當前位置：文章首頁 >> 三農(nóng)之外 >> 社會熱點 >> 名義社區(qū)與實質(zhì)社區(qū)：社區(qū)的本質(zhì)與分類
——基于土地產(chǎn)權性質(zhì)與城市公共服務供給機制的二維視角
（武漢大學 新聞與傳播學院，武漢 430072）
摘 要 在城鄉(xiāng)分治體制下，“社區(qū)制”起初專指我國城市基層治理單元。然而，由于社區(qū)概念的泛化使用，社區(qū)的內(nèi)涵與屬性也趨于模糊化。研究基于我國土地產(chǎn)權性質(zhì)與城市公共服務供給機制兩個維度，揭示城鄉(xiāng)社區(qū)的內(nèi)涵與屬性的差異，進而重構(gòu)社區(qū)的分類體系，將之劃分為“名義社區(qū)”與“實質(zhì)社區(qū)”。這將有助于在由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下城鄉(xiāng)分治體制向城鄉(xiāng)一體化下城鄉(xiāng)共治體制轉(zhuǎn)型的新時代，構(gòu)建既有共性又有特色、既統(tǒng)籌設計又因地制宜的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系。
關鍵詞 社區(qū)；土地財政；城市公共服務；商品房；小產(chǎn)權房
一、問題的提出
“社區(qū)”這一由Community翻譯為中文的概念，最初由民政部引入政府改革的政策文件時，專指城市社區(qū)。在單位制時期，單位是連接國家與個人的中間結(jié)構(gòu)，也是將分散的城市社會組織起來的基礎。上世紀90年代，單位制漸趨解體，大量“單位人”成為“社會人”，城市社會面臨解組與失序的風險。為此，1991年民政部提出“社區(qū)建設”概念。1992年10月，中國基層政權建設研究會在杭州市下城區(qū)召開了“全國城市社區(qū)建設理論研討會”。1999年民政部在全國選擇26個“城市社區(qū)建設試驗區(qū)”作為試點，經(jīng)過幾年探索，形成了各具特色的社區(qū)管理新模式，如上海模式、沈陽模式、江漢模式等。民政部基層政權建設司也改名為基層政權建設和社區(qū)建設司。2000年11月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》，社區(qū)建設運動在全國的城市推廣和普及，由此我國城市基層治理迎來了從單位制與街居制向社區(qū)制轉(zhuǎn)變的時代。
在當時城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的背景下，形成的是城鄉(xiāng)分治的體制，因此社區(qū)建設運動專指城市基層治理改革。相應地，鄉(xiāng)村治理的末梢則是以行政村為建制，并以村兩委為基層組織體系。然而，社區(qū)建設于2000年在全國城市推廣后，隨后逐漸出現(xiàn)一個泛化使用的現(xiàn)象，如城鄉(xiāng)社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)等，將社區(qū)的概念延伸和嫁接到農(nóng)村，社區(qū)的內(nèi)涵與屬性也趨于模糊化。隨著城市化的快速推進，城市社會中還誕生了一類獨特的居住形態(tài)——城中村，即在城市行政區(qū)劃里的村莊，將從村委會向居委會轉(zhuǎn)變的部分，又稱為“村改居社區(qū)”，學界也將之稱為“轉(zhuǎn)型社區(qū)”或“過渡社區(qū)”[[i]]。有學者認為現(xiàn)在我們已經(jīng)有了“城鄉(xiāng)社區(qū)”這個概念，這將影響社區(qū)研究的面向[[ii]]。同時，社區(qū)的泛化使用也影響到中央政策的頂層設計，社區(qū)在政策設計上由最初特指城市基層治理，逐漸演化為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系。
2006年中共十六屆六中全會提出“全面開展城市社區(qū)建設，積極推進農(nóng)村社區(qū)建設， 健全新型社區(qū)管理和服務體制，把社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”的重大決策。這是我國首次完整地提出“農(nóng)村社區(qū)建設”。2007年民政部印發(fā)《全國農(nóng)村社區(qū)建設實驗縣（市、區(qū)）工作實施方案》，先后在全國開展了農(nóng)村社區(qū)建設實驗、農(nóng)村社區(qū)建設實驗全覆蓋等創(chuàng)建活動。2015 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設試點工作的指導意見》，這是中央出臺的首個推進農(nóng)村社區(qū)建設的政策文件。2017年6月12日，中共中央、國務院發(fā)布了《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，首次以中央的名義統(tǒng)籌對城鄉(xiāng)社區(qū)治理進行頂層設計和宏觀布局。隨后黨的十九大報告進一步強調(diào)“加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。2018年3月1日全國城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作電視電話會議在北京召開。這標志著我國基層社會由城鄉(xiāng)分治開始邁入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社區(qū)治理新時代。
社區(qū)概念的泛化使用，在橫向空間上形成了農(nóng)村社區(qū)-轉(zhuǎn)型社區(qū)-城市社區(qū)的演進譜系，但是也不得不在社區(qū)前面加上定語以示區(qū)分。那么，社區(qū)制在我國是否具有獨特的內(nèi)涵與邏輯？社區(qū)制由純粹的城市社會開始推廣到城中村，再到如今廣大的農(nóng)村社會，這對城中村或農(nóng)村社會意味著什么？目前，學界對這一問題尚未有充分的認識，關于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視野下的社區(qū)研究還是空白，缺乏對政策的解釋與回應能力，因而也就無法有效地指導基層治理改革實踐。中央政策將農(nóng)村社會也納入到社區(qū)治理體系中來，這讓基層干部也感到困惑。筆者有一次受邀給揚州市民政局組織的全市社區(qū)/村書記做社區(qū)治理相關的講座，提問環(huán)節(jié)在場的村書記對于現(xiàn)行政策要求將村莊也變?yōu)樯鐓^(qū)，都感到很困惑。他們問：不知道政策為什么要將村莊變?yōu)樯鐓^(qū)？村莊變?yōu)樯鐓^(qū)，只是換個名稱，還是有實質(zhì)的影響？和城市社區(qū)有沒有什么差異？揚州市基層干部的困惑，在一定程度上可以說也代表了全國基層干部的心聲。而對于這一重大政策與現(xiàn)實問題，學界尚沒有給出學理性解釋與機制性分析。本文將基于我國土地財政與城市公共服務[1]供給機制兩個維度，來嘗試理解我國城市社區(qū)的本質(zhì)與獨特內(nèi)涵，進而比較城鄉(xiāng)社區(qū)屬性的差異，重構(gòu)社區(qū)的分類體系。唯有此，方能在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，構(gòu)建既統(tǒng)籌設計又因地制宜的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系。
（一）快速城市化與社區(qū)建設時期的耦合
伴隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和單位制漸趨解體，單位辦社會的城市治理格局發(fā)生改變，原單位負擔的諸多福利職能和非經(jīng)濟職能被剝離出來，分別推向市場、社會和國家。在城市住房商品化改革導向下，1998年停止福利分房，城市居住形態(tài)主要為：存量房屋以單位房改房和傳統(tǒng)鄰里街區(qū)私房為主，而增量房屋則以新建商品房為主，輔之以少量經(jīng)濟適用房、廉租房和兩限房等保障性住房。由于傳統(tǒng)鄰里街區(qū)私房都是新中國成立前建設的，都是比較低矮的老舊建筑，除了少數(shù)具有歷史文物價值的建筑外，大部分都已經(jīng)為城市“三舊改造”[2]政策而被拆除。單位房改房，基本上也都是1998年之前建設的住房，從五六十年代到八九十年代的都有，房屋也都有一定的房齡了，相較于新建商品房小區(qū)而言，往往被稱之為“老舊小區(qū)”。老舊小區(qū)住房一般為開放式的多層建筑群，在城市低效用地再利用的政策導向下，越來越多的老舊小區(qū)住房也被納入 “三舊改造”的范圍。2000年在全國城市推行社區(qū)建設時，剛剛是住房商品化改革的開端，城市居住形態(tài)還是以單位小區(qū)或“房改房”老舊小區(qū)為主，商品房小區(qū)方初露端倪。而隨著住房商品化改革的深入，以單位小區(qū)、“房改房”老舊小區(qū)和傳統(tǒng)鄰里街區(qū)為代表的城市存量房屋是不斷減少的，而以新建商品房小區(qū)為代表的城市增量房屋是不斷增加的。
2000年社區(qū)建設以來，與城市住房商品化改革相伴隨的是我國城市化的快速發(fā)展，具體表現(xiàn)在我國工業(yè)化發(fā)展、城鎮(zhèn)戶籍制度改革和人口遷徙政策的變革。1995年至2005年，九五和十五期間被認為是我國工業(yè)化發(fā)展迅速的階段，這為城市容納力提供了基礎。2000年前后，我國城市從人口遷徙限制和人口嚴格管控開始轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)人口融合和自由流動政策，大規(guī)模的打工經(jīng)濟興起。同時，我國城鎮(zhèn)戶籍制度也開始松動和改革，先從中小城鎮(zhèn)改革再到大中城市，全國各城市先后紛紛推行購房落戶政策。由此，我國城市化步入了快速發(fā)展的時期，城市開發(fā)建設迅猛擴張，大量商品房社區(qū)開始興起。與此同時，隨著城市的擴張，都市也形成一種獨特的景觀——城中村，已經(jīng)被城市包圍的都市村莊，由于不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，生活方式也已發(fā)生轉(zhuǎn)變，很多城市對之都采取村改居政策，即由原來的農(nóng)村行政村村委會轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)居委會管理體制，學界也將之稱為城市“轉(zhuǎn)型社區(qū)”。既有的社區(qū)研究都將關注的焦點放置在城市單位制及其解體的歷時性背景上，而忽視了社區(qū)建設開啟后與我國快速城市化進程的耦合，這對理解我國城市社區(qū)的內(nèi)涵與邏輯具有重大意義。
城鎮(zhèn)住房市場化改革和社區(qū)建設以來，我國城市目前已經(jīng)形成多元化的住房體系和多樣化的社區(qū)類型。郭于華和沈原通過對北京市的考察認為我國城市目前的居住形態(tài)存在傳統(tǒng)街區(qū)、商品房、房改房、單位宿舍房、經(jīng)濟適用房、兩限房、廉租房、拆遷安置房和城中村等九種住房類型，不同的居住形態(tài)構(gòu)成了不同的城市社區(qū)類型。他們認為住宅產(chǎn)權的界定構(gòu)成居住形態(tài)差異的根本因素，并將城中村農(nóng)民因征地拆遷引發(fā)的上訪以及商品房小區(qū)業(yè)主維權行動，視為權利抗爭范式[[iii]]。簡單的將住宅產(chǎn)權作為私有財產(chǎn)權，無法把握城市住房性質(zhì)的根本差異與社區(qū)運轉(zhuǎn)的深層機理。由于不同的社區(qū)類型是由轄區(qū)居民小區(qū)住房的性質(zhì)決定的，因此要想理解社區(qū)的內(nèi)涵與屬性就需要首先認識不同住房性質(zhì)的差異。下文筆者將以商品房、經(jīng)濟適用房、單位房改房與農(nóng)村小產(chǎn)權房等四種主要性質(zhì)的住房構(gòu)成的社區(qū)類型為基礎，對不同住房與土地產(chǎn)權性質(zhì)差異背后隱藏的土地財政、城市公共服務供給機制與現(xiàn)代財政平衡原理進行分析。
（二）土地財政與城市公共服務供給原理
一個城市的發(fā)達水平和該城市提供的公共服務質(zhì)量是成正比的。城市公共服務的提供是需要成本的，這就涉及到城市公共品如何供應和公共財政來源問題。根據(jù)人的有限理性假設和公共品的非排他性特征，一旦可以不付出成本也可以享受公共服務，公共品供給便會面臨搭便車難題，這也是市場失靈的根源，因此就需要依靠政府通過強制性手段來收取公共服務費用，即稅收。城市公共物品與服務的提供，可以分為兩個階段：第一階段為城市開發(fā)建設期，涉及的是城市基礎設施與公共服務配套的一次性資金投入，相當于城市固定資產(chǎn)投入，面臨的是一次性資金投入與長期性收益之間的矛盾；第二階段為城市維護管理期，涉及的是城市公共服務維系的長期性開支，面臨的是長期性財政資金來源問題[[iv]]。
對于美國等西方民主政體國家，則是將之視為兩個分開的過程，第一階段是通過地方政府發(fā)行債券來融資，以解決城市基礎設施與公共服務配套的一次性資金投入與常期性收益之間的矛盾；第二階段則是通過地方政府每年征收財產(chǎn)稅以獲取用于城市維護管理的長期性支出[[v]]。由于完善的城市公共服務的供給帶來的正外部性外溢，帶動所在地房地產(chǎn)的增值，然后再通過每年征收財產(chǎn)稅，獲得用于公共服務成本的稅收財政，因此能夠有效防止城市公共服務生產(chǎn)的租值漏失，實現(xiàn)公共服務的成本與受益相一致的財政平衡原則。
而我國由于地方政府不允許發(fā)行債券，也沒有財產(chǎn)稅，所以城市開發(fā)就面臨兩個問題：一是城市開發(fā)建設一次性投入的資金來源，二是提供的城市公共服務如何收回成本以及防止租值漏失[[vi]]。我國前后形成了兩種不同于歐美稅收財政的獨特模式，前期為計劃經(jīng)濟時代的國企利潤上繳模式，實質(zhì)是通過生產(chǎn)剩余積累形成的財政收入來提供城市基礎設施及公共服務配套。由于僅靠生產(chǎn)剩余積累而形成的財政資金短缺，決定了城市開發(fā)建設規(guī)模的有限性以及公共服務配套的低水平，這也是2000年前實行人口流動嚴格管控的原因。后期則為實行社會主義市場經(jīng)濟體制改革后形成的土地財政模式，即國家壟斷土地一級市場，放開土地二級市場后形成的土地差價。從表象上來看，政府從農(nóng)民那里低價征地，然后轉(zhuǎn)手在市場上高價賣地形成土地財政，被認為是侵犯了農(nóng)民的權益、房價高企的推手和腐敗的淵藪，實則并沒有真正理解土地財政在我國城市化中的重大功能和背后的機制。
正是通過國家壟斷土地一級市場，放開土地二級市場形成的土地財政，既有效地解決了城市開發(fā)建設的一次性投入的資金問題，又有效地解決了城市公共服務的成本回收和租值漏失問題。因為在土地財政模式下，城市開發(fā)建設和城市維護管理兩個階段的財政資金的獲取過程是合一的，不像在美國是前后分離的兩個過程。所謂的土地財政是由征地拆遷成本、城市開發(fā)建設成本（小區(qū)基礎設施及城市公共服務配套）、未來70年城市公共服務成本的貼現(xiàn)以及市場供求競爭下的剩余索取等四部分構(gòu)成。進入土地二級市場上拍賣的國有土地，政府一般會訂立基準地價，即拍賣的地價款至少要能一次性收回該宗地的征地拆遷成本、城市開發(fā)建設成本以及未來70年城市公共服務成本的貼現(xiàn)。也就是說地方政府通過土地財政，不僅向購房業(yè)主收取了城市開發(fā)建設費用，同時一次性將未來70年政府提供公共服務的費用提前收取。這也就意味著政府向購房業(yè)主承諾在住房產(chǎn)權期內(nèi)的未來70年提供免費公共服務[[vii]]。對于購房業(yè)主而言，則相當于是對城市的入股投資，在支付房地價款后，在未來70年就可以享受城市公共服務完善帶來的土地增值收益。此點也經(jīng)常被詬病為地方官員在流動的任期制下竭澤而漁的短視行為，實則也不盡然，因為這部分財政資金并不是無謂浪費掉了。
我們看到，土地財政除了用于城市開發(fā)建設，提供城市基礎設施及公共服務配套，以創(chuàng)造良好有競爭力的營商環(huán)境吸引資本投資外，地方政府還會將土地財政用于補貼工業(yè)地價以及對重點工業(yè)項目各種稅收減免等政策優(yōu)惠，進行招商引資和發(fā)展經(jīng)濟。不同于歐美等發(fā)達國家以所得稅和財產(chǎn)稅等直接稅為主，我國實行的則是以流轉(zhuǎn)稅和間接稅為主，而來自居民繳納的稅收收入占比不足10%[[viii]]。所以，地方政府將一次性收取的土地財政，通過用于補貼工業(yè)以招商引資發(fā)展經(jīng)濟，就可以接轉(zhuǎn)化為未來可以持續(xù)獲取的稅收財政，從而形成將來城市維護管理階段公共服務供應的財政基礎，兌現(xiàn)對購房者的承諾。以直接稅為主的稅收財政模式對于國家的稅收征管能力要求較高，而且稅收征收成本也比較高。而我國以流轉(zhuǎn)稅為主形成的間接稅收財政模式，雖然稅負重，但對于個人稅負痛感并不明顯，國家的征稅成本相對較低。
三、城市公共服務成本的支付：不同住房與土地產(chǎn)權性質(zhì)的差異
美國式的“債券融資+稅收財政”和我國式的“土地財政+工商稅收”模式是兩套不同的城市公共服務供給機制，但本質(zhì)上都是現(xiàn)代財政平衡原理，即城市公共服務的成本和收益相平衡，以及城市公共服務的成本主要受由益者承擔。城市公共服務的受益者主要為市民或房產(chǎn)業(yè)主。同一時間開發(fā)建設的小區(qū)住房，不同性質(zhì)與區(qū)位的房屋價格懸殊可能很大，其差異非主要源于房屋的建筑成本，而是源于土地使用成本。在上文對我國土地財政與城市公共服務供給機制分析的基礎上，研究發(fā)現(xiàn)不同住房土地使用成本的高低，實質(zhì)上對應的是業(yè)主對城市公共服務成本支付的多寡，及其能享受到的城市公共服務水平的高低。下文將以商品房、經(jīng)濟適用房、單位房改房與農(nóng)村小產(chǎn)權房等四種住房的價格構(gòu)成為切入點，分析其內(nèi)在的土地產(chǎn)權性質(zhì)與城市公共服務成本的差異。
（一）國有轉(zhuǎn)讓用地與商品房
根據(jù)《商品住宅價格管理暫行辦法》第五條規(guī)定，商品住宅價格由下列項目構(gòu)成：（1）開發(fā)成本：a、征地費及拆遷安置補償費，b、勘察設計及前期工程費，c、住宅建筑、安裝工程費，d、住宅小區(qū)基礎設施建設費和住宅小區(qū)及非營業(yè)性配套公共建筑的建設費，e、管理費：以本款a到d項之和為基數(shù)的1～3%計算，f、貸款利息；（2）利潤；（3）稅金；（4）地段差價，其征收辦法暫且由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國家有關規(guī)定制定。商品房的價格構(gòu)成中有很大一部分屬于開發(fā)商支付的土地使用權取得費用，即土地使用成本，商品房用地屬于國有轉(zhuǎn)讓用地，擁有70年的國有土地使用產(chǎn)權。由上文對土地財政的分析可知，土地使用權取得費用主要包括三部分：征地拆遷安置成本、城市開發(fā)建設成本（小區(qū)基礎設施及公共服務配套）以及未來70年為住宅小區(qū)提供的城市公共服務。此類土地使用權取得費用，可以稱之為廣義的土地出讓金。那么，購買商品房的業(yè)主，支付的房價中就包含了完全的城市公共服務成本，包括城市開發(fā)建設配套的公共服務和未來70年政府應提供的公共服務。因此，商品房可以自由入市交易，可以合法享受城市公共服務水平的提高帶來的房產(chǎn)增值收益。
（二）國有劃撥用地與經(jīng)濟適用房
根據(jù)《經(jīng)濟適用住房管理辦法》第二十條規(guī)定：“確定經(jīng)濟適用住房的價格應當以保本微利為原則……房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)實施的經(jīng)濟適用住房項目利潤率按不高于3％核定；市、縣人民政府直接組織建設的經(jīng)濟適用住房只能按成本價銷售，不得有利潤。”具體而言，經(jīng)濟適用房的價格構(gòu)成為：（1）開發(fā)成本：a、征地費及拆遷安置補償費，b、勘察設計及前期工程費，c、住宅建筑、安裝工程費，d、住宅小區(qū)基礎設施建設費和住宅小區(qū)及非營業(yè)性配套公共建筑的建設費，e、管理費：以本款a到d項之和為基數(shù)的1～3%計算，f、貸款利息；（2）利潤，3%以下的利潤；（3）稅金。商品房與經(jīng)濟適用房的價格與成本相比主要是有兩個差異：一是有無地段差價，即有無土地出讓金，商品房土地性質(zhì)屬于國有轉(zhuǎn)讓用地，需要繳納土地出讓金，而經(jīng)濟適用房土地性質(zhì)屬于國有劃撥用地，不需要繳納土地出讓金，兩者的土地使用成本不同；這里的土地出讓金可以稱之為狹義的“土地出讓金”，即廣義土地出讓金中扣除征地拆遷安置成本和城市開發(fā)建設成本之后的剩余部分。二是利潤是否受限制，商品房住宅不受限制，由市場自行決定。經(jīng)濟適用房開發(fā)建設也需要繳納一定的土地使用權取得費，只不過和商品房相比，土地使用權取得費只包括征地拆遷安置成本和城市開發(fā)建設成本。因此，購買經(jīng)濟適用房的業(yè)主，支付的房價中僅包含部分城市公共服務成本，即城市開發(fā)建設配套的公共服務。那么，經(jīng)濟適用房的入市交易就受到一定限制，一般需要購買滿五年后，在補繳了土地出讓金（注：狹義的土地出讓金）后，方可入市交易，以合法享受房產(chǎn)增值收益。這里補繳的土地出讓金，實質(zhì)就是支付的享受未來城市公共服務的成本。
（三）復合土地產(chǎn)權與單位房改房
“房改房”，又稱已購公有住房或售后公房，是國家對職工工資中沒有包含住房消費資金的一種補償，是住房制度向住房商品化過渡的形式，以住房簡單再生產(chǎn)和建立具有社會保障性的住房供給體系的原則決定的。房改房有三種出售方式，分別是市場價、成本價和標準價。按市場價購房的，產(chǎn)權歸個人所有，屬于商品房性質(zhì)，可以隨時上市交易；按成本價購房的，產(chǎn)權歸個人，但一般滿5年后才能進入市場交易，交易前補繳土地出讓金，就可以變?yōu)樯唐贩苛�；按標準價購房的，職工和單位共有產(chǎn)權，分享比例具體按照當年標準價占成本價的比重來確定，滿5年后入市交易時，需先補足標準價和成本價的差價，變?yōu)槌杀緝r購房，然后再補繳土地出讓金，或者出售時不補足標準價和成本價的差價，而與單位按產(chǎn)權比例分享房產(chǎn)增值數(shù)額。按照市場價購買的為商品房性質(zhì)，土地性質(zhì)為國有轉(zhuǎn)讓土地。按成本價或標準價購買的，類似于經(jīng)濟適用房，具有保障性住房性質(zhì)，土地產(chǎn)權為國有劃撥用地。以成本價購房的價格構(gòu)成，和經(jīng)濟適用房的價格構(gòu)成相比，就是少了微利潤一項。因此，購買單位房改房的業(yè)主，能享受到的權利與利益，是由其支付的購房成本決定的，購房成本就包含了城市公共服務成本。
（四）集體建設用地與農(nóng)村小產(chǎn)權房
我國實行城鄉(xiāng)二元的土地產(chǎn)權結(jié)構(gòu)，即國有土地所有制和集體土地所有制。小產(chǎn)權房是相較于在國有土地上建設，并由國家發(fā)放國有土地使用證和房屋所有權（俗稱“兩證”）的“大產(chǎn)權房”而言的，具體是指在農(nóng)村集體土地上建設的房屋，可以分為合法的小產(chǎn)權房和非法的小產(chǎn)權房。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村宅基地性質(zhì)屬于集體建設用地，根據(jù)一戶一宅原則，農(nóng)民在宅基地上建設的房屋具有自住和社會保障性質(zhì)，只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或出售，且轉(zhuǎn)讓方此后就無法再無償分配新的宅基地。此類經(jīng)過審批，按照法定面積建設的農(nóng)村住宅，擁有的是集體土地使用證和房屋所有權證，為大多數(shù)普通農(nóng)村合法的居住形態(tài)，可謂是合法的小產(chǎn)權房。另外一類則是未經(jīng)審批、違規(guī)超越法定宅基地和房屋面積，或違法占用耕地建設的住宅，屬于違法的小產(chǎn)權房。而城中村由于被城市包圍的地理位置優(yōu)勢，可以免費分享城市公共服務溢出的正外部性，帶來土地非農(nóng)利用的大量增值利益，因而具有較強的違法使用和開發(fā)集體土地的獲利動機，第二類的非法小產(chǎn)權房較為普遍。此類非法小產(chǎn)權房，屬于違建，無法獲得國家國土和房管部門頒發(fā)的土地使用證和房屋所有權證，因而就無法入市自由交易。
大產(chǎn)權房和小產(chǎn)權房之間的根本差異，不在于房屋所有權，而在于土地使用權性質(zhì)。我國《土地管理法》規(guī)定，國家壟斷土地一級市場，放開土地二級市場。集體土地所有權是不允許自由交易的，集體土地使用權只允許在集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部之間轉(zhuǎn)讓，只有國有土地使用權可以入市交易。集體土地要想轉(zhuǎn)為國有土地性質(zhì)，只有通過國家先征收后再轉(zhuǎn)為國有土地性質(zhì)一條路徑，即國家壟斷土地一級市場的內(nèi)涵，已經(jīng)征轉(zhuǎn)為國有的國有土地使用權便可以在市場上自由交易，即放開土地二級市場的內(nèi)涵。對此，這常被學界和媒體批評為政府低價從農(nóng)民那里拿地，高價在市場上賣地，賺取巨額差價，侵犯農(nóng)民的權益，并呼吁集體土地與國有土地“同地同權同價”，或者主張集體土地直接入市等[[ix]]。然而，這實則是對我國土地財政的嚴重誤解，不了解我國城市公共服務的生產(chǎn)原理。小產(chǎn)權房相較于城市商品房而言，根本的差異就在于沒有繳納國有土地使用權取得費，或者說沒有支付城市公共服務成本，具體包括征地拆遷安置成本、城市開發(fā)建設成本（小區(qū)基礎設施及公共服務配套費）以及未來70年城市公共服務費用。因此，農(nóng)村小產(chǎn)權房不能合法自由入市交易。
四、社區(qū)的屬性與分類：名義社區(qū)和實質(zhì)社區(qū)
社區(qū)治理路徑的選擇應和社區(qū)自身發(fā)展過程以及社區(qū)屬性相一致，這是社區(qū)治理體系建設的基本前提。社區(qū)一詞雖然是舶來品，但是在創(chuàng)造性地引入中國并落地后，便具有了其獨特含義和生命軌跡。我國社區(qū)自身發(fā)展的過程主要有兩個特征：一是在過去城鄉(xiāng)分治體制下，社區(qū)特指城市基層社會的治理單元；二是社區(qū)的地理邊界不像西方國家基于文化認同自然形成的，也不需要經(jīng)由轄區(qū)居民投票決定，而是由政府基于方便服務管理與居民自治的原則而做的行政區(qū)劃調(diào)整，和西方國家社區(qū)的屬性與邊界不同。新時期將特指城市基層社會治理單元的社區(qū)概念擴大到鄉(xiāng)村社會，構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系時，需要首先深入研究城鄉(xiāng)社區(qū)的屬性及其分類，方有可能建構(gòu)出既有共性又有特色、既統(tǒng)籌設計又因地制宜的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系。
（一）社區(qū)的屬性：產(chǎn)權、社會、財政關系屬性
結(jié)合土地產(chǎn)權性質(zhì)與城市公共服務生產(chǎn)機制兩個維度，可以將紛繁多樣的城市住房主要劃分為三類：商品房、保障房和農(nóng)村小產(chǎn)權房，其中經(jīng)濟適用房、房改房、拆遷安置房和兩限房均可歸為保障性住房范疇。其土地性質(zhì)依次為國有轉(zhuǎn)讓土地、國有劃撥土地和集體土地，相應地承擔的城市公共服務成本的完全度分別為完全、不完全和未承擔。因此，國有轉(zhuǎn)讓土地性質(zhì)的商品房，可以自由入市交易，由于購房款中土地使用權取得費既包括了征地拆遷安置成本與城市開發(fā)建設成本，也包括了未來70年城市公共服務成本，便能完全分享由不斷完善的城市公共服務帶來的房產(chǎn)增值利益。而國有劃撥用地性質(zhì)的保障房，入市交易有一定限制，由于購房款中土地使用權取得費中只包含征地拆遷安置成本與城市開發(fā)建設成本，沒有支付未來70年城市公共服務成本（表現(xiàn)為狹義土地出讓金），因此便無法直接分享城市公共服務完善帶來的房產(chǎn)增值利益。而是在購房滿五年且補繳土地出讓金的前提下轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐贩亢�，方可獲得房產(chǎn)增值利益。商品房和保障房都是建設在國有土地上，沒有實質(zhì)性差異，都可入市交易，只是保障房在滿足一定條件下可以轉(zhuǎn)為商品房性質(zhì)，兩者都符合城市公共服務提供的現(xiàn)代財政平衡原理。
而對于農(nóng)村小產(chǎn)權房而言，雖然其中的城中村很多城市已經(jīng)實施村改居政策，成為城市村改居社區(qū)，但是城中村小產(chǎn)權房是建設在農(nóng)村集體土地性質(zhì)上，沒有支付土地使用權取得費，也就沒有承擔城市開發(fā)建設成本和未來的城市公共服務成本，因此也就無法自由入市交易，獲取城市公共服務完善帶來的房產(chǎn)增值利益。由于城中村的地理位置優(yōu)勢，雖然無法通過合法交易土地以及住宅來獲取土地增值利益，但是由于歷史的原因以及監(jiān)管的困難，城中村往往具有很強的沖動非法利用土地，以分享城市公共服務外溢帶來的土地增值利益，主要表現(xiàn)為小產(chǎn)權房的出租收入。一般農(nóng)村與城中村小產(chǎn)權房的邏輯實質(zhì)上是一樣的，只是一般農(nóng)村的地理位置因遠離城鎮(zhèn)，缺乏分享城市公共服務完善帶來的土地增值利益罷了。那么，我國紛繁多樣的住房類型構(gòu)成的社區(qū)，最根本的還是城鄉(xiāng)之間的差異，理解了城中村小產(chǎn)權房構(gòu)成的村改居社區(qū)的邏輯，便能理解一般農(nóng)村也要轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)的內(nèi)涵。
具體而言，城鄉(xiāng)社區(qū)的屬性的差異主要為：（1）產(chǎn)權屬性。社區(qū)的土地產(chǎn)權結(jié)構(gòu)對社區(qū)公共利益產(chǎn)生最直接的影響，決定著社區(qū)居民之間的利益關聯(lián)度，并制約著居民社區(qū)參與的動力與行為。在我國土地管理制度下，城市社區(qū)與村莊之間的本質(zhì)區(qū)別在于土地產(chǎn)權性質(zhì)的差異，城市社區(qū)為國有土地，國有土地使用權可以在土地二級市場自由轉(zhuǎn)讓，那么形塑的是開放性的社區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。而村莊實行的是集體產(chǎn)權土地，集體成員權的取得無法自由流動，形塑的是封閉性的村莊經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。（2）社會屬性。不同的土地產(chǎn)權結(jié)構(gòu)進而形塑了社區(qū)內(nèi)部不同的社會關系結(jié)構(gòu)，在城市社區(qū)開放性的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下，社區(qū)成員的進入與退出是高度自由而流動的，形成的也是開放性的社會關系結(jié)構(gòu)。與此相對，相對封閉的村莊經(jīng)濟結(jié)構(gòu)形塑的是相對封閉的社會關系結(jié)構(gòu)，血緣與地緣關系相互交織。社區(qū)居民的家庭關系、社區(qū)關系與社會關系構(gòu)成的社會資本結(jié)構(gòu)不同，進而決定了居民社區(qū)參與的動力與行為的差異。（3）財政屬性。由于我國獨特的土地財政與城市公共服務供給機制，不同土地產(chǎn)權性質(zhì)的住房實際上包含了城市公共服務成本支付的差異。城市國有土地上的社區(qū)，由于市民在購買房屋時支付了城市公共服務的成本，因此社區(qū)公共服務的供給需要由政府財政負擔。而由于農(nóng)村土地實行集體所有制，村莊擁有集體經(jīng)濟，村莊內(nèi)部的公共服務一般需要集體經(jīng)濟負擔。
（二）社區(qū)的分類：名義社區(qū)與實質(zhì)社區(qū)
不同的居住形態(tài)構(gòu)成了不同的社區(qū)類型。我國社區(qū)的范圍是基于管轄便利原則而劃定的行政邊界，既可能為單一住房性質(zhì)的社區(qū)，如一個大型商品房小區(qū)構(gòu)成的社區(qū)，或若干個商品房小區(qū)構(gòu)成的社區(qū)；也可能為若干不同性質(zhì)住房構(gòu)成的混合社區(qū)，如一個社區(qū)轄區(qū)內(nèi)同時包括有商品房小區(qū)、各類保障房小區(qū)或城中村等其中至少兩類住房。為了分析和理解的便利，研究采取理想類型建構(gòu)的方法，即均采用單一住房性質(zhì)構(gòu)成的社區(qū)類型為基礎。因此，根據(jù)小產(chǎn)權房、商品房和保障房的居住形態(tài)可以相應建構(gòu)為農(nóng)村社區(qū)、村改居社區(qū)、商品房社區(qū)和保障房社區(qū)。我們知道，保障房和商品房用地都是國有土地性質(zhì)，土地使用權取得費都包含了城市開發(fā)建設成本，其中就內(nèi)含了居委會和派出所等公共服務配套設施。所以，商品房社區(qū)和保障房社區(qū)支付了城市公共服務的成本，作為城市公共服務范疇的居委會和派出所等，就需要納入政府公共財政支出的范疇。
在城市化導向下實施村改居政策，城中村由村委會轉(zhuǎn)為居委會建制，并不僅僅是牌子的變化，還意味著牌子背后城市公共服務責任的轉(zhuǎn)移。城市商品房和保障房社區(qū)居委會的人員工資、辦公經(jīng)費以及公共服務開支等一開始就是納入地方政府財政的，屬于政府向城市居民履行提供公共服務的承諾，因為購房居民支付了城市公共服務費用，這實質(zhì)上也是市民化的成本或門檻。對于村改居社區(qū)而言，最核心的利益在于土地，雖然村改居政策中包含有集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋氐膬?nèi)容，但只是實現(xiàn)名義上的轉(zhuǎn)變。如深圳市2004年的農(nóng)村城市化政策，政府只實現(xiàn)了將少量未利用土地通過征地補償轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀罅恳呀?jīng)開發(fā)為非農(nóng)利用的土地還是在原村集體和村民手中，包括原村集體在集體土地上開發(fā)的工業(yè)廠房以及商廈酒店等物業(yè)，以及村民在宅基上搶建加建以用于出租的樓房，實質(zhì)上都屬于小產(chǎn)權房。由于集體土地是村集體和村民無償取得的，由于歷史和地理位置優(yōu)勢的原因獲得了土地非農(nóng)利用的機會，免費分享了城市公共服務完善帶來的正外部性，但并沒有支付城市開發(fā)建設的公共服務成本。
由于我國尚未實行財產(chǎn)稅，城市政府提供的公共服務在城中村地區(qū)就會產(chǎn)生租值漏失。在村改居以前，原村集體和村民在享受土地非農(nóng)利用產(chǎn)生的土地增值收益同時，負擔本村集體內(nèi)部公共服務事業(yè)的開支，如村辦小學、環(huán)境衛(wèi)生、治安、公園、道路等，具有內(nèi)在的合理性。因為村級公共服務環(huán)境的完善，吸引資本和外來務工人員的流入，帶來的土地增值收益還是屬于原村集體和村民的，成本和收益具有關聯(lián)性。但是在沒有財產(chǎn)稅，也沒有通過將集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋亻g接繳納城市公共服務費用的前提下，通過一次性的城市化政策推行村改居改革后，政府便承攬起村改居社區(qū)的公共服務責任，實質(zhì)上相當于政府公共財政向村改居社區(qū)的二次轉(zhuǎn)移。因此，村改居社區(qū)享受的城市公共服務收益和成本是不對稱的，享受到的權利和義務也是不平衡的。
此外，由于村改居社區(qū)仍然是集體土地性質(zhì)，而集體土地的使用權僅允許在集體組織成員內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或出售，不允許向城市居民等非集體經(jīng)濟組織成員買賣，而且集體土地的分配具有成員權和身份屬性，所以村改居社區(qū)的小產(chǎn)權房就不能自由入市交易。相較于商品房和保障房社區(qū)而言，村改居社區(qū)在“人-地關系”上形成的是一種封閉性和排斥性的社區(qū)經(jīng)濟關系結(jié)構(gòu)，及其衍生出來的“人-人關系”上形成的也是一種基于血緣和地緣交織的封閉性社會關系結(jié)構(gòu)。因此，從社區(qū)經(jīng)濟關系結(jié)構(gòu)、社會關系結(jié)構(gòu)以及公共服務關系等方面去看，村改居社區(qū)和城市商品房社區(qū)及保障房社區(qū)都有質(zhì)的不同。
商品房社區(qū)和保障房社區(qū)用地都屬于國有土地，雖然保障房一般需要在滿5年后補繳土地出讓金后方可自由入市交易，但是這本身就是符合現(xiàn)代財政平衡原理的。享受房產(chǎn)增值收益是以支付城市公共服務對價為基礎的，在滿足條件后保障房便可轉(zhuǎn)化為商品房，自由入市交易。因此，商品房和保障房社區(qū)形成的都是開放性的現(xiàn)代經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會關系結(jié)構(gòu)。對照之下，在土地性質(zhì)沒有轉(zhuǎn)變的情況下實施農(nóng)村城市化政策，只是一種名義上的城市化，村改居社區(qū)也就只是一種“名義社區(qū)”。與之相對，筆者將以商品房社區(qū)和保障房社區(qū)為代表的城市社區(qū)稱為“實質(zhì)社區(qū)”。“名義社區(qū)”與“實質(zhì)社區(qū)”在社區(qū)經(jīng)濟關系、社會關系以及公共服務關系結(jié)構(gòu)不同的情形下，社區(qū)治理體制和機制的設計也應該不同。
五、結(jié)論
社區(qū)治理是社會治理系統(tǒng)的基礎單元，是國家治理體系的微觀細胞。社區(qū)治理問題關系到國家基層社會治理模式的變革，社區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要推動力量，那么如何選擇和實施有效的社區(qū)治理模式是一個重要的兼具理論與政策現(xiàn)實意義的問題。然而，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的前提下，我國基層社會長期實行的是城鄉(xiāng)分治體制。在人民公社時期，城市社會實行的是單位制為主、街居制為輔的組織體系，而鄉(xiāng)村社會實行的是政社合一的人民公社-生產(chǎn)大隊-生產(chǎn)小隊的組織體系。改革開放后，80年代初人民公社漸趨解體，隨著以村民委員會為代表的村民自治制度創(chuàng)新，我國鄉(xiāng)村社會便進入了“鄉(xiāng)政村治”建設階段，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)-行政村-村民組的基層組織體系。而在城市隨著單位制的式微，街居制逐漸走向城市基層社會管理的前臺，并于2000年在全國城市開啟社區(qū)建設運動。因此，社區(qū)制在我國起初專指城市基層治理組織。
隨著社區(qū)概念的泛化使用，進一步被吸納進國家政策決策。過去城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的城鄉(xiāng)分治體制正在向城鄉(xiāng)一體化下城鄉(xiāng)共治轉(zhuǎn)型的新時代邁進。由過去城鄉(xiāng)分治向城鄉(xiāng)共治轉(zhuǎn)型后的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系建設將是新時代我國基層社會治理現(xiàn)代化改革探索的重大議題。然而，基于土地產(chǎn)權與城市公共服務供給機制兩個維度的分析得知，城鄉(xiāng)社區(qū)的屬性存在很大差異，筆者用“名義社區(qū)”與“實質(zhì)社區(qū)”對之分類。然而，在我國治理實踐中，村改居社區(qū)大量存在，村莊變社區(qū)、村委會變居委會、村民變市民，不僅僅是名義的變化，還包含著實質(zhì)上的財政關系的轉(zhuǎn)變。因為轉(zhuǎn)變?yōu)榇甯木由鐓^(qū)后，社區(qū)公共服務與管理的支出都要由政府財政負擔。這是中央政策在推動構(gòu)建城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系時不得不面對的主要問題之一。因此，因此，城鄉(xiāng)社區(qū)屬性的差異要求城鄉(xiāng)治理體系的建設不能簡單的“一刀切”，而應根據(jù)新時代變化了的社會主要矛盾對社區(qū)進行再分類，方能構(gòu)建既有共性又有特色、既統(tǒng)籌設計又因地制宜的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系。
[1] 本文所用的“城市公共服務”是借用公共經(jīng)濟學的概念，泛指由政府提供的城市公共物品與服務（public goods and services），而非指與公共管理職能相對應的狹義公共服務。
[2] “三舊改造”指舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居改造。
[[i]] 劉宣. 快速城市化下“轉(zhuǎn)型社區(qū)”空間改造的障礙——廣州、深圳案例[J]. 地理研究，2010（4）:693-702. 李志剛、于濤方、魏立華、張敏. 快速城市化下“轉(zhuǎn)型社區(qū)”的社區(qū)轉(zhuǎn)型研究[J]. 城市發(fā)展研究，（5）:84-90. 黃銳、文軍. 從傳統(tǒng)村落到新型都市共同體：轉(zhuǎn)型社區(qū)的形成及其基本特質(zhì)[J]. 學習與實踐，2012（4）：75-82.
[[ix]] 周其仁. 城鄉(xiāng)中國（上）[M]. 北京：中信出版社，2013.
周其仁. 城鄉(xiāng)中國（下）[M]. 北京：中信出版社，2014.
Nominal Community and Substantive Community：
the Nature and Classification of the Community
——Based on the perspective of land property and
urban public service supplying mechanism
ZHANG Xuelin
Abstract Under the urban-rural divide and control system, the “community system” initially refers to the urban grassroots governance unit of China. However, due to the generalization of community concepts, the connotations and attributes of communities tend to be blurred. Based on the two dimensions of land property and urban public service supplying mechanism in China, the study reveals the differences of connotations and attributes between urban and rural communities, and then reconstructs the classification system of the community, dividing it into “nominal community” and “substantive community”. In the new era of transition to urban-rural co-governance, it will help to build a system of urban and rural community governance that has both commonality and characteristics, both integrated design and local conditions.
Keywords community; land finance; urban public service; nominal community；substantive community
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