當(dāng)前位置：文章首頁 >> 調(diào)查研究 >> 調(diào)查報(bào)告 >> 湖北三縣調(diào)研：土地增減掛鉤如何影響扶貧搬遷
在全國易地扶貧搬遷規(guī)模中，湖北省搬遷的總戶數(shù)達(dá)30.63萬戶、97.79萬人，約占全國300萬戶、1000萬人的10%，占全省590萬貧困人口的16.22%。如此浩大的扶貧搬遷工程，在湖北省歷史上實(shí)屬罕見。
據(jù)測算，全省要完成建檔立卡貧困人口易地扶貧搬遷，資金總需求為613億元。對照易地扶貧搬遷任務(wù)分解計(jì)劃，年度資金需求安排如下：2016年安排240億元；2017年安排223億元；2018年安排111億元；2019年安排39億元。具體而言，易地扶貧搬遷工程建設(shè)所需資金來源渠道主要有以下四種：一是爭取國家易地扶貧搬遷中央預(yù)算內(nèi)投資和引導(dǎo)農(nóng)戶自籌資金約100億元；二是地方政府債務(wù)97.5億元；三是爭取國家專項(xiàng)建設(shè)基金50億元；四是金融機(jī)構(gòu)專項(xiàng)用于易地扶貧搬遷項(xiàng)目長期貸款365.5億元。這也就意味著僅此一項(xiàng)工作，湖北省負(fù)債總規(guī)模將達(dá)463億元，占比75.53%。
按照規(guī)定：由市場化運(yùn)作的省級投融資主體按照“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式承接貸款，不納入地方政府債務(wù)；省級政府出臺相關(guān)政策統(tǒng)籌地方可支配財(cái)力（含土地出讓形成的純收益），支持投融資主體還貸，其中，第一還款來源即土地增減掛鉤（即城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。）指標(biāo)交易收益。
據(jù)悉，自2017年到2018年，湖北省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)共交易3批次，交易涉及9個(gè)深度貧困縣及21個(gè)一般貧困縣。交易指標(biāo)共計(jì)28987.3９畝，交易總額105.2５億元，平均每畝指標(biāo)收益為36.3萬元。建設(shè)用地土地指標(biāo)最終交易到了哪里？據(jù)悉，全省增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)主要由武漢、鄂州、孝感等地購買。其中，武漢市漢南區(qū)累計(jì)購買6573.04畝，黃陂區(qū)累計(jì)購買節(jié)余指標(biāo)5951.63畝，東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)累計(jì)購買節(jié)余指標(biāo)3214.46畝，位列前三，即經(jīng)易地扶貧搬遷工程所產(chǎn)生的土地增減掛鉤指標(biāo)總量中的近50%由武漢市消化。
作者此前就土地增減掛鉤問題實(shí)地調(diào)研了湖北省羅田縣、英山縣、陽新縣三個(gè)縣。
政策成效
將土地增減掛鉤政策引入易地扶貧搬遷工作，其政策成效是顯而易見的，具體而言，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一是對貧困地區(qū)而言，短時(shí)間內(nèi)獲取了大量資金來源，為成本高昂的易地扶貧搬遷工作順利推進(jìn)提供重要資金保障。據(jù)悉，本次增減掛鉤政策落地的關(guān)鍵，在于貧困地區(qū)將轄區(qū)內(nèi)符合條件的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，進(jìn)而騰退出建設(shè)用地土地指標(biāo)，而后在原省國土資源廳的安排下與武漢等發(fā)達(dá)市區(qū)具體對接，最終以每畝土地指標(biāo)約30萬元的價(jià)格供地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)購買并最終在城市規(guī)劃范圍內(nèi)進(jìn)行商服、住宅等用途的落地開發(fā)。以羅田縣為例，在本次增減掛鉤政策實(shí)踐中，羅田縣累計(jì)交易1701畝增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)，總收益達(dá)10.38億元，平均每畝土地指標(biāo)約60萬元，主要由武漢市黃陂區(qū)負(fù)責(zé)消化。換言之，本次增減掛鉤助力易地扶貧搬遷工作的本質(zhì)，在于以土地指標(biāo)為媒介、經(jīng)發(fā)達(dá)地區(qū)向貧困地區(qū)進(jìn)行土地財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)而為易地扶貧搬遷提供扎實(shí)的經(jīng)濟(jì)支撐。
二是對發(fā)達(dá)地區(qū)而言，有效解決了城市建設(shè)用地指標(biāo)緊張困境，為城市進(jìn)一步拓展?fàn)幦〉礁映浞值陌l(fā)展空間。在本次增減掛鉤政策實(shí)踐中，貧困地區(qū)得到了大量資金支持，發(fā)達(dá)地區(qū)得到了“城市建設(shè)用地指標(biāo)”。增減掛鉤政策的出臺，相當(dāng)于在國家每年對各城市下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)之外，通過“城市建設(shè)用地增加、農(nóng)村建設(shè)用地減少”的增減掛鉤政策為城市進(jìn)一步發(fā)展開辟了另一道“天窗”，以此平衡各地城市發(fā)展與區(qū)域耕地保護(hù)之間的張力。
三是有效盤活利用了相當(dāng)一部分農(nóng)村地區(qū)存量用地，推動(dòng)集約節(jié)約用地的同時(shí)，進(jìn)一步擴(kuò)大了耕地面積總量，提高土地利用效率，并極大改善了農(nóng)村人居環(huán)境。本次增減掛鉤政策的實(shí)施，前提和基礎(chǔ)在于按照規(guī)定對符合條件的易遷戶宅基地進(jìn)行拆舊復(fù)墾，同時(shí)對農(nóng)村地區(qū)存在的磚瓦廠等廢棄工礦點(diǎn)、廢棄村莊等一并整治復(fù)墾。通過拆舊復(fù)墾工作，結(jié)合人居環(huán)境整治等工作的共同推進(jìn)，一來擴(kuò)大了耕地面積，二來推動(dòng)土地集約節(jié)約利用，三來改善了農(nóng)村人居環(huán)境，四也為接下來村莊道路等基礎(chǔ)設(shè)施配套提供可能的空間基礎(chǔ)。
四是有效提升在村生活人口的生活幸福感和獲得感。對在村生活的廣大普通群眾而言，通過廢舊房屋拆除、土地復(fù)墾等一系列工作環(huán)節(jié)，極大改善了村莊人居環(huán)境，有效提升了其日常生活獲得感和幸福感；同時(shí)，尤其是對易遷戶群體而言，幾乎不花錢便可從破舊的老房子搬遷進(jìn)水電路等基礎(chǔ)設(shè)施配套完整的安置點(diǎn)，極大改善了這類群體基本生產(chǎn)生活條件。
綜上，我們可以發(fā)現(xiàn)，增減掛鉤政策的引入，一來為貧困地區(qū)易地扶貧搬遷工作順利推進(jìn)籌集到大量資金來源；二來有效滿足了發(fā)達(dá)地區(qū)城市開發(fā)的土地指標(biāo)需求；三來通過拆舊復(fù)墾，推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)集約節(jié)約用地、有效提高土地利用效率的同時(shí)，改善了農(nóng)村人居環(huán)境；四是切實(shí)改善了鄉(xiāng)村人口生產(chǎn)生活基本條件，極大提升了其日常生活幸福感和獲得感。因此，但就貧困地區(qū)資金籌集、發(fā)達(dá)地區(qū)指標(biāo)供給、土地集約節(jié)約利用、在村人口、尤其是易遷戶生活改善等角度而言，政策效果值得肯定。
實(shí)踐特征
根據(jù)觀察，湖北當(dāng)?shù)卦鰷p掛鉤政策助力易地扶貧搬遷工作具有以下幾個(gè)特征：
一是交易范圍大：從縣域統(tǒng)籌到省域統(tǒng)籌。早在2016年之前，英山、羅田、陽新等縣均在各自縣域范圍內(nèi)自主實(shí)施過增減掛鉤政策，土地指標(biāo)每畝價(jià)格在5-10萬元，具體交易規(guī)模主要根據(jù)地方發(fā)展需要而定；而反觀本次增減掛鉤政策的實(shí)施，與以往常規(guī)的土地增減掛鉤政策相比，指標(biāo)生產(chǎn)方主要涉及巴東縣等9個(gè)深度貧困縣以及陽新縣等21個(gè)一般貧困縣，指標(biāo)接收方主要涉及武漢市漢南區(qū)、黃陂區(qū)、孝感等市區(qū)。這也就意味著，本次增減掛鉤政策范圍突破縣市范圍，實(shí)現(xiàn)了在全省范圍內(nèi)統(tǒng)籌交易。
二是交易單價(jià)高：從每畝不過10萬元到每畝均價(jià)30萬元。本次增減掛鉤政策實(shí)踐，平均每畝指標(biāo)收益為36.3萬元，其中羅田縣累計(jì)交易1701畝增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)，總收益達(dá)10.38億元，平均每畝土地指標(biāo)約60萬元，交易單價(jià)得到明顯提高。
三是交易指標(biāo)主要集中流入武漢市區(qū)：以漢南區(qū)、黃陂區(qū)、東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)為主。武漢市漢南區(qū)累計(jì)購買6573.044畝，黃陂區(qū)累計(jì)購買節(jié)余指標(biāo)5951.63畝，東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)累計(jì)購買節(jié)余指標(biāo)3214.46畝，位列前三，即經(jīng)易地扶貧搬遷工程所產(chǎn)生的土地增減掛鉤指標(biāo)總量中的近50%由武漢市消化。
四是交易指標(biāo)主要來源于廢棄村莊、工礦點(diǎn)等，并非主要來自于易遷戶宅基地退出。對易遷戶這一群體而言，三分之一屬于無房戶而成為共房戶，難以拆除復(fù)墾，其余相當(dāng)一部分是單人戶，面積狹小，復(fù)墾潛力有限，加之部分農(nóng)戶祖業(yè)觀念濃厚，故土難離，因此，來自易遷戶宅基地退出復(fù)墾而產(chǎn)生的土地指標(biāo)極其有限。據(jù)悉，用以交易的土地指標(biāo)主要來自于廢棄村莊、工礦點(diǎn)等復(fù)墾成本低、難度小、收益明顯的地區(qū)。
五是指標(biāo)收益主要用以易地扶貧搬遷所產(chǎn)生的“地方債務(wù)”，由省級投融資主體按照“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式承接貸款并還貸，有效控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其中，低成本長期貸款和地方自籌資金占比65%以上。以英山為例，第一期交易指標(biāo)1800畝、收益8.02億，其中由省級平臺直接扣除4.2億元作為還貸資金。
六是資金用途主要用于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)，并非僅僅局限于易地扶貧搬遷。
七是復(fù)墾驗(yàn)收較為靈活，尊重易遷工作特點(diǎn)。據(jù)悉，就目前技術(shù)體系而言，400平方米以下的拆舊復(fù)墾地塊，是難以在系統(tǒng)上得以有效顯示的。而實(shí)際當(dāng)中，相當(dāng)一部分易遷戶老宅基地又多是插花分布，且地塊較為狹小，多在400平方米以下。對于這部分復(fù)墾地塊湖北省只需經(jīng)當(dāng)?shù)刂鞴懿块T根據(jù)實(shí)際工作需要認(rèn)定驗(yàn)收即可，充分賦予基層政府工作自主權(quán)。
八是縣域統(tǒng)籌、國土部門提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)、鄉(xiāng)村兩級是拆舊復(fù)墾實(shí)施主體。以羅田縣為例，縣委縣政府統(tǒng)籌安排拆舊復(fù)墾工作進(jìn)度，同時(shí)負(fù)責(zé)與省國土部門、土地指標(biāo)交易中心具體對接，縣國土部門提供具體業(yè)務(wù)指導(dǎo)，鄉(xiāng)村兩級負(fù)責(zé)具體實(shí)施，同時(shí)為了激勵(lì)基層工作積極性，羅田縣提供每畝3.58萬元的拆舊復(fù)墾經(jīng)費(fèi)，即每拆出一畝地的土地指標(biāo)，縣委縣政府即給予3.58萬元到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，以此作為工作成本和獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)。對于財(cái)政吃緊的貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，這一靈活好用的經(jīng)費(fèi)無疑可起到極大的激勵(lì)效果。
九是人為減少新增建設(shè)用地指標(biāo)，要求優(yōu)先使用增減掛鉤指標(biāo)，重大項(xiàng)目自帶指標(biāo)除外。
十是增減掛鉤政策的實(shí)質(zhì)，是以土地指標(biāo)為媒介的區(qū)域間土地財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，而非市場交易。調(diào)研期間，當(dāng)筆者問及是否可以將騰退的土地自主安排上市交易時(shí)，當(dāng)?shù)貒敛块T干部坦言：“私下交易沒有用，必須只能等省廳安排！”言下之意，增減掛鉤政策本質(zhì)上是宏觀調(diào)控手段的一種。
綜上所述，就湖北當(dāng)?shù)乇据喸鰷p掛鉤政策實(shí)踐而言，具有交易范圍大、交易單價(jià)高、指標(biāo)主要流入武漢等發(fā)達(dá)市區(qū)、指標(biāo)產(chǎn)生主體并不是易遷戶宅基地、指標(biāo)收益優(yōu)先用于易地扶貧搬遷中的統(tǒng)貸統(tǒng)還、復(fù)墾相對靈活、人為減少城市新增建設(shè)用地指標(biāo)等特征，本質(zhì)上是以土地指標(biāo)為媒介的區(qū)域間土地財(cái)政分享，與市場無關(guān)，與貧困地區(qū)具體土地地塊及其價(jià)值大小無關(guān)，只與省級政府統(tǒng)籌安排以及所轄發(fā)達(dá)市區(qū)土地指標(biāo)消化能力有關(guān)，即發(fā)達(dá)地區(qū)土地指標(biāo)消化能力越強(qiáng)，土地指標(biāo)畝均價(jià)格顯示就越高，貧困地區(qū)從發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移而來的土地財(cái)政就越多，當(dāng)?shù)夭鹋f復(fù)墾積極性就越發(fā)高漲，而這一切的起點(diǎn)，在于省級政府統(tǒng)籌安排下的發(fā)達(dá)地區(qū)土地指標(biāo)消化規(guī)模及其指定消化對象。
問題
通過觀察其具體實(shí)踐過程，筆者發(fā)現(xiàn)存在以下幾點(diǎn)問題：
一是土地指標(biāo)交易供求關(guān)系不平衡，供大于求極其明顯。據(jù)悉，從貧困地區(qū)角度來看，即使已經(jīng)經(jīng)過三期交易，但其拆舊復(fù)墾潛力依舊不�。欢l(fā)達(dá)地區(qū)城市發(fā)展是有客觀限度的，土地指標(biāo)消化能力存在上限。交易一旦失控，包括普通縣市在內(nèi)的廣大地區(qū)爭相復(fù)墾入市，短時(shí)間內(nèi)供大于求，極有可能造成整個(gè)增減掛鉤體系崩盤。以陽新縣為例，看到其他縣市通過土地指標(biāo)交易大獲其力后，便在轄區(qū)內(nèi)拆舊復(fù)墾并自主安排驗(yàn)收了1800畝土地，但最終允許上市交易的只有1000畝、計(jì)2.4億元。其余指標(biāo)，只能留在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用。即使如此，當(dāng)?shù)厝匀挥猩先f畝的拆舊復(fù)墾潛力。
二是人為加劇城市建設(shè)用地指標(biāo)緊張程度，極有可能進(jìn)一步推高政府城市建設(shè)成本、新市民城市化成本及城區(qū)人口城市生活成本。目前這一輪超常規(guī)政策操作中，我們國家將各大城市新增建設(shè)用地指標(biāo)壓縮到最少，引導(dǎo)并要求各地優(yōu)先使用增減掛鉤指標(biāo)，人為加劇了城市建設(shè)用地指標(biāo)緊張，倒逼地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)等市場主體必須首先安排資金購買土地指標(biāo)，而后方可在規(guī)劃地塊具體落地開發(fā)。如此一來，在土地指標(biāo)收縮的大背景下，人為加劇了土地供應(yīng)緊張程度，極有可能推高原有地價(jià)，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為地產(chǎn)開發(fā)商們的土地開發(fā)成本，而他們是不會(huì)輕易自行消化這一利潤損失的，并極有可能分?jǐn)偟剿_發(fā)的商服住宅設(shè)施價(jià)格上去，進(jìn)而推高整個(gè)城市的生活成本。
三是復(fù)墾地塊主要用于復(fù)綠，且成本較高，效果較差。據(jù)悉，本次拆舊復(fù)墾地塊主要有三大來源：一是易遷戶老舊宅基地；二是廢棄村莊，主要由農(nóng)戶自發(fā)搬遷形成，屬于歷史遺留問題；三是廢棄工礦點(diǎn)，如紅磚廠等。宅基地復(fù)墾占比約三分之一，后兩項(xiàng)復(fù)墾占比約三分之二。就易遷戶宅基地地塊而言，三分之一屬于共房戶，不符合拆舊復(fù)墾條件；余下多是單人戶，地塊狹小，且插花分布，復(fù)墾潛力極其有限，最多復(fù)綠；而廢棄村莊或工礦點(diǎn)，作為整片土地倒是可以復(fù)墾，但由于村莊或工礦點(diǎn)之前多選擇在不宜耕種的荒地或坡地上，因此耕種價(jià)值不大，復(fù)墾價(jià)值有限。簡而言之，增減掛鉤政策落地過程中，土地復(fù)墾效果大打折扣，距離政策規(guī)定要求較遠(yuǎn)，值得進(jìn)一步關(guān)注。
四是政策操作復(fù)雜，交易成本較高，增加基層工作負(fù)擔(dān)的同時(shí)，容易削弱政策效果。從增減掛鉤政策實(shí)踐來看，如欲發(fā)揮增減掛鉤政策介入易地扶貧搬遷工作的政策功能，依次需要經(jīng)歷以下幾個(gè)步驟：一是從中央層面規(guī)定并調(diào)控要減少城市新增建設(shè)用地增量，引導(dǎo)并要求城市開發(fā)建設(shè)優(yōu)先使用增減掛鉤指標(biāo)，為整個(gè)增減掛鉤政策具體落地確立合法性；二是通過縣鄉(xiāng)村三級，組織動(dòng)員符合條件的貧困戶拆除老屋、騰退出宅基地并組織實(shí)施復(fù)墾工作；三是針對拆舊復(fù)墾地塊組織一系列的驗(yàn)收認(rèn)定工作；四是驗(yàn)收成功后，騰退土地方才形成土地指標(biāo)，進(jìn)而在省級政府統(tǒng)籌安排下有序進(jìn)入交易平臺進(jìn)行指標(biāo)交易；四是經(jīng)過交易平臺的運(yùn)作，由欲在發(fā)達(dá)市區(qū)搞土地開發(fā)的地產(chǎn)企業(yè)購入指標(biāo)并支付指標(biāo)費(fèi)用，最終經(jīng)由交易平臺將指標(biāo)收益轉(zhuǎn)入指標(biāo)生產(chǎn)地區(qū)政府財(cái)政；五是當(dāng)?shù)卣眠@筆指標(biāo)收益來支付前期異地扶貧搬遷中產(chǎn)生的債務(wù)及拆舊復(fù)墾所需要的工作經(jīng)費(fèi)等。
此外，由于宅基地復(fù)墾潛力有限，絕大多數(shù)地區(qū)還需要在全縣范圍內(nèi)尋找合適地塊，在復(fù)墾之后、驗(yàn)收之前，縣鄉(xiāng)兩級還需要組織多次整頓檢查等工作。如此以來，本來實(shí)質(zhì)上是用于地區(qū)間土地財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制，在復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)中卻產(chǎn)生了巨大的交易成本，同時(shí)也極大地耗費(fèi)了基層干部原本有限的為人民服務(wù)的時(shí)間和精力，并最終轉(zhuǎn)化為基層工作負(fù)擔(dān)。因此，從政策意圖及政策操作來看，亟需進(jìn)一步調(diào)整并優(yōu)化。
政策實(shí)踐中最大的問題是將對口幫扶與土地制度相混淆，將超常規(guī)政策下的土地指標(biāo)交易誤認(rèn)為土地本身的價(jià)值，看不到這一政策舉措天然具有的不可持續(xù)性，因此，必須深刻認(rèn)識增減掛鉤這一政策的本質(zhì)，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行情況下，土地增減掛鉤政策的拓展使用，客觀上進(jìn)一步推高了城市開發(fā)用地成本，極有可能阻礙我們國家城市化進(jìn)程。
建議
如需改善上述問題，需要從以下幾方面著手：
一是正確認(rèn)識增減掛鉤政策本質(zhì)，善用增減掛鉤政策功能。在城市發(fā)展趨勢一定時(shí)，國家下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)越少，城市發(fā)展對增減掛鉤產(chǎn)生的土地指標(biāo)依賴性越強(qiáng)；國家下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)越充分，增減掛鉤指標(biāo)對城市發(fā)展吸引力越弱。增減掛鉤政策的初衷，在于協(xié)調(diào)城市發(fā)展和保護(hù)耕地之間的內(nèi)在張力，總體取向上是以城市發(fā)展為導(dǎo)向的，近期開展的易地扶貧搬遷工作對增減掛鉤政策的引進(jìn)，實(shí)質(zhì)是扮演了由省級政府統(tǒng)籌的、以土地指標(biāo)為媒介的、引導(dǎo)發(fā)達(dá)城市向落后農(nóng)村地區(qū)有序轉(zhuǎn)移或分享部分原本屬于城市政府的土地財(cái)政，本質(zhì)上是貧困落后地區(qū)籌資機(jī)制、發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制和區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制。鑒于增減掛鉤政策受城市土地指標(biāo)消化能力限制，因此要求我們必須科學(xué)測算并統(tǒng)籌安排增減掛鉤規(guī)模、節(jié)奏，妥善利用增減掛鉤政策功能，力爭有效控制交易風(fēng)險(xiǎn)。
二是合理安排交易指標(biāo)規(guī)模，科學(xué)確定指標(biāo)交易價(jià)格，有效防范并控制交易風(fēng)險(xiǎn)。我們必須充分考慮轄區(qū)內(nèi)城市消化能力，合理安排交易指標(biāo)數(shù)量、節(jié)奏，科學(xué)確定指標(biāo)交易價(jià)格，避免供大于求或價(jià)格虛高等問題，否則極其容易造成整個(gè)增減掛鉤政策崩潰或推高城市生活成本、延遲城市化進(jìn)程；同時(shí)，土地指標(biāo)交易一旦失控，極其容易出現(xiàn)各地爭相拆舊復(fù)墾、騰退土地指標(biāo)，極有可能造成大規(guī)模既違背農(nóng)戶意愿、又造成資源浪費(fèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。因此，增減掛鉤指標(biāo)交易不是完全市場，必須充分考慮地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，合理發(fā)揮地方政府角色作用，科學(xué)統(tǒng)籌安排增減掛鉤交易事項(xiàng)。
三是針對復(fù)墾潛力的確有限的地塊，靈活把握復(fù)墾要求，優(yōu)化增減掛鉤政策效能。既然政策實(shí)施重點(diǎn)是土地財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，能否將部分的確不適宜復(fù)墾的地塊暫時(shí)先調(diào)整為復(fù)綠，在此后條件合適之時(shí)再另行復(fù)墾工作，進(jìn)而在根據(jù)基層實(shí)際靈活把握復(fù)墾要求的同時(shí)，進(jìn)一步優(yōu)化增減掛鉤政策實(shí)施效能。
四是簡化政策設(shè)計(jì)，降低交易成本，減輕基層工作負(fù)擔(dān)，充分發(fā)揮增減掛鉤政策效果。以下兩步至關(guān)重要：一是貧困地區(qū)拆舊復(fù)墾，經(jīng)驗(yàn)收通過后形成可供交易的土地指標(biāo)；二是在省級政府安排下，由發(fā)達(dá)地區(qū)市區(qū)進(jìn)行指標(biāo)認(rèn)購，而后按照指標(biāo)交易價(jià)格對貧困地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。照此步驟，增減掛鉤政策的實(shí)施，主要遵循“拆舊-復(fù)墾-驗(yàn)收-交易-轉(zhuǎn)移支付”這一實(shí)踐路徑，其中拆舊工作屬于農(nóng)戶自主實(shí)施或鄉(xiāng)村兩級組織實(shí)施；復(fù)墾由鄉(xiāng)村兩級組織實(shí)施；驗(yàn)收主要由縣級及以上職能部門負(fù)責(zé)；交易由縣級政府和指標(biāo)需求達(dá)成；轉(zhuǎn)移支付由指標(biāo)需求方按照財(cái)務(wù)規(guī)則要求進(jìn)行操作。鑒于目前政策實(shí)施過程中交易成本過高、基層負(fù)擔(dān)過重的問題，筆者建議應(yīng)當(dāng)在充分調(diào)研、了解情況的基礎(chǔ)上，充分把握政策精神，進(jìn)一步簡化政策設(shè)計(jì)，降低交易成本，減輕基層負(fù)擔(dān)，從而達(dá)到充分發(fā)揮政策功能的效果。
（作者王向陽系武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生，武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員）
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