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土地拋荒的發(fā)生邏輯與破解之道[①]

李永萍[②]

（華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心  430074）

摘要：改革開放以來，伴隨著農(nóng)民與國(guó)家、市場(chǎng)關(guān)系的變化，農(nóng)村土地經(jīng)歷了由政策性拋荒向結(jié)構(gòu)性拋荒的轉(zhuǎn)變。土地拋荒引發(fā)了“無人種田”的擔(dān)憂。通過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)民拋荒的原因主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系滯后于農(nóng)村發(fā)展水平的需要，表現(xiàn)為“田不好種”以及“種田不劃算”。地方政府大力推動(dòng)資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地，可能制造“無人種田”的現(xiàn)實(shí)，確證無人種田的預(yù)言。強(qiáng)化和完善集體“統(tǒng)”的功能，在集體統(tǒng)籌之下實(shí)現(xiàn)土地連片和土地集中，并在此基礎(chǔ)上由集體完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和提供統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，從而提高土地利用效率，降低小農(nóng)生產(chǎn)成本，是破解土地拋荒的根本之道。

    關(guān)鍵詞：土地拋荒；集體土地所有制；生產(chǎn)關(guān)系；資本下鄉(xiāng)

土地拋荒并不是一個(gè)新現(xiàn)象。自20世紀(jì)90年代中后期以來，中國(guó)農(nóng)村即開始出現(xiàn)了較大規(guī)模的土地拋荒現(xiàn)象，這主要是由于當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重引起的。至21世紀(jì)初期，國(guó)家取消了農(nóng)業(yè)稅。但是，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕并不必定強(qiáng)化農(nóng)民與土地的結(jié)合。取消農(nóng)業(yè)稅以來，農(nóng)村開始出現(xiàn)新一輪的土地拋荒。面對(duì)我國(guó)人多地少的現(xiàn)實(shí)，學(xué)界和政策部門逐漸出現(xiàn)“無人種田”的擔(dān)憂，并試圖通過推動(dòng)資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地解決“無人種田”的問題。問題是，由于忽視了土地拋荒的復(fù)雜機(jī)理，單純強(qiáng)調(diào)資本下鄉(xiāng)，不僅無法解決土地拋荒，反而引發(fā)了預(yù)料之外的后果。本文基于在農(nóng)村的實(shí)地調(diào)研，通過闡釋土地拋荒現(xiàn)象的復(fù)雜生成原因，提出解決土地拋荒問題的思路。

一、文獻(xiàn)梳理

關(guān)于土地拋荒現(xiàn)象成因的研究，可大致歸納為三個(gè)方面。 第一，打工經(jīng)濟(jì)帶來農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大量損失，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力不足，且當(dāng)前農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的質(zhì)量也有限，呈現(xiàn)出女性化和老齡化的特點(diǎn)。[[1]][[2]][[3]]第二，農(nóng)業(yè)的相對(duì)收益較低。[[4]]從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身的成本收益分析來看，隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度的提升以及農(nóng)資產(chǎn)品價(jià)格不斷上漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本上升，但農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格卻面臨下跌的趨勢(shì)，降低了農(nóng)民種田的積極性。[[5]]同時(shí)，隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，拓寬了農(nóng)民勞動(dòng)力市場(chǎng)化的空間，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的機(jī)會(huì)成本提高，農(nóng)業(yè)的比較收益較低。在外出務(wù)工經(jīng)商收入明顯高于務(wù)農(nóng)收入的情況下，農(nóng)民當(dāng)然更傾向于外出務(wù)工。[[6]]第三，土地制度的缺陷。有研究者認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)土地拋荒現(xiàn)象的主要原因在于土地產(chǎn)權(quán)不清晰導(dǎo)致耕地流轉(zhuǎn)困難。在土地產(chǎn)權(quán)不清晰的情況下，農(nóng)民不愿意將土地流轉(zhuǎn)給別人，大戶的流轉(zhuǎn)意愿也隨之降低，從而帶來了土地拋荒現(xiàn)象。[[7]][[8]]也就是說，土地產(chǎn)權(quán)不清晰同時(shí)弱化了土地流入者與土地流出者的流轉(zhuǎn)意愿，并據(jù)此提出在土地產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，健全和完善土地流轉(zhuǎn)制度是推動(dòng)耕地充分利用的關(guān)鍵。[[9]]

總體而言，既有研究豐富了學(xué)界對(duì)土地拋荒現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)，但存在兩個(gè)缺陷。其一，將農(nóng)民務(wù)農(nóng)與外出務(wù)工對(duì)立起來，認(rèn)為務(wù)農(nóng)會(huì)耽誤農(nóng)民外出務(wù)工，而務(wù)工機(jī)會(huì)多也會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民更傾向于放棄務(wù)農(nóng)，從而帶來土地拋荒現(xiàn)象。這一視角實(shí)際上忽視了當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)的兩個(gè)特征：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的特征，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村務(wù)農(nóng)的主體是中老年人，相對(duì)于年輕人而言，其外出務(wù)工的機(jī)會(huì)有限，因此其務(wù)農(nóng)的機(jī)會(huì)成本較低；二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身具有季節(jié)性和靈活性的特點(diǎn)，且在機(jī)械化水平提高以后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所花費(fèi)的時(shí)間更少，這為中老年人的“半工半耕”提供了空間，他們完全可以同時(shí)兼顧務(wù)農(nóng)和臨時(shí)性的務(wù)工。農(nóng)民家庭內(nèi)部的勞動(dòng)分工與合作在一定程度上限制了城市化和工業(yè)化可能產(chǎn)生的離農(nóng)化的效應(yīng)。因此，僅僅從工業(yè)化和城市化帶來務(wù)工機(jī)會(huì)增多來解釋當(dāng)前的土地拋荒現(xiàn)象，其解釋力有限。其二，既有研究聚焦于農(nóng)民作為理性經(jīng)濟(jì)人的生產(chǎn)決策，認(rèn)為土地拋荒是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)民主動(dòng)選擇的結(jié)果。[[10]]這一視角強(qiáng)調(diào)了農(nóng)戶決策的自主性，忽視了生產(chǎn)關(guān)系與土地制度對(duì)農(nóng)民決策的結(jié)構(gòu)性約束。

實(shí)際上，有學(xué)者已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，集體土地制度變遷視野下集體的乏力和缺位是土地拋荒的根本原因。[[11]]某種意義上講，農(nóng)村土地制度的核心是生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)控，即土地制度實(shí)際上界定了農(nóng)民與農(nóng)民、農(nóng)民與集體、農(nóng)民與市場(chǎng)的關(guān)系。研究者普遍將農(nóng)村集體土地制度化約為農(nóng)民的土地權(quán)利問題，反而脫離了農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的場(chǎng)域和情境�；�于此，本文主要以武漢郊區(qū)農(nóng)村的土地拋荒現(xiàn)象為例，從生產(chǎn)關(guān)系和土地制度的角度，探討農(nóng)民拋荒的生成機(jī)制與治理之道。

二、拋荒類型與生產(chǎn)關(guān)系變革

在現(xiàn)象層面，土地拋荒反映了農(nóng)民與土地關(guān)系的變化。農(nóng)民與土地的關(guān)系是多種因素共同影響的產(chǎn)物。因此，理解土地拋荒的發(fā)生邏輯，有必要在農(nóng)民與土地關(guān)系的歷史脈絡(luò)中定位土地拋荒的現(xiàn)象。從政策性拋荒向結(jié)構(gòu)性拋荒的轉(zhuǎn)變，反應(yīng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系逐漸成為制約農(nóng)民拋荒行為的關(guān)鍵變量。

（一）   從政策性拋荒到結(jié)構(gòu)性拋荒

從20世紀(jì)80年代分田到戶至今，我國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)了兩輪土地拋荒現(xiàn)象。第一輪拋荒現(xiàn)象發(fā)生于20世紀(jì)90年代中后期，由于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重，且糧食價(jià)格不斷下跌，極端的情況是農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入還不夠上交農(nóng)業(yè)稅，土地成為了“負(fù)擔(dān)”，且引發(fā)了“三農(nóng)危機(jī)”。在此背景下，一部分農(nóng)民開始“棄田”外出務(wù)工，由于土地負(fù)擔(dān)過于沉重，如果村組干部不能協(xié)調(diào)農(nóng)民接手拋荒的土地，土地的拋荒也就成為必然�？傮w而言，在這一階段，土地拋荒主要是由國(guó)家宏觀性政策實(shí)踐的后果。至21世紀(jì)初期取消農(nóng)業(yè)稅，同時(shí)國(guó)家開始反哺農(nóng)村，施加于土地之上的沉重負(fù)擔(dān)逐漸解除。然而，政策負(fù)擔(dān)的解除，似乎并沒有徹底扭轉(zhuǎn)農(nóng)民的拋荒行為。農(nóng)民與土地的利益關(guān)聯(lián)并不必然轉(zhuǎn)化為農(nóng)民與土地的實(shí)踐性關(guān)系。

從筆者及其所在研究團(tuán)隊(duì)近年來在全國(guó)多地農(nóng)村的田野調(diào)研來看，稅費(fèi)改革之后，農(nóng)村開始出現(xiàn)新一輪的土地拋荒現(xiàn)象，并且與之前90年代中后期由于政策性原因?qū)е碌耐恋貟伝脑谛再|(zhì)上很不相同。在調(diào)研中，當(dāng)問及農(nóng)民為何不愿種地時(shí)，農(nóng)民首先回答“現(xiàn)在種地不賺錢、打工掙錢多”。在打工經(jīng)濟(jì)普遍興起的背景下，現(xiàn)在農(nóng)民種田都要算一筆“經(jīng)濟(jì)賬”，既要比較務(wù)工與務(wù)農(nóng)哪個(gè)更為合算，也要衡量增加農(nóng)業(yè)勞動(dòng)投入帶來的收益是否值得。但需要注意的是，當(dāng)前農(nóng)村種田的主力不是年輕人，而是中老年人。雖然年輕人外出務(wù)工的機(jī)會(huì)很多，但中老年人（尤其是老年人）務(wù)工的機(jī)會(huì)有限，大多數(shù)農(nóng)民家庭形成了“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”[[12]]的家計(jì)模式。中老年人普遍從事非正規(guī)就業(yè)，其就業(yè)具有臨時(shí)性和不穩(wěn)定性的特點(diǎn)。即使在武漢這種大城市郊區(qū)農(nóng)村，中老年人也并非每天都有機(jī)會(huì)打工，而且還要注意，大城市近郊農(nóng)村的本地務(wù)工也使農(nóng)民在很大程度上規(guī)避了在務(wù)工與務(wù)農(nóng)之間非此即彼的兩難選擇，降低了務(wù)農(nóng)的機(jī)會(huì)成本。在理想的條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)花費(fèi)的時(shí)間可大大的壓縮，一年最多花兩個(gè)月左右的時(shí)間，就足以將戶均不足10畝的田地種好。也就是說，在務(wù)農(nóng)的主體是中老年人、且其就業(yè)機(jī)會(huì)有限的背景下，中老年人完全可以同時(shí)兼顧務(wù)農(nóng)和非正式的務(wù)工，那么，為何他們要拋荒？當(dāng)筆者將此問題拋向農(nóng)民時(shí)，他們的回答是“現(xiàn)在地也不好種”。因此，與20世紀(jì)90年代中期以來的政策性拋荒的邏輯有所不同，當(dāng)前的拋荒主要源于兩個(gè)原因：一是“田不好種”，這進(jìn)一步導(dǎo)致了第二個(gè)原因，即“種田不劃算”。“田不好種”和“種田不劃算”的話語的背后，實(shí)際上隱含著拋荒行為發(fā)生的條件性和情境性。在土地的政策負(fù)擔(dān)解除的背景下，拋荒現(xiàn)象日益成為生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力不匹配、不協(xié)調(diào)的產(chǎn)物。為了與之前階段的政策性拋荒區(qū)分，筆者稱之為結(jié)構(gòu)性拋荒。因此，本文試圖深入農(nóng)民拋行為發(fā)生的結(jié)構(gòu)，闡釋拋荒的發(fā)生學(xué)機(jī)制。

（二）生產(chǎn)關(guān)系變革與農(nóng)民拋荒特征

結(jié)構(gòu)性拋荒關(guān)注的不再僅僅是農(nóng)民個(gè)體的生產(chǎn)決策。對(duì)于農(nóng)民而言，“田不好種”不僅是農(nóng)業(yè)基本設(shè)施的問題，而且是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變革的問題。在農(nóng)村市場(chǎng)化的背景下，面對(duì)農(nóng)民與土地（永久或暫時(shí)）分離的現(xiàn)實(shí)，如何使生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力的變革，進(jìn)而調(diào)控農(nóng)民與土地的關(guān)系，無疑具有重要的政策意義。生產(chǎn)關(guān)系是在集體土地制度的框架下展開的，集體與農(nóng)戶個(gè)體對(duì)應(yīng)，在“共有私用”的土地制度框架下，集體主要解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公共領(lǐng)域的問題，從而緩解小農(nóng)生產(chǎn)的外部性，化解一家一戶分散生產(chǎn)面臨的公共服務(wù)難題。與此對(duì)應(yīng)，結(jié)構(gòu)性拋荒的一個(gè)突出特點(diǎn)即“連帶性”。單個(gè)農(nóng)戶的拋荒行為往往會(huì)引發(fā)村社范圍內(nèi)其他更多農(nóng)戶拋荒，拋荒因而具有較強(qiáng)的負(fù)外部性。調(diào)研中常常發(fā)現(xiàn)，拋荒現(xiàn)象一般是相對(duì)連片分布，例如，同一個(gè)行政村的不同村民小組之間在拋荒比例上也會(huì)存在較大差異，有的小組幾乎全部拋荒，而有的小組則拋荒較少。實(shí)際上，這種現(xiàn)象恰恰反映出土地拋荒在本質(zhì)上是生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整的問題，農(nóng)民與農(nóng)民、農(nóng)民與集體以及農(nóng)民與市場(chǎng)的關(guān)系的變革，導(dǎo)致單家獨(dú)戶小農(nóng)的種地難度和種地成本都不斷提高。

生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力的張力在大城市近郊農(nóng)村往往表現(xiàn)得最為顯著和極端。近兩年筆者在武漢市黃陂、新洲等郊區(qū)農(nóng)村調(diào)研，[③]發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)氐膾伝默F(xiàn)象普遍比較嚴(yán)重。按理說，大城市周邊農(nóng)村由于其特有的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，其土地的利用率應(yīng)該更高、拋荒現(xiàn)象應(yīng)該更少。但現(xiàn)實(shí)卻是，武漢郊區(qū)農(nóng)村的拋荒比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊。2018年4月，筆者在武漢市新洲區(qū)店村調(diào)研，發(fā)現(xiàn)該村目前的土地拋荒比例達(dá)到50%左右，且該村在2010年前后拋荒比例最高時(shí)達(dá)到70%左右。實(shí)際上，武漢郊區(qū)農(nóng)村的拋荒現(xiàn)象既有其特殊性，又與全國(guó)大多數(shù)農(nóng)村的拋荒現(xiàn)象具有普遍性。其普遍性在于，農(nóng)民拋荒的原因都在于“田不好種”和“種田不劃算”，而其特殊性在于，相對(duì)于一般中西部城市而言，武漢屬于大城市，其特有的區(qū)位優(yōu)勢(shì)為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供了更多就業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)而放大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系滯后引發(fā)的土地拋荒現(xiàn)象。

三、農(nóng)民拋荒的發(fā)生邏輯

         從生產(chǎn)關(guān)系的視角出發(fā)，土地拋荒現(xiàn)象包含兩個(gè)層次，首先是農(nóng)戶層次上的拋荒行為，其次是村社層面上的拋荒現(xiàn)象。事實(shí)上，農(nóng)戶的拋荒行為既可能是立足于家庭再生產(chǎn)的一種行為策略，也可能是生產(chǎn)關(guān)系制約的結(jié)果�；蛘哒f，只有當(dāng)農(nóng)戶拋荒行為中流出的土地難以重新納入村社的生產(chǎn)系統(tǒng)之中，土地拋荒現(xiàn)象才能成為一種現(xiàn)實(shí)。正是在這個(gè)意義上，生產(chǎn)關(guān)系提供了理解農(nóng)民拋荒行為發(fā)生的重要框架。借用農(nóng)民的語言，生產(chǎn)關(guān)系的滯后，最為鮮明地表現(xiàn)為“田不好種”和“種田不劃算”。

（一）“田不好種”

“田不好種”是小農(nóng)拋荒的直接原因。對(duì)于小農(nóng)而言，“田不好種”是由小農(nóng)分散性生產(chǎn)的基本格局決定的。

第一，土地細(xì)碎化。土地細(xì)碎化在我國(guó)農(nóng)村是一個(gè)普遍問題，這源于分田到戶時(shí)的“公平”邏輯。在分田到戶時(shí)，為了做到盡量的公平，一般都將村內(nèi)土地根據(jù)“遠(yuǎn)近肥瘦”的特點(diǎn)進(jìn)行搭配，從而使得每家每戶分得的土地都極為細(xì)碎，少則四五塊，多則上十塊。土地細(xì)碎化不僅增加了農(nóng)民的生產(chǎn)成本，而且還增加了農(nóng)民種地的難度。細(xì)碎化的土地配置使得每家每戶的土地形成犬牙交錯(cuò)之態(tài)，因而對(duì)農(nóng)戶之間合作的要求很高。在八九十年代，市場(chǎng)機(jī)會(huì)相對(duì)較少，大部分農(nóng)民還是以在村務(wù)農(nóng)為主，并且村集體此時(shí)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上還具有較強(qiáng)的統(tǒng)籌能力，因此農(nóng)戶之間可以通過互助協(xié)作的方式以及依托村集體的統(tǒng)籌能力來盡量減少土地細(xì)碎化帶來的弊端。然而，隨著打工經(jīng)濟(jì)的普遍興起，農(nóng)民內(nèi)部發(fā)生了很大的分化，一些農(nóng)民不再種地，一些農(nóng)民種地較少，農(nóng)戶之間互助協(xié)作的可能性降低，加之村集體在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的統(tǒng)籌能力進(jìn)一步弱化，因此土地細(xì)碎化的弊端進(jìn)一步凸顯出來。

第二，小農(nóng)生產(chǎn)的“統(tǒng)”的層面不斷弱化，不斷壓縮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公共領(lǐng)域與公共服務(wù)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施較差，尤其體現(xiàn)在水利和機(jī)耕道方面。一方面，這是源于取消農(nóng)業(yè)稅之后鄉(xiāng)村治理體系發(fā)生變化，村集體在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的統(tǒng)籌能力越來越弱。在稅費(fèi)時(shí)期，村集體要代表國(guó)家向農(nóng)民收取農(nóng)業(yè)稅，此時(shí)村集體也要為農(nóng)民提供基本的生產(chǎn)條件，例如組織集體抗旱解決水利問題、每年組織農(nóng)民進(jìn)行溝渠維護(hù)、機(jī)耕道維修等，村集體的統(tǒng)一組織解決了單家獨(dú)戶農(nóng)民不好做和做起來不合算的事情，因此這一時(shí)期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件相對(duì)較好。而取消農(nóng)業(yè)稅之后，國(guó)家不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，村集體也不再具有為農(nóng)民提供基本生產(chǎn)服務(wù)的積極性，農(nóng)民需要自己解決生產(chǎn)過程中的諸多問題。例如，在水利方面，稅費(fèi)時(shí)期主要是依靠村集體的統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)大水利與小水利的對(duì)接，其中小組內(nèi)部的集體行動(dòng)能力尤其重要。稅費(fèi)時(shí)期的村組干部很重要的一個(gè)工作就是組織農(nóng)民集體抗旱、排澇，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水的問題。從90年代后期開始，村組集體的行動(dòng)能力都不斷弱化，大水利和小水利之間難以實(shí)現(xiàn)有效銜接，僅靠單家獨(dú)戶的力量無法解決農(nóng)業(yè)灌溉的問題，大部分農(nóng)民只能“靠天吃飯”。另一方面，打工經(jīng)濟(jì)普遍興起之后，農(nóng)民之間的利益日益分化，弱化了村莊公共性，導(dǎo)致“搭便車”[[13]]的機(jī)會(huì)主義行為蔓延，農(nóng)民的集體行動(dòng)能力弱化。例如，在武漢郊區(qū)農(nóng)村，實(shí)際上每個(gè)村民小組都有幾個(gè)水塘，如果維護(hù)的好，這些水塘可以解決很大一部分農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)用水問題。在八九十年代這些水塘也確實(shí)發(fā)揮了很重要的作用。但從90年代后期開始，隨著小組公共性的弱化，“只有人開（水塘的）口子，沒有人關(guān)口子”，即使下再大的雨也無法蓄水，水塘基本都是干涸的。在機(jī)耕道方面，一些村莊原本也有一米多寬的機(jī)耕道，但被路兩邊的農(nóng)民“越挖越窄”，機(jī)耕道最終變成了小道，無法再過機(jī)械，這也使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)極為不方便。

“（分田到戶）一開始是集體組織抽水，從店村旁邊的水庫(kù)抽到小組的水塘和農(nóng)民的田里，中間要轉(zhuǎn)四五次機(jī)子。每家都要出一個(gè)人，集體去。（小組）每年還要組織清水渠。集體組織抽水一直持續(xù)到1995年左右，后來都是農(nóng)民自己抽，自己買電泵。大家都從水塘里抽，抽完就完事，沒水了，也沒人管。水塘口子開了，也沒人管，只有人開口子，沒有人關(guān)口子，下雨水塘也關(guān)不住水。以前集體抽水時(shí)，有專門的人管水塘，自己灣子請(qǐng)一個(gè)老年人，有責(zé)任心的，一年給一兩百元，水塘管的很好�，F(xiàn)在大家都不愿意和集體打交道，打多了有矛盾�！保ǖ甏�6組，周坤福，男，60歲）

第三，伴隨著農(nóng)村市場(chǎng)化，原有的建立在互助合作基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系逐漸瓦解。在土地細(xì)碎化和戶均土地不多的背景下，小農(nóng)之間在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)上天然就具有合作的需求，這樣既可以降低生產(chǎn)成本，也可以降低生產(chǎn)難度。例如，在水利灌溉、機(jī)耕道維護(hù)以及機(jī)械化使用方面，小農(nóng)之間都需要相互合作。在打工經(jīng)濟(jì)興起以前，每家每戶都在種植自己的承包田，農(nóng)戶之間的合作較好達(dá)成。然而，隨著外出務(wù)工的農(nóng)民越來越多，農(nóng)民之間開始發(fā)生分化，一些農(nóng)民不種地，另一些農(nóng)民繼續(xù)種地，或者是一些農(nóng)民種地較多，另一些農(nóng)民種地較少，從而對(duì)熟人社會(huì)內(nèi)部原有的農(nóng)業(yè)互助合作體系構(gòu)成破壞。分化后的農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)和土地的認(rèn)知存在較大差異，對(duì)土地的依賴程度也不同，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公共領(lǐng)域逐漸消解，小農(nóng)之間在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的合作越來越難以達(dá)成。這進(jìn)一步帶來兩個(gè)問題：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本更高，例如在水利方面，以前可以合作共攤，現(xiàn)在只能依靠單家獨(dú)戶自己抽水；二是種田的難度越來越大，比如在機(jī)械化方面，以前大家都在種地時(shí)，可以更方便的使用機(jī)械耕種和收割，隨著種地的人越來越少，機(jī)械也不愿意來，因?yàn)闊o法形成規(guī)模，機(jī)械的成本太高。農(nóng)民分化對(duì)農(nóng)業(yè)互助合作體系的瓦解，在市場(chǎng)化程度越高的農(nóng)村地區(qū)體現(xiàn)的越為明顯。在武漢郊區(qū)農(nóng)村，由于大城市的經(jīng)濟(jì)輻射與帶動(dòng)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的市場(chǎng)化程度更高。市場(chǎng)一方面給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供了更豐富的就業(yè)機(jī)會(huì)，尤其是老年人也可以進(jìn)入市場(chǎng)，降低了農(nóng)民對(duì)土地的依賴度以及種地的意愿；另一方面也使得當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系被瓦解的更為徹底，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民種地的難度更高、種地更為不劃算，這就導(dǎo)致越來越多的農(nóng)民都傾向于不種地，并由此陷入一個(gè)惡性循環(huán)。

（二）“種田不劃算”

“田不好種”是導(dǎo)致農(nóng)民不愿意種田的直接原因，而在打工經(jīng)濟(jì)普遍興起的背景下，“種田不劃算”進(jìn)一步加劇了農(nóng)民不愿種田的行為。小農(nóng)認(rèn)為種田不劃算主要有以下兩個(gè)層面的原因：其一，務(wù)農(nóng)收入與務(wù)工收入相比不劃算，務(wù)農(nóng)的機(jī)會(huì)成本較高；其二，在“人均一畝三分、戶均不過十畝”的小規(guī)模土地承包形態(tài)基礎(chǔ)上，小農(nóng)種植出現(xiàn)“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”的問題。實(shí)際上，如果單純從投入與產(chǎn)出的比例來看，農(nóng)業(yè)的絕對(duì)收益是很高的，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)分季節(jié)性，以戶均10畝土地為例，農(nóng)民只需要花不到兩個(gè)月時(shí)間，就可以把10畝田種的很好。如果種植糧食作物，10畝田的毛收入將近1萬元，如果只計(jì)算兩個(gè)月的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)時(shí)間，種田的絕對(duì)收益并不低于一般的務(wù)工收入。然而，關(guān)鍵在于，由于農(nóng)村的戶均土地有限，一般不超過10畝，因此種田的相對(duì)收益較低，且農(nóng)民家庭的勞動(dòng)力不能得到有效配置。因此，當(dāng)前農(nóng)村戶均10畝土地的規(guī)模，如果按兩個(gè)月的勞動(dòng)時(shí)間來看，農(nóng)業(yè)收益較高；但如果按一年的勞動(dòng)時(shí)間來看，農(nóng)業(yè)收益又很低。

如果能夠擴(kuò)大種植規(guī)模，讓種地的農(nóng)民達(dá)到戶均50畝左右，種田就變得比較劃算，務(wù)農(nóng)收入與務(wù)工收入就相差不大，就會(huì)有更多農(nóng)民愿意種田。那么，關(guān)鍵在于小農(nóng)是否具有擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的機(jī)會(huì)和空間？即想要種地的人能否順利流轉(zhuǎn)到土地？實(shí)際上，在工業(yè)化和城市化背景下，農(nóng)村已經(jīng)出現(xiàn)了普遍的土地“自發(fā)流轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象，一些農(nóng)民在外出務(wù)工經(jīng)商時(shí)，將自家承包地免費(fèi)或低價(jià)流轉(zhuǎn)給在村的親戚朋友種植，從而使得后者能夠達(dá)到適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有學(xué)者將這些村莊內(nèi)部通過自發(fā)土地流轉(zhuǎn)形成適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主體稱為“中農(nóng)”，[[14]]“中農(nóng)”的務(wù)農(nóng)收入與一般外出務(wù)工者的收入相差不大。雖然“中農(nóng)”種地很劃算，且還能解決土地拋荒問題，但當(dāng)前有很多土地方面的制度設(shè)置在阻礙土地向“中農(nóng)”集中。因此，如何通過政府和集體的引導(dǎo)，完善生產(chǎn)關(guān)系和土地制度，促進(jìn)土地向真正種植的農(nóng)民集中，釋放土地作為生產(chǎn)資料的功能，是解決土地拋荒問題的關(guān)鍵。

四、資本下鄉(xiāng)：無人種田的“自證預(yù)言”

對(duì)于當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)的土地拋荒現(xiàn)象，很多學(xué)者以及政府的判斷是農(nóng)村將會(huì)很快出現(xiàn)“無人種田”的問題，因此在政策上鼓勵(lì)資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地，希望以此來解決土地拋荒問題。以武漢市為例，武漢市政府自2007年以來開始積極推動(dòng)資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地，并在2009年成立農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所。[[15]]目前武漢市的土地流轉(zhuǎn)比例超過全國(guó)同期水平，且越是靠近市區(qū)的農(nóng)村，土地流轉(zhuǎn)的比例越大。以黃陂區(qū)為例，全區(qū)耕地面積80.5萬畝，截止2017年9月全區(qū)土地流轉(zhuǎn)面積為50.1萬畝，土地流轉(zhuǎn)面積已超過全部耕地面積的50%以上。然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然武漢市的土地流轉(zhuǎn)率很高，但是卻并沒有解決土地拋荒的問題，土地利用率并沒有得到提高，反而是將土地拋荒問題進(jìn)一步鎖定。

為了推動(dòng)資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地，政府一般都會(huì)給予工商資本很多政策性的補(bǔ)貼，但即使如此，筆者在武漢市各個(gè)區(qū)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，這些工商資本在下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地之后都會(huì)陷入經(jīng)營(yíng)性困境。以武漢新洲區(qū)某街道為例，該街道大約在2007年左右大力引進(jìn)工商資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地種植花卉苗木，至筆者調(diào)研的2018年4月，當(dāng)時(shí)引進(jìn)的大約50家公司只有1家在政府的全力支撐下存活下來，其余40多家公司全部破產(chǎn)。 2017年9月，筆者在黃陂區(qū)某街道調(diào)研時(shí)，發(fā)現(xiàn)了類似的情況。該街道自2008年到2011年期間大約引進(jìn)了10家農(nóng)業(yè)公司，經(jīng)過幾年經(jīng)營(yíng)之后，這10家公司也都紛紛破產(chǎn)。

實(shí)際上，大部分資本下鄉(xiāng)都不可能真正種糧食作物，資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)沒有任何優(yōu)勢(shì)，只要是小農(nóng)能夠進(jìn)入的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，資本肯定是種不過小農(nóng)的。資本種地的成本極高，不僅需要支付較高的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，而且在經(jīng)營(yíng)過程中還需要大量雇工，因此靠種地是不可能存活的。一般而言，資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地主要有以下幾種目的：一是套取國(guó)家惠農(nóng)項(xiàng)目補(bǔ)貼，一旦補(bǔ)貼到手之后，就放棄流轉(zhuǎn)土地；二是種植經(jīng)濟(jì)作物，但經(jīng)濟(jì)作物面臨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)的問題，其收益也不能得到保證；三是一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，但這種方式只能在極少數(shù)有市場(chǎng)區(qū)位優(yōu)勢(shì)和自然條件優(yōu)勢(shì)的地方才可能成功，并且還需要依托于政府大量的項(xiàng)目資源投入，因此必然只有極少部分資本能夠依靠這種方式存活，其余大部分資本最終都無法生存。因此，對(duì)于大部分工商資本而言，其下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地的最終結(jié)果是，要么拋荒（其拋荒的虧損往往還低于其種植的虧損），要么跑路，或者是轉(zhuǎn)租，但不管是哪種方式，最終都無益于解決土地拋荒問題。

此外，資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地不僅不能從根本上解決土地拋荒問題，而且還會(huì)擠壓小農(nóng)和中農(nóng)的生存空間，使得“無人種田”成為一種自證預(yù)言。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，資本下鄉(xiāng)進(jìn)一步鎖定了土地拋荒狀態(tài)，導(dǎo)致“無人種田”在武漢農(nóng)村成為一個(gè)真問題。首先，資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地，消解了村莊內(nèi)部中農(nóng)和大戶發(fā)育的空間。[[16]]在資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地之前，每個(gè)村莊內(nèi)部都存在數(shù)量不等的中農(nóng)或者大戶，他們因?yàn)楦鞣N原因沒有外出務(wù)工，因此通過非正規(guī)流轉(zhuǎn)的方式將外出務(wù)工者的土地種植起來形成適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不僅提高了自己的收入，而且很好地解決了土地拋荒的問題。這種方式在當(dāng)前很多中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊仍然普遍存在，但在武漢郊區(qū)農(nóng)村，村莊內(nèi)部的中農(nóng)和大戶卻并沒有普遍發(fā)育出來，其根本原因就在于資本下鄉(xiāng)之后消解了中農(nóng)和大戶發(fā)育和生存的空間。一般而言，村莊內(nèi)部的中農(nóng)或者大戶種植外出務(wù)工者的土地，只需要支付很少的租金（每畝100元左右）或者不用給付租金，這對(duì)于雙方都是互惠的，外出務(wù)工農(nóng)民只是不想土地荒著，因?yàn)榛木昧艘院蟛缓梅N，而村內(nèi)大戶或中農(nóng)也不可能支付太高的租金，否則種田就不劃算。因此，在沒有資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地的地方，在外出務(wù)工者與部分在村務(wù)農(nóng)者之間形成了一種自然的平衡，既解決了土地拋荒的問題，也使得雙方都能實(shí)現(xiàn)利益最大化。然而，資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地的租金普遍較高，此時(shí)小農(nóng)就不愿意再將土地免費(fèi)或低價(jià)流轉(zhuǎn)給村內(nèi)大戶或中農(nóng)，而更愿意流轉(zhuǎn)給外來的大資本。其次，資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地不僅擠壓了小農(nóng)的生存空間，而且可能導(dǎo)致小農(nóng)難以回歸農(nóng)業(yè)。一方面，資本下鄉(xiāng)之后，原本支持小農(nóng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)服務(wù)體系瓦解，小農(nóng)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可能面臨更大困境；另一方面，由于資本流轉(zhuǎn)土地的租金普遍較高，提高了農(nóng)民對(duì)土地價(jià)值的預(yù)期，因此出現(xiàn)農(nóng)民“只要租金不要土地”的現(xiàn)象，一些資本跑路之后，在合同到期之前，只能由政府兜底繼續(xù)向農(nóng)民支付租金，這進(jìn)一步增加了政府的負(fù)擔(dān)。

因此，政府試圖通過推動(dòng)資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地解決未來可能出現(xiàn)的“無人種田”問題，最終結(jié)果可能南轅北轍，不僅不能解決土地拋荒的問題，而且還使得土地拋荒狀態(tài)被進(jìn)一步鎖定，這是理解農(nóng)民拋荒的外部政策變量。前文述及，當(dāng)前農(nóng)民拋荒的主要原因在于“田不好種”和“種田不劃算”，因此政府應(yīng)該著力于解決這兩個(gè)問題，而不是盲目鼓勵(lì)資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地。實(shí)際上，只要解決了“田不好種”和“種田不劃算”的問題，“無人種田”就是一個(gè)假問題。

五、土地拋荒的破解之道

如前所述，在現(xiàn)有的條件下，無論是農(nóng)戶的分散性生產(chǎn)，還是工商資本流轉(zhuǎn)土地，都難以擺脫土地拋荒的困境。實(shí)際上，當(dāng)前農(nóng)民面臨的“田不好種”以及“種田不劃算”的問題，其背后反映的都是生產(chǎn)關(guān)系和土地制度的問題，而非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身的問題。只有著眼于強(qiáng)化集體的“統(tǒng)”的能力，完善集體土地制度，才能真正走出農(nóng)戶拋荒與資本下鄉(xiāng)形成的死循環(huán)，解除生產(chǎn)關(guān)系的鎖定，從而真正釋放農(nóng)村的生產(chǎn)力。因此，解決土地拋荒、提高土地利用效率的關(guān)鍵是構(gòu)建與我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng)和相匹配的土地制度。[11]農(nóng)地制度的核心是提高土地利用效率，促進(jìn)土地生產(chǎn)性價(jià)值的最大化。農(nóng)地制度的基本理念是耕者有其田，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資料與勞動(dòng)者的有效結(jié)合，而要做到“耕者有其田”，就需要給村社集體一定程度的調(diào)整土地利益分配的權(quán)力。[[17]]

（一）拋荒現(xiàn)象的地權(quán)邏輯

在武漢新洲農(nóng)村調(diào)研時(shí)，一位村書記提到，解決土地拋荒問題要做到以下兩點(diǎn)：一是“土地集中”，二是“土地連片”。這位書記所說的“土地集中”是指，要將土地集中到少數(shù)農(nóng)民手中，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這樣就可以實(shí)現(xiàn)“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”，農(nóng)民家庭的勞動(dòng)力能夠得到充分調(diào)動(dòng)和最優(yōu)配置，種田的收益就會(huì)相對(duì)較高，這樣就可以解決“種田不劃算”的問題，同時(shí)也可以將土地拋荒率降到最低。而“土地連片”是指，將每家每戶的土地盡量連片，這樣既方便農(nóng)民耕作，而且可以降低生產(chǎn)成本，方便機(jī)械化操作，這就解決了土地細(xì)碎化帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難題。實(shí)際上，土地集中和土地連片都涉及到地權(quán)配置和土地制度的問題。

地權(quán)問題是我國(guó)農(nóng)業(yè)問題在當(dāng)前面臨的根本性障礙。我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中的地權(quán)問題主要體現(xiàn)為地權(quán)分散以及個(gè)體承包農(nóng)戶在土地上的權(quán)力過大，因此很難實(shí)現(xiàn)土地集中和土地連片，從而影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的釋放。我國(guó)是消滅了土地私有制的國(guó)家，除少部分土地（如國(guó)有農(nóng)場(chǎng)）以外，絕大部分土地都是屬于農(nóng)民集體所有。農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行以家庭為單位的承包責(zé)任制，即土地的所有權(quán)屬于村集體，農(nóng)民家庭擁有土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。從土地的權(quán)力配置來看，村集體擁有土地的所有權(quán)，因此原則上可以根據(jù)村莊內(nèi)部人地關(guān)系的變化以及農(nóng)民方便耕作的需求進(jìn)行土地調(diào)整，從80年代分田到戶到1998年二輪延包之間，很多地方的村社集體都根據(jù)農(nóng)民的實(shí)際需求對(duì)土地進(jìn)行過不同程度的調(diào)整，一般是采取“五年一大調(diào)、三年一小調(diào)”的方式。但從1998年開始的土地制度設(shè)置，都傾向于不斷強(qiáng)化個(gè)體農(nóng)戶的土地承包權(quán)。1998年前后，全國(guó)開展第二輪土地延包，將農(nóng)民對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確定為三十年不變。2006年出臺(tái)的《物權(quán)法》將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)。2013年左右在全國(guó)范圍內(nèi)推行的“土地確權(quán)”政策，進(jìn)一步強(qiáng)化了個(gè)體農(nóng)戶“土地私有”的觀念。這一系列與土地相關(guān)的改革和政策都在不斷強(qiáng)化農(nóng)民的土地權(quán)力，雖然從法律上來看，農(nóng)民仍然只擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地所有權(quán)仍然屬于村集體，但現(xiàn)實(shí)是，隨著農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)越來越凸顯和強(qiáng)化，村集體的土地所有權(quán)則越來越虛化和弱化，村社集體想要調(diào)整土地或者是調(diào)整土地利益分配變得越來越難。

然而，隨著工業(yè)化和城市化的快速推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)民已經(jīng)發(fā)生了很大程度的分化，因而土地制度也應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和改革。根據(jù)農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度，可以將農(nóng)民分為以下四種類型。第一類是完全脫離土地的農(nóng)民家庭，這類家庭一般都實(shí)現(xiàn)了完全的城市化，已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，但在現(xiàn)行土地制度下，他們依然有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；第二類是舉家進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民家庭，他們暫時(shí)脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，暫時(shí)脫離土地，但他們沒有實(shí)現(xiàn)完全的城市化，隨時(shí)可能進(jìn)城失敗后返鄉(xiāng)；第三類是“半工半耕”的農(nóng)民家庭，年輕的子代家庭外出務(wù)工，年老的父代在村務(wù)農(nóng)，他們的家庭收入來自于務(wù)工和務(wù)農(nóng)兩部分；第四類農(nóng)民家庭因?yàn)楦鞣N原因不能外出務(wù)工，其家庭收入主要來自于務(wù)農(nóng)。因此，當(dāng)前已經(jīng)有相當(dāng)部分農(nóng)民雖然具有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但已經(jīng)完全或部分脫離農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，他們不再經(jīng)營(yíng)土地，但他們的土地權(quán)利仍然存在。在此背景下，不斷強(qiáng)化個(gè)體農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，保護(hù)了原承包戶的權(quán)利，但卻損害了實(shí)際的土地經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利，阻礙了土地與生產(chǎn)者的有效結(jié)合。如果不對(duì)土地制度進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和改革，這些已經(jīng)完全或部分“離土且離鄉(xiāng)”的農(nóng)民的土地權(quán)利，就可能侵蝕那些繼續(xù)從事耕種的農(nóng)戶的利益。[[18]]

（二）拋荒治理的制度路徑

前文述及，當(dāng)前農(nóng)民拋荒主要是因?yàn)椤疤锊缓梅N”和“種田不劃算”，而這兩個(gè)原因背后反映的是我國(guó)土地制度存在的問題。因此，要想突破當(dāng)前農(nóng)業(yè)面臨的困境，必須對(duì)我國(guó)的土地制度進(jìn)行一定程度的改革。土地制度改革的核心是堅(jiān)持和完善集體土地所有制，強(qiáng)化集體對(duì)土地的調(diào)控能力，發(fā)揮村集體優(yōu)化和完善土地資源配置的功能，實(shí)現(xiàn)村社內(nèi)部的土地集中和土地連片，使土地作為一種生產(chǎn)資料在生產(chǎn)者之間進(jìn)行優(yōu)化配置。

第一，通過集體統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)土地連片，解決土地細(xì)碎化的問題。農(nóng)民有強(qiáng)烈的實(shí)現(xiàn)土地連片的需求，一些地區(qū)的農(nóng)民通過私下調(diào)換土地的方式，將每戶的土地調(diào)整為兩三塊，在一定程度上解決了土地細(xì)碎化的問題。但是，由于土地“插花”現(xiàn)象很嚴(yán)重，農(nóng)戶之間私下調(diào)換土地難度很大，這往往涉及到要與好幾戶甚至上十戶農(nóng)民協(xié)商，交易成本極大。如果通過村集體來統(tǒng)籌安排，就變得相對(duì)容易。湖北省沙洋縣在解決土地細(xì)碎化方面具有很好的經(jīng)驗(yàn)。2015年，湖北省全面啟動(dòng)土地確權(quán)頒證工作，沙洋縣根據(jù)自身實(shí)際情況，在完成確權(quán)頒證等“規(guī)定動(dòng)作”的同時(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)民通過多種方式實(shí)現(xiàn)“按戶連片耕種”。按照沙洋縣委縣政府的政策規(guī)定，“按戶連片耕種是在落實(shí)土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定家庭承包權(quán)的前提下，以灌溉水源為基本參考依據(jù)，由村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，充分尊重農(nóng)戶的意愿，通過村民小組內(nèi)部的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、承包地重分和承包權(quán)互換三種方法，使農(nóng)戶耕種的土地連成一片、最多不超過兩片且‘不插花’，在每戶耕種土地面積基本不變的條件下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶對(duì)土地最大規(guī)模的經(jīng)營(yíng)”。通過“按戶連片耕種”政策的全面鋪開，沙洋縣80%以上的村莊都實(shí)現(xiàn)了土地連片，實(shí)現(xiàn)了以戶為單位的耕地相對(duì)集中，每家每戶的土地一般集中在2片或3片，這不僅便利了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且極大地降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。

第二，通過集體實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的整合，將拋荒的土地以及“離土離鄉(xiāng)”農(nóng)民的土地向繼續(xù)種地的農(nóng)民集中。對(duì)此，東部一些發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行了很多有益的探索，且形成了諸多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。例如，上海農(nóng)村的“反租倒包”、蘇南農(nóng)村的“土地?fù)Q社�！薄⒅槿�角地區(qū)的土地股份合作制等，都是通過集體對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的整合，有效地解決了農(nóng)村勞動(dòng)力外流后的土地利用問題。上海、蘇南等長(zhǎng)三角地區(qū)從20世紀(jì)80年代就開始發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)村勞動(dòng)力開始外流，為了解決農(nóng)民離土后的土地經(jīng)營(yíng)問題，長(zhǎng)三角地區(qū)很早就開始實(shí)行“兩田制”，即農(nóng)民家庭只保留數(shù)量較少的“口糧田”，主要滿足家庭的糧食需求；剩余土地作為“承包田”由集體統(tǒng)一發(fā)包，收益由集體統(tǒng)一安排。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制之后，上海、蘇南等長(zhǎng)三角地區(qū)又對(duì)土地資源進(jìn)行了新的配置。上海農(nóng)村從上世紀(jì)90年代中期以來即開始采用“反租倒包”的方式，重新配置土地資源。具體而言，不愿意種地的農(nóng)民將土地全部“反租”給村集體，村集體向農(nóng)戶支付土地流轉(zhuǎn)金；然后村集體再將土地統(tǒng)一承包給外地人種植，外地人向村集體繳納租金，村集體從中收取一定比例的管理費(fèi)。蘇南農(nóng)村則是通過“土地?fù)Q社�！钡姆绞�，有效解決了農(nóng)民進(jìn)城帶來的人地分離和土地利用率低的問題。珠三角地區(qū)從改革開放以后進(jìn)入發(fā)展高潮，需要大力開發(fā)土地。而地權(quán)分散影響了土地的統(tǒng)一開發(fā)，在此背景下，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村探索出“土地股份合作制”，農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，由集體統(tǒng)一開發(fā)，農(nóng)民按股獲得分紅利益。

可見，無論是“反租倒包”、“兩田制”，還是土地股份合作制，都實(shí)現(xiàn)了作為生產(chǎn)資料的土地與勞動(dòng)者的有效結(jié)合，體現(xiàn)出集體在土地資源有效配置中的作用。這幾種方式的共同特點(diǎn)是，虛化了個(gè)體農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)收歸村集體，由村集體根據(jù)實(shí)際情況對(duì)土地資源進(jìn)行重新配置，實(shí)現(xiàn)地盡其利、物盡其用。

第三，通過集體來完善和解決農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的問題。一般而言，村集體沒有資源直接為農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施首先需要國(guó)家一定的資源投入，但在國(guó)家投入之后，關(guān)鍵還需要集體發(fā)揮其“統(tǒng)”的功能，將農(nóng)民組織起來共同維護(hù)。村集體在此過程中的功能在于重建村莊（尤其是小組內(nèi)部）的公共性，通過將農(nóng)民組織起來，激發(fā)農(nóng)民的主動(dòng)性和主體性，共同維護(hù)集體內(nèi)部的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，否則又會(huì)出現(xiàn)“機(jī)耕道越挖越窄”無法過車以及溝渠堵塞無法通水的困境。

第四，通過集體統(tǒng)籌提供農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，降低個(gè)體小農(nóng)對(duì)接市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)和成本。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化已經(jīng)成為普遍趨勢(shì)，并且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)中有很多是一家一戶“辦不好、不好辦或者辦起來不合算”的事，通過集體統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)的模式，可以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的整合，彌補(bǔ)一家一戶分散經(jīng)營(yíng)的不足。例如，江蘇射陽縣的“聯(lián)耕聯(lián)種”模式以及山東汶上縣的“土地托管”模式，都體現(xiàn)了以基層組織為載體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新。射陽農(nóng)村的“聯(lián)耕聯(lián)種”模式是在村集體的組織下，以村民小組為單位，農(nóng)民按自愿原則，依照自然條件將參與“聯(lián)耕聯(lián)種”農(nóng)戶的田埂打破整合為大塊田，讓大型農(nóng)機(jī)統(tǒng)一耕田，并在農(nóng)業(yè)技術(shù)部門的指導(dǎo)下統(tǒng)一選種和統(tǒng)一播種。[[19]]山東汶上的“土地托管”服務(wù)主要是以縣供銷社為載體來提供，村集體在其中起統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。分為“全托管”和“半托管”兩種方式，所謂 “全托管”，就是從耕到收都由托管隊(duì)負(fù)責(zé)，服務(wù)內(nèi)容包括提供種子、農(nóng)藥、化肥，耕、種、收的機(jī)械化服務(wù)，還包括灌溉、打藥等服務(wù)，最后將產(chǎn)品交給農(nóng)戶�！鞍胪泄堋眲t是指在其中一些環(huán)節(jié)上給農(nóng)戶服務(wù)。因此，“聯(lián)耕聯(lián)種”和“土地托管”都是在集體的統(tǒng)籌組織之下，實(shí)現(xiàn)了分散農(nóng)戶的生產(chǎn)聯(lián)合，不僅實(shí)現(xiàn)了耕作的便利，而且極大地降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。

六、小結(jié)與討論

本文的分析認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)的“拋荒”問題不是因?yàn)椤盁o人種田”，而是因?yàn)椤疤锊缓梅N”和“種田不劃算”。因此，解決農(nóng)地拋荒問題的關(guān)鍵就在于要解決“田不好種”和“種田不劃算”的問題。土地問題是我國(guó)農(nóng)業(yè)在當(dāng)前面臨的最大障礙，因而，完善土地集體所有制是解決我國(guó)農(nóng)地拋荒的根本之道。通過制度設(shè)置強(qiáng)化集體的土地所有權(quán)，在集體統(tǒng)籌之下實(shí)現(xiàn)土地連片和土地集中，這樣既能提高土地利用效率，解決土地拋荒問題，也能提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。

當(dāng)前中央提出“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)，將農(nóng)地上的權(quán)力分為所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。將之前歸屬于農(nóng)民所有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)劃分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。在打工經(jīng)濟(jì)和城市化快速推進(jìn)的背景下，農(nóng)戶之間自發(fā)流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象越來越普遍，農(nóng)村已經(jīng)出現(xiàn)相當(dāng)部分的土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分屬于不同農(nóng)戶的情況，并且這一趨勢(shì)還將繼續(xù)強(qiáng)化。那么，當(dāng)前正好可以借助于“三權(quán)分置”的政策，強(qiáng)化村集體的土地利益分配權(quán)力，使土地作為一種生產(chǎn)資料能夠得到優(yōu)化配置。具體而言，當(dāng)農(nóng)民不再耕種自己的承包地時(shí)，就可以將承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)交付給村集體，由村集體來統(tǒng)籌安排，村集體向交還土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶支付一定的地租。如果這些農(nóng)戶進(jìn)城失敗，或者因?yàn)閯e的原因又想要種田，那么可以隨時(shí)從村集體那里要回土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)（可能不再是自己過去那塊地）。這樣一來，村集體就具有兩種權(quán)力，即土地所有權(quán)和不再種地農(nóng)戶承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。[[20]]村集體可以將不再種地農(nóng)戶承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)在村社范圍內(nèi)統(tǒng)一發(fā)包，想要種地的農(nóng)戶自己來競(jìng)標(biāo)，價(jià)高者得。村集體在發(fā)包土地時(shí)還可以盡量做到連片，并且在土地上進(jìn)行一定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以方便農(nóng)戶耕種。如此，在村社范圍內(nèi)部，土地作為一種生產(chǎn)資料得到了最優(yōu)配置，不再種植自己承包地的農(nóng)戶獲得了相應(yīng)的土地租金，并且可以在進(jìn)城失敗后從村集體那里要回土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)；繼續(xù)種地的農(nóng)戶不僅可以相應(yīng)地?cái)U(kuò)大種植規(guī)模，而且可以實(shí)現(xiàn)連片經(jīng)營(yíng)，其生產(chǎn)成本和生產(chǎn)難度都大大降低。同時(shí)，在此過程中還能強(qiáng)化和激活村集體的治理能力，解決集體公共性弱化的問題。

參考文獻(xiàn)：