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一、問題
近年我們持續(xù)追蹤農(nóng)村土地制度改革問題，最新關(guān)注的方面之一是農(nóng)房抵押貸款。
媒體及學(xué)界普遍認(rèn)為農(nóng)村土地的社會保障功能應(yīng)當(dāng)由地方政府來承擔(dān)，而應(yīng)該發(fā)揮農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)功能。農(nóng)村土地制度改革中的農(nóng)村房屋抵押貸款，賦予農(nóng)村土地金融的功能，將盤活了農(nóng)村資金、資源和資產(chǎn)，解決了農(nóng)民貸款缺合法有效處置物的問題。基層干部在宣傳農(nóng)村宅基地確權(quán)改革的好處時(shí)直接地說：“有了權(quán)證，農(nóng)戶就可以拿權(quán)證到銀行貸款融資發(fā)展生產(chǎn)，解決融資難的問題”。
一旦進(jìn)入到基層農(nóng)村金融的實(shí)踐，則發(fā)現(xiàn)事情比較復(fù)雜。目前農(nóng)房抵押貸款的首要特征就是“政治性”，農(nóng)村住房抵押貸款體現(xiàn)的是自上而下的行政意志，是地方政府積極改革的一種標(biāo)志，銀行和農(nóng)戶均是積極參與改革的一員，而媒體則僅僅將這種表面的積極性反映出來。事實(shí)上，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活中，只有極少規(guī)模經(jīng)營戶存在貸款需求，他們的需求在市場上能獲得滿足，貸款難是相對而言的。其次表面上的抵押貸款背后是“無抵押”貸款。我們發(fā)現(xiàn)為了應(yīng)對這些貸款需求，具有競爭性的農(nóng)村基層金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)發(fā)展出一套“小微金融”制度體系，其突出特征就是“無抵押”。因此在實(shí)踐中，銀行即使配合地方政府把農(nóng)房納入抵押物，銀行仍然主要參考農(nóng)戶信用及經(jīng)濟(jì)能力�？梢妼W(xué)界及媒體及學(xué)者普遍認(rèn)為農(nóng)村無合法的、可處置的抵押物影響農(nóng)村金融是片面的。
二、相關(guān)政策的突破
法律一直限制農(nóng)村住房通過抵押方式流轉(zhuǎn)，因?yàn)樗锌赡茏屴r(nóng)戶失去唯一的房屋，流離失所，而銀行成為集中分散房屋資產(chǎn)的主要經(jīng)營者，有失基本的公平正義。另外房屋是特殊的財(cái)產(chǎn)，它必須依附在土地上才能完整地存在。抵押房屋實(shí)際連同土地一起抵押，這就必須有一個(gè)前提，抵押人必須對房屋擁有完全的處分權(quán)，對房子附著的土地同時(shí)擁有可轉(zhuǎn)讓的使用權(quán)。而根據(jù)《憲法》和《土地管理法》，宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得用于抵押。既然農(nóng)村宅基地不得抵押，而宅基地上的房子又不能離開土地而單獨(dú)存在，所以一般來說農(nóng)村房屋不能用于抵押。
為了突破現(xiàn)有法律限制，中央層面進(jìn)行了相關(guān)的改革。十八屆三中全會公報(bào)第六部分第21條規(guī)定：保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。2015年開始的農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的一項(xiàng)重要內(nèi)容是，“配合農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保試點(diǎn)，探索宅基地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式和路徑”。按照重大改革于法有據(jù)的要求，這項(xiàng)改革獲得了全國人大常務(wù)委員會授權(quán)：“在試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施集體所有的耕地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。在防范風(fēng)險(xiǎn)、遵守有關(guān)法律法規(guī)和農(nóng)村土地制度改革等政策的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）的抵押融資功能。”
實(shí)際操作中，地方政府主要依據(jù)是中國人民銀行等在2016年3月15日出臺的《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，該文件對農(nóng)房貸款立法的目的、農(nóng)房房地的定義、申請條件、風(fēng)險(xiǎn)防控等進(jìn)行初步規(guī)定，作為地方政府制定政策的依據(jù)。對該項(xiàng)貸款可能形成的風(fēng)險(xiǎn)，《暫行辦法》有三條值得注意。
第四條：申請農(nóng)房貸款的條件之一是“除用于抵押的農(nóng)民住房外，借款人應(yīng)有其它長期穩(wěn)定居住場所，并能提供相關(guān)證明資料”。在農(nóng)村“一戶一宅”的制度安排下，借款人的其它長期穩(wěn)定居所要么是城市商品房，要么是親屬所能提供的有保障居所。第十二條關(guān)于違約處置條款，“貸款人（銀行）應(yīng)當(dāng)結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)實(shí)際情況，配合試點(diǎn)地方政府在保障農(nóng)民基本居住權(quán)的前提下，通過貸款重置等方式處置抵押物，抵押物處置收益應(yīng)由貸款人優(yōu)先受償�！标P(guān)于抵押物如何處置�！白冑u或拍賣抵押的農(nóng)民住房，受讓人原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)，即在限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部符合條件的農(nóng)戶”。這一條款強(qiáng)調(diào)地方政府對農(nóng)民基本居住區(qū)的保障，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)范圍仍是受限的。第十三到第十五條，要求地方政府對農(nóng)戶和銀行配套優(yōu)惠政策。“鼓勵(lì)地方政府設(shè)立農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，用于分擔(dān)自然災(zāi)害等不可抗力造成的貸款損失和保障抵押物處置期間農(nóng)民基本居住權(quán)益，或根據(jù)地方財(cái)力對農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款給予適當(dāng)貼息，增強(qiáng)貸款人放貸激勵(lì)。鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)通過政府性擔(dān)保公司提供擔(dān)保的方式，為農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款主體融資增信”。政策仍然強(qiáng)調(diào)地方政府保障農(nóng)民居住權(quán)的義務(wù)，還強(qiáng)調(diào)地方政府提供優(yōu)惠性政策激勵(lì)銀行和農(nóng)戶參與到農(nóng)房抵押貸款中，這也是實(shí)際的操作。
可見《暫行辦法》體現(xiàn)了政策的審慎和矛盾：一方面改革要賦予農(nóng)村宅基地更大的權(quán)能，賦予農(nóng)村住房抵押融資功能，允許農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，達(dá)到金融支農(nóng)的目標(biāo)。另一方面改革要堅(jiān)守底線，要堅(jiān)持農(nóng)村土地的集體所有制，要堅(jiān)持保障農(nóng)戶基本居住權(quán)益，限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的范圍。
三、地方推進(jìn)農(nóng)房抵押貸款的實(shí)踐
Y縣金融辦報(bào)告說，2016年到2017年3月份，各金融機(jī)構(gòu)發(fā)放農(nóng)房抵押貸款40多宗，貸款總額為600萬元。貸款期限一般是1年期，利率約8%。
中國農(nóng)業(yè)銀行是最先參與農(nóng)房貸款的銀行。2016年5月份參與的H村的第一批5戶46萬元貸款，具有高度的政治和象征意義。這五戶貸款額度分別是10萬元、10萬元、10萬元、8萬元和8萬元，貸款期限為1年，貸款額度一般按照房產(chǎn)評估價(jià)值的50%計(jì)算。銀行和農(nóng)戶約定的貸款期限為1年，年利率為5點(diǎn)4，非常優(yōu)惠。五戶的貸款用途分別是：1戶用于農(nóng)資店；1戶用于租金果園；1戶用于擴(kuò)大養(yǎng)殖規(guī)模；2戶用于購買挖機(jī)。
地方性的農(nóng)商行是支持農(nóng)房貸款的主力。在2016年10月，農(nóng)商行在L村做了3例農(nóng)房抵押貸款，貸款利率為7.83%。三戶的情況分別是：李承堡，棉花收購商人，房產(chǎn)評估19.9萬元，貸款10萬元，房屋在集鎮(zhèn)上。劉建國，農(nóng)資經(jīng)銷商，其房產(chǎn)評估31.5萬元，貸款10萬元，房屋在集鎮(zhèn)上。張公年，家庭農(nóng)場，種地150畝，春耕需要生產(chǎn)資料，房產(chǎn)評估22萬，房屋位于一般的農(nóng)村地區(qū)。貸款能做11萬，但是他僅需要4萬元。
我們和基層農(nóng)商行信貸員進(jìn)行了多次訪談，從銀行的角度理解農(nóng)房抵押問題。一個(gè)重要特征是農(nóng)房抵押貸款需要較為復(fù)雜的規(guī)范，我們找到一份資料目錄，貸款需要的資料手續(xù)有25項(xiàng)之多。涉及農(nóng)房抵押貸款形成的規(guī)范和手續(xù)主要有：財(cái)產(chǎn)共有人簽字；村委會及村民代表大會同意其宅基地抵押及會議記錄；國土資源局出具的抵押登記；價(jià)格認(rèn)證中心出具評估報(bào)告；親戚出具同意接納證明；個(gè)人向村委會出具“不再申請宅基地”證明（及超面積部分一并處置承諾書）；抵押合同等。有許多干部和農(nóng)戶認(rèn)為手續(xù)過于繁瑣，不愿意貸款，有一定的理由。而銀行信貸員認(rèn)為這有合理性。由于農(nóng)房和宅基地的特殊產(chǎn)權(quán)屬性，從降低銀行風(fēng)險(xiǎn)的角度，銀行必然要求更多規(guī)范。按照《暫行辦法》的要求，申請農(nóng)房貸款的前置條件之一是申請人有另外的長期穩(wěn)定居住場所，在實(shí)踐中，銀行要求農(nóng)戶提供二套房證明或親屬同意接納書。由于宅基地是集體土地，所有權(quán)在村集體，因此銀行要求農(nóng)房抵押過程中村委會主任和村支部書記簽字同意處理抵押宅基地，全體村民代表需要簽字同意并留下會議記錄。從農(nóng)村宅基地管理的角度，“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”，因此政府及村委會要求農(nóng)戶簽訂“不再申請宅基地承諾書”。由于農(nóng)戶普遍超面積占有宅基地。為了商業(yè)的審慎，銀行要求農(nóng)戶簽訂“超面積部分一并處置承諾書”。涉及到土地使用權(quán)抵押，因此國土資源局需要出具同意抵押意見書。
四、農(nóng)房抵押貸款和農(nóng)村小微金融的市場
表面來看，從農(nóng)村抵押政策出臺和農(nóng)房抵押貸款的數(shù)量增長中似乎得出這樣的“因果關(guān)系”，農(nóng)房抵押貸款解決了農(nóng)戶貸款難的問題。而進(jìn)入到農(nóng)村金融實(shí)踐中去，可以觀察到農(nóng)房抵押貸款不過是外部輸入的帶有政策性和政治性的農(nóng)村貸款產(chǎn)品。農(nóng)房抵押這款新產(chǎn)品是否激勵(lì)了銀行大規(guī)模向農(nóng)戶貸款需要深入分析。我們的觀點(diǎn)是，銀行金融供給是市場地決定的：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，金融需求越多，基層金融供給也就越多，銀行業(yè)利潤也越多，這不需要政策激勵(lì)。反之則基層金融供給就越少。
為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，農(nóng)村這些年形成了一套成熟的“小微金融”制度，涉農(nóng)貸款總量不斷增加。同時(shí)的特征是，隨著農(nóng)民收入的提高、信貸政策的收緊和信貸程序的規(guī)范化，向銀行申請貸款的農(nóng)戶比例比九十年代的金融混亂時(shí)期要少得多。在九十年代，一個(gè)村莊曾經(jīng)有20%的農(nóng)戶向銀行（農(nóng)商行的前身“農(nóng)村信用社”）貸款解決生產(chǎn)生活問題，而目前向銀行申請貸款的農(nóng)戶不足1%。劉水鎮(zhèn)有5萬人口，2016年該行全年貸款86筆，大約金額為700萬元，每筆貸款平均為8萬元。從總體趨勢來看，農(nóng)村金融的覆蓋面越來越小，這是現(xiàn)代化的必然趨勢，反映了農(nóng)戶收入的提高，反映了生產(chǎn)的集中，并不是什么不合理或什么社會問題。相應(yīng)地農(nóng)村金融在集鎮(zhèn)的網(wǎng)點(diǎn)日益萎縮，金融服務(wù)日益集中到地方性的農(nóng)商行，這是由于全國性的大銀行向基層延伸成本過大。在Y縣農(nóng)村，從農(nóng)村信用合作社演變而來的農(nóng)商行布點(diǎn)最為廣泛，在10個(gè)鎮(zhèn)，一共有8個(gè)支行，有18個(gè)點(diǎn)，而農(nóng)業(yè)銀行僅有2個(gè)點(diǎn)，其它銀行原來曾經(jīng)在基層集鎮(zhèn)有網(wǎng)點(diǎn)，后來均撤出鄉(xiāng)村了。
農(nóng)村小微金融的基本功能緩解農(nóng)村的規(guī)模經(jīng)營戶（大戶）生產(chǎn)生活中資金的短缺，主要是生產(chǎn)性的資金短缺。生產(chǎn)性貸款占比例80%，貸款需求的特點(diǎn)是周期短，額度小。貸款農(nóng)戶往往是普通農(nóng)戶中的經(jīng)營大戶，他們的貸款需求一般在5萬元，少數(shù)經(jīng)營大戶用購買大型機(jī)械的需求，可能需要大約10-20萬元的資金。和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生產(chǎn)周期相適應(yīng)，貸款期限一般是1年。目前已經(jīng)非常成熟農(nóng)村小額信用擔(dān)保貸款額度已經(jīng)達(dá)到20萬元，能滿足其經(jīng)營所需資金。操作方式也十分簡單，只需要有經(jīng)濟(jì)能力好的農(nóng)戶擔(dān)保就可以，可以是公務(wù)員或教師等公職人員，也可以是有信用的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人等。
如果貸款需求大于20萬元，它一般就不是普通農(nóng)戶了，其經(jīng)營性質(zhì)是企業(yè)。比如農(nóng)村大型的糧油加工廠，在收購季節(jié)需要大額周轉(zhuǎn)資金，還比如下鄉(xiāng)的大型工商資本，種植數(shù)百畝大棚蔬菜，建設(shè)種苗加工廠。對他們，目前基層銀行也有非常成熟的多戶聯(lián)保貸款，額度為50萬元。而且這些企業(yè)所有者一般有城市商品房、工業(yè)廠房等抵押物。如果是重點(diǎn)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，地方政府一般還會協(xié)調(diào)銀行提供優(yōu)惠貸款。他們就不再屬于農(nóng)村小微金融的范疇，而是城市金融的一部分。
現(xiàn)在出臺的農(nóng)房抵押貸款的意義對這兩類經(jīng)營者意義不同。對于第一類經(jīng)營大戶，小額擔(dān)保貸款就能解決資金短缺問題。而對于第二類企業(yè)工商資本而言，相當(dāng)于小額貸款額度的農(nóng)房貸款也缺乏經(jīng)濟(jì)意義。
四、農(nóng)房“抵押”貸款的內(nèi)在機(jī)制：無抵押
從實(shí)踐來看，銀行決定是否向農(nóng)戶放貸和農(nóng)戶是否有抵押物關(guān)系不大，不能用在城市的住房抵押貸款想象農(nóng)村，我們稱之為“無抵押”貸款。因此，我們就能理解基層銀行對農(nóng)房抵押產(chǎn)品的積極性不高的內(nèi)在緣由。按照信貸員的說法，“農(nóng)房抵押貸款的優(yōu)點(diǎn)是無需擔(dān)保（減少了擔(dān)保手續(xù)），利率低（比小額擔(dān)保的利息低2厘），缺點(diǎn)是安全性較差。農(nóng)戶違約后難以處置，這無關(guān)于農(nóng)房的法律權(quán)能。由于大多數(shù)農(nóng)房處于偏遠(yuǎn)地區(qū)，即使法律允許處置也難以實(shí)現(xiàn)抵押物價(jià)值，或?qū)崿F(xiàn)起來成本巨大。因此我們還是主要看貸款人的人品和還款能力”。這就是下一節(jié)所要討論的農(nóng)房“抵押”貸款的內(nèi)在機(jī)制。
相對于學(xué)者及媒體人，希望獲得貸款利潤及承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的銀行是最為理性的。從調(diào)查來看，農(nóng)房抵押貸款操作中，銀行最為重視的不是有關(guān)房屋和宅基地產(chǎn)權(quán)及抵押處置的協(xié)議，而是三項(xiàng)關(guān)乎農(nóng)戶還款能力的資料。
一是經(jīng)營項(xiàng)目相關(guān)資料，一般來說銀行最傾向于生產(chǎn)性貸款，首先是農(nóng)村個(gè)體工商戶（如農(nóng)資大戶、農(nóng)機(jī)大戶），其次是農(nóng)村種養(yǎng)殖大戶。據(jù)信貸員報(bào)告，生產(chǎn)性貸款占比達(dá)80%以上。
二是農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)調(diào)查，信貸員對農(nóng)戶進(jìn)行詳盡的調(diào)查，獲得農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)能力信息。農(nóng)戶家庭的土地、房屋、務(wù)農(nóng)、務(wù)工和經(jīng)商收入，均需要詳盡地展示出來。
三是是社會信用報(bào)告及正規(guī)的個(gè)人征信報(bào)告。社會信用指的是農(nóng)戶在村莊中的口碑，這需要通過訪問村干部等獲得，正規(guī)的個(gè)人征信報(bào)告則來源于金融機(jī)構(gòu)的記錄，看是否有不良記錄。
以上手續(xù)是最近10年來規(guī)范的農(nóng)村貸款守則中一直都有的，農(nóng)房抵押貸也延續(xù)了這些做法。因此我們認(rèn)為農(nóng)房抵押貸款的實(shí)現(xiàn)機(jī)制仍然是“無抵押”。無非是在自上而下推動下，傳統(tǒng)小額貸款產(chǎn)品被人為加上了一層農(nóng)房抵押貸款的外殼，而聯(lián)結(jié)銀行和農(nóng)戶貸款關(guān)系的機(jī)制仍然是傳統(tǒng)的。
在我們看來，基層銀行發(fā)展起來的“無抵押”貸款秩序。有的銀行總結(jié)為“三看三不看”的風(fēng)險(xiǎn)識別技術(shù)，即不看報(bào)表看原始，不看抵押看技能，不看公司治理看家庭治理，更加重視本質(zhì)特征。這一秩序依賴于銀行金融機(jī)構(gòu)的“重心下沉”，依賴在基層的組織體系及其對農(nóng)戶詳細(xì)的經(jīng)濟(jì)社會調(diào)查，本質(zhì)上是在缺乏抵押物的鄉(xiāng)村社會里“貸款管理模式”的創(chuàng)新。比如農(nóng)商行在流水鎮(zhèn)在整個(gè)宜城有8個(gè)支行，18個(gè)網(wǎng)點(diǎn)，其中流水鎮(zhèn)有4個(gè)網(wǎng)點(diǎn)，有6個(gè)外勤，21個(gè)內(nèi)勤。銀行對信貸員（外勤）的考察采取“四包一掛”的模式，銀行通過考察信貸員經(jīng)手放貸的筆數(shù)、金額、收息和還款率來考核信貸員。信貸員盲目地給農(nóng)戶放貸導(dǎo)致貸款難以回收是要負(fù)責(zé)任的。當(dāng)缺乏類似城市的抵押資產(chǎn)時(shí)，銀行看重的是貸款人本身，那么如何具體地去了解貸款人就非常重要。信貸員長期在農(nóng)村社會，和各村村干部和經(jīng)濟(jì)精英打交道，非常了解農(nóng)村有金融需求的農(nóng)戶的經(jīng)營及社會關(guān)系狀況�；鶎鱼y行還采取老信貸員帶新信貸員的機(jī)制，熟悉本區(qū)農(nóng)村社會的經(jīng)營大戶。
我們搜集到一個(gè)信貸員向上級銀行匯報(bào)的農(nóng)戶調(diào)查報(bào)告非常好地說明了這一點(diǎn)。
信貸員需要在調(diào)查報(bào)告中向縣農(nóng)商行報(bào)告申請貸款農(nóng)戶的基本情況、資產(chǎn)及負(fù)債情況、客戶融資及資信情況、貸款用途、還款來源、利率定價(jià)，最后作出調(diào)查結(jié)論（發(fā)達(dá)地區(qū)及城市的信貸員挑選有價(jià)值的“標(biāo)的物”，例如城鎮(zhèn)位置的住房）。信貸員的報(bào)告這樣寫道：“流水鎮(zhèn)劉臺村劉建國以農(nóng)房抵押10萬元，用于經(jīng)營農(nóng)資，準(zhǔn)備購買化肥農(nóng)藥種子，5萬元用于購進(jìn)農(nóng)資，5萬元用于周轉(zhuǎn)資金。還款來源：第一還款來源，農(nóng)資經(jīng)營收入和農(nóng)地經(jīng)營收入，第二還款來源，在落花譚街道的住房（宅基地抵押貸款），抵押物足值。調(diào)查結(jié)論：因該貸款抵押物為農(nóng)房，處置時(shí)受一定限制。不過經(jīng)實(shí)地調(diào)查和測算，劉建國信用關(guān)系較好，經(jīng)常和我行發(fā)生業(yè)務(wù)關(guān)系，本次申請周轉(zhuǎn)資金10萬元，用于經(jīng)營周轉(zhuǎn)使用經(jīng)營農(nóng)資店，同時(shí)歐樂支行便于管理監(jiān)督。”
這份調(diào)查報(bào)告十分重要，它表明銀行重視的是實(shí)質(zhì)性的農(nóng)戶的經(jīng)營能力和信用狀況，農(nóng)房抵押僅僅是形式化的，是不重要的。銀行優(yōu)選的貸款農(nóng)戶一般是農(nóng)村中的經(jīng)濟(jì)能人，腦子活、社會關(guān)系廣、勤勞，他們具有多元化的生計(jì)模式，務(wù)農(nóng)、務(wù)工和經(jīng)商往往是同時(shí)存在的，這就能夠應(yīng)對小額貸款產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。比如我們的一個(gè)貸款農(nóng)戶陳代合，年紀(jì)55歲，經(jīng)營了150畝土地，承包了100畝魚池，還是村里的西瓜“代辦”。他2016年他試圖建設(shè)豬場，在農(nóng)業(yè)銀行貸款10萬元。銀行為這戶貸款的理由很充分，這戶的還款能力強(qiáng)，即使他的養(yǎng)殖失敗了，他還可以用耕地和魚池收入來彌補(bǔ)。
六、結(jié)語
綜上可以得出以下結(jié)論
1、國家關(guān)于農(nóng)房抵押貸款的政策是謹(jǐn)慎的。中央政策強(qiáng)調(diào)銀行應(yīng)當(dāng)配合試點(diǎn)地區(qū)政府在保障農(nóng)民基本居住權(quán)的前提下通過多種方式處置抵押物。且處置農(nóng)民住房（宅基地）時(shí)，受讓人范圍原則上限制在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。對于有人認(rèn)為政策突破不如預(yù)期，我們要實(shí)事求是地分析，完全沒有必要為了“突破”而“突破”，為了“改革”而“改革”。
2、農(nóng)房抵押貸款實(shí)際無關(guān)乎“農(nóng)房”，銀行放貸積極性和允許農(nóng)房抵押關(guān)系不大。在農(nóng)房抵押貸款的案例中，銀行優(yōu)先考察的依然是其信用（人品）和還款能力，目前實(shí)踐的農(nóng)房抵押貸款的實(shí)質(zhì)是無抵押特征的農(nóng)戶“信用”貸款而不是“抵押貸款”。銀行把（小額擔(dān)保）貸款做成抵押貸款的形式無非是手續(xù)更復(fù)雜些，回應(yīng)了自上而下的改革需求。
3、農(nóng)戶融資需求并不大，農(nóng)商行等主要服務(wù)農(nóng)村的銀行開發(fā)的以小額擔(dān)保為主的金融產(chǎn)品能夠滿足需求。絕多數(shù)農(nóng)戶從事小規(guī)模生產(chǎn)，沒有貸款融資需求，只有不到1%的農(nóng)村經(jīng)營大戶有貸款需求，也是小額且短期的需求。少數(shù)工商企業(yè)的大額貸款需求并不是農(nóng)房抵押貸款所能滿足的。
4、農(nóng)房抵押擔(dān)保的實(shí)質(zhì)就是將農(nóng)房“金融化”，這將大大增加農(nóng)戶的社會風(fēng)險(xiǎn)，不利于農(nóng)村社會穩(wěn)定。土地制度改革以增加農(nóng)戶融資能力的名義變革農(nóng)村宅基地制度，允許住房（財(cái)產(chǎn)權(quán)）“抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”，后果是取消“一戶一宅”特征的農(nóng)村宅基地制度及所提供的住房保障。當(dāng)國家難以用其它方式的住房保障來滿足農(nóng)戶居住需求，傳統(tǒng)的住房保障又不復(fù)存在，那么農(nóng)村乃至城市政治社會穩(wěn)定就面臨重大風(fēng)險(xiǎn)
因此本文提出的政策建議是:要嚴(yán)格按照中央要求，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)住房財(cái)產(chǎn)權(quán)“抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”，正確地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，明確意識到制度變革的風(fēng)險(xiǎn)，而不是陷入意識形態(tài)的窠臼。國家要堅(jiān)持目前農(nóng)村宅基地制度，保障農(nóng)戶基本居住的權(quán)利。這一基本制度是改革開放以來中國快速現(xiàn)代化過程中，城鄉(xiāng)社會保持穩(wěn)定的原因，不能輕易變動。對于少數(shù)農(nóng)村經(jīng)營大戶及農(nóng)村工商資本的金融需求，國家完全可以通過其它的方式，激勵(lì)銀行開發(fā)出適宜的金融產(chǎn)品。銀行也實(shí)際上已經(jīng)開發(fā)出多種多樣的金融產(chǎn)品滿足他們的需求。銀行及農(nóng)村經(jīng)營大戶均是市場主體，他們就貸款自動地形成市場秩序的均衡。國家完全沒必要根本改革關(guān)乎絕大多數(shù)普通農(nóng)戶基本居住權(quán)利的宅基地制度，把大多數(shù)農(nóng)戶推入市場風(fēng)險(xiǎn)中。
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