取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家向農(nóng)村輸入越來(lái)越多的資源。為了保證下鄉(xiāng)資源的合理有效使用，國(guó)家制定了越來(lái)越多也越來(lái)越具體的資源使用規(guī)范，這些資源使用規(guī)范在防止基層資源濫用的同時(shí)，也極大地限制了基層治理主體的主動(dòng)性，造成基層治理中的形式主義和內(nèi)卷化。尤其值得討論的是，最近數(shù)年國(guó)家提出建設(shè)服務(wù)型基層組織，變基層的管理為服務(wù)，在基層實(shí)踐中卻出現(xiàn)了服務(wù)主體性喪失和積極性喪失的問(wèn)題。解決問(wèn)題的辦法是尋找平衡，一方面要對(duì)資源使用進(jìn)行規(guī)范，一方面又要給基層治理一定的主體性和主動(dòng)性，允許基層治理有相對(duì)靈活的自主空間。
一、問(wèn)題的緣起：以湖北省兩個(gè)村莊為樣本
2018年，筆者到湖北省T縣和X縣調(diào)研，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前中部農(nóng)業(yè)型地區(qū)村級(jí)治理的規(guī)范化要求也已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)格。遺憾的是，這樣一種嚴(yán)格的規(guī)范化要求卻似乎沒(méi)有在治理上起到應(yīng)有的作用。相反，嚴(yán)格的規(guī)范化要求造成了基層工作的很大困擾，甚至因?yàn)橛写罅可霞?jí)要求的規(guī)范工作要做，村干部都沒(méi)有時(shí)間真正接觸村民群眾，了解村民群眾的需要，解決村民群眾的問(wèn)題了。
T縣A村只有500多人，常年在村200多人，是一個(gè)極小的村，三名村干部分別為村支書兼村委會(huì)主任、村支部副書記、村婦女主任。按上級(jí)要求，村干部周一到周六必須全天上班，時(shí)間固定為上午8：00—12：00，下午3：00—6：00，周日村支書值班。除到鎮(zhèn)上開會(huì)外，村干部必須在村部辦公室坐班，縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門(組織部、紀(jì)委、扶貧辦等)每隔一段時(shí)間進(jìn)行不定期坐班情況督查——實(shí)際上幾乎每周都有部門來(lái)督查。此外，按照T縣縣委組織部要求，全縣所有行政村都要建面積不低于500平米的村辦公大樓，縣委組織部每村補(bǔ)助30萬(wàn)元，即使如此，每個(gè)村仍然要形成大約40萬(wàn)元村級(jí)負(fù)債，在幾乎沒(méi)有村集體收入且2003年農(nóng)村稅費(fèi)改革鎖定村級(jí)債務(wù)仍未償還的情況下，縣委組織部不僅要求各個(gè)行政村在年內(nèi)完成建樓任務(wù)，而且要求各個(gè)行政村制定償還建樓負(fù)債的還債計(jì)劃。建新村部成為了一段時(shí)期的中心工作，各個(gè)村的建樓進(jìn)度由鄉(xiāng)鎮(zhèn)每日公開、每日督辦，不能按時(shí)完成任務(wù)的扣發(fā)村干部績(jī)效工資。
T縣A村村部一樓是村民服務(wù)中心，村婦女主任和副書記輪流坐班，等村民來(lái)村部辦事。只不過(guò)在一般時(shí)期，每周也就兩三個(gè)村民來(lái)村部找村干部辦事或解決問(wèn)題，諸如上戶口、辦理低保、申請(qǐng)困難救助以及反映家庭情況。村干部上班主要事情有三項(xiàng)：一是幾乎每天都有村干部要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)開會(huì)，二是完成上級(jí)交辦各項(xiàng)事務(wù)，主要是完成上級(jí)要求填報(bào)的各種報(bào)表，三是完成常規(guī)工作并“辦事留痕”。“辦事留痕”費(fèi)時(shí)費(fèi)力最多的有兩項(xiàng)工作：一項(xiàng)是精準(zhǔn)扶貧，一項(xiàng)是黨建工作。以黨建為例，A村有31名黨員，每月都要召開支部主題日會(huì)議，村黨支部副書記每月為整理主題日會(huì)議資料“留痕”就要用一周時(shí)間。村支書說(shuō)，最近一年多時(shí)間的黨建資料比過(guò)去20多年加起來(lái)還要多。村支書還說(shuō)，現(xiàn)在黨建工作形式要占到90%以上，實(shí)質(zhì)內(nèi)容不到10%。每個(gè)季度上級(jí)都要來(lái)檢查黨建資料工作，每次檢查也都只是形式要件檢查，而不會(huì)也不大可能檢查實(shí)質(zhì)內(nèi)容。不僅黨建工作，幾乎所有工作都要“辦事留痕”：維穩(wěn)、網(wǎng)格管理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糾紛調(diào)解，都要求有規(guī)范的資料存檔。村支部副書記的重要工作就是整理資料、留痕存檔了。精準(zhǔn)扶貧則是“辦事留痕”及規(guī)范管理要求更高的一項(xiàng)工作。A村有兩個(gè)上級(jí)派駐工作組同志，主要工作也就是整理全村21戶一般貧困戶(另外還有9個(gè)五保戶、14個(gè)低保戶)的各種資料，村干部只是協(xié)助工作組準(zhǔn)備資料。
對(duì)村干部工作的規(guī)范化要求同時(shí)也就是正規(guī)化、行政化的要求。本來(lái)村干部是不脫產(chǎn)干部，上級(jí)要求村干部必須脫產(chǎn)坐班，村干部就不可能再?gòu)氖缕渌殬I(yè)獲得收入，湖北省因此將村干部誤工補(bǔ)貼的報(bào)酬改為工資，規(guī)定村支書可以享受鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職干部的待遇，T縣村支書一年的工資為3.9萬(wàn)元，其中大約一半為年終績(jī)效考核工資，A村各項(xiàng)工作都是完成較好的，書記一般可以拿到3.5萬(wàn)元，副書記和婦女主任等副職干部工資為書記工資的80%，即2.7萬(wàn)元/年。湖北省是在2016年大幅度提高村干部工資的，之前村干部誤工補(bǔ)貼大約為1萬(wàn)元/年。不過(guò)湖北省只是規(guī)定了村主職干部工資提至鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職干部的水平，大多數(shù)地區(qū)副職村干部仍然拿誤工補(bǔ)貼。T縣用地方財(cái)力提高了副職村干部報(bào)酬，所以就要求所有村干部都必須坐班，按時(shí)上下班，村干部就職業(yè)化和脫產(chǎn)化了�；蛘哒f(shuō)，正是村干部“誤工補(bǔ)貼”變“工資”加劇了村干部的職業(yè)化、脫產(chǎn)化，村級(jí)工作規(guī)范化、程序化、正規(guī)化才有了條件。X縣與T縣不同，即X縣村支書工資化了，每年可以拿3.4萬(wàn)元工資，其中1.4萬(wàn)元為年終績(jī)效，上級(jí)考評(píng)好的年終績(jī)效可以拿到1萬(wàn)元左右，不好的只拿得到2000元。副職村干部卻仍然只能拿誤工補(bǔ)貼，每年報(bào)酬4000—8000元，因?yàn)閄縣地方財(cái)政無(wú)力支付副職村干部工資。因此，X縣也只可能要求村支書坐班，其他村干部則輪流值班。輪流值班是按任務(wù)來(lái)工作的。在X縣C村，“辦事留痕”做材料的有兩個(gè)專職人員，一是村文書，二是村支委。X縣C村村支書稱：“現(xiàn)在農(nóng)村工作千頭萬(wàn)緒，所有工作都要?dú)w到村里來(lái)管，并且所有工作都要辦事留痕，要做詳細(xì)記錄，這樣防止出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)倒查追責(zé)。沒(méi)有留痕的工作要么是白做了，要么出事了就會(huì)追究責(zé)任。”有時(shí)做事情很簡(jiǎn)單，比如調(diào)解糾紛可以很簡(jiǎn)單解決了，“留痕”卻很花功夫，因此，全村4個(gè)干部中有兩個(gè)干部專門做材料。“上面千條線”，不僅“條條多”，而且“框框多”，每個(gè)“條條”所下達(dá)的任務(wù)都有“框框”，即規(guī)范化要求，稍有不慎就可能犯錯(cuò)誤，上級(jí)就可能追究追查，按照村干部的說(shuō)法——“條條蛇都咬人”。C村村支書指出：“現(xiàn)在農(nóng)村工作既要搞工作又要有自我保護(hù)意識(shí)。不然就不知道犯了哪一條，被處分了還不知道為什么。現(xiàn)在怕干事，不想干，主要是怕追責(zé)。干的越多怕的越多，一干事就容易出偏差，所以不如不干。干事要按程序，有沒(méi)有效果無(wú)所謂，反正不追究責(zé)任就算了。”
不僅村一級(jí)對(duì)“辦事留痕”的形式主義不勝其煩，C村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)同樣深受其害。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)：“現(xiàn)在是程序合規(guī)最重要，過(guò)去是結(jié)果導(dǎo)向。過(guò)去是抓住老鼠是好貓，現(xiàn)在講程序，問(wèn)題是很多程序不見得適用。”他舉了一個(gè)例子：上級(jí)要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下到村組開“屋場(chǎng)院子會(huì)”，開會(huì)很好，能拉近與群眾關(guān)系。但是現(xiàn)在開會(huì)普遍變成專門準(zhǔn)備資料、“辦事留痕”了。上級(jí)要求一個(gè)月開兩次會(huì)，必須要有專人整資料，資料包括：會(huì)議方案，時(shí)間，會(huì)議通知，會(huì)議內(nèi)容記錄，參會(huì)人員，前一天碰頭會(huì)的記錄，資料整理，以及第二天開會(huì)時(shí)的簽到表、會(huì)議記錄、拍照、手機(jī)定位，第三天會(huì)議處理結(jié)果裝訂、上報(bào)鎮(zhèn)扶貧辦。結(jié)果就是，開半天會(huì)，整理資料花了三天。現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)做任何工作都要按程序，程序性的事情至少要增加基層干部30%的工作量。這個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)：“縣里有很多人分工負(fù)責(zé)，所以程序復(fù)雜也能搞得了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)每個(gè)人都要做很多事，程序一復(fù)雜，事情就做不了了。”
與對(duì)工作規(guī)范化要求相一致，近年來(lái)湖北省要求村一級(jí)設(shè)建黨群服務(wù)中心，設(shè)立辦事大廳，村干部坐班值班，湖北省委組織部要求村村都有陣地，就是要建高標(biāo)準(zhǔn)的村部辦公樓。T縣要求每個(gè)村按最低500平米新建或改建村辦公樓，我們調(diào)研的X縣C村因?yàn)猷徑h城，2016年所建村辦公樓面積達(dá)2500平米，與村老年日間照料中心合并建成的，花費(fèi)250萬(wàn)元，建村部用掉村里征地款200萬(wàn)元后還剩50萬(wàn)元債務(wù)至今未付。
農(nóng)村稅費(fèi)改革前后，上級(jí)要求村一級(jí)化解村級(jí)債務(wù)，要求村一級(jí)將所有能拍賣的集體資產(chǎn)都賣掉還債，有村集體甚至將村部也賣掉了。這兩年湖北省委組織部又以建設(shè)陣地的名義，不區(qū)分村大村小及各個(gè)行政村的具體情況，一律要求新建村部面積不得低于500平米。T縣A村全部人口才500多人，村干部才3個(gè)人，500平米的村部，村干部人均辦公面積可能大大超標(biāo)，建好的村部將來(lái)可能無(wú)人使用。最近二十年我們一直在全國(guó)農(nóng)村調(diào)研，遇到了很多不切實(shí)際的折騰，比如，十多年前全國(guó)推行農(nóng)村黨員電化教育，每個(gè)村的陣地都建好了，卻幾乎沒(méi)有發(fā)揮過(guò)作用。
二、由管理型到服務(wù)型的村級(jí)組織
讓人意外的是，調(diào)研的T縣和X縣村干部普遍認(rèn)為，取消農(nóng)業(yè)稅前的農(nóng)村工作比現(xiàn)在工作要好做多了。雖然我們一向認(rèn)為，取消農(nóng)業(yè)稅前，無(wú)論是收糧派款還是計(jì)劃生育都是“天下第一難”的工作，被稱作“要錢要命”的工作。因?yàn)檗r(nóng)民負(fù)擔(dān)太重，到上個(gè)世紀(jì)末，農(nóng)民負(fù)擔(dān)引發(fā)嚴(yán)重的干群沖突，造成嚴(yán)重的三農(nóng)問(wèn)題。不過(guò)，從村干部的角度看，取消農(nóng)業(yè)稅之前，村干部工作雖然很難，任務(wù)卻是很明確的，且完成任務(wù)是有手段的，只要能完成“收糧派款、刮宮引產(chǎn)”任務(wù)，上級(jí)就會(huì)對(duì)村干部的工作進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。農(nóng)村工作具有很強(qiáng)的季節(jié)性，集中在幾個(gè)月時(shí)間就大致可以完成上級(jí)布置下來(lái)的任務(wù)，同時(shí)可以相對(duì)自主地完成村莊各種任務(wù)比如糾紛調(diào)解、冬修水利等工作。簡(jiǎn)單地說(shuō)，取消農(nóng)業(yè)稅前，雖然農(nóng)村工作不好做，卻因?yàn)槿蝿?wù)十分明確，完成任務(wù)的手段明確，上級(jí)對(duì)村干部的支持(有時(shí)是求助于村干部)，而使村干部可以集中精力在有限時(shí)間完成任務(wù)。為了調(diào)動(dòng)村干部的積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往也會(huì)對(duì)按時(shí)足額完成任務(wù)的村干部進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)，村干部有一定的剩余索取權(quán)，有工作的主動(dòng)性。
總體來(lái)講，取消農(nóng)業(yè)稅前，國(guó)家從農(nóng)村提取資源，鄉(xiāng)村關(guān)系中有著相當(dāng)明確的上下級(jí)關(guān)系，因?yàn)榇甯刹勘仨殔f(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成自上而下的國(guó)家任務(wù)。但是，因?yàn)榇甯刹慨吘共煌趪?guó)家干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了調(diào)動(dòng)村干部完成國(guó)家任務(wù)的積極性，就需要給村干部一定的剩余索取權(quán)，就要保護(hù)有能力完成上級(jí)布置任務(wù)的村干部。鄉(xiāng)村干部對(duì)農(nóng)戶更多是汲取資源的管理為主。
取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，相反，國(guó)家開始向農(nóng)村輸入越來(lái)越多資源：一種是通過(guò)項(xiàng)目制由國(guó)家直接在農(nóng)村進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，為農(nóng)民改善生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施，這些項(xiàng)目一般都不會(huì)經(jīng)過(guò)村干部的手。另一種是通過(guò)“一卡通”直接發(fā)錢到農(nóng)戶，典型如農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼，這也是不經(jīng)過(guò)村干部手的。還有一種資源輸入，雖然也是直接發(fā)給農(nóng)戶，不過(guò)究竟是發(fā)給哪個(gè)農(nóng)戶，必須要經(jīng)過(guò)村干部的評(píng)議，村干部因此就在國(guó)家資源下鄉(xiāng)的過(guò)程中有了一定發(fā)言權(quán)，比如農(nóng)村低保以及危房改造項(xiàng)目。農(nóng)村最低生活保障就是將農(nóng)村收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇�的農(nóng)戶納入救助，不過(guò)，農(nóng)民收入很難計(jì)量，誰(shuí)是低保戶就需要有一個(gè)復(fù)雜的評(píng)定過(guò)程，在評(píng)定不規(guī)范的情況下面，村干部就可能在分配低保指標(biāo)時(shí)優(yōu)親厚友，甚至有很多地方將低保指標(biāo)當(dāng)作治理資源來(lái)使用。農(nóng)村低保實(shí)踐中出現(xiàn)了“關(guān)系保”、“人情保”、“維穩(wěn)保”、“治理保”，甚至出現(xiàn)了“開豪車吃低保”的情況。
為了治理農(nóng)村低保亂象，地方開始創(chuàng)造出各種復(fù)雜的規(guī)范化的制度出來(lái)，最典型的就是河南鄧州為了規(guī)范村級(jí)治理而創(chuàng)造的“四議兩公開”制度，這個(gè)制度的初衷就是為了治理農(nóng)村低保、危房改造和黨員指標(biāo)分配中的亂象。比低保制度實(shí)踐影響更大的是作為國(guó)家世紀(jì)戰(zhàn)略的“精準(zhǔn)扶貧”，為了防止精準(zhǔn)扶貧中再出現(xiàn)扶貧資源的濫用，國(guó)家制定了極為詳細(xì)復(fù)雜的精準(zhǔn)扶貧制度體系，包括建立了自下而上的扶貧數(shù)據(jù)庫(kù)，貧困戶建檔立卡信息匯集到國(guó)家扶貧信息系統(tǒng)，而且國(guó)家通過(guò)各種辦法來(lái)督查扶貧工作，通過(guò)各種渠道來(lái)獲取扶貧信息，以做到最為精準(zhǔn)的扶貧，以讓扶貧資源真正用到扶貧上。從我們調(diào)查的T縣和X縣來(lái)看，僅僅精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶就經(jīng)歷了三年時(shí)間，投入了巨大人力物力，填寫了無(wú)數(shù)表格，經(jīng)歷了很多次“回頭看、再回頭看”的反復(fù)，且?guī)缀跛蟹鲐毠ぷ鞫际怯缮霞?jí)國(guó)家機(jī)關(guān)下派第一書記長(zhǎng)期駐村實(shí)施。
在低保、扶貧等等大量國(guó)家資源下鄉(xiāng)過(guò)程中，為防止資源被濫用，國(guó)家開始制定越來(lái)越詳細(xì)的規(guī)范性要求，從程序和制度上對(duì)村干部進(jìn)行約束。資源越多，約束越細(xì)致，督查力度也越大。在最近十年時(shí)間，即2010年以來(lái)，之前“相對(duì)懸浮”的鄉(xiāng)村關(guān)系變得越來(lái)越緊密，村級(jí)越來(lái)越多受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府約束，越來(lái)越變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下級(jí)，越來(lái)越依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)了。
隨著國(guó)家向農(nóng)村輸入資源的增多，國(guó)家各個(gè)部門都在資源下鄉(xiāng)的過(guò)程中對(duì)村干部提出要求，上級(jí)不斷向村干部布置任務(wù)，并對(duì)村干部完成任務(wù)情況以及完成任務(wù)過(guò)程進(jìn)行考評(píng)督查，這樣一種注重過(guò)程的要求村干部“辦事留痕”，接受自上而下的督查機(jī)制，造成村干部幾乎所有時(shí)間和精力都集中到完成上級(jí)布置任務(wù)，和證明自己按上級(jí)規(guī)范要求完成任務(wù)之中了。
國(guó)家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源都是為了改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施，為農(nóng)民提供服務(wù)，解決各種特殊群體基本保障與服務(wù)的問(wèn)題。這樣村級(jí)組織就不再要象取消農(nóng)業(yè)稅前一樣從農(nóng)民那里提取資源，主要功能也就是為農(nóng)民提供服務(wù)，所以現(xiàn)在又稱村級(jí)組織為服務(wù)型組織。國(guó)家希望借助村級(jí)組織的服務(wù)能力將惠農(nóng)資源用到實(shí)處，國(guó)家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源越多，就越是要對(duì)掌握一定資源支配權(quán)的村干部進(jìn)行規(guī)范約束與督查，就越是會(huì)要求村干部按程序辦事，“辦事留痕”。
取消農(nóng)業(yè)稅前，國(guó)家要借助村干部來(lái)完成提取資源的任務(wù)，因此，就必須要調(diào)動(dòng)村干部的積極性與主動(dòng)性，村干部在與上級(jí)的談判中就有主動(dòng)權(quán)。在當(dāng)前國(guó)家資源下鄉(xiāng)的情況下面，國(guó)家不再需要村干部完成向農(nóng)民提取資源的任務(wù)，而只要求村干部規(guī)范使用國(guó)家資源來(lái)達(dá)到政策目標(biāo)，所以對(duì)村干部最主要的要求就是資源使用權(quán)安全(不被濫用)有效，辦法當(dāng)然就是使用資源的程序規(guī)范、過(guò)程公開，于是就有各種程序性的制度、限制性的規(guī)定、過(guò)程中的督查。簡(jiǎn)單地說(shuō)，國(guó)家不相信村干部，村干部在使用每一筆資源時(shí)都必須按國(guó)家規(guī)定使用，國(guó)家隨時(shí)可以要求村干部提供合法合理使用了資源的自證證據(jù)。
吊詭的是，在國(guó)家從農(nóng)村提取資源時(shí)，村干部有更大的主體性和主動(dòng)權(quán)，在國(guó)家大量向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源過(guò)程中，村干部卻被越來(lái)越多自上而下的規(guī)范要求束縛住手腳，失去了主體性和主動(dòng)權(quán)。
取消農(nóng)業(yè)稅前，主要服務(wù)于國(guó)家從農(nóng)村提取資源的村級(jí)組織，因?yàn)榫哂兄黧w性和主動(dòng)性，而有大量時(shí)間與村民群眾打成一片，也有解決村民群眾問(wèn)題的能力乃至積極性。當(dāng)前國(guó)家要求建設(shè)服務(wù)型村級(jí)組織，村干部的主要時(shí)間與精力卻幾乎都用于應(yīng)付上級(jí)布置下來(lái)的各種任務(wù)，以及用于“自證清白”的各種形式上，而沒(méi)有真正主動(dòng)服務(wù)村民群眾的能力與積極性了。管理型的村干部有服務(wù)能力，服務(wù)型的村干部卻失去了服務(wù)村民的主體性、主動(dòng)權(quán)與能力。
三、規(guī)則下鄉(xiāng)與基層治理的內(nèi)卷化
在當(dāng)前自上而下的規(guī)范要求下面，村干部的工作或村級(jí)治理變得越來(lái)越規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、專門化、程序化，與之相適應(yīng)的是村部的正規(guī)化，村干部的坐班化、脫產(chǎn)業(yè)、職業(yè)化，村一級(jí)越來(lái)越成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級(jí)，村干部誤工補(bǔ)貼開始變成工資，也由財(cái)政發(fā)放，其工資由基礎(chǔ)工資+績(jī)效工資構(gòu)成，績(jī)效由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按村干部完成任務(wù)情況進(jìn)行評(píng)定。村干部喪失了主體性和主動(dòng)性，時(shí)間與精力幾乎都用于完成上級(jí)安排的各種任務(wù)，包括在完成任務(wù)時(shí)“辦事留痕”，以應(yīng)對(duì)上級(jí)督查考評(píng)。問(wèn)題恰在于，當(dāng)前村莊一級(jí)的情況往往十分復(fù)雜，不規(guī)則，各種事情的發(fā)生具有很強(qiáng)季節(jié)性，且往往是低頻次的，比如T縣A村，雖然專門設(shè)立了村民服務(wù)辦事大廳，每天都有村干部值班，每周卻只有兩三個(gè)人來(lái)辦事，村部整天也就三個(gè)村干部坐班整理材料，填表上報(bào)各種數(shù)據(jù)。
當(dāng)前中國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村都是人口流出的一般農(nóng)業(yè)型村莊，這樣的村莊帶有極強(qiáng)的農(nóng)村熟人社會(huì)的特點(diǎn)，農(nóng)村各項(xiàng)工作幾乎都是情、理、法力綜合治理的，而且不同地區(qū)農(nóng)村情況又是千差萬(wàn)別的，這就使得村莊治理事務(wù)具有極強(qiáng)的不規(guī)則性和差異性，若強(qiáng)制通過(guò)自上而下的規(guī)范程序與專門化專業(yè)化手段進(jìn)行治理，效果未必好，國(guó)家若進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)基層工作規(guī)范的督查，要求基層工作嚴(yán)格按制度辦事，就必然會(huì)出現(xiàn)普遍的脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際的形式主義。具體需要討論以下若干方面：
第一，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村仍然是鄉(xiāng)土性很強(qiáng)的禮俗社會(huì)，在這樣的社會(huì)中幾乎不存在“對(duì)事不對(duì)人”的事情，人和事總是糾纏在一起，解決事務(wù)總是要“一把鑰匙開一把鎖”的，只有具有地方性知識(shí)的村組干部才有能力有效地化解矛盾、解決問(wèn)題。鄉(xiāng)村工作是擬人化程度很高的工作，具有很強(qiáng)“游擊戰(zhàn)”的特征，僅僅靠自上而下的規(guī)范來(lái)解決問(wèn)題，很難有效解決問(wèn)題。
第二，不同地區(qū)農(nóng)村情況又是千差萬(wàn)別的，這種千差萬(wàn)別不僅體現(xiàn)在東中西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異上，也不僅僅體現(xiàn)在南中北方農(nóng)村村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)的差異上，幾乎每一個(gè)地方農(nóng)村都有自身特殊性，這就使得基層治理必須要有地方的靈活性和策略性。當(dāng)前自上而下隨著資源輸入而來(lái)的強(qiáng)規(guī)范，使得地方失去了自主應(yīng)對(duì)解決問(wèn)題的能力。
第三，當(dāng)前農(nóng)村事務(wù)不僅不規(guī)則而且往往細(xì)小瑣碎，利益密度低，重復(fù)性差，發(fā)生頻度也很低，且這些事務(wù)往往都是牽一發(fā)而動(dòng)全身的，專業(yè)性很差，這就使得專業(yè)化的正規(guī)治理很難具有效率。相對(duì)來(lái)講，城市基層治理專業(yè)性較強(qiáng)，是建立在治理事務(wù)可分性比較強(qiáng)(事情比較簡(jiǎn)單)、利益高密度以及發(fā)生高頻度基礎(chǔ)上的。城市辦事大廳每天都有很多群眾來(lái)辦理事務(wù)，極大地節(jié)省了行政成本，為群眾辦事提供了便利。如果村干部坐班，平均一天不到一個(gè)村民來(lái)辦事，為什么不讓村民預(yù)約村干部來(lái)辦事呢?既然農(nóng)業(yè)具有季節(jié)性，農(nóng)村主要工作也具有季節(jié)性，為什么不相對(duì)靈活地讓村干部集中辦理各類涉及群體利益的事務(wù)呢?比如集中辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療繳費(fèi)。既然半夜三更村民發(fā)生糾紛也要找村干部調(diào)解，為什么村干部在上班時(shí)間無(wú)事也非得坐在村部辦公?
這樣一來(lái)，借助資源下鄉(xiāng)，規(guī)則和規(guī)范下鄉(xiāng)，自上而下規(guī)則一統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理制度下鄉(xiāng)，就使得村干部越來(lái)越變成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)，幾乎所有工作以及工作方式、流程、目標(biāo)、規(guī)范都是唯上的，雖然當(dāng)前國(guó)家并不要求村干部向農(nóng)民提取資源，而是要向農(nóng)村輸入資源來(lái)為農(nóng)民服務(wù)，國(guó)家要求在村一級(jí)建設(shè)服務(wù)型基層組織。問(wèn)題是，建設(shè)服務(wù)型基層組織只是國(guó)家的目標(biāo)，村干部的一切行為都越來(lái)越圍繞國(guó)家目標(biāo)行動(dòng)，上級(jí)讓村干部做什么村干部就做什么，無(wú)論上級(jí)要求是否符合本地實(shí)際，村干部都必須“扎扎實(shí)實(shí)搞形式、熱熱鬧鬧走過(guò)場(chǎng)”。比如扶貧，雖然村中幾乎沒(méi)有真正貧困戶——我們調(diào)查的T縣A村和X縣C村，村干部都認(rèn)為，除了低保戶和五保戶不可能再有農(nóng)戶家庭收入低于當(dāng)?shù)刎毨Ь�——扶貧的浩大資料工程卻消耗了村干部幾乎無(wú)限的精力與時(shí)間。最近兩年，A村僅買復(fù)印紙就花去1700元，到鎮(zhèn)上打印花費(fèi)近兩萬(wàn)元，而至今上級(jí)真正發(fā)到農(nóng)戶的所有扶貧資源折款也就數(shù)萬(wàn)元。貧困戶沒(méi)有得到好處，又天天被折騰，他們就十分不滿。而且上級(jí)還安排了兩名專門駐村扶貧干部，要求每周有五天四夜住村，另外還安排了8名幫扶干部，要求幫扶干部每個(gè)月都要到幫扶對(duì)象家走訪，結(jié)朋友，走親戚，向結(jié)對(duì)幫扶貧困戶宣講扶貧政策，結(jié)果每次走訪都成為任務(wù)，幫扶干部負(fù)擔(dān)重，有的被幫扶貧困戶卻表示非常不耐煩。
當(dāng)前全國(guó)基層治理中，普遍出現(xiàn)手段對(duì)目標(biāo)的替代，建服務(wù)型基層組織成為應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查的手段，卻無(wú)法為農(nóng)民提供針對(duì)性服務(wù)，過(guò)程代替結(jié)果，形式代替內(nèi)容，表面工作代替實(shí)質(zhì)工作，運(yùn)動(dòng)就是一切，結(jié)果則根本沒(méi)有人關(guān)心。甚至可以說(shuō)，國(guó)家對(duì)村級(jí)治理要求越是嚴(yán)格越是具體，督查力度越大，村干部就越是失去進(jìn)行治理的主體性和主動(dòng)性，基層治理就越是會(huì)陷于空轉(zhuǎn)與內(nèi)卷化，基層工作就越是勞而無(wú)功，脫離農(nóng)民需要和農(nóng)村實(shí)際。
四、發(fā)掘村級(jí)治理的內(nèi)生資源
總體來(lái)講，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村村一級(jí)仍然是熟人社會(huì)，一個(gè)行政村多則兩三千人，少則數(shù)百人，經(jīng)歷過(guò)人民公社“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的實(shí)踐，行政村本身是集體所有村社單位，是土地集體所有的承擔(dān)者。中國(guó)村莊都有久遠(yuǎn)的歷史，村民世世代代居住在村莊，所有農(nóng)戶都有自己的宅基地和住房，都按人口分配了承包地，具有土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。雖然當(dāng)前中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村大部分中青年勞動(dòng)力都外出打工去，村莊中以缺少進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商機(jī)會(huì)的老弱病殘為主，但一方面，中青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工經(jīng)商增加了農(nóng)民家庭的收入，擴(kuò)大了農(nóng)戶家庭的經(jīng)濟(jì)能力;第二，留村農(nóng)民是處在鄰里親朋熟人社會(huì)關(guān)系中的，因此，當(dāng)前村莊，不僅所有農(nóng)民都有土地和住房，而且還有歷史形成的各種熟人社會(huì)資源、鄉(xiāng)村社會(huì)資本。在這樣一個(gè)熟人社會(huì)中進(jìn)行治理，很重要的就不是僅僅按外在規(guī)則辦事，而要真正找到村莊節(jié)點(diǎn)性力量來(lái)滿足村社農(nóng)民基本生產(chǎn)生活需要。
村莊最為重要的節(jié)點(diǎn)性力量有兩個(gè)：一個(gè)是未離開農(nóng)村又可以在農(nóng)村獲得不低于外出務(wù)工收入的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力，這種不離村青壯年勞動(dòng)力就是我們所講“中堅(jiān)農(nóng)民”，“中堅(jiān)農(nóng)民”是當(dāng)前中西部農(nóng)村最佳村組干部人選，他們?cè)谵r(nóng)村獲得收入，因此對(duì)農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序的保持具有強(qiáng)烈內(nèi)在需求。因?yàn)橐獜氖律a(chǎn)獲得收入，他們就不太可能當(dāng)脫產(chǎn)干部。反過(guò)來(lái)，正因?yàn)椴幻摦a(chǎn)，內(nèi)在要求維持農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序，他們就有治理好村莊的動(dòng)力。這些“中堅(jiān)農(nóng)民”長(zhǎng)期在農(nóng)村生產(chǎn)和生活，他們了解農(nóng)村情況，懂得農(nóng)村實(shí)際，有能力解決基層治理出現(xiàn)的各種問(wèn)題。農(nóng)村另外一個(gè)節(jié)點(diǎn)性力量是“負(fù)擔(dān)不重的低齡老年人”，礙于篇幅，此處不展開論述。
熟人社會(huì)的事情都是人格化的，也都是具體的，一事一議，一人一策，加之農(nóng)業(yè)社會(huì)本身的季節(jié)性、農(nóng)村事務(wù)的低利益密度和重復(fù)性較低的特點(diǎn)，就使得鄉(xiāng)村治理必須要有很強(qiáng)的策略性，村干部必須要有很強(qiáng)的主體性和主動(dòng)性。只有村干部有了主體性和主動(dòng)性，村干部才會(huì)用最低成本和最小代價(jià)來(lái)維系農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序，為村民生產(chǎn)生活提供高效服務(wù)。反過(guò)來(lái)，如果村干部喪失了主體性和主動(dòng)性，變成上級(jí)提線木偶，則村干部無(wú)論做多少工作，可能都與村民群眾的需求無(wú)關(guān)。結(jié)果就是，村干部越來(lái)越忙，村級(jí)治理資源越來(lái)越多，村級(jí)治理效果卻越來(lái)越差。
也是因此，當(dāng)前村級(jí)治理的方向不應(yīng)當(dāng)是片面的自上而下的規(guī)范化、正規(guī)化，而是要充分調(diào)動(dòng)村干部的主動(dòng)性，建立村級(jí)治理的主體性。村莊是國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系中最基層的環(huán)節(jié)，在當(dāng)前階段，國(guó)家還無(wú)力直接面對(duì)每一個(gè)農(nóng)戶，充分發(fā)揮行政村的自治功能，將行政村建設(shè)成為國(guó)家自上而下要求與農(nóng)民自下而上訴求相對(duì)接的平臺(tái)，是極為關(guān)鍵的。
要讓行政村具有活力，讓村干部有主體性和主動(dòng)性，國(guó)家在向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源時(shí)就不能規(guī)定太死，尤其是在當(dāng)前全國(guó)中西部農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力十分薄弱的情況下面，國(guó)家必須要為村一級(jí)提供具有一定自主使用權(quán)力的“活錢”，比如成都市每年為每個(gè)行政村提供的村莊具有一定自主使用權(quán)的公共服務(wù)資金，就是非常好的嘗試。
五、結(jié)論與討論
村級(jí)具有自主使用權(quán)的資源越多，村干部越是可能濫用這些資源，因此就有必要對(duì)如何使用資源進(jìn)行規(guī)范，但這個(gè)規(guī)范必須要有度，規(guī)范太細(xì)太具體，自上而下的規(guī)范就會(huì)造成基層治理活力的不足。當(dāng)前農(nóng)村基層治理中存在的主要問(wèn)題是上級(jí)要求太高、太具體，這就造成了當(dāng)前全國(guó)農(nóng)村基層普遍的空轉(zhuǎn)與形式主義，造成農(nóng)村基層治理的嚴(yán)重內(nèi)卷化。解決問(wèn)題的一個(gè)辦法是對(duì)基層治理中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行事后追究。當(dāng)前基層治理中為防止國(guó)家輸入農(nóng)村資源的不合理使用，而對(duì)資源使用(使用用途及方法)進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定，所謂“打醬油的錢不能用來(lái)買醋”。實(shí)際上，可以允許一部分國(guó)家輸入農(nóng)村資源經(jīng)由民主程序相對(duì)自由地使用，借資源的使用來(lái)激活村莊政治。
換句話說(shuō)，為了保證國(guó)家輸入資源有效使用我們當(dāng)前采取的主要辦法是防火，即消除一切可能引發(fā)火災(zāi)的隱患，即使那種極小的隱患也要消除，防早防小、防微杜漸。不過(guò)，要杜絕一切火災(zāi)隱患，成本一定是極高的。所有防火措施都是相對(duì)的而不可能絕對(duì)，因此火災(zāi)還是要發(fā)生的，發(fā)生了火災(zāi)就要救火。防止火災(zāi)的實(shí)踐總是在防火與救火之間形成一定平衡。
要保證國(guó)家輸入農(nóng)村資源的絕對(duì)安全，就可能極大地?fù)p失資源使用的效率，而如果完全信任村干部或村社共同體，不加限制地輸入資源，村干部就可能貪占濫用國(guó)家資源。必須尋求二者之間的平衡：一方面對(duì)資源使用進(jìn)行規(guī)范;一方面又必須給基層一定的主體性和主動(dòng)性，允許基層治理有相當(dāng)靈活的空間。一旦出現(xiàn)了問(wèn)題，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以介入進(jìn)去“救火”。要使基層治理有效，就必須就上級(jí)規(guī)定與基層活力之間保持平衡，將村干部使用國(guó)家下鄉(xiāng)資源的權(quán)力裝進(jìn)籠子，同時(shí)又要讓籠子有一定自由空間。在國(guó)家投入越來(lái)越多的資源來(lái)建設(shè)農(nóng)村，同時(shí)又有越來(lái)越多的制度和規(guī)則下鄉(xiāng)的情況下，如何完成基層治理由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)型，但是又不至于造成其主體性和主動(dòng)性的喪失，不至于造成嚴(yán)重的治理內(nèi)卷化，是擺在我們面前的一個(gè)重要課題。中共中央辦公廳近日發(fā)出《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》，明確提出將2019年作為“基層減負(fù)年”，整治文山會(huì)海、改變督查檢查考核過(guò)多過(guò)頻過(guò)度留痕現(xiàn)象、完善問(wèn)責(zé)制度和激勵(lì)關(guān)懷機(jī)制，正是體現(xiàn)了對(duì)于這一問(wèn)題的重視。
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