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城市社會(huì)轉(zhuǎn)型與社區(qū)治理體系現(xiàn)代化

社區(qū)是社會(huì)的基本單元，是創(chuàng)新社會(huì)治理的基礎(chǔ)平臺(tái)，是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重要基石[①]。改革開放以來，我國(guó)城市社會(huì)發(fā)生深刻轉(zhuǎn)型，社區(qū)治理體制也實(shí)現(xiàn)由“街居制”向“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)變。構(gòu)建適應(yīng)我國(guó)城市社會(huì)特點(diǎn)的社區(qū)治理體制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的題中應(yīng)有之義。黨的十九大提出要“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，黨的十九屆三中全會(huì)提出“構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制”，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，把更多資源、服務(wù)、管理放到社區(qū)”，這為新時(shí)代創(chuàng)新和完善城市社區(qū)治理體制指明了方向。

一、城市社會(huì)轉(zhuǎn)型與治理單元重構(gòu)

理解我國(guó)城市社會(huì)轉(zhuǎn)型的兩大因素是城市經(jīng)濟(jì)體制改革和快速城鎮(zhèn)化。城市經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)單位體制解體，附屬于單位體制的單位社會(huì)隨之發(fā)生深刻重組。一方面，城市居民從與單位的依附關(guān)系中解脫出來，獲得工作選擇與居住生活的自由選擇權(quán)，城市社會(huì)流動(dòng)性劇增。另一方面，原本附屬于單位的、具有熟人社會(huì)性質(zhì)的、同質(zhì)性較高的居住空間，因流動(dòng)性增加而出現(xiàn)認(rèn)同弱化和異質(zhì)性增強(qiáng)，城市社會(huì)整合性下降。這場(chǎng)變革于上世紀(jì)九十年代中后期隨國(guó)有企業(yè)改革而加速，至今仍在部分城市持續(xù)發(fā)生。其產(chǎn)生的社會(huì)結(jié)果是，因單位密集而形成的居住空間隨城市發(fā)展而變?yōu)槔铣菂^(qū)，成為經(jīng)歷過單位體制的老年人聚集的社會(huì)空間。老城區(qū)設(shè)施設(shè)備老化，但經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和公共服務(wù)資源相對(duì)密集，加上居住成本相對(duì)較低，也吸引大量外來務(wù)工人員和年輕工薪階層在此租住或短期居住。這樣的社會(huì)空間，便形成以高穩(wěn)定性的老年人群體和高流動(dòng)性務(wù)工群體的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。

與此同時(shí)，我國(guó)進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%提高到2017年的58.5%，城鎮(zhèn)常住人口也從1.7億人增加到8.1億人�？焖俪擎�(zhèn)化帶來城市空間的深刻重組。首先表現(xiàn)為城市空間的迅速拓展，僅2000年到2016年底，全國(guó)城市建成區(qū)面積就從2.24萬平方公里增長(zhǎng)到5.43萬平方公里[②]。其次是城市存量空間的更新改造，大規(guī)模的城市更新改造既重塑了城市形貌，也造成了城市社會(huì)形態(tài)的改變，城中村和老城區(qū)的大拆大建，改變了城市原住民的空間分布和原有社會(huì)關(guān)聯(lián)形式，改變了城市存量空間的居住結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)，出現(xiàn)了一定程度的“紳士化”現(xiàn)象[③]。

伴隨城市經(jīng)濟(jì)體制改革和快速城鎮(zhèn)化的，是城鎮(zhèn)住房制度改革。住房制度改革先是實(shí)現(xiàn)了對(duì)原有福利分配制度下的居住格局的重構(gòu)，城市居民在支付一定貨幣成本后獲得房屋所有權(quán)，“房屋公有-家庭居住-單位管理”的相對(duì)簡(jiǎn)單且明晰的權(quán)利義務(wù)關(guān)系被打破，造成的老舊小區(qū)管理問題至今仍未獲得有效化解。更重要的是，住房市場(chǎng)化催生了我國(guó)城市獨(dú)具特色的居住模式和城市社會(huì)空間形態(tài)，即以高密度集合式居住構(gòu)成的封閉式商品房小區(qū)和建立在建筑物區(qū)分所有權(quán)基礎(chǔ)之上的“業(yè)主社會(huì)”[④]。這是一個(gè)因購房行為而偶然形成的陌生化的社會(huì)空間，缺乏老舊小區(qū)老年人群體之間在長(zhǎng)期單位生活中形成的社會(huì)資本，社會(huì)原子化程度更高，社區(qū)認(rèn)同感更弱。由此，我國(guó)城市社會(huì)形成以老舊小區(qū)和新型小區(qū)為主體的二元空間格局，二者的居住群體、社會(huì)性質(zhì)和管理模式皆存在重大差異，是城市社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的社會(huì)基礎(chǔ)。

因應(yīng)城市社會(huì)轉(zhuǎn)型，我國(guó)社區(qū)治理體制也在發(fā)生深刻變革。2000年開始，全國(guó)開展城市社區(qū)建設(shè)活動(dòng)，在新的社會(huì)空間格局上重構(gòu)基層治理單元。盡管各地略有差異，但基本確立以社區(qū)為城市基層治理單元，其空間范圍大致在原街道辦事處和居民委員會(huì)之間，輻射人口規(guī)模數(shù)千乃至上萬。城市基層治理單元重構(gòu)，直接表現(xiàn)為社區(qū)居民自治組織數(shù)量的變化。根據(jù)民政部的統(tǒng)計(jì)，1998年，全國(guó)居民委員會(huì)數(shù)量達(dá)到頂峰，為11.9萬個(gè)，社區(qū)建設(shè)開始后數(shù)量迅速減少，2003社區(qū)居委會(huì)數(shù)量下降到7.7萬個(gè)，此后開始恢復(fù)增長(zhǎng)，截至2017年達(dá)到10.8萬個(gè)[⑤]。由于我國(guó)仍處于快速城鎮(zhèn)化時(shí)期，城市社會(huì)轉(zhuǎn)型也遠(yuǎn)未完成，城市基層治理單元的重組仍將持續(xù)發(fā)生，社區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)必然是一個(gè)長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)過程。

二、社區(qū)治理基本功能與現(xiàn)實(shí)困境

社區(qū)是聯(lián)結(jié)國(guó)家與城市居民的“最后一公里”，社區(qū)治理體系是國(guó)家治理體系的末端組成部分，其基本功能包括三個(gè)方面：一是實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共服務(wù)資源與居民差異化需求之間的有效對(duì)接。社區(qū)是供給國(guó)家公共服務(wù)的一線平臺(tái)，城市居民所需要的社會(huì)保障、社會(huì)救助、養(yǎng)老服務(wù)、文化服務(wù)等，都需要通過社區(qū)基層組織獲得。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)多元化使得居民需求差異化程度提高，是社區(qū)公共服務(wù)供給面臨的一大挑戰(zhàn)。二是實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)管理目標(biāo)在社區(qū)層面的有效達(dá)成。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，利益多元化造成社會(huì)矛盾糾紛多發(fā)，社會(huì)穩(wěn)定壓力巨大。社區(qū)面對(duì)的是居民生活中非常日常化、瑣碎化和重復(fù)度高的矛盾糾紛，是停車、油煙噪聲擾民、環(huán)境衛(wèi)生等方面的雞毛蒜皮的小事。辦好小事，將矛盾有效化解在基層，是提高居民生活幸福感和實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)穩(wěn)定的基本要求[⑥]。三是實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的信息汲取等認(rèn)證能力的有效延伸[⑦]�，F(xiàn)代國(guó)家面對(duì)日益復(fù)雜化和不確定性的基層社會(huì)，需要有效獲取包括居民訴求、社會(huì)狀況等方面的基礎(chǔ)信息，以實(shí)現(xiàn)常規(guī)管理與服務(wù)目標(biāo)的有效達(dá)成，實(shí)現(xiàn)對(duì)重大突發(fā)事件的有效預(yù)防和應(yīng)急處置。除了構(gòu)建專業(yè)化、技術(shù)化的信息汲取體系，社區(qū)也承擔(dān)著采集基礎(chǔ)信息的重要功能。

社區(qū)治理功能的實(shí)現(xiàn)，有賴于三個(gè)機(jī)制的有效銜接，即國(guó)家資源與權(quán)力配置機(jī)制、社區(qū)鏈接機(jī)制和社會(huì)合作機(jī)制。國(guó)家資源與權(quán)力配置機(jī)制實(shí)現(xiàn)的是治理重心下沉，其目的是提高基層的問題發(fā)現(xiàn)能力和化解能力，其實(shí)現(xiàn)方式就是將原來集中在上層的治理資源向基層傾斜，一定程度上改變基層“責(zé)權(quán)利”不對(duì)稱的問題[⑧]。治理重心下沉還包括政府公共服務(wù)供給平臺(tái)的前移，既有助于方便群眾辦事，提高公共服務(wù)的投遞效率，也能夠提升信息甄別能力，盡可能減少社會(huì)復(fù)雜化和信息不對(duì)稱帶來的政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)合作機(jī)制實(shí)現(xiàn)的是居民在社區(qū)小規(guī)模公共事務(wù)上的自主治理，達(dá)成對(duì)身邊小事的快速反應(yīng)和有效化解，是基層群眾自治的重要內(nèi)容。社區(qū)鏈接機(jī)制實(shí)現(xiàn)國(guó)家正式治理資源同居民社會(huì)合作的有效對(duì)接，既實(shí)現(xiàn)正式治理資源對(duì)社會(huì)合作的有效支持，又實(shí)現(xiàn)社會(huì)合作對(duì)正式治理的有效補(bǔ)充，最終達(dá)到簡(jiǎn)約而又高效的基層治理目標(biāo)。

當(dāng)下社區(qū)治理面臨的基本困境，是上述機(jī)制無法有效銜接，影響了社區(qū)治理基本功能的實(shí)現(xiàn)。其具體表現(xiàn)，就是治理重心下沉帶來的社區(qū)基層組織的正規(guī)化，也就是飽受詬病、越改越嚴(yán)重的社區(qū)行政化問題[⑨]。社區(qū)基層組織淹沒在完成行政任務(wù)和提供行政服務(wù)上，減少了直接為社區(qū)居民辦理身邊小事的精力。它表現(xiàn)為基層社工常年久坐辦公室，應(yīng)付文牘工作，等群眾上門，很少深入到社區(qū)當(dāng)中和居民身邊，幾乎蛻變成行政化和官僚化組織。當(dāng)然，在長(zhǎng)期歷史實(shí)踐中，行政屬性已然成為社區(qū)基層組織的重要組織屬性，不能簡(jiǎn)單否定。問題在于，治理重心的下沉，并沒有帶來社區(qū)治理能力的提升，影響了社區(qū)鏈接機(jī)制的有效發(fā)揮。其根源在于，重心下沉更多強(qiáng)化了社區(qū)基層組織問題發(fā)現(xiàn)、信息傳遞和服務(wù)投送能力，卻沒有提高解決問題，特別是解決社區(qū)小事的能力。隨著重心下沉，“市長(zhǎng)熱線”等形式多樣的信息汲取渠道不斷豐富，居民有了更多直接向政府表達(dá)利益訴求的渠道，基層組織也增加了收集居民訴求和采集社會(huì)信息的責(zé)任。這的確充分發(fā)揮了基層組織的組織優(yōu)勢(shì)，但大量訴求甚至是不合理訴求被激發(fā)出來，最終仍要依靠社區(qū)基層組織去回應(yīng)。一些原本可以通過動(dòng)員群眾，在社區(qū)內(nèi)部化解的小事，經(jīng)過這個(gè)渠道轉(zhuǎn)化為行政任務(wù)派發(fā)下來，反而無法從容靈活地運(yùn)用群眾工作手段去解決。更重要的是，社會(huì)治理重心下沉與社區(qū)治理體系正規(guī)化同時(shí)發(fā)生，行政任務(wù)的緊迫性要求和行政服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化要求，進(jìn)一步強(qiáng)化基層組織對(duì)自身職業(yè)化組織力量的運(yùn)用，強(qiáng)化基層組織的專業(yè)化程度，更加鎖定在治理能力被弱化的困境中，其損害的終究還是社區(qū)更有效地承接社會(huì)治理重心下沉的能力。

與此同時(shí)，社會(huì)合作機(jī)制始終難以有效實(shí)現(xiàn)。在老舊小區(qū)，居民的義務(wù)觀念遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于權(quán)利意識(shí)的提高，通過小規(guī)模合作自主實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共事務(wù)治理的能力極度弱化。在新型小區(qū)，高密度集合式居住造成合作成本和合作難度高昂，業(yè)主自治體系面臨弱監(jiān)督和弱激勵(lì)的雙重困境，居民自治體系、業(yè)主自治體系和物業(yè)服務(wù)體系之間的有效協(xié)作遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。社會(huì)多元化還使得傳統(tǒng)的群眾動(dòng)員方式面臨“精英替代”風(fēng)險(xiǎn)[⑩]，社區(qū)基層組織正規(guī)化也在一定程度上封閉了社區(qū)精英的制度化參與空間，使得即使被動(dòng)員起來的積極分子，也存在動(dòng)員脆弱性問題。

三、社區(qū)治理現(xiàn)代化的路徑選擇

一個(gè)時(shí)期以來，社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，在實(shí)踐中主要采取重塑組織架構(gòu)的路徑。它主要包括兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的內(nèi)容，一是推進(jìn)社區(qū)“去行政化”改革，剝離社區(qū)基層組織的行政職能，恢復(fù)其自治組織的屬性，主要做法包括社區(qū)減負(fù)和居站分設(shè)。前者是一種技術(shù)路線，是對(duì)社區(qū)基層組織承接的具體的不合理行政事務(wù)的減量化改革，實(shí)踐效果相對(duì)較好。后者則具有明顯的組織重塑性質(zhì)，將基層組織行政職能從居委會(huì)中剝離出來，單設(shè)社區(qū)服務(wù)站或社區(qū)工作站，而居委會(huì)只負(fù)責(zé)居民自治事務(wù)。這項(xiàng)改革實(shí)踐效果并不理想，關(guān)鍵在于行政任務(wù)是基層組織與居民打交道、積累治理資源、鍛煉治理能力的重要方式，刻意將其與居民自治剝離開來，結(jié)果就是居委會(huì)的邊緣化，而新增設(shè)的組織又增加了組織間的協(xié)調(diào)成本，組織多元化可能導(dǎo)致社區(qū)整體治理能力的弱化。二是引入專業(yè)型社會(huì)組織，向居民供給更加專業(yè)的社區(qū)服務(wù)。珠三角許多城市甚至將社會(huì)組織在社區(qū)的存在常態(tài)化，將政府購買服務(wù)變?yōu)樯鐓^(qū)治理常規(guī)內(nèi)容，使得社區(qū)治理的組織體系更加多元化。社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)供給服務(wù)，除了供給本身的邊界問題和效率問題外，其根本問題更在于，它并未有效轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理能力。社會(huì)組織的服務(wù)供給泛福利化，進(jìn)一步強(qiáng)化了居民權(quán)利義務(wù)觀念的不對(duì)稱，沒有轉(zhuǎn)化為居民在社區(qū)公共事務(wù)上的合作能力，也難以有效提高社區(qū)基層組織與居民的聯(lián)系水平。

基于上述分析，目前以組織架構(gòu)重塑為主要內(nèi)容的社區(qū)治理現(xiàn)代化建設(shè)路徑需要進(jìn)行調(diào)整、創(chuàng)新和完善。其基本要求是，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理內(nèi)在機(jī)制有效銜接和提升社區(qū)治理能力為核心，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理三重功能為目標(biāo)，構(gòu)建一個(gè)適應(yīng)城市基層社會(huì)特性的簡(jiǎn)約高效的社區(qū)治理體系。擇要來說，可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行探索：

一是構(gòu)建更加有效的社會(huì)合作機(jī)制，提高社區(qū)公共事務(wù)自主治理能力。城市二元社會(huì)空間決定了社會(huì)合作機(jī)制建設(shè)的差異：在老舊小區(qū)，應(yīng)該以重塑居民同社區(qū)、同國(guó)家的權(quán)利義務(wù)關(guān)系為核心，以構(gòu)建積極分子的識(shí)別機(jī)制和制度化輸出機(jī)制為抓手，以多層次、小尺度事務(wù)合作為主要內(nèi)容來實(shí)現(xiàn)。社區(qū)基層組織的作用，是從居民中識(shí)別出熱心公益的積極分子，通過賦予其“居民組長(zhǎng)”“樓棟長(zhǎng)”等公共身份實(shí)現(xiàn)組織吸納，再將其輸送到具體的社區(qū)事務(wù)合作中，動(dòng)員、引導(dǎo)和促成居民合作的達(dá)成。新型小區(qū)，社區(qū)基層組織要以業(yè)主委員會(huì)建設(shè)為契機(jī)，將真正熱心公益且有能力的業(yè)主積極分子識(shí)別出來，建立對(duì)其的制度化支持與保護(hù)機(jī)制，形成有效的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)居民自治體系與業(yè)主自治體系的有效銜接。

二是構(gòu)建“專群結(jié)合”的社區(qū)基層組織體系，提升社區(qū)鏈接機(jī)制的運(yùn)行效率。社區(qū)去行政化的關(guān)鍵不在于行政職能剝離和組織架構(gòu)重組，而在于提高基層組織的“群眾化”水平，構(gòu)建專業(yè)化社區(qū)工作者隊(duì)伍與群眾性居民積極分子相結(jié)合的社區(qū)組織體系�？梢試L試開放社區(qū)組織體系，將在地化的居民積極分子由非正式治理力量半正式化，更好地發(fā)揮其聯(lián)系普通群眾、熟悉社區(qū)情況的作用，彌補(bǔ)治理重心下沉所必然帶來的社區(qū)基層組織正規(guī)化的不足。

三是以治理重心下沉為契機(jī)，提高城市基層治理體系的回應(yīng)能力。在提高基層問題發(fā)現(xiàn)能力的同時(shí)，通過向基層傾斜配置治理資源和權(quán)力，彌補(bǔ)問題化解能力的不足，提升社區(qū)鏈接正式治理資源支持和補(bǔ)充社會(huì)合作機(jī)制的能力，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)有效協(xié)作，形成共建共治共享的社區(qū)治理格局。

[⑩] 王德福、張雪霖：《社區(qū)動(dòng)員中的精英替代及其弊端分析》，《城市問題》2017年第1期。

本文發(fā)表于《政治學(xué)研究》2018年第5期