在于：在合村并組以前，村干部的職位數(shù)與人數(shù)與其所管轄的人口和地域范圍之間已經(jīng)形成了某種均衡；而在合村并組以后，村干部的職位數(shù)和人數(shù)減少了，地域范圍和人口規(guī)模卻擴(kuò)大了，這就必然導(dǎo)致每個(gè)村干部管轄的地域范圍和人口規(guī)模也會(huì)擴(kuò)大，從而增加了工作量和工作難度。在這樣的情況下，留任的村干部必然會(huì)要求更高的待遇，從而也就稀釋了減少村干部職位數(shù)和人數(shù)所節(jié)約出來(lái)的行政成本。

那么，由于留任村干部的待遇提高了，村干部的工作積極性和村級(jí)組織的行政效率是不是也會(huì)隨之提高呢？實(shí)際上，這構(gòu)成了合村并組的第二個(gè)重要理由和預(yù)期目標(biāo)。我們的調(diào)研和分析顯示，合村并組在提高村干部工作積極性和村級(jí)組織行政效率方面的作用非常有限。其中，對(duì)于那些不需要與農(nóng)民打交道的工作，村干部和村級(jí)組織的行政效率往往是很高的；然而，一旦涉及到需要與農(nóng)民打交道的事務(wù)之時(shí)，村干部便往往會(huì)因?yàn)槿狈ψ銐虻闹卫碣Y源和社會(huì)基礎(chǔ)而陷入困難之中，從而缺乏積極性。問(wèn)題在于，政府并不可能包辦農(nóng)村和農(nóng)民的所有事務(wù)，村干部和村級(jí)組織的一個(gè)非常重要、甚至可以說(shuō)最重要的職能，就是接觸農(nóng)民，在接觸農(nóng)民的過(guò)程中，了解農(nóng)民，動(dòng)員農(nóng)民。否則也就脫離了其作為“最基層”的應(yīng)有之義。然而，合村并組并沒(méi)有激勵(lì)村干部去接觸農(nóng)民。實(shí)際上，早在取消農(nóng)業(yè)稅不久，學(xué)界便已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，基層政權(quán)開(kāi)始“懸浮化”[[35]]，基層干部和基層組織考慮更多是政府自上而下的供給偏好，而不是農(nóng)民自下而上的需求偏好。合村并組并沒(méi)有改變既有的體制機(jī)制，甚至因?yàn)榇迓浞秶�的進(jìn)一步擴(kuò)大和人口的進(jìn)一步增多，導(dǎo)致村干部與村莊整體的聯(lián)系更加疏遠(yuǎn)了[[36]]。結(jié)果造成村干部與村民互不相識(shí)，“笑問(wèn)客從何處來(lái)”，更遑論接觸農(nóng)民、甚至動(dòng)員農(nóng)民�？傊�，合村并組以后，村干部不僅客觀上難以接觸農(nóng)民（原因當(dāng)然很多，比如合并以后村級(jí)事務(wù)變多或難度提高了、村域面積太大了、農(nóng)民變復(fù)雜了，不愿意或不信任村干部等），而且主觀上也缺乏接觸村民的內(nèi)在積極性，因此，即使政府逼迫其接觸農(nóng)民，其效果也很有限[[37]]。

第三，合村并組并未改善村級(jí)治理，甚至還惡化了村級(jí)治理。其中最顯著的是由于脫了熟人、半熟人的村莊社會(huì)基礎(chǔ)，造成了村民自治的制度運(yùn)行成本高企，村民選舉過(guò)程中亂象叢生，選舉之后的村級(jí)治理不僅不能有序開(kāi)展，甚至陷入了癱瘓[[38]]。在我國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)性力量依然客觀存在，并且具有一定的行動(dòng)能力。有學(xué)者稱之為公共社會(huì)資源或社會(huì)資本，以區(qū)別于公共經(jīng)濟(jì)資源。村莊內(nèi)部的社會(huì)資本與村外的行政力量的關(guān)系十分微妙，如果利用得好，它可以是國(guó)家行政體系和村莊治理的不可多得的資源和助手；但如果利用不當(dāng)，它也很有可能是后者的重要掣肘。村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)性力量不僅會(huì)在日常的生產(chǎn)生活中展示出來(lái)，更會(huì)在選舉等重大事項(xiàng)中展現(xiàn)。村莊精英從來(lái)都不是以個(gè)人身份出現(xiàn)在村落之中，他往往具有特定的村莊社會(huì)基礎(chǔ)作為支撐。村干部配置往往是村莊既有的社會(huì)結(jié)構(gòu)性力量長(zhǎng)期頻繁互動(dòng)所形成的均衡的一個(gè)外在表現(xiàn)。作為一項(xiàng)行政行為，合村并組無(wú)疑會(huì)打破村落內(nèi)部既有的社會(huì)結(jié)構(gòu)性力量的均衡和建立在這種均衡基礎(chǔ)之上的地方性共識(shí)[[39]]。由此，村莊將陷入到漫長(zhǎng)的磨合階段，以最終重建新的社會(huì)結(jié)構(gòu)性力量及其均衡和共識(shí)。從現(xiàn)有的政策文本來(lái)看，合村并組似乎并沒(méi)有為這一漫長(zhǎng)的磨合過(guò)程做出過(guò)什么準(zhǔn)備或努力。

治理問(wèn)題的核心是政府與社會(huì)的關(guān)系。規(guī)模小的社會(huì)單位，不僅人們交往的交易成本更低，而且更重要的是，它還可能是一個(gè)熟人社會(huì)。熟人社會(huì)有兩個(gè)基本特征，一個(gè)是熟悉，另一個(gè)是基于熟悉基礎(chǔ)上的親密感，是一個(gè)很親密的小圈子、小團(tuán)體。對(duì)于國(guó)家建立其合法性即政治層面來(lái)說(shuō)，這種小圈子構(gòu)成了國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的一個(gè)潛在的威脅和挑戰(zhàn)，但對(duì)于確保區(qū)域內(nèi)的基本秩序即治理層面來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)非常具有用并且有效的組織單元。在工業(yè)革命以前，雅典城邦并非一個(gè)國(guó)家，而是一個(gè)具體的熟人或半熟人社會(huì)，其中治理與統(tǒng)治是合一的。工業(yè)革命以后，現(xiàn)代國(guó)家開(kāi)始建立，在國(guó)家政權(quán)建設(shè)的初期，統(tǒng)治壓倒了治理，成為首要的目標(biāo)。在此過(guò)程中，傳統(tǒng)的小而具體的社會(huì)單元被現(xiàn)代的大而抽象的社會(huì)單元所取代，冷冰冰的人與體制的關(guān)系取代了溫情脈脈的人與人的關(guān)系，以手藝為基礎(chǔ)的家庭作坊里的小生產(chǎn)被由機(jī)器裝備起來(lái)的工廠里的大生產(chǎn)替代，規(guī)模較小的國(guó)家被規(guī)模較大的國(guó)家吞并和消滅。在現(xiàn)代國(guó)家的力量廣泛深入到社會(huì)各個(gè)層面以后，它也替代原來(lái)的社會(huì)機(jī)制，為民眾提供保障，從而建立民眾對(duì)國(guó)家及政權(quán)合法性的認(rèn)同，也即是“民族形成”的過(guò)程。然而，在此過(guò)程中，這種行政性地保障模式不僅效率低下，而且甚至還產(chǎn)生了更多的問(wèn)題。于是，政治問(wèn)題（國(guó)家政權(quán)建設(shè)）逐漸淡出，治理問(wèn)題開(kāi)始凸現(xiàn)，促使人們對(duì)如何更好地發(fā)揮政府作用，改善政府與社會(huì)關(guān)系做出新思考和新探索，強(qiáng)調(diào)社會(huì)的多元、活力和自主性。人們?cè)絹?lái)越意識(shí)到，規(guī)模的大與小并非對(duì)立關(guān)系，小的治理有效性是增進(jìn)大的政治合法性的基礎(chǔ)。

五、小結(jié)與討論：村落變遷的動(dòng)力學(xué)

本文基于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的分析框架，考察了近20年來(lái)我國(guó)村落變遷的動(dòng)力學(xué)問(wèn)題。顯然，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)急劇變遷的時(shí)代背景下，我國(guó)村落的遭遇和命運(yùn)，是擺在我國(guó)的社會(huì)科學(xué)研究者面前的一個(gè)重大而又緊迫的問(wèn)題。學(xué)術(shù)界既有的研究主要關(guān)注的是因城市快速擴(kuò)張所引起的村落從經(jīng)濟(jì)邊界到社會(huì)邊界依次開(kāi)放并最終融入城市的“村落終結(jié)”分析模式。然而，本文的研究卻發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致我國(guó)近20年來(lái)村落終結(jié)的主要力量并非城市化，而是行政主導(dǎo)下的合村并組運(yùn)動(dòng)。在此基礎(chǔ)上，我們關(guān)于我國(guó)村落變遷動(dòng)力機(jī)制的探討，也隨即從原來(lái)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與村落社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題，轉(zhuǎn)變成了行政體制與村落社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題。

從行政體制與村落社會(huì)關(guān)系的角度來(lái)看，合村并組不僅是一個(gè)行政過(guò)程，而且也是一個(gè)社會(huì)過(guò)程，它是政府等現(xiàn)代性力量有計(jì)劃地推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)變遷的過(guò)程，屬于“有計(jì)劃的社會(huì)變遷”。有計(jì)劃的社會(huì)變遷是費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國(guó)》一書(shū)中最先提出來(lái)的。遺憾的是，一直以來(lái)，學(xué)術(shù)界更多地關(guān)注了這本著作中關(guān)于“中國(guó)社會(huì)基層”所具有的“鄉(xiāng)土性”的精彩論述，卻忽略了與之相對(duì)的“從這基層上曾長(zhǎng)出一層比較上和鄉(xiāng)土基層不完全相同的社會(huì)，而且在近百年來(lái)更在東西方接觸邊緣上發(fā)生了一種很特殊的社會(huì)”[[40]]。其實(shí)，后者在費(fèi)孝通開(kāi)始討論鄉(xiāng)土社會(huì)中的“社會(huì)變遷”之時(shí)已逐漸浮出了水面。按照他的看法，鄉(xiāng)土社會(huì)的變遷是很緩慢的，基本上是被吸收在了社會(huì)繼替的過(guò)程之中，表現(xiàn)出了“安定”的總體特征。

在鄉(xiāng)土社會(huì)里，個(gè)人的行為動(dòng)機(jī)主要來(lái)自其主觀的“欲望”，人們對(duì)自身及其所在的社會(huì)得以生存和維系的條件（客觀的“需要”）是不自覺(jué)的，但由于個(gè)人的欲望的形成過(guò)程受到了社會(huì)文化的影響和約束，因此，在個(gè)人主觀的欲望與其客觀的生存條件之間存在著某種微妙的關(guān)聯(lián)，從而確保了鄉(xiāng)土社會(huì)的穩(wěn)定性。然而，隨著社會(huì)的急劇變遷，尤其是現(xiàn)代社會(huì)的到來(lái)，這種宏觀的傳統(tǒng)文化與個(gè)體的主觀欲望之間的微妙的關(guān)聯(lián)快速被打破了。由此，人們必須要明確知曉其得以生存的客觀需要，并依此而計(jì)劃行事。費(fèi)孝通認(rèn)為，當(dāng)人們行動(dòng)不再基于客觀欲望、而是直接基于客觀需要而理性地行動(dòng)的時(shí)候，或者說(shuō)，當(dāng)人們發(fā)現(xiàn)“社會(huì)也可以計(jì)劃”的時(shí)候，人類社會(huì)也就已經(jīng)開(kāi)始走出鄉(xiāng)土性的社會(huì)而進(jìn)入到現(xiàn)代社會(huì)里了。

費(fèi)孝通認(rèn)為，計(jì)劃是現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)基本特征和普遍現(xiàn)象，而在鄉(xiāng)土社會(huì)里，則根本沒(méi)有計(jì)劃的需要和位置。值得一提的是，這里的計(jì)劃并不是指狹義的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。計(jì)劃在這里是人的理性的集中體現(xiàn)。當(dāng)欲望已經(jīng)不再能夠作為人的行為指導(dǎo)之時(shí)，需要便會(huì)自然而然地浮現(xiàn)出來(lái)。為了滿足需要，人類必須利用和發(fā)揮其理性能力，做出計(jì)劃，并依照計(jì)劃行動(dòng)�？傮w上看，社會(huì)變動(dòng)得越快，計(jì)劃的重要性就會(huì)越明顯，當(dāng)然計(jì)劃變動(dòng)的可能性也會(huì)越大，而這反過(guò)來(lái)又會(huì)推動(dòng)社會(huì)更快速的變遷。從這個(gè)意義上說(shuō)，現(xiàn)代社會(huì)的變遷從來(lái)都不是自然而然的，它是有計(jì)劃地實(shí)現(xiàn)的。有計(jì)劃的社會(huì)變遷是現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)常態(tài)，也是基本需要。

具體到我國(guó)的村落變遷歷程來(lái)看，在近20年乃至更長(zhǎng)的歷史脈絡(luò)中，國(guó)家行政力量強(qiáng)制性地介入到村落社會(huì)之中開(kāi)展有計(jì)劃的社會(huì)變遷是導(dǎo)致我國(guó)村落變遷的最主要模式。那么，中國(guó)政府為什么有如此高的積極性，在近20年內(nèi)多次掀起合村并組運(yùn)動(dòng)的浪潮呢？學(xué)術(shù)界既有的解釋主要是從壓力型體制、政績(jī)驅(qū)動(dòng)、土地財(cái)政、錦標(biāo)賽等行政機(jī)制進(jìn)行分析，具有一定的啟發(fā)意義。但實(shí)際上，我們還可以在社會(huì)變遷的角度之下作更加完整的理解。眾所周知，自1840年以后，中國(guó)變成了由西方主導(dǎo)的整個(gè)資本主義世界體系的一部分，中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化都從過(guò)去的中心和先進(jìn)位置變成了現(xiàn)代政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的邊緣和落后位置，套用格爾茨的話來(lái)說(shuō)，即從一種普遍性知識(shí)變成了一種地方性知識(shí)[[41]]。面對(duì)這樣一個(gè)“千年未有之大變局”，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化是惟一出路。從這個(gè)意義上說(shuō)，中國(guó)的現(xiàn)代化從來(lái)都不可能是自然而然的結(jié)果，它要求中國(guó)政府必須比西方早發(fā)現(xiàn)代化過(guò)程中的守夜人政府更加積極有為。對(duì)于一個(gè)后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家而言，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化可以說(shuō)是最大的政治，而有計(jì)劃的社會(huì)變遷則是最主要的手段。這也就意味著，政府在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行有計(jì)劃的社會(huì)變遷，表面上是行政邏輯的自主擴(kuò)張，而實(shí)際上卻是上述政治邏輯在農(nóng)村地區(qū)的具體體現(xiàn)。因此，合村并組何以能在近20年來(lái)如此廣泛而又迅猛地在全國(guó)各地推進(jìn)，本文主要從合村并組的政治邏輯，以及在這種政治邏輯之下所形成的特定行政運(yùn)作機(jī)制的角度進(jìn)行了解釋。

在本文的最后一個(gè)部分主要是從秩序的角度探討了合村并組的后果和影響。合村并組對(duì)村落秩序的影響無(wú)疑是深遠(yuǎn)的。在此之前，作為一個(gè)社會(huì)實(shí)體，村落社會(huì)秩序的維系機(jī)制自有其內(nèi)在邏輯；而在此之后，隨著國(guó)家行政力量的強(qiáng)制性介入，村落既有的社會(huì)秩序維系機(jī)制受到?jīng)_擊，而新的秩序維系機(jī)制又尚未建立起來(lái)，村落社會(huì)治理于是便陷入了困境。實(shí)際上，村落社會(huì)原有的秩序也并不完全單純地建立在村落社會(huì)性力量的基礎(chǔ)之上，而是既有的行政體系與村落社會(huì)在經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)時(shí)間的磨合之后所形成的一種簡(jiǎn)約的秩序維系機(jī)制。在這種簡(jiǎn)約治理機(jī)制里，行政組織的邊界與村落熟人社會(huì)的邊界實(shí)現(xiàn)了比較好的融合或平衡，也可以說(shuō)，行政吸納社會(huì)，社會(huì)也利用了行政，從而形成了行政與社會(huì)的良性結(jié)合狀態(tài)。而在合村并組以后，行政組織的邊界急劇擴(kuò)大，而村落既有的熟人或半熟人社會(huì)邊界則不僅沒(méi)有變大，甚至在現(xiàn)代性的沖擊下反而變小了，行政組織與村落社會(huì)之間出現(xiàn)了嚴(yán)重的不匹配狀態(tài)。在此背景下，行政無(wú)法吸納社會(huì)，從而導(dǎo)致行政成本高企；而社會(huì)無(wú)法利用行政，從而導(dǎo)致村落社會(huì)的進(jìn)一步原子化。村莊社會(huì)秩序和公共治理不僅成本高昂，而且問(wèn)題叢生。從這個(gè)角度來(lái)看，在行政力量的推動(dòng)下，村落治理開(kāi)始從傳統(tǒng)的簡(jiǎn)約治理向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)變�，F(xiàn)代治理是復(fù)雜社會(huì)的治理，需要大量的行政資源作為支撐，而這里的問(wèn)題在于，合村并組的一個(gè)非常重要的理由或者目標(biāo)就是要降低行政成本，這顯然與現(xiàn)代治理的要求是背道而馳的。

通過(guò)將合村并組的邏輯分為政治邏輯和治理邏輯，本文可以對(duì)政府部門和學(xué)術(shù)界何以會(huì)對(duì)合村并組具有截然不同的態(tài)度做出解釋。顯然，政府部門更多地是從自上而下政治邏輯的角度肯定了合村并組的必要性和緊迫性，而學(xué)術(shù)界則更多地是從自下而上的治理邏輯的角度揭示了合村并組對(duì)于村落生產(chǎn)生活和社會(huì)秩序維系機(jī)制破壞有余而建設(shè)不足的問(wèn)題[[42]]。在農(nóng)村地區(qū)人財(cái)物大量外流的情況下，通過(guò)合村并組，農(nóng)村基層行政組織的規(guī)模有所增大，這種狀況不僅可以使得合并后的村落能夠更好地承接和利用國(guó)家自上而下的各種政策和財(cái)政資源，提高國(guó)家對(duì)基層行政組織及其干部的支配和激勵(lì)能力，進(jìn)而提升農(nóng)民的國(guó)家認(rèn)同，進(jìn)一步鞏固政權(quán)的合法性，近20年的合村并組運(yùn)動(dòng)正是在這樣的政治邏輯之下迅猛推進(jìn)。然而，當(dāng)我們撥開(kāi)宏觀層面政治邏輯的濃霧之后，順著國(guó)家自上而下的制度、政策和財(cái)政資源的供給渠道，回到這些制度、政策和財(cái)政資源利用的具體執(zhí)行過(guò)程之中以及這些制度、政策和財(cái)政資金的供給對(duì)于村落社會(huì)秩序的維系及其民眾生產(chǎn)生活的安排等治理層面的時(shí)候，以行政脫嵌于村落既有的熟人或半熟人社會(huì)為主要特征的合村并組行為顯然不利益村莊治理有效性的實(shí)現(xiàn)和達(dá)成。合村并組之后普遍出現(xiàn)的村落治理危機(jī)可以看做是村落社會(huì)對(duì)于行政力量強(qiáng)制介入的一種應(yīng)激性反應(yīng)，套用斯科特的話來(lái)說(shuō)，這是一種“弱者的武器”[[43]]。

實(shí)際上，這種村落傳統(tǒng)的社會(huì)文化邏輯對(duì)于現(xiàn)代性邏輯的應(yīng)激性反應(yīng)，即使是在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊地區(qū)村落也并不罕見(jiàn)。在這里，“村落終結(jié)說(shuō)”遭到了“村落再造說(shuō)”的挑戰(zhàn)。比如，折曉葉發(fā)現(xiàn)：在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的村落，面對(duì)城市化和工業(yè)化的沖擊，村落經(jīng)濟(jì)邊界的開(kāi)放性與社會(huì)邊界的相對(duì)封閉性之間形成了一種既矛盾沖突又共生共榮的復(fù)雜關(guān)系。村落經(jīng)濟(jì)邊界的開(kāi)放并沒(méi)有構(gòu)成村落社會(huì)文化邊界開(kāi)放的動(dòng)力和原因，反而促使了村莊社會(huì)和文化變得更加具有封閉性，甚至后者還反過(guò)來(lái)影響甚至是主導(dǎo)了村落新經(jīng)濟(jì)邊界的厘定和邏輯，從而形成了具有某種“中間”性特征的新型社會(huì)結(jié)構(gòu)或社會(huì)形態(tài)，即“超級(jí)村莊”[[44]]。

綜合本文的觀點(diǎn)來(lái)說(shuō)，政治邏輯無(wú)疑是重要的，但治理邏輯也同樣需要受到重視和尊重。合村并組需要在這兩套邏輯間尋得某種程度的平衡和良性互動(dòng)。值得一提的是，如果政治邏輯不尊重治理邏輯，或者說(shuō)，如果政治邏輯壓倒了治理邏輯，從而導(dǎo)致治理陷入困境，那么治理邏輯往往會(huì)以治理危機(jī)為“武器”，反過(guò)來(lái)削弱政治邏輯。也就是說(shuō)，如果合村并組的政治邏輯長(zhǎng)期脫離其治理邏輯的話，那么盡管國(guó)家在賬面上向農(nóng)村地區(qū)投入越來(lái)越多的財(cái)政資源，然而在具體的制度實(shí)踐和政策執(zhí)行層面，這些公共資源并未能夠有效地轉(zhuǎn)化成治理資源，從而改善農(nóng)村地區(qū)的治理狀況，滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活中的基本需要，維系農(nóng)村的基本秩序，甚至還起到了相反的作用，那么，政治邏輯也將因?yàn)橹卫砘�礎(chǔ)的喪失而面臨嚴(yán)峻的危機(jī)。

The Political Logic and Governance Logic of Merging Villages or Groups

TIAN Meng

(Department of Sociology,WuhanUniversity,Wuhan430072,China)

Abstract: Under the background of rapid economic development and rapid social changes, the encounter and fate of villages inChinais an important and urgent issue in front of the social science interface. Based on the perspective and analytical framework of the relationship between state and society, this paper examines the dynamics of village changes inChinain the past 20 years. It is found that in the past 20 years, the main force for the end of villages inChinais not urbanization, but the merger of villages or groups under the leadership of administration. From the perspective of the relationship between the administrative system and the village society, the merger of villages or groups is not only a top-down political-administrative process, but also causes the bottom-up stress response of the village society, and has multiple logic of politics and governance. The political logic of the merger of villages or groups is the first impetus leading to the rapid development of this work. However, in this process, its governance logic has been seriously ignored. This paper argues that political logic is undoubtedly important, but governance logic also needs to be valued and respected. The work of merging villages or groups needs to find some balance and positive interaction among multiple logics.

Key words: Villages; Modernization; Merge Villages or Groups; Political Logic; Governance Logic

本文修改稿發(fā)表于《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2019年第03期