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摘要：食品藥品監(jiān)督管理備受關(guān)注但卻面臨困境。這種困境本質(zhì)上是國家能力不足的體現(xiàn)。從食品藥品監(jiān)督管理所處的結(jié)構(gòu)和實(shí)踐過程來看，該項(xiàng)工作嵌入在了中央政府與地方政府關(guān)系、職能部門間關(guān)系、政府與市場關(guān)系三重關(guān)系之中。由于國家能力的不足，基層政府在理解和貫徹國家意圖方面的偏差，政策執(zhí)行時(shí)由于職能部門分割而難以協(xié)調(diào)，再加上基層食品藥品市場的分散、粗放等特征，大大增加了執(zhí)法的成本，從而使食品藥品監(jiān)督管理工作面臨著諸多困境。因此，需要從調(diào)整政府間的權(quán)責(zé)利配置、整合政府職能部門、以及提高國家決策的科學(xué)性和適宜性等方面著手，加強(qiáng)國家能力建設(shè)，提升食品藥品監(jiān)督管理水平。

關(guān)鍵詞：食品藥品監(jiān)督管理；國家能力；央地關(guān)系；部門分隔；政府與市場

一、問題的提出

近年來，我國的食品藥品領(lǐng)域頻頻曝出安全問題，引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和各級(jí)政府的高度重視。在食品安全領(lǐng)域中，最有名的當(dāng)屬“三聚氰胺奶粉事件”[①]。而在藥品安全領(lǐng)域，由于利益更為巨大，影響更為惡劣，因此更加受到關(guān)注。近日吉林長春長生問題疫苗案便是其中的代表。民以食為天，食以安為先。食品藥品安全是基本的民生問題，是普通老百姓最為關(guān)切的話題之一，是政府義不容辭的責(zé)任。與此同時(shí)，食品藥品安全也對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生非常直接的影響，因此食品藥品安全問題也是重要經(jīng)濟(jì)問題、社會(huì)問題。然而，由于食品藥品領(lǐng)域往往點(diǎn)多面廣、利益巨大、復(fù)雜性高、特殊性強(qiáng)，故而確保食品藥品安全并不是一件輕而易舉之事。從政府的角度來看，食品藥品監(jiān)督管理是對(duì)政府能力的巨大考驗(yàn)。

從理論上說，食品藥品領(lǐng)域往往是信息高度不對(duì)稱的特殊領(lǐng)域。由于市場價(jià)格信號(hào)難以發(fā)揮有效的作用，因此市場機(jī)制在食品藥品領(lǐng)域常常出現(xiàn)失靈。這為政府行政力量的積極介入提供了必要性和合理性。輿論普遍認(rèn)為，食品藥品安全的核心在于監(jiān)管。但在我國，利用社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)管的傳統(tǒng)缺乏，且社會(huì)組織的監(jiān)管能力也相當(dāng)薄弱，因此在目前及相當(dāng)長的時(shí)間里，通過政府行政力量進(jìn)行監(jiān)管將是確保我國食品藥品安全的主導(dǎo)性力量。市場力量及社會(huì)組織的力量只能作為輔助，這是由客觀情勢(shì)決定的，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。

二、文獻(xiàn)綜述

本文主要研究的是政府能力與食品藥品監(jiān)督管理的關(guān)系問題。其理論意義在于探究在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的性質(zhì)、職能和行為等相關(guān)問題。政府與市場的關(guān)系是公共管理學(xué)的經(jīng)典命題。在發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性地位的同時(shí)，如何更好地發(fā)揮政府作用，建設(shè)“有為政府”，既涉及政府職能轉(zhuǎn)型，也涉及政府能力建設(shè)。這些都是近年來學(xué)術(shù)界關(guān)注的兩大熱點(diǎn)話題。本文主要關(guān)注政府能力建設(shè)的問題。在不同的行業(yè)和領(lǐng)域，政府介入的程度和方式是大不相同的，產(chǎn)生的效果也是相差巨大。因此，在具體的食品藥品領(lǐng)域中探討市場經(jīng)濟(jì)背景下的政府監(jiān)督管理能力建設(shè)問題，不僅是重大的理論問題，同時(shí)也是重要的現(xiàn)實(shí)問題。

食品藥品安全問題涉及到多個(gè)方面，本文選擇從政府能力的角度進(jìn)行分析。之所以選擇這個(gè)角度，與筆者曾在縣級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門的工作經(jīng)歷有很大關(guān)系。通過在基層主管部門的工作，筆者對(duì)于政府能力與食品藥品監(jiān)督管理的關(guān)系有了比較近距離的觀察和體會(huì)，因此可以說是從政府部門內(nèi)部的視角來看待基層的食品藥品安全問題。這既給筆者提供了研究上的便利，同時(shí)也給筆者認(rèn)識(shí)和分析工作過程中遇到的問題提供了直接幫助。與此同時(shí)，學(xué)術(shù)界近年來對(duì)國家能力建設(shè)和食品藥品相關(guān)問題的研究，也給筆者以非常大的啟發(fā)。

首先，學(xué)術(shù)界和政策研究部門的一些調(diào)研報(bào)告對(duì)當(dāng)前我國的食品藥品的現(xiàn)狀及問題進(jìn)行了非常詳細(xì)的描述和概括歸納。2009年，國家食品藥品監(jiān)督管理局政策法規(guī)司課題組[②]選擇河南省和重慶市作為典型地區(qū)，全面調(diào)查了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的食品藥品安全形勢(shì)，可以作為全國層面的一個(gè)基本面貌。課題組分別從監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管能力和監(jiān)管環(huán)境三個(gè)方面進(jìn)行調(diào)查分析，認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域主要存在四個(gè)問題：一是監(jiān)管對(duì)象生產(chǎn)力水平低。具體是指，農(nóng)村餐飲和藥品經(jīng)營單位規(guī)模小，硬件設(shè)施差；從業(yè)人員專業(yè)化程度低，質(zhì)量安全意識(shí)淡薄。二是關(guān)系到食品藥品安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在嚴(yán)重隱患。具體包括，村衛(wèi)生室或個(gè)體診所監(jiān)管難度大；農(nóng)村學(xué)校食堂的食品安全不容樂觀；農(nóng)村群體性聚餐安全隱患大；小餐飲和農(nóng)家樂的食品安全狀況堪憂。三是農(nóng)村食品藥品監(jiān)管的資源十分貧乏。具體來說，相對(duì)于龐大的監(jiān)管對(duì)象和監(jiān)管范圍，監(jiān)管人員和力量十分薄弱；用于保障農(nóng)村食品藥品安全監(jiān)管工作的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，甚至許多按預(yù)算應(yīng)給的經(jīng)費(fèi)也未能及時(shí)足額到位；縣級(jí)食品藥品監(jiān)管技術(shù)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施及能力建設(shè)亟需加強(qiáng)。四是農(nóng)村群眾自我保護(hù)的能力和意識(shí)嚴(yán)重不足等等。

其次，探討食品藥品安全問題的成因是研究的熱點(diǎn)。胡穎廉[③]認(rèn)為，“近年來我國藥品安全狀況總體穩(wěn)定向好，但多重問題疊加且系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)突出”，監(jiān)管部門嵌入產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)不深、小生產(chǎn)與大市場的結(jié)構(gòu)性矛盾、消費(fèi)者群體性安全焦慮與個(gè)體性風(fēng)險(xiǎn)漠視并存是當(dāng)前的三大突出問題；他提出，應(yīng)該“重構(gòu)藥品安全監(jiān)管體系頂層設(shè)計(jì)”，“真正實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)政府監(jiān)管向現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)治理的轉(zhuǎn)變”。上述分析及其建議同樣適用于食品安全領(lǐng)域。劉亞平[④]認(rèn)為，中國食品安全困境的關(guān)鍵原因在于“有限準(zhǔn)入與無限責(zé)任”之間的矛盾。具體來說：首先，“有限準(zhǔn)入”的監(jiān)管理念導(dǎo)致部門之間對(duì)“設(shè)租權(quán)”的爭奪。中國政府傾向于將發(fā)放許可證作為監(jiān)管食品行業(yè)的主流，因此是一種典型的“發(fā)證式監(jiān)管”�！鞍l(fā)證式監(jiān)管”有利于提前進(jìn)行信息披露，并為企業(yè)提供社會(huì)信用擔(dān)保，彌補(bǔ)企業(yè)初次進(jìn)入市場的公信力不足等問題。但是，發(fā)證式監(jiān)管也給有發(fā)證權(quán)的政府部門很大的行政自由裁量權(quán)，造成了食品行業(yè)“有限準(zhǔn)入”特點(diǎn)。政府部門因掌握了企業(yè)的市場準(zhǔn)入權(quán)，因此給權(quán)力尋租創(chuàng)造了條件和空間，并引起了各個(gè)部門對(duì)發(fā)證權(quán)的爭奪。多個(gè)部門分割發(fā)證權(quán)的結(jié)果造成了食品監(jiān)管權(quán)力的碎片化，更加上各個(gè)部門之間的相互推諉、掣肘和扯皮等行為，嚴(yán)重影響了食品行業(yè)監(jiān)管的有效性。“八個(gè)部門管不好一頭豬”[⑤]成為常事。其次，運(yùn)動(dòng)式治理與小生產(chǎn)、小市場的矛盾。發(fā)證式監(jiān)管的模式到了實(shí)際中就變成了發(fā)了證之后就幾乎不再監(jiān)管，監(jiān)管部門的主要精力放在了查處無證經(jīng)營的生產(chǎn)或銷售企業(yè)方面。由于執(zhí)法部門人力、財(cái)力、物力配備的不足，監(jiān)管部門只能將有限的行政力量集中到一時(shí)一事一地進(jìn)行專項(xiàng)治理，因此是一種典型的“運(yùn)動(dòng)式治理”模式。而作為治理對(duì)象的無證生產(chǎn)或銷售企業(yè)都是一些規(guī)模非常小的單位。因?yàn)橐?guī)模小，所以靈活性高。在運(yùn)動(dòng)式治理期間，他們往往隱藏起來，等到運(yùn)動(dòng)式治理過后，又大搖大擺地出來活動(dòng)，因此造成了這些無證企業(yè)的機(jī)會(huì)主義行為。再次，執(zhí)法部門對(duì)正式處罰的高度依賴導(dǎo)致管不勝管、防不勝防。一是由于國家對(duì)監(jiān)管部門的投入不足，二是為了調(diào)動(dòng)監(jiān)管部門的工作積極性，導(dǎo)致監(jiān)管部門的運(yùn)行不僅需要財(cái)政資源，也高度依賴正式處罰創(chuàng)收。監(jiān)管者同時(shí)也是懲罰者乃至創(chuàng)收者。監(jiān)管部門利用執(zhí)法權(quán)營利，不僅造成監(jiān)管部門的行為扭曲，同時(shí)也造成監(jiān)管者和被監(jiān)管者的關(guān)系模糊，對(duì)監(jiān)管產(chǎn)生了極其不利的影響。最后，上級(jí)政府及社會(huì)的過高期望產(chǎn)生的無限責(zé)任，使安全成為了監(jiān)管部門及其工作人員的不可承受之重。

第三，也有一些學(xué)者從政策具體執(zhí)行過程的角度對(duì)我國的食品藥品監(jiān)督管理問題進(jìn)行了細(xì)致而又詳實(shí)的研究。這是一種從動(dòng)態(tài)角度探究食品藥品安全問題的思路，與前述的靜態(tài)的結(jié)構(gòu)分析思路形成了非常鮮明的對(duì)照和分野，具有一定的新意和啟發(fā)意義。通過對(duì)食品藥品監(jiān)督管理政策的實(shí)踐過程進(jìn)行具體刻畫與分析，可以更加細(xì)致地呈現(xiàn)食品藥品監(jiān)督管理過程中的困境與特征。劉鵬[⑥]對(duì)食品安全執(zhí)法人員（即街頭官僚）在執(zhí)法過程中的變通進(jìn)行了詳細(xì)的研究和劃分，認(rèn)為可以將政策執(zhí)行中的變通行為具體分為“政策敷衍”、“政策附加”、“政策替換”和“政策抵制”四種類型；他還結(jié)合案例分析了造成這種“中國式政策變通”得以出現(xiàn)的體制機(jī)制、制度環(huán)境、政策內(nèi)容和政策文化等方面的原因及其相應(yīng)的改進(jìn)措施。

第四，還有學(xué)者從食品藥品監(jiān)督管理的發(fā)展歷程中，探討了市場經(jīng)濟(jì)狀況下政府的性質(zhì)與職能定位等問題，即公共行政問題。其中，現(xiàn)代監(jiān)管型政府的崛起的研究的熱點(diǎn)。其中，比較有啟發(fā)意義的是王紹光、劉鵬[⑦]以美國進(jìn)步時(shí)代的食品藥品監(jiān)管體制為研究對(duì)象，通過分析《1906年純食品藥品法案》的歷史背景及其社會(huì)結(jié)構(gòu)條件下各個(gè)利益相關(guān)者的互動(dòng)行為，揭示了近代監(jiān)管型政府在自由放任主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上發(fā)軔的基本歷史邏輯。顯然，監(jiān)管型國家治理是全球大趨勢(shì)；通過分別對(duì)自由放任國家（美國）、積極型國家（西歐國家）、發(fā)展型國家（東亞和拉美國家）和指令型國家（俄羅斯和東歐國家）建立監(jiān)管型國家治理模式的比較分析，他們分析了引起不同國家進(jìn)行監(jiān)管改革的不同原因和背景，豐富了這一研究領(lǐng)域。

總之，食品藥品安全關(guān)系到人民群眾的切身利益，對(duì)于市場經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行和社會(huì)和諧穩(wěn)定都具有十分重要的作用。確保食品藥品安全，既是廣大人民群眾的呼聲，同時(shí)也是國家職責(zé)。為此，國家成立了專門的食品藥品監(jiān)督管理部門，安排了大量的財(cái)政、人力、物力資源，出臺(tái)了大量的政策法規(guī)，致力于確保食品藥品的安全。然而，近日，國家食品藥品監(jiān)督管理總局局長畢井泉指出，由于目前我國正處于食品藥品安全矛盾的高發(fā)期，我國食品藥品監(jiān)管還存在著不少的問題，食品藥品安全的形勢(shì)依然十分復(fù)雜、嚴(yán)峻。因此，食品藥品安全工作依然任重而道遠(yuǎn)。食品藥品監(jiān)督管理是確保食品藥品安全的根本保障，故而食品藥品監(jiān)督管理過程集中體現(xiàn)了國家意志。國家意志的貫徹需要國家能力作保障。本文試圖從國家能力的理論角度分析和理解我國食品藥品監(jiān)督管理目前存在的問題，并提出相應(yīng)的政策建議。

三、理論基礎(chǔ)和分析框架

“國家能力”理論是近年來政治學(xué)和公共管理學(xué)等領(lǐng)域的一個(gè)非常主要的理論資源[⑧]。亨廷頓[⑨]、阿爾蒙德[⑩]等人在探討國家政治體制與國家現(xiàn)代化之間的關(guān)系時(shí)，拉開了國家能力研究的序幕。此后，國家權(quán)力和國家意志與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系問題，成為了學(xué)界討論的熱點(diǎn)話題。其中，福山指出，國家能力也即國家“制定并實(shí)施政策和執(zhí)法的能力”[11]。斯考切波認(rèn)為，國家能力應(yīng)分為總體方面的國家能力和具體政策方面的國家能力[12]。M·曼則將國家權(quán)力分為專制性權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力[13]。米格代爾基于國家與社會(huì)關(guān)系框架指出：國家能力實(shí)際上是國家與社會(huì)組織爭奪控制社會(huì)和支配資源的能力，其中主要包括提取、滲透、規(guī)制和分配四大能力[14]。王紹光受其的啟發(fā)，基于國家與社會(huì)關(guān)系的框架，將國家能力分為了強(qiáng)制、汲取、濡化、認(rèn)證、規(guī)制、統(tǒng)領(lǐng)、再分配、吸納、整合等多項(xiàng)重要的能力[15]。

食品藥品監(jiān)督管理是實(shí)現(xiàn)食品藥品安全的重要手段[16]，食品藥品監(jiān)督管理本身即體現(xiàn)了國家意志。但在具體開展食品藥品監(jiān)督管理的過程中，國家意志的表達(dá)往往受到了多種因素的影響和掣肘，從而導(dǎo)致了國家意志的扭曲乃至落空。國家能力是國家貫徹執(zhí)行國家政策、實(shí)現(xiàn)國家意圖的能力。因此，從國家能力的角度來看，食品藥品監(jiān)督管理的困境體現(xiàn)了國家能力的不足。一方面，從參與主體來看，食品藥品監(jiān)督管理往往涉及多個(gè)主體：中央政府、地方政府、主管部門、相關(guān)部門、監(jiān)管對(duì)象、城鄉(xiāng)居民等。其中，中央政府、地方政府和食品藥品機(jī)構(gòu)是最為重要的三個(gè)主體。另一方面，從運(yùn)作過程來看，食品藥品監(jiān)督管理往往存在多個(gè)非常復(fù)雜的環(huán)節(jié)：發(fā)現(xiàn)問題、調(diào)查取證、執(zhí)法或聯(lián)合執(zhí)法、具體執(zhí)行等，本質(zhì)上是監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)行能力問題。由于涉及多個(gè)主體，存在多個(gè)環(huán)節(jié)，因此，食品藥品監(jiān)督管理的狀況體現(xiàn)了國家能力的狀況。據(jù)此，本文的解釋框架主要由以下三個(gè)方面展開：

首先，中央與地方關(guān)系。我國雖然是一個(gè)單一制國家，但中央政府與地方政府之間還是存在很大的不同。各級(jí)政府組織都屬于多目標(biāo)函數(shù)的集合體，在不同的財(cái)權(quán)和事權(quán)制度安排下，各級(jí)政府對(duì)這些目標(biāo)任務(wù)之間孰輕孰重、孰先孰后的考慮和行動(dòng)是非常不同的。中央政府的意圖傳遞地方政府進(jìn)而到基層政府，基層政府能夠在多大程度上貫徹，體現(xiàn)了國家能力。

其次，執(zhí)法部門的行動(dòng)能力。在政策具體的實(shí)施階段，基層政府作為執(zhí)行部門，為了能夠較好地貫徹和實(shí)現(xiàn)國家意圖，必須具備相應(yīng)的行動(dòng)能力。這種能力既包括主管部門自身的人、財(cái)、物的配備，同時(shí)由于食品藥品安全問題涉及面廣，因此也涉及到主管部門與相關(guān)部門之間的關(guān)系。這種能力直接關(guān)系到食品藥品監(jiān)督管理的效果，因此也體現(xiàn)了國家能力。

第三，政府與市場關(guān)系。在政策具體的實(shí)施階段，還涉及到執(zhí)行政策的主體與政策執(zhí)行的對(duì)象之間的關(guān)系。食品藥品安全最終需要落腳在政府部門對(duì)市場主體采取執(zhí)法行動(dòng)，這是政府部門行使食品藥品監(jiān)督管理職能、市場主體予以配合、整改的過程。實(shí)踐證明，執(zhí)法部門與執(zhí)法對(duì)象之間并不完全是單向的關(guān)系，市場主體的基本特征、發(fā)育狀況等等反過來會(huì)對(duì)政府部門的執(zhí)法行動(dòng)產(chǎn)生影響。執(zhí)法對(duì)象的積極配合將能夠更好地確保食品藥品安全。而市場主體是否具有配合執(zhí)法的客觀能力、是否具有配合執(zhí)法的主管意愿、以及執(zhí)法部門對(duì)市場主體采取的策略等，都會(huì)影響到食品藥品監(jiān)督管理的最終結(jié)果，因此也體現(xiàn)了國家能力。

綜上所述，國家能力理論同時(shí)關(guān)注食品藥品監(jiān)督管理的結(jié)構(gòu)與過程，也即是食品藥品監(jiān)督管理的實(shí)踐機(jī)制，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性。從具體的實(shí)踐機(jī)制上看，食品藥品監(jiān)督管理可以分為三個(gè)階段：政策目標(biāo)確定階段、政策制定及政府內(nèi)部整合階段，政策執(zhí)行或?qū)嵤╇A段。這三個(gè)階段本質(zhì)上就是“中央與地方關(guān)系”、“條條與塊塊關(guān)系”、以及“政府與市場關(guān)系”。顯然，不管上述哪個(gè)階段或者哪對(duì)關(guān)系，都會(huì)對(duì)食品藥品監(jiān)督管理產(chǎn)生重要的影響，并體現(xiàn)了國家能力。其中，“央地關(guān)系”涉及我國的財(cái)政體制，“條塊關(guān)系”涉及到基層行政管理體制，而“政府與市場關(guān)系”涉及到執(zhí)法過程中執(zhí)法主體與執(zhí)法對(duì)象的關(guān)系及其互動(dòng)等問題。

四、財(cái)政分權(quán)體制與政策目標(biāo)的偏離

經(jīng)濟(jì)和管理領(lǐng)域過于集權(quán)被認(rèn)為是1978年前的主要特征及問題。為此，改革開放初，我國財(cái)稅體制改革和行政管理體制改革的總方向是實(shí)行財(cái)稅分權(quán)與行政分權(quán)，目的是調(diào)動(dòng)各方面發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。國家實(shí)行“財(cái)政包干”體制，深刻地改變了中央政府與地方政府的關(guān)系和行為。自此以后，地方政府的本位利益意識(shí)逐漸開始覺醒。結(jié)果到了1980年代中后期，我國的“兩個(gè)比重”即國家財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政占全國財(cái)政的比重幾乎雙雙探底，觸碰到了“分權(quán)的底線”[17]。為了解決這個(gè)問題，國家于1994年啟動(dòng)了“分稅制”改革。分稅制改革雖然在政府財(cái)政收入方面具有很強(qiáng)的集權(quán)傾向，但在事權(quán)的分配方面卻基本上沒有觸及——這就意味著政府財(cái)政支出方面仍然是分權(quán)的狀態(tài)[18]。分稅制改革進(jìn)一步改變了中央政府與地方政府的關(guān)系，使得地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入嚴(yán)重不足的基本困境。結(jié)果，為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，基層政府具有極強(qiáng)的動(dòng)力去拓展非預(yù)算收入和預(yù)算外收入，從而增加政府可支配的財(cái)政資源，最終推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[19]

財(cái)政分權(quán)體制極大地調(diào)動(dòng)了基層政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，促進(jìn)了全國各地經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。這一點(diǎn)已經(jīng)被學(xué)界所證明。戴慕珍[20]在解釋蘇南地區(qū)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展時(shí)表示，基層政府扮演了企業(yè)家角色是導(dǎo)致當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速發(fā)展的主要原因，而基層政府之所以演變成了企業(yè)家，主要原因就是財(cái)政分權(quán)制和農(nóng)業(yè)的非集體化。洪銀興[21]也認(rèn)為，實(shí)行財(cái)稅分權(quán)體制以后，基層政府官員不僅是市場的幕后維護(hù)者，而且其自身也積極地參與到了市場行為之中，扮演了市場行動(dòng)者的角色，從而帶動(dòng)了基層的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。魏德昂[22]則是從政府組織本身角度指出：實(shí)行財(cái)政分權(quán)體制以后，基層政府本身便成為了一個(gè)廠商，具有了不同于中央政府的利益偏好和目標(biāo)追求，而政府官員不過是是廠商的經(jīng)理人。楊善華等[23]也認(rèn)為，在我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過程中，基層政府的自利性日益顯現(xiàn)，基層政府角色逐漸發(fā)生了從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”向“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”的轉(zhuǎn)變。

實(shí)踐證明，財(cái)政分權(quán)體制確實(shí)促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在1986至1997年期間，我國GDP從10275.18億元增加至78973.03億元；固定資產(chǎn)投資從3120.60億元增加到了24941.10億元。而在其中，食品藥品行業(yè)往往具有舉足輕重的地位。眾所周知，食品、藥品都屬于老百姓日常生活的必需品，不僅具有消費(fèi)剛性，而且消費(fèi)量極大。這些特征決定了食品藥品市場天然具有很大的利潤空間。財(cái)政分權(quán)制度改革以后，基層政府主導(dǎo)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，食品藥品行業(yè)因?yàn)闇?zhǔn)入門檻低，利潤高，從而成為全國各地爭相投資的行業(yè)，結(jié)果導(dǎo)致我國的食品藥品行業(yè)在全國“遍地開花”。僅僅就藥品行業(yè)來說：統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止到1997年底，“我國醫(yī)藥生產(chǎn)企業(yè)（包括醫(yī)療器械、藥用包裝材料等）已達(dá)6391家，可以生產(chǎn)化學(xué)原料藥1300多種，總量35萬噸，數(shù)量居世界第二位”[24]。而在1979年，我國醫(yī)藥企業(yè)僅有680余家，能夠生產(chǎn)各種化學(xué)原料藥1000多種，總量約4.1萬噸。顯然，在這個(gè)階段，我國醫(yī)藥企業(yè)的快速增長主要體現(xiàn)在企業(yè)數(shù)量和醫(yī)藥產(chǎn)量上大大增加了。

醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展如此迅速，與基層政府密切相關(guān)�；鶎诱�府之所以積極支持醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，主要就是因?yàn)獒t(yī)藥產(chǎn)業(yè)具有驚人的利潤。統(tǒng)計(jì)顯示，從1978年至1997年，我國醫(yī)藥生產(chǎn)年均增幅高達(dá)17.6%，高于同期全國工業(yè)年均增幅4.4個(gè)百分點(diǎn)[25]。從1978年至2006年，我國醫(yī)藥工業(yè)產(chǎn)值年均遞增16.1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于GDP的增長速度[26]。顯然，醫(yī)藥行業(yè)是改革開放以后國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)展最快的行業(yè)之一，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和滿足民眾需求做出了重要貢獻(xiàn)。

然而，也正是由于采取了“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的粗放發(fā)展模式，造成了我國食品藥品行業(yè)市場從一開始便具有了非常明顯的“小、散、亂、差”等突出特征。其中，“‘小’主要表現(xiàn)為企業(yè)規(guī)模小，全國的醫(yī)藥生產(chǎn)企業(yè)總和還抵不過一個(gè)大的國際醫(yī)藥企業(yè)集團(tuán)；‘散’主要表現(xiàn)為生產(chǎn)分散，同一產(chǎn)品眾多廠家生產(chǎn)；‘亂’主要表現(xiàn)為市場競爭秩序混亂，藥品研制、生產(chǎn)、流通、使用等方面的市場相當(dāng)混亂；‘差’主要表現(xiàn)為藥品企業(yè)管理水平差”[27]。為此，從1998年以來，我國便陸續(xù)制定和實(shí)施了一系列醫(yī)藥生產(chǎn)市場準(zhǔn)入制度，旨在抑制醫(yī)藥企業(yè)數(shù)量和平均規(guī)模。然而，我國醫(yī)藥企業(yè)數(shù)量過多、規(guī)模偏小的問題至今仍然沒有得到非常有效的解決，儼然成為了我國醫(yī)藥行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的一個(gè)“頑疾”。截止到2014年，我國年銷售額超過50億元的企業(yè)只有為數(shù)不多的幾家企業(yè)，過億元的也只有200多家[28]。

國家多次的醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整之所以難以見到成效，實(shí)際上并不完全是醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)自身的問題，這些小、散、亂、差的醫(yī)藥企業(yè)實(shí)際上與基層政府有著非常密切的關(guān)系。在部分地區(qū)，這些企業(yè)成為了基層政府非常重要的財(cái)政收入來源。如果將這些企業(yè)“調(diào)整掉”，很有可能就會(huì)導(dǎo)致基層政府收不抵支，從而造成一系列非常嚴(yán)重的問題。因此，當(dāng)?shù)鼗鶎诱�府沒有積極性執(zhí)行國家醫(yī)藥行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策時(shí)，這樣的國家意圖自然也就大打折扣了。當(dāng)然，反過來說，這也意味著國家意圖脫離了基層的實(shí)際，從而遭到了基層政府的“軟抵抗”。

實(shí)際上，這種中央政府與地方政府的利益博弈，不僅表現(xiàn)在國家的醫(yī)藥行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整這一個(gè)方面，它同樣也出現(xiàn)在了食品藥品監(jiān)督管理的具體實(shí)踐過程之中。眾所周知，“食品藥品安全”本身是一個(gè)具有很大彈性的概念。高標(biāo)準(zhǔn)的食品藥品安全和低標(biāo)準(zhǔn)的食品藥品安全之間往往存在著非常大的差別。尤其是不同的人、不同的機(jī)構(gòu)，出于不同的目標(biāo)、處于不同的層次等等，對(duì)于食品藥品安全的界定有可能完全不同。對(duì)于一個(gè)研究食品藥品安全的科學(xué)家來說，食品藥品安全意味著食品藥品的品質(zhì)要經(jīng)得起最先進(jìn)、最科學(xué)的檢驗(yàn)。然而，要達(dá)到這樣的高標(biāo)準(zhǔn)，往往需要付出巨大的成本。而科學(xué)家往往是不考慮成本的。但基層政府卻需要考慮，甚至需要首先考慮成本問題。前面已經(jīng)提到，基層政府是一個(gè)多目標(biāo)函數(shù)的集合。極為有限的財(cái)政收入，卻需要做遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其財(cái)政收入水平的公共事務(wù)，在這樣的結(jié)構(gòu)下，基層政府需要在各個(gè)目標(biāo)之間進(jìn)行權(quán)衡和排序。對(duì)于某些財(cái)政水平極差的基層政府而言，所謂的食品藥品安全就是“不出事”而已——不死人、不出現(xiàn)重大食品藥品安全事件等。

更何況，食品藥品企業(yè)及相關(guān)行業(yè)（醫(yī)藥行業(yè)、餐飲行業(yè)等）往往是基層政府的重要收入來源，是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)的重要依靠，具有很強(qiáng)的公共性特征。在這樣的客觀背景下，圍繞著真實(shí)過程中的食品藥品監(jiān)督管理工作，究竟應(yīng)該如何進(jìn)行監(jiān)督管理？以及，究竟應(yīng)該監(jiān)督管理到什么樣的程度？等等問題，中央政府和基層政府之間往往存在一定的張力。這種內(nèi)在張力給具體的執(zhí)法過程帶來了較大的困難和不確定性。實(shí)際上，我國食品藥品監(jiān)督管理體制在地方政府分級(jí)管理與省以下垂直管理的多次搖擺，正反映了這樣一種中央政府與地方政府之間的復(fù)雜博弈過程。對(duì)于中央政府來說，食品藥品安全事關(guān)民生大計(jì)，因此往往執(zhí)行的是高標(biāo)準(zhǔn)要求——當(dāng)然，中央政府往往是向基層政府提出任務(wù)要求，自己并不承擔(dān)實(shí)現(xiàn)這些任務(wù)要求的成本和經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果。但對(duì)于基層政府來說，不僅食品藥品安全是中央政府口中的大事，經(jīng)濟(jì)發(fā)展同樣也是中央政府口中的大事，而且是直接關(guān)系到本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的大事，同時(shí)也關(guān)系到個(gè)人的政績等等。在這樣的背景下，于公于私，基層政府都傾向于執(zhí)行食品藥品安全的最低標(biāo)準(zhǔn)——不出事；同時(shí)普遍認(rèn)為中央政府的要求太高了，脫離了當(dāng)?shù)氐膶?shí)際。這當(dāng)然就會(huì)給政策落實(shí)帶來巨大的困境和阻力，從而體現(xiàn)了國家能力不足的困境。

五、職能部門能力與政策執(zhí)行的效力

客觀來說，食品藥品安全歸根到底需要通過食品藥品監(jiān)督管理的具體實(shí)踐來保證。因此，在政策的執(zhí)行環(huán)節(jié)，開展食品藥品監(jiān)督管理的政府部門能否具備相應(yīng)的行政能力，直接體現(xiàn)了國家能力�？傮w上看，食品藥品監(jiān)督管理部門的行政能力主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（一）職能部門的資源稟賦

首先是食品藥品監(jiān)督管理部門在政府機(jī)構(gòu)中的地位。建國初，衛(wèi)生部成立藥政處，后改為藥政局，主管全國的藥品監(jiān)督管理工作；此后，全國縣級(jí)以上衛(wèi)生行政部門普遍設(shè)立藥政機(jī)構(gòu)和藥檢所。1978年，為了加強(qiáng)對(duì)中西藥品和醫(yī)療器械生產(chǎn)、供應(yīng)、使用等的統(tǒng)一管理，國務(wù)院決定成立國家醫(yī)藥管理總局，由國家衛(wèi)生部代管。1982年，國家醫(yī)藥管理總局改為國家醫(yī)藥管理局，隸屬于國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員。1986年，為了更好地促進(jìn)中醫(yī)中藥事業(yè)的發(fā)展，國務(wù)院決定成立中醫(yī)管理局，為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，由衛(wèi)生部代管。1988年，國家醫(yī)藥管理局改為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；改國家中醫(yī)管理局為國家中醫(yī)藥管理局，由衛(wèi)生部歸口管理；并將國家醫(yī)藥管理局管理的中藥部分劃歸國家醫(yī)藥管理局管理。1993年，國家醫(yī)藥管理改為國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)管理的國家局；國家中醫(yī)藥管理局改為衛(wèi)生部管理的國家局。

1998年，國務(wù)院決定撤銷國家醫(yī)藥管理局，成立國家藥品監(jiān)督管理局，為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，主管藥品監(jiān)督的行政執(zhí)法，并將衛(wèi)生部的藥政、藥檢職能，原國家醫(yī)藥管理局的藥品生產(chǎn)流通監(jiān)管職能、國家中醫(yī)藥管理局的中藥監(jiān)管職能共同并入國家藥品監(jiān)督管理局。2000年，國務(wù)院決定改革現(xiàn)行的藥品監(jiān)督管理體制，實(shí)行省以下藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)垂直管理。2003年，為了加強(qiáng)對(duì)食品安全的監(jiān)管工作，中共中央、國務(wù)院決定在國家監(jiān)督管理局的基礎(chǔ)上組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，并確定為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。2008年，國家食品藥品監(jiān)督管理改由衛(wèi)生部管理。同年11月，省以下垂直管理體制改為地方政府分級(jí)管理體制。2013年，國家食品藥品監(jiān)督管理改為國家食品藥品監(jiān)督管理總局，并確定為國務(wù)院直屬正部級(jí)單位。2014年，部分地方將省級(jí)以下食藥監(jiān)、工商和質(zhì)監(jiān)部門進(jìn)行合并為市場監(jiān)督管理局。

國家層面的機(jī)構(gòu)變革會(huì)對(duì)地方各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)變革產(chǎn)生非常重要的影響。按照目前我國確立的“分級(jí)管理體制”原則，各級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門屬于相應(yīng)各級(jí)政府的組成部門（也稱工作部門）。以湖南省麻陽縣為例。根據(jù)2014年的“三定”方案，麻陽縣設(shè)立了縣食品藥品監(jiān)督管理局，確定為縣政府的工作部門，并且加掛縣食品安全委員會(huì)辦公室牌子�？h食品藥品監(jiān)督管理局內(nèi)設(shè)6個(gè)職能機(jī)構(gòu)，另設(shè)縣食品藥品稽查大隊(duì)、縣食品藥品檢驗(yàn)所和藥品不良反應(yīng)監(jiān)測(cè)中心（加掛12331投訴中心牌子）。其中，前兩家機(jī)構(gòu)屬于縣食品藥品監(jiān)督管理局管理的副科級(jí)事業(yè)單位，后一家屬于縣食品藥品監(jiān)督管理局管理的股級(jí)事業(yè)單位。顯然，與此前為縣衛(wèi)生行政主管部門下設(shè)的一個(gè)內(nèi)部局相比，新的食品藥品監(jiān)督管理局機(jī)構(gòu)設(shè)置更加健全，在全縣的地位也有了明顯提升。與此同時(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立全額事業(yè)編制的食品藥品監(jiān)督管理所，為縣食品藥品監(jiān)督管理局的派出機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)所在轄區(qū)內(nèi)的食品藥品監(jiān)督管理工作。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品藥品監(jiān)督管理所的成立，全縣食品藥品監(jiān)督管理組織更加體系化了。

食品藥品監(jiān)督管理工作不僅需要有對(duì)口的職能部門，而且還需要這個(gè)職能部門具有相應(yīng)的部門資源，才有可能在轄區(qū)內(nèi)切實(shí)履行食品藥品監(jiān)督管理的職能。因此，部門資源與部門地位屬于形式與實(shí)質(zhì)的關(guān)系，或者說是血肉與骨架的關(guān)系。一般來說，部門資源越多，部門地位也越高。反之也成立：部門地位越高，部門資源也越多。根據(jù)2014年的“三定”方案，核定麻陽縣食品藥品監(jiān)督管理局行政編制20名，工勤編制1名；核定縣食品藥品稽查大隊(duì)全額事業(yè)編制14名，縣食品藥品檢驗(yàn)所全額事業(yè)編制3名，藥品不良反應(yīng)監(jiān)測(cè)中心全額事業(yè)編制4名。除此之外，核定全縣24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品藥品監(jiān)督管理所全額事業(yè)編制84名。

（二）職能部門的協(xié)調(diào)機(jī)制

由于食品藥品安全涉及面廣，因此在進(jìn)行食品藥品監(jiān)督管理的過程中，往往需要其他相關(guān)部門的配合。在某些特殊場合或針對(duì)某些特殊案件，甚至還需要由多個(gè)部門采取聯(lián)合行動(dòng)、聯(lián)合執(zhí)法。因此，職能部門之間的協(xié)調(diào)一致對(duì)于食品藥品監(jiān)督管理具有十分重要的作用。

以麻陽縣為例。按照國家有關(guān)規(guī)定，各地食品藥品安全實(shí)行“地方政府負(fù)總責(zé)，職能部門分工協(xié)作，企業(yè)是第一責(zé)任人”的責(zé)任體系。其中涉及到的職能部門分別包括：縣食品藥品監(jiān)督管理局；縣農(nóng)業(yè)局、縣林業(yè)局、縣畜牧水產(chǎn)局；縣衛(wèi)生局；縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局（縣質(zhì)監(jiān)局）；縣工商行政管理局（縣工商局）；縣商務(wù)局和縣公安局等多個(gè)縣級(jí)政府職能部門。

其中，縣農(nóng)業(yè)局、縣畜牧水產(chǎn)局和縣林業(yè)局與縣食品藥品監(jiān)督管理局的職能界限主要取決于食用農(nóng)產(chǎn)品、水產(chǎn)品和依法可食用陸生野生動(dòng)物等是否進(jìn)入了“批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)”。凡已進(jìn)入了的便交由縣食品藥品監(jiān)督管理局進(jìn)行監(jiān)督管理。不過，為了強(qiáng)化源頭治理，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合和工作銜接，形成監(jiān)管合力，降低監(jiān)管成本，防范安全風(fēng)險(xiǎn)，縣農(nóng)業(yè)局、縣林業(yè)局、縣畜牧水產(chǎn)局與縣食品藥品監(jiān)督管理局也建立了食品安全追溯機(jī)制。

縣衛(wèi)生局與縣食品藥品監(jiān)督管理局的職能界限主要在于食品安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與處置。其中，縣衛(wèi)生局負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估和預(yù)警工作，并會(huì)同縣食品藥品監(jiān)督管理局等部門制定、實(shí)施食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)計(jì)劃�？h衛(wèi)生局進(jìn)行安全評(píng)估以后得出的結(jié)果需及時(shí)通報(bào)縣食品藥品監(jiān)督管理局；對(duì)于其中得出不安全結(jié)論的食品，縣食品藥品監(jiān)督管理局應(yīng)及時(shí)采取措施。從這個(gè)角度上看，縣衛(wèi)生局與縣食品藥品監(jiān)督管理局的職責(zé)界限是比較明晰的。而在藥品安全方面，兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間建立了重大藥品不良反應(yīng)時(shí)間相互通報(bào)機(jī)制和聯(lián)合處置機(jī)制。

縣質(zhì)監(jiān)局與縣食品藥品監(jiān)督管理局的職能界限在于對(duì)象不同�？h質(zhì)監(jiān)局負(fù)責(zé)的是對(duì)食品包裝材料、容器、食品生產(chǎn)經(jīng)營工具等食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)加工的監(jiān)管，而食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)的是食品安全。因此，當(dāng)縣質(zhì)監(jiān)局發(fā)現(xiàn)食品相關(guān)產(chǎn)品可能會(huì)造成食品安全時(shí)，需要通報(bào)縣食品藥品監(jiān)督管理局，并由縣食品藥品監(jiān)督管理局對(duì)食品生產(chǎn)、流通消費(fèi)環(huán)節(jié)采取措施加以處理。而縣食品藥品監(jiān)督管理局在發(fā)現(xiàn)食品安全問題可能是由于食品相關(guān)產(chǎn)品造成的時(shí)候，則需要通報(bào)縣質(zhì)監(jiān)局，并由縣質(zhì)監(jiān)局在食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)采取措施加以處理。

縣工商局與縣食品藥品監(jiān)督管理局的職能界限相對(duì)模糊。其中，縣食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)藥品、醫(yī)療器械、保健食品、化妝品的廣告內(nèi)容審查和監(jiān)測(cè)；縣工商局負(fù)責(zé)藥品、醫(yī)療器械、保健食品、化妝品廣告活動(dòng)的監(jiān)督檢查。對(duì)于違法廣告，縣食品藥品監(jiān)督管理局應(yīng)通報(bào)縣工商局，由縣工商局采取措施加以處理。兩部門建立健全了協(xié)同配合機(jī)制。而縣商務(wù)局與縣食品藥品監(jiān)督管理局的職能界限則相對(duì)清楚，前者負(fù)責(zé)擬定藥品流通、餐飲服務(wù)和酒類流通發(fā)展規(guī)劃和政策，后者負(fù)責(zé)藥品流通、餐飲服務(wù)食品安全和酒類食品安全的監(jiān)督管理。

縣公安局與縣食品藥品監(jiān)督管理局的職能界限在于食品藥品違法行為是否涉嫌犯罪。縣食品藥品監(jiān)督管理局一旦發(fā)現(xiàn)食品藥品違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)移送至縣公安局，然后由縣公安局進(jìn)行審查，并依法作出立案或不予立案的決定�？h公安局可以依法提請(qǐng)縣食品藥品監(jiān)督管理局做出檢驗(yàn)、鑒定、認(rèn)定等協(xié)助�？h食品藥品監(jiān)督管理局與縣公安局建立行政執(zhí)法和刑事司法工作銜接機(jī)制，并設(shè)立“縣公安局食品藥品派出所”。

以上只是從政府正式職能界定的層面講清楚了縣食品藥品監(jiān)督管理局與各個(gè)相關(guān)職能部門之間存在的區(qū)別與聯(lián)系。表面上看，似乎各部門的職能都很明確，與縣食品藥品監(jiān)督管局之間的職能并沒有太多的重疊。然而，在實(shí)際工作的過程中，卻往往并非如此。例如，在職能之間具有“上下游關(guān)系”時(shí)，如果沒有上游或下游職能部門的強(qiáng)有力工作，也會(huì)大大增加食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)。比如，縣農(nóng)業(yè)局處于縣食品藥品監(jiān)督管理局的“上游”，因此，如果縣農(nóng)業(yè)局的農(nóng)產(chǎn)品源頭治理工作沒有做好，那么，當(dāng)大量的存在食品安全風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)以后，便會(huì)給縣食品藥品監(jiān)督局帶來巨大的壓力和風(fēng)險(xiǎn)。

此外，當(dāng)部門之間需要進(jìn)行聯(lián)合行動(dòng)（包括執(zhí)法）時(shí)，往往構(gòu)成了對(duì)部門協(xié)調(diào)能力的考驗(yàn)。以上提到的建立各種聯(lián)合機(jī)制，便是為了更好地促進(jìn)各職能部門之間進(jìn)行協(xié)調(diào)與合作。當(dāng)然，這些機(jī)制在具體運(yùn)行的過程中是否真正發(fā)揮作用，則往往需要視具體情況而定。目前，這種聯(lián)合機(jī)制在解決一些重、特大案件時(shí)具有比較好的效果。其中，尤其是涉嫌違法犯罪的，一旦交由公安機(jī)關(guān)處理，便往往能夠大大增強(qiáng)食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的具體行動(dòng)能力。顯然，這些機(jī)制能否起作用，直接決定了食品藥品監(jiān)督管理的績效，因此也體現(xiàn)了國家能力。

六、政府-市場關(guān)系與政策執(zhí)行平衡點(diǎn)

筆者認(rèn)為，在食品藥品監(jiān)督管理的具體實(shí)踐環(huán)節(jié)中，不僅要注意執(zhí)行政策的主體，而且還應(yīng)特別注意政策執(zhí)行的對(duì)象。這是因?yàn)�，政策�?zhí)行對(duì)象的特征往往也會(huì)對(duì)政策實(shí)踐產(chǎn)生重要影響，從而影響國家意圖最終能否實(shí)現(xiàn)。本來，國家意圖應(yīng)該是要基于政策對(duì)象的特征和狀況來確定，但從目前來看，國家意圖并不一定就能夠很準(zhǔn)確地捕捉到社會(huì)的實(shí)際需要和各級(jí)的實(shí)際情況——脫離實(shí)際的政策并不罕見。而這實(shí)際上也體現(xiàn)了國家能力的實(shí)際狀況。

依照有關(guān)規(guī)定，食品藥品監(jiān)督管理局的職能包括：一是對(duì)藥品（含醫(yī)療器械）的研究、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用的全過程進(jìn)行監(jiān)督管理；二是對(duì)餐飲服務(wù)許可和餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督以及保健食品、化妝品的衛(wèi)生監(jiān)督管理。簡單來說，就是對(duì)“四品一械”——食品、藥品、保健品、化妝品和醫(yī)療器械的監(jiān)督管理。值得注意的是，“四品一械”在城鄉(xiāng)之間是有很大區(qū)別的。前已提及，我國食品藥品行業(yè)普遍具有“小、散、亂、差”的基本特征。實(shí)際上，在全國的縣域、尤其是中西部地區(qū)的縣域，食品藥品行業(yè)更是以“小、散、亂、差”為顯著特征，并以此為“立足”的重要基礎(chǔ)——由于經(jīng)濟(jì)密集程度較低、利潤空間十分有限，因此，大型的、集中化的、非常正規(guī)的食品藥品行業(yè)反而難以在中西部地區(qū)立足。顯然，區(qū)域內(nèi)的食品藥品行業(yè)結(jié)構(gòu)并并不完全是由個(gè)人或政府部門來決定的，它往往與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r有著非常緊密的關(guān)系。實(shí)際上，食品藥品行業(yè)本身也是經(jīng)濟(jì)的一部分。

以麻陽縣的餐飲行業(yè)為例。截止到2015年，全縣共許可餐飲服務(wù)單位420家。其中，大型餐館有3家，中型餐館有16家，小型餐館有93家，小吃店有95家，快餐店有72家，飲品店有8家，甜品店有1家，中等職業(yè)學(xué)校食堂有1家，學(xué)校食堂有46家，機(jī)關(guān)企事業(yè)單位食堂有2家，建筑工地食堂有1家。顯然，全縣餐飲服務(wù)機(jī)構(gòu)以小規(guī)模的餐飲服務(wù)機(jī)構(gòu)為主，而中等以上餐館僅占4.52%，機(jī)關(guān)企事業(yè)單位及學(xué)校食堂僅占11.67%，兩類餐飲服務(wù)機(jī)構(gòu)共同的占比也僅為16.19%。在小規(guī)模餐飲服務(wù)機(jī)構(gòu)占絕大多數(shù)的情況下，由于有很多餐飲服務(wù)機(jī)構(gòu)的衛(wèi)生條件和衛(wèi)生設(shè)施達(dá)不到規(guī)定的餐飲經(jīng)營單位要求，因此食品藥品監(jiān)督管理部門不可能向其發(fā)放餐飲服務(wù)許可證書。但這些餐飲服務(wù)機(jī)構(gòu)的存在又已構(gòu)成既定事實(shí)，而且也確實(shí)為區(qū)域內(nèi)居民提供了不可或缺的餐飲服務(wù)，因此這些服務(wù)機(jī)構(gòu)又不可能強(qiáng)制取締。2014年，全縣共有53家餐飲經(jīng)營單位申請(qǐng)餐飲服務(wù)許可證，審查后發(fā)現(xiàn)僅有42家符合條件。截止到目前，全縣持有效餐飲服務(wù)許可證經(jīng)營的有236家，持證率僅為56%。顯然，全縣的餐飲服務(wù)機(jī)構(gòu)總體結(jié)構(gòu)決定了食品藥品監(jiān)督管理主要是對(duì)小餐飲機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。

再以麻陽縣的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)為例。一般來說，在一個(gè)縣域范圍內(nèi)，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)往往是藥品和醫(yī)療器械的銷售大戶，藥房等的銷售量雖然也不小，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)。因此，縣域范圍內(nèi)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)往往是食品藥品監(jiān)督管理的重點(diǎn)對(duì)象。然而，在廣大的中西部地區(qū)縣域范圍內(nèi)，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)分布普遍是一個(gè)“正三角形”結(jié)構(gòu)：處于上級(jí)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)往往十分有限，而處于底層的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)則往往數(shù)量龐大。截止到2015年，整個(gè)麻陽縣共有醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)319家，其中村衛(wèi)生室252家，占比高達(dá)79.00%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院（含廠礦衛(wèi)生院）共26家；縣級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不到10家。在這樣的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)行業(yè)的總體結(jié)構(gòu)之下，全縣的食品藥品監(jiān)督管理只能采取“抓大放小”和“就近監(jiān)管”的辦法，集中力量對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)和城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的村衛(wèi)生室（含社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站）、私人診所等醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督和管理。

總之，“小、散、亂、差”的食品藥品行業(yè)結(jié)構(gòu)仍然是目前我國大多數(shù)中西部地區(qū)縣域范圍內(nèi)的基本事實(shí)，而且客觀上具有一定的市場需求和合理性。由于這些食品藥品服務(wù)行業(yè)的準(zhǔn)入門檻極低，不僅導(dǎo)致了監(jiān)管難度的增加，同時(shí)也導(dǎo)致這些服務(wù)機(jī)構(gòu)之間處于高度的市場競爭狀態(tài)——利潤率也較低。這種狀況進(jìn)一步導(dǎo)致了這些服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏提檔升級(jí)的能力和內(nèi)在動(dòng)力。因此，短期內(nèi)這種結(jié)構(gòu)將難以得到根本性的改變，是不以個(gè)人或機(jī)構(gòu)的意志為轉(zhuǎn)移的。顯然，食品藥品監(jiān)督管理必須考慮執(zhí)法對(duì)象的基本情況和特征，也即是要考慮具體的市場狀況，并依據(jù)市場的實(shí)際情況制定切實(shí)可行的食品藥品監(jiān)管政策，切不可浪漫主義。

前面已經(jīng)提到，區(qū)域內(nèi)食品藥品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)的。因此，針對(duì)目前主要以“小、散、亂、差”為主要特征的食品藥品監(jiān)督管理對(duì)象，我們的政策就不能一味地進(jìn)行強(qiáng)制取締或打擊，而是要采取更加柔性化的措施，對(duì)這些監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行規(guī)范、整治，以促其提高衛(wèi)生條件和衛(wèi)生水平，并盡可能地降低食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)。例如，在麻陽縣，“食品生產(chǎn)加工小作坊、小食品經(jīng)營店、小診所、小藥店”等食品藥品“四小”單位遍布城鄉(xiāng)，數(shù)量巨大，點(diǎn)多面廣，監(jiān)管難度極大，監(jiān)督成本極高。這些機(jī)構(gòu)一般在當(dāng)?shù)匾殉蔀榧榷ㄊ聦?shí)，也是當(dāng)事人收入的重要依靠，而且深受當(dāng)?shù)乩习傩盏臍g迎和好評(píng)，因此，單純執(zhí)法取締往往是不現(xiàn)實(shí)的，不能難以湊效，而且甚至還有可能造成社會(huì)不穩(wěn)定事件。因此，針對(duì)其中存在的某些突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，縣食品藥品監(jiān)督管理局主要采取了“‘四小’規(guī)整專項(xiàng)行動(dòng)”的辦法，在嚴(yán)格執(zhí)法并責(zé)令整改的同時(shí)，也著力幫助提高這些“四小”單位的衛(wèi)生環(huán)境和服務(wù)能力。這是一種比較契合當(dāng)?shù)貙?shí)際的做法，因此取得了比較好的效果。

當(dāng)然，針對(duì)食品藥品行業(yè)中涉嫌違法犯罪的行為，理應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)、快遞行業(yè)的快速興起，食品藥品行業(yè)的違法犯罪行為也逐漸呈現(xiàn)出復(fù)雜化、高端化的傾向，從而給食品藥品監(jiān)督管理工作帶來了比較大的難度。實(shí)際上，這本身也體現(xiàn)了我國食品藥品市場也在逐漸地從低端、中低端向中端、中高端的層次過渡的基本特征。也就是說，隨著民眾經(jīng)濟(jì)水平和食品藥品安全意識(shí)的不斷提高，原來比較有市場的低端或中低端食品藥品的市場大大萎縮了（當(dāng)然，這也與食品藥品監(jiān)督管理工作的努力有巨大關(guān)系。畢竟食品藥品行業(yè)存在高度的信息不對(duì)稱特征，需要政府力量的積極介入，防止出現(xiàn)市場失靈）。而中端、中高端的消費(fèi)市場逐漸興起，因此也吸引了食品藥品違法犯罪份子也進(jìn)行“市場升級(jí)”。這種升級(jí)主要體現(xiàn)在：食品藥品違法行為往往具有涉案范圍廣泛（有時(shí)可能是全國聯(lián)網(wǎng)作案）、涉案金額巨大、案情十分復(fù)雜、技術(shù)含量較高、隱蔽程度較深、取證難度較大等特征。這就需要我國食品藥品監(jiān)督管理隊(duì)伍的執(zhí)法能力和綜合素質(zhì)要能夠跟上形勢(shì)，有所提升。

總之，政府與市場的關(guān)系并不是簡單的執(zhí)法與被執(zhí)法的關(guān)系，這是由我國的發(fā)展歷程、基本國情和目前所處的發(fā)展階段所決定了的，這與西方成熟的市場經(jīng)濟(jì)體存在著非常鮮明的區(qū)別。這些特殊因素決定了我國的執(zhí)法——尤其是在基層的執(zhí)法工作，不能單純地為了執(zhí)法而執(zhí)法，而是必須要考慮到區(qū)域市場本身與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的嵌入性，尤其是要防止因?yàn)閳?zhí)法失當(dāng)給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展可能造成的問題和不良后果。從這個(gè)意義上說，食品藥品監(jiān)督管理工作首先需要服從并服務(wù)于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展大局，這是基層食品藥品監(jiān)督管理工作最大的政治。食品藥品監(jiān)督管理能否在政治與業(yè)務(wù)之間找到平衡點(diǎn)，非常直接地體現(xiàn)了國家能力。

七、小結(jié)

針對(duì)我國食品藥品監(jiān)督管理領(lǐng)域普遍存在的困境和問題，本文沒有局限在具體的細(xì)節(jié)層面討論，而是采用了一個(gè)更加宏觀的理論視野和分析框架，試圖對(duì)這種現(xiàn)實(shí)的狀況進(jìn)行理解和分析。目前，農(nóng)村地區(qū)食品藥品監(jiān)督管理領(lǐng)域存在的問題，從根本上看，體現(xiàn)了國家能力的不足，因此具有一定的必然性。而這種國家能力的不足，主要體現(xiàn)在了中央與地方關(guān)系、基層政府職能部門的行動(dòng)能力、以及政府與市場關(guān)系等三個(gè)層面。因此，從國家能力的角度來看，解決目前我國食品藥品監(jiān)督管理領(lǐng)域存在的困境，需要從加強(qiáng)國家能力方面入手。

首先，在中央與地方關(guān)系層面。由于地方政府、尤其是基層政府在財(cái)政收入水平十分低下的情況下承擔(dān)了相對(duì)過重的經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)和公共支出任務(wù)，從而導(dǎo)致基層政府過于依賴目前的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)類型和發(fā)展模式，進(jìn)而缺乏開展有可能會(huì)影響到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的食品藥品監(jiān)督管理工作的內(nèi)在積極性和客觀條件，這是造成國家的上述意圖難以真正在基層貫徹落實(shí)的重要原因。從這個(gè)角度上看，國家應(yīng)該在財(cái)權(quán)與事權(quán)的配置上做出一定調(diào)整，減輕基層政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力，增強(qiáng)基層政府在履行公共服務(wù)方面的職能，促進(jìn)基層政府的職能轉(zhuǎn)型。當(dāng)然，從目前的情況來看，基層政府徹底轉(zhuǎn)型為提供公共服務(wù)而不顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不現(xiàn)實(shí)的。因此，中央政府也可以適當(dāng)?shù)靥嵘��?jīng)濟(jì)發(fā)展的政府層級(jí)，比如，由縣域經(jīng)濟(jì)上升為市域經(jīng)濟(jì)，從而通過提升行政層級(jí)的辦法實(shí)現(xiàn)市場整合，打破地方保護(hù)主義，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的提檔升級(jí)。

第二，在職能部門的執(zhí)法能力建設(shè)方面：一方面，政府要在財(cái)政投入和人員配備方面進(jìn)行更多更大的投入；另一方面，而且也是更加重要的方面，則是要加強(qiáng)各職能部門之間的聯(lián)動(dòng)和協(xié)調(diào)�？梢赃m當(dāng)?shù)赝ㄟ^職能部門的整合，變部門間的協(xié)調(diào)為部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)，從而降低部門協(xié)調(diào)的難度，確保統(tǒng)一行動(dòng)和分工協(xié)作。但是，這樣的部門整合應(yīng)該是以提高行政效率為目標(biāo)的，因此也要防止因?yàn)椴块T整合而出現(xiàn)的工作重要性和專門化程度下降的問題。在這一方面，應(yīng)該要根據(jù)各地的實(shí)際情況，保持一定的平衡關(guān)系，而不能搞“一刀切”。

第三，在政府與市場關(guān)系層面：政府的決策首先要立足于實(shí)際，要根據(jù)不同區(qū)域的實(shí)際情況來確定食品藥品監(jiān)督管理的目標(biāo)任務(wù)。因此，政府決策的科學(xué)性和適宜性應(yīng)努力提高。盡管國家意圖具有高度的權(quán)威性，但是，國家意圖是否符合實(shí)際，這本身也體現(xiàn)了一種國家能力�？傮w上看，我國的市場發(fā)育是在政府有意識(shí)地積極培育的情況下發(fā)育出來的，這與西方的市場發(fā)育模式完全不同——西方往往是先有了市場的發(fā)育，然后才有政府的發(fā)育。而我國則恰恰相反。不同的發(fā)展歷程決定了不同的政府與市場關(guān)系模式，我們不能照搬照抄西方。尤其是對(duì)于基層政府來說，區(qū)域內(nèi)的市場狀況雖然相對(duì)落后原始，但卻與當(dāng)?shù)卣�府、與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局有著非常密切的關(guān)系，形成了一個(gè)低水平但卻比較符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的平衡。在這樣的背景下，國家意圖的不宜粗暴地打破地方的這種低水平平衡局面，而是要通過不斷倡導(dǎo)、激勵(lì)和完善的方式，幫助基層政府提高當(dāng)?shù)氐氖称匪幤沸袠I(yè)總體水平。在這個(gè)方面，國家——尤其是中央政府需要有歷史的耐心，并時(shí)刻保持敏銳性和相對(duì)的獨(dú)立性。

Dilemma of Food and Drug Supervision and Management in Rural Areas From the Perspective of State Capacity

Abstract: Food and drug supervision and management has attracted much attention but faces difficulties. This dilemma is essentially the embodiment of insufficient state capacity. From the perspective of the structure and practice process of food and drug supervision and administration, this work is embedded in the triple relationship between central government and local government, between functional departments and between government and market. Due to the lack of national capacity, the deviation of grassroots governments in understanding and implementing the national intentions, the difficulty in coordinating the implementation of policies due to the division of functional departments, and the decentralization and extensiveness of grassroots food and drug markets, the cost of law enforcement has been greatly increased, which makes the food and drug supervision and management work confronted with many problems. Plight. Therefore, it is necessary to strengthen national capacity building and improve the level of food and drug supervision and management by adjusting the allocation of powers and interests among governments, integrating government functional departments, and improving the scientific and suitability of national decision-making.

Key words: Food and drug supervision and management; state capacity; central land relationship; departmental separation; government and market