當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 村治研究 >> 自家庭承包責(zé)任制以來(lái)，盡管土地承包權(quán)歸農(nóng)戶，但土地所有權(quán)仍歸集體，這種集體產(chǎn)權(quán)形態(tài)，因與西方產(chǎn)權(quán)理論相去甚遠(yuǎn)而被一些研究者視作“產(chǎn)權(quán)怪胎”[1]。事實(shí)上，就如何認(rèn)識(shí)土地集體所有權(quán)這一模糊產(chǎn)權(quán)，學(xué)界始終存在爭(zhēng)論。不僅如此，近年來(lái)，政策界也出現(xiàn)了兩種有內(nèi)在張力的政策目標(biāo)。一方面，土地確權(quán)等政策不斷通過(guò)承包關(guān)系的固化來(lái)強(qiáng)化農(nóng)戶的土地權(quán)益，弱化村集體對(duì)土地的調(diào)控權(quán)；另一方面，中央也日益重視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，多次強(qiáng)調(diào)壯大集體經(jīng)濟(jì)，使村集體有能力提供基本的公共品，以促進(jìn)村民自治，而村集體的土地權(quán)利恰是其獲取收入的重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，從這個(gè)角度看，村集體的土地權(quán)利又應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)。政策之間的張力本身也體現(xiàn)了農(nóng)村土地制度的復(fù)雜性。農(nóng)村土地具有多重屬性，既是生產(chǎn)要素，又是社會(huì)財(cái)富再分配的承載主體，同時(shí)還具有社會(huì)保障的功能[2]，土地制度的設(shè)計(jì)和變動(dòng)將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，有必要加強(qiáng)與之相關(guān)的理論研究。
2016年，習(xí)近平主席在談到農(nóng)村改革的底線時(shí)強(qiáng)調(diào)，“不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了”[3]；2016年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》中，也強(qiáng)調(diào)要“始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位”。對(duì)土地集體所有制的探討，可以在村莊層面進(jìn)行直接考察。村集體的土地權(quán)利，最直觀的體現(xiàn)是“發(fā)包權(quán)”，而土地調(diào)整正是村集體行使發(fā)包權(quán)的一種重要形式。不過(guò)，近年來(lái)，從土地二輪延包時(shí)強(qiáng)調(diào)的“土地承包關(guān)系三十年不變”到土地確權(quán)，以及“三權(quán)分置”的改革，都試圖強(qiáng)化農(nóng)民的土地權(quán)益，維持更穩(wěn)定的地權(quán)關(guān)系，集體土地所有權(quán)有被弱化的趨勢(shì)，土地調(diào)整的空間也不斷被壓縮。即便如此，不少地區(qū)仍有自發(fā)的土地調(diào)整實(shí)踐。有研究者在2010—2012年對(duì)中國(guó)東、中、西部26省的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地調(diào)整的比例高達(dá)45%以上[4]。關(guān)于土地調(diào)整和土地集體所有權(quán)問(wèn)題，學(xué)界已經(jīng)積累了不少研究，主要從以下三個(gè)方面展開(kāi)。
第一，從產(chǎn)權(quán)配置角度進(jìn)行的研究，主要圍繞土地集體所有權(quán)問(wèn)題展開(kāi)。有研究者從新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)理論出發(fā)，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)越清晰，則土地使用效率越高[5]。也有研究者從社會(huì)學(xué)角度，從“模糊產(chǎn)權(quán)”的角度提出“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”，強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)權(quán)是一束關(guān)系”，以區(qū)分經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)的“產(chǎn)權(quán)是一束權(quán)利”，以此解釋“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”在中國(guó)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中所發(fā)揮的作用[6]。在此基礎(chǔ)上，后來(lái)的研究者提出“關(guān)系地權(quán)”，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體地權(quán)是高度嵌入在社會(huì)關(guān)系中的，產(chǎn)權(quán)主體在土地上的收益不是僅靠產(chǎn)權(quán)明晰就能實(shí)現(xiàn)，而與各主體的社會(huì)資本、社會(huì)關(guān)系密切相關(guān)[7]。還有研究者進(jìn)一步提出“階層地權(quán)”的框架，指出產(chǎn)權(quán)不僅是權(quán)利界定或權(quán)利實(shí)踐問(wèn)題，而且是一個(gè)階層競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系問(wèn)題[8]�？梢钥吹�，關(guān)于“集體所有權(quán)”這一“模糊產(chǎn)權(quán)”的認(rèn)知，一直存在爭(zhēng)論。
第二，關(guān)于土地調(diào)整對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的影響研究。這類研究與上述關(guān)于產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的研究高度相關(guān)，也始終存在爭(zhēng)論。反對(duì)土地調(diào)整的一方認(rèn)為，頻繁的土地調(diào)整影響了地權(quán)的穩(wěn)定，降低了農(nóng)戶的投資意愿，從而損害了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率[9-10]。支持方則強(qiáng)調(diào)，土地調(diào)整對(duì)土地投資沒(méi)有太大影響；不僅中國(guó)如此，在土地穩(wěn)定性較低的非洲，農(nóng)戶的大規(guī)模投資也絲毫不受影響[11-12]。
第三，關(guān)于土地調(diào)整的社會(huì)功能研究。這類研究不僅僅將土地調(diào)整視作一個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題，而從政治學(xué)、社會(huì)學(xué)角度切入，強(qiáng)調(diào)土地調(diào)整的社會(huì)保障、社會(huì)控制功能[13-14]，以及土地調(diào)整在村莊治理和村莊公共服務(wù)、公共品供給中的作用[15]。
已有研究在土地調(diào)整和土地集體所有權(quán)方面已經(jīng)進(jìn)行了多方面的研究，有助于從不同層面理解農(nóng)村土地制度，其中有關(guān)“關(guān)系地權(quán)”的研究尤其具有啟發(fā)性。土地集體所有制本身絕不僅僅是一種經(jīng)濟(jì)制度安排，更嵌入在村莊社會(huì)和村莊政治中。不過(guò)，已有關(guān)于“關(guān)系地權(quán)”的論述多偏向于討論土地上的“人與人之間的關(guān)系”，而較少討論“人與集體之間的關(guān)系”。集體不是個(gè)體的簡(jiǎn)單疊加，也不是村兩委意志，而應(yīng)是具有能動(dòng)性的政治主體�；诠P者2017、2018年在山東省不同縣區(qū)的調(diào)研，本文試圖通過(guò)考察土地調(diào)整的政治邏輯，重新思考集體這一政治概念，并在此基礎(chǔ)上重新理解土地集體所有制。第二部分將分析土地調(diào)整的現(xiàn)實(shí)需求和功能，以理解土地調(diào)整實(shí)踐何以在民間有如此強(qiáng)的自發(fā)性。不過(guò)，盡管村民對(duì)土地調(diào)整有需求，但土地調(diào)整并非在所有村莊都能實(shí)現(xiàn)，它需要村集體的動(dòng)員能力。因此，第三部分將以成功調(diào)整了土地的村莊為例，考察土地調(diào)整背后的政治邏輯，尤其是土地調(diào)整中村民如何被動(dòng)員起來(lái)參與村莊政治，以考察個(gè)人如何與“集體”建立關(guān)系。重新理解“集體”，有助于理解集體的土地權(quán)利和土地集體所有權(quán)。
二、土地調(diào)整的現(xiàn)實(shí)需求與功能自家庭承包責(zé)任制以來(lái)，農(nóng)村土地在制度設(shè)計(jì)上實(shí)行了所有權(quán)和承包權(quán)的分離，所有權(quán)歸集體，承包權(quán)歸農(nóng)戶。此后，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)政策，希望穩(wěn)定土地承包關(guān)系。1984年，中共中央《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》中提到“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的原則，即在延長(zhǎng)承包期之前，群眾有調(diào)整土地要求的，可以由集體統(tǒng)一調(diào)整。1987年，貴州省湄潭縣首創(chuàng)“增人不增地、減人不減地”的制度，該制度得到中央認(rèn)可并逐步向全國(guó)推廣。1993年中央一號(hào)文件中再次強(qiáng)調(diào)，“為避免承包耕地的頻繁變動(dòng)，防止耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷被細(xì)分，提倡在承包期內(nèi)實(shí)行‘增人不增地、減人不減地’的辦法”，且明確提出在原定的土地承包期到期后，再延長(zhǎng)三十年不變。1997年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》強(qiáng)調(diào)，“承包土地‘大穩(wěn)定、小調(diào)整’的前提是穩(wěn)定”，僅允許在有限的條件下進(jìn)行“小調(diào)整”。此后，2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》以及2007年頒布的《物權(quán)法》中再次強(qiáng)調(diào)，承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地，并進(jìn)一步嚴(yán)格了“小調(diào)整”的條件。2008年，中共十七屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，提出對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán)，此后的中央一號(hào)文件也多次強(qiáng)調(diào)確權(quán)頒證的重要性和緊迫性，土地承包關(guān)系進(jìn)一步被固化。
從歷年的政策和實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不斷得到強(qiáng)化，集體的所有權(quán)則不斷被虛化，無(wú)法發(fā)揮實(shí)質(zhì)功能。盡管從政策方面看，土地調(diào)整的空間越來(lái)越小，但全國(guó)各地自發(fā)的土地調(diào)整實(shí)踐依然在不斷發(fā)生。土地調(diào)整在民間有如此強(qiáng)的自發(fā)性，體現(xiàn)了農(nóng)戶對(duì)土地調(diào)整的現(xiàn)實(shí)需求。
(一) 生存?zhèn)惱硐�，集體成員權(quán)的土地訴求生存?zhèn)惱硎堑貦?quán)分配中滿足集體成員生存需要的底線公平原則。成員均等，是集體產(chǎn)權(quán)內(nèi)部分配的基本原則。在中國(guó)當(dāng)前的發(fā)展階段，受國(guó)家財(cái)力的約束，尚無(wú)法建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系，因此，“土地作為社會(huì)保障的替代物，為占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民提供了基本的生活保障”[14]。土地的社會(huì)保障功能，使農(nóng)戶對(duì)土地公平分配有極高的敏感性。
多年不進(jìn)行土地大調(diào)整的村莊，一個(gè)最大的問(wèn)題就是很多新增人口沒(méi)有土地。山東省W縣Q鎮(zhèn)W村村支書說(shuō)，“自1997年土地二輪延包以來(lái)，村里已經(jīng)20年沒(méi)有進(jìn)行過(guò)土地大調(diào)整了。從1997年到2017年，全村人口從600多人增長(zhǎng)到800多人，盡管該村每年根據(jù)人口增減進(jìn)行小調(diào)整，但由于新增人口多于減少的人口，現(xiàn)在還有100多人沒(méi)有土地。按照村規(guī)民約，土地小調(diào)整與大調(diào)整原本是相互配合的，每10年要進(jìn)行一次大調(diào)整，以確保新增人口都有土地。土地二輪延包以來(lái)，國(guó)家不再允許土地調(diào)整，大調(diào)整很難再進(jìn)行，但不少村民有強(qiáng)烈的調(diào)地訴求”。
不僅人口變動(dòng)的村莊對(duì)土地調(diào)整有強(qiáng)烈訴求，而且村集體總?cè)藬?shù)變動(dòng)不大但家庭內(nèi)部人口有變的村莊，大部分村民也希望調(diào)整土地。W縣Q鎮(zhèn)Q村的一個(gè)村民小組，從2011年到2017年，總?cè)丝跀?shù)變動(dòng)只有1人。即便如此，小組長(zhǎng)介紹，“組里不愿意調(diào)整土地的農(nóng)戶只占10%，這部分農(nóng)戶是目前多占地、占好地的；還有10%的農(nóng)戶對(duì)調(diào)地非常積極，這些是要進(jìn)地的；另外80%的農(nóng)戶目前既不進(jìn)地，也不失地，暫時(shí)沒(méi)有強(qiáng)烈偏好，但預(yù)期將來(lái)是要進(jìn)地的，所以也愿意調(diào)地”。在幾個(gè)不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，情況都大體相似，這是土地調(diào)整能通過(guò)村規(guī)民約的設(shè)立，并得到執(zhí)行的民意基礎(chǔ)。
村民不僅有土地?cái)?shù)量公平的訴求，也有土地質(zhì)量公平的訴求。W縣Y鎮(zhèn)F村的一位已退休的老書記解釋，“土地質(zhì)量有好有壞，一件皮襖輪著穿。這個(gè)10年輪到你種這塊孬地，下一個(gè)10年你有可能輪到好地。要是一直不動(dòng)地，拾到孬鬮的就不公平”。這種公平只有在動(dòng)態(tài)調(diào)整中才能達(dá)成。只有村集體掌握土地調(diào)控權(quán)的情況下，這種基于生存權(quán)的公平訴求才能得以實(shí)現(xiàn)，村民之間的矛盾關(guān)系才能得到梳理。
(二) 生產(chǎn)力發(fā)展下，農(nóng)戶對(duì)土地整合的訴求對(duì)土地調(diào)整的一個(gè)批評(píng)就是頻繁的土地調(diào)整降低了村民的投資預(yù)期，從而影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。關(guān)于這一點(diǎn)，前文已有論述，已有研究表明模糊地權(quán)并不影響村民對(duì)土地的投資。相反，如果土地不能調(diào)整，反倒會(huì)影響農(nóng)業(yè)耕作，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。在20世紀(jì)80年代家庭承包責(zé)任制實(shí)行之初，由于農(nóng)業(yè)收入還是絕大部分農(nóng)戶最主要的收入來(lái)源，因此在土地分配時(shí)就必須盡可能做到最大限度的公平。由于不同地塊的質(zhì)量、水利條件、交通條件都不一，在這種分配邏輯下，農(nóng)戶往往有多塊土地。尤其是在山區(qū)農(nóng)村，一個(gè)農(nóng)戶兩三畝地，分作幾十塊地塊的并不少見(jiàn)。即便在華北平原，每戶的土地往往也不止一兩塊，再經(jīng)過(guò)兩三代人的分家，每一戶的地塊也就越分越多、越分越散。隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度的不斷提高，分散地塊就帶來(lái)了生產(chǎn)上的不便。但通過(guò)土地調(diào)整，尤其是以群眾路線的方式，將群眾動(dòng)員到調(diào)整方案的設(shè)計(jì)中，可以很好地解決土地細(xì)碎化的問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)效率的提升。
W縣Y鎮(zhèn)X村，自家庭承包責(zé)任制開(kāi)始，村規(guī)民約就作出規(guī)定，土地每15年一大調(diào)、3年一小調(diào)。1990年土地大調(diào)整后，最終形成的是每戶一整塊土地的結(jié)果，方便耕作；但隨后因?yàn)?年一小調(diào)，地塊就逐漸打亂了，加上兄弟分家，最多的一戶有8塊土地。即便在一些不調(diào)整土地的村莊，土地也逐漸細(xì)碎化。在華北平原的麥作區(qū)，從耕到收基本實(shí)現(xiàn)了全程機(jī)械化，但土地分散大大阻礙了農(nóng)業(yè)機(jī)械的利用效率。所以，以小調(diào)整保證公平、大調(diào)整保證效率的做法，是大多數(shù)農(nóng)戶的意愿。
X村通過(guò)靈活的土地調(diào)整，實(shí)現(xiàn)了土地整合，使土地配置得以更好地適應(yīng)機(jī)械化的發(fā)展。為了使土地連片整合，在X村，調(diào)整土地時(shí)根據(jù)水利條件等將土地劃分成了不同等級(jí)，耕作條件不好的土地，按1.2畝換1畝，或1.1畝換1畝的比例置換。置換方案由村民共同討論決定，所有村民完全同意了才調(diào)整。在分地時(shí)，以抓鬮的方式?jīng)Q定每戶土地所在的位置，但也不是每家抓一個(gè)鬮，而是由農(nóng)戶自由聯(lián)合，幾戶形成一個(gè)鬮，抓鬮之后再在內(nèi)部分配。之所以聯(lián)合抓鬮，主要是為了耕作方便，關(guān)系緊密的幾戶農(nóng)戶土地連在一起，方便相互幫忙、相互協(xié)調(diào)，尤其是在農(nóng)機(jī)作業(yè)方面，能形成一定的連片優(yōu)勢(shì)，提高生產(chǎn)效率。通常聯(lián)合起來(lái)的幾戶都是有血緣關(guān)系的親戚。聯(lián)合抓鬮并不是在家庭承包責(zé)任制之初就采用，而是從1990年開(kāi)始的。采取這樣的安排，主要考慮到兄弟分家，使戶數(shù)多于從前，如果按戶抓鬮，不僅麻煩，而且兄弟兩家的地通常會(huì)分散，在農(nóng)作上難以相互幫忙。
細(xì)碎化的土地與生產(chǎn)力發(fā)展之間的矛盾，在農(nóng)業(yè)型地區(qū)是最棘手的問(wèn)題之一[16]。從方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的角度，農(nóng)戶也有強(qiáng)烈的土地整合需求。在土地調(diào)整中，通過(guò)土地置換形成土地整合，通過(guò)聯(lián)合抓鬮方便互助合作，是解決土地細(xì)碎化、適應(yīng)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的一條有效途徑。值得指出的是，在土地調(diào)整的實(shí)踐中，農(nóng)戶被調(diào)動(dòng)起來(lái)，村集體內(nèi)部以民主集中制的方式討論決定土地調(diào)整方案，土地整合過(guò)程也十分順利。在村莊長(zhǎng)期的共同生活中，農(nóng)戶對(duì)本村土地質(zhì)量的好壞最清楚，由他們自主商議決定地塊的置換比例，彼此之間信息透明，所以在地塊置換中糾紛并不多。群眾被動(dòng)員進(jìn)來(lái)，也有助于形成“集體”的政治性。
(三) 村集體經(jīng)濟(jì)與村莊內(nèi)部公共品供給的訴求農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，絕大多數(shù)村莊的集體收入就只能依靠中央和地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。大多數(shù)情況下，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付僅夠支付村干部工資以及基本的辦公經(jīng)費(fèi)，有些地區(qū)甚至不夠。大多數(shù)村莊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)只能依靠國(guó)家項(xiàng)目資金的投入，但村民對(duì)公共品的訴求難以完全依靠國(guó)家的項(xiàng)目資源輸入來(lái)實(shí)現(xiàn)，例如，村莊內(nèi)部水渠、水井、水泵、道路的簡(jiǎn)單維護(hù)，村民對(duì)文娛活動(dòng)的需求等，所需經(jīng)費(fèi)不多，但如果村集體缺乏收入來(lái)源，這些基本的公共品就很難供給。黨的十九大報(bào)告中提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其中關(guān)鍵的一條就是“壯大集體經(jīng)濟(jì)”，對(duì)于缺乏資源的中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)，土地幾乎是村集體獲得可持續(xù)收入的唯一基礎(chǔ)。
集體機(jī)動(dòng)地原本是集體獲得一定收入的重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，1982年《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》中曾提出，“集體可以留下少量機(jī)動(dòng)地，暫由勞多戶承包，以備調(diào)劑使用”。因此，在土地二輪延包之前，很多地區(qū)的村集體都有一定的機(jī)動(dòng)地。不過(guò)，1994年12月《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見(jiàn)的通知》已經(jīng)開(kāi)始強(qiáng)調(diào)，“嚴(yán)禁發(fā)包方借調(diào)整土地之機(jī)多留機(jī)動(dòng)地。原則上不留機(jī)動(dòng)地，確需留的，機(jī)動(dòng)地占耕地總面積的比例一般不得超過(guò)5%”。對(duì)村集體留機(jī)動(dòng)地的限制，使二輪延包之后，很多村莊都不再保留機(jī)動(dòng)地，原有的機(jī)動(dòng)地發(fā)包收入也沒(méi)有了。1997年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》則明確提出“嚴(yán)格控制和管理‘機(jī)動(dòng)地’”�！澳壳吧形戳粲小畽C(jī)動(dòng)地’的地方，原則上都不應(yīng)留‘機(jī)動(dòng)地’�！壳耙蚜粲小畽C(jī)動(dòng)地’的地方，必須將‘機(jī)動(dòng)地’嚴(yán)格控制在耕地總面積5%的限額之內(nèi)，并嚴(yán)格用于解決人地矛盾，超過(guò)的部分應(yīng)按公平合理的原則分包到戶�！�
正是因?yàn)閷?duì)機(jī)動(dòng)地的限制，很多村莊不再留有機(jī)動(dòng)地。在缺乏資源的中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)，沒(méi)有機(jī)動(dòng)地也就意味著村集體沒(méi)有任何收入，是集體經(jīng)濟(jì)空殼村。不過(guò)，部分在土地二輪延包時(shí)保留了機(jī)動(dòng)地的村莊，則因?yàn)橛屑w經(jīng)濟(jì)收入，能靈活地解決一些基本的公共品供給問(wèn)題。W縣Q鎮(zhèn)F村，在1980年實(shí)行家庭承包責(zé)任制時(shí)，從全村的1200畝地中留出了120畝作為機(jī)動(dòng)地，以集體經(jīng)營(yíng)的方式進(jìn)行種植，由村集體投入種子、農(nóng)資等，村民投入勞動(dòng)力，獲取勞動(dòng)力工資。在稅費(fèi)時(shí)代，F(xiàn)村將這120畝機(jī)動(dòng)地的收益用于交農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，不必再向村民收取農(nóng)業(yè)稅；此外，還將這些收益用于村集體開(kāi)支和村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，例如道路、水井管道的維修。盡管無(wú)法開(kāi)展大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但簡(jiǎn)單的維護(hù)和維修也為村民生產(chǎn)、生活帶來(lái)了便利。土地二輪延包以及此后的土地大調(diào)整，F(xiàn)村的機(jī)動(dòng)地面積仍然沒(méi)有改變，正因?yàn)榇饲皺C(jī)動(dòng)地收入為村民帶來(lái)了便利，老百姓也沒(méi)有意見(jiàn)。到2005年土地大調(diào)整后，F(xiàn)村將這120畝地以800元/畝的價(jià)格發(fā)包出去。F村村支書說(shuō)，政府撥付給村集體的每年3萬(wàn)元辦公經(jīng)費(fèi)不夠村里開(kāi)支，所以機(jī)動(dòng)地收入就用于補(bǔ)貼村里的組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)、水利設(shè)施維修等，剩余的部分則按人口分給農(nóng)戶。鄰村L村在土地二輪延包時(shí)就沒(méi)留機(jī)動(dòng)地，之后的土地大調(diào)整中也沒(méi)留，但逐漸發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。例如，從2013年開(kāi)始，當(dāng)?shù)丶訌?qiáng)對(duì)村莊環(huán)境衛(wèi)生的管理，村集體要向村民收取每人每年24元的衛(wèi)生費(fèi)，此外，村集體在幾年前開(kāi)始供應(yīng)自來(lái)水，每人每年的水費(fèi)是10元，這兩部分錢都收不上來(lái)，村集體也沒(méi)有集體收入，只能靠村支書墊錢。為了解決這一問(wèn)題，在2016年土地大調(diào)整之后，村支書、小組長(zhǎng)與村民代表協(xié)商，協(xié)調(diào)出20畝機(jī)動(dòng)地，用機(jī)動(dòng)地發(fā)包收入支付上述費(fèi)用；此外，村里的水井、水泵的維修費(fèi)用也從這筆發(fā)包收入中支付，便于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。從我們的調(diào)查中看到，當(dāng)村集體有了一定的經(jīng)濟(jì)收入，即便數(shù)額有限，也能為村民解決生產(chǎn)、生活中的一些小問(wèn)題。村莊治理的能力也正是在這些“小事”中體現(xiàn)出來(lái)。
正因?yàn)檫@些村莊土地還有一定的調(diào)整空間，村集體才有可能通過(guò)調(diào)整時(shí)留出的機(jī)動(dòng)地獲取收入，為村民提供基本的公共品。而那些無(wú)法調(diào)整土地的村莊，村民并非沒(méi)有公共品建設(shè)的訴求，只是村集體沒(méi)有回應(yīng)的能力而無(wú)法供應(yīng)。在山東一些缺乏集體經(jīng)濟(jì)收入的村莊，為了進(jìn)行簡(jiǎn)單的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一個(gè)常見(jiàn)的做法是村干部先墊錢，之后再通過(guò)其他方式，從政府的一些獎(jiǎng)補(bǔ)資金中把這筆墊付的資金還上。不過(guò)，這種做法的一個(gè)后果就是富人治村，只有有錢人才能墊得起錢，才有成為村干部的基礎(chǔ)。富人治村為普通村民參與村莊政治樹(shù)立了經(jīng)濟(jì)、道義等多重門檻[17]，其消極功能是需要慎重對(duì)待的。
土地的多重功能，使村民對(duì)土地調(diào)整有相當(dāng)高的訴求。土地上不僅交織著村民與村民的關(guān)系，也交織著村民與集體的關(guān)系。村莊人口的變動(dòng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高等，都使土地上交織的社會(huì)關(guān)系發(fā)生變動(dòng)，需要重新理順，以建立村莊內(nèi)部的公義。通過(guò)土地調(diào)整，土地的生存保障功能可以得到保證，也能靈活地適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展，更能使集體的土地權(quán)利被激活、被強(qiáng)化，從而村集體成為有能動(dòng)性的主體。事實(shí)上，土地調(diào)整本身就是土地集體所有的一個(gè)直觀反映，每一次調(diào)整，都是對(duì)集體土地所有制的一種強(qiáng)化。不過(guò)，需要強(qiáng)調(diào)的是，盡管民間對(duì)土地調(diào)整有強(qiáng)烈訴求，但并非每個(gè)村莊都能成功調(diào)地。限制不僅來(lái)自政策，也來(lái)自村莊內(nèi)部的復(fù)雜矛盾。因此，要理解土地調(diào)整，也需要考察其背后的政治邏輯。
三、土地調(diào)整中的村莊政治：村莊秩序的供給與集體的動(dòng)員性自稅費(fèi)改革以后，從國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系來(lái)看，基層政府與農(nóng)民打交道的機(jī)會(huì)大大減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為以四處借貸、到處“跑錢”為主，與農(nóng)民脫離了舊有的關(guān)系。鄉(xiāng)村基層政權(quán)既無(wú)法充當(dāng)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的緩沖器，也無(wú)法提供公共品，體現(xiàn)出基層“治權(quán)”的弱化，形成“懸浮型政權(quán)”[18-19]�；鶎咏M織的“懸浮”問(wèn)題不僅表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，在村級(jí)組織中同樣如此。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的匱乏，使村級(jí)組織或成為維持型治理形態(tài)，或主要對(duì)接上級(jí)政府的任務(wù)，而失去了與村民打交道的機(jī)制性條件。
然而，在村莊社會(huì)內(nèi)部，村民與村民之間、村民與集體之間在長(zhǎng)期的互動(dòng)中，由于社會(huì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)利益相互交織，會(huì)不斷產(chǎn)生新的矛盾，這就要求村集體有不斷化解矛盾的能力和途徑。同時(shí)，村莊內(nèi)部公共品的供給，例如水利設(shè)施的維護(hù)，也需要村集體有一定的組織能力和動(dòng)員能力。處理矛盾，供給秩序，供給公共品，都是村莊治理的重要內(nèi)容，也是村莊政治的核心。缺乏與村民打交道的機(jī)制，懸浮于村民需求之上的村級(jí)組織，顯然是無(wú)法做到的。周期性進(jìn)行的土地調(diào)整，無(wú)論是實(shí)際的土地調(diào)整，還是賬目上的平衡，恰好為村集體和村民創(chuàng)造了不斷打交道的機(jī)會(huì)，構(gòu)成村集體與村民互動(dòng)的一個(gè)機(jī)制性渠道，是使村級(jí)組織“去懸浮化”的一種途徑，使村集體可以在土地調(diào)整過(guò)程中不斷梳理和化解村內(nèi)的歷史矛盾，形成村莊內(nèi)部的秩序和正義，并形成村莊內(nèi)部的政治動(dòng)員。從這個(gè)角度看，通過(guò)土地調(diào)整重新激活土地所有權(quán)，從而重新激活集體，具有重要的政治意義。
(一) 在土地調(diào)整中化解村莊內(nèi)部矛盾：村莊秩序的供給即便在一直有土地調(diào)整傳統(tǒng)的地區(qū)，土地調(diào)整要想成功，也并非易事。土地上凝結(jié)著村民與村民、村民與村集體的關(guān)系，如果在過(guò)去這些關(guān)系沒(méi)有梳理好，土地調(diào)整就很可能受阻。即便阻礙土地調(diào)整的只有一戶，也足以使整個(gè)調(diào)地工作無(wú)法進(jìn)行下去。W縣Q鎮(zhèn)F村一個(gè)村民小組長(zhǎng)談到，土地調(diào)整時(shí)要把以前的遺留問(wèn)題解決了，才可能調(diào)整成功。該村在土地調(diào)整中根據(jù)人口變動(dòng)，同時(shí)調(diào)整耕地和宅基地。2006年，該小組進(jìn)行土地大調(diào)整時(shí)，宅基地沒(méi)能調(diào)成功，當(dāng)時(shí)的小組長(zhǎng)也因此辭職。之所以沒(méi)調(diào)成，是因?yàn)橛袣v史遺留問(wèn)題。在2006年之前的一次土地小調(diào)整中，一戶農(nóng)戶因?yàn)榧彝ト丝跍p少，已經(jīng)把宅基地退還給了集體，這塊宅基地就收歸集體所有，但該農(nóng)戶不久后又在這塊宅基地上種了樹(shù)。上一任組長(zhǎng)因與該農(nóng)戶關(guān)系較好，這件事情就沒(méi)有處理，導(dǎo)致群眾有意見(jiàn)，2006年土地大調(diào)整時(shí)爆發(fā)出來(lái)。2015年土地大調(diào)整時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)土地調(diào)整，現(xiàn)任組長(zhǎng)將之前有爭(zhēng)議的那塊宅基地承包了出去，承包期為十年，承包價(jià)格由村民代表共同議定，承包費(fèi)歸集體所有，這一處理方式得到群眾認(rèn)可，問(wèn)題才得到解決。因此，2015年土地大調(diào)整得以順利進(jìn)行。F村村支書也談到，“農(nóng)村的矛盾都集中在調(diào)地上，沒(méi)有別的矛盾。只要把地調(diào)好了，其他的事就都順了”。類似的案例在當(dāng)?shù)乇缺冉允�，其處理的矛盾并不一定是土地調(diào)整本身的矛盾，還可能是村民在日常生活、生產(chǎn)中形成的矛盾和糾紛[19]。這些矛盾的背后是村莊內(nèi)部的公平和正義，土地占有不公，是對(duì)村莊秩序的極大破壞，因此要想成功調(diào)整土地，必須梳理和處理過(guò)去的矛盾，恢復(fù)公義。如果沒(méi)有土地調(diào)整或相應(yīng)的解決契機(jī)，村莊內(nèi)部的矛盾就只能慢慢累積，秩序的缺失必然會(huì)成為村莊未來(lái)治理中的障礙。
除此之外，土地調(diào)整還能在征地拆遷中發(fā)揮重要的治理作用。隨著工業(yè)化和城市化的不斷推進(jìn)，征地拆遷在農(nóng)村地區(qū)并不少見(jiàn)，對(duì)于征地補(bǔ)償款的分配，不同地區(qū)、不同村莊也有各不相同的做法。根據(jù)《土地管理法》第四十七條的規(guī)定，征地補(bǔ)償主要分為三大塊，即土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)。其中，安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗費(fèi)是支付給被征地的村民的，土地補(bǔ)償費(fèi)則歸村集體。問(wèn)題的關(guān)鍵就在于歸村集體所有的土地補(bǔ)償費(fèi)如何分配。例如，根據(jù)《山西省征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費(fèi)分配使用辦法》的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)不低于80%的部分分配給被征地農(nóng)戶，其余部分的分配根據(jù)村集體組織是否被撤銷建制、土地是否確權(quán)等有所差異。也就是說(shuō)，土地補(bǔ)償費(fèi)的絕大部分分配給了被征地的農(nóng)戶。這也是我們?cè)谌珖?guó)大多數(shù)地區(qū)調(diào)查所了解的普遍做法。對(duì)于這一分配方式，W縣Y鎮(zhèn)H村的村委主任表示擔(dān)憂：土地延包結(jié)束后，如果要打亂重分，那時(shí)恐怕會(huì)有非常多的矛盾。被征地的農(nóng)戶已經(jīng)獲得了補(bǔ)償，但他們?nèi)允谴寮w的成員，是否有資格參與下一輪的土地承包，就是一個(gè)潛在的問(wèn)題。將土地補(bǔ)償款分配給被征地農(nóng)戶，可以滿足被征地農(nóng)戶的眼前利益，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，也為將來(lái)的矛盾埋下了隱患。
但如果村集體有足夠的動(dòng)員能力，土地補(bǔ)償費(fèi)的分配就會(huì)有另一個(gè)結(jié)果。W縣Q鎮(zhèn)T村在2012—2013年間，因一條高速公路從村莊經(jīng)過(guò)，征收了該村兩個(gè)村民小組的部分土地。這兩個(gè)小組將土地補(bǔ)償費(fèi)在小組內(nèi)部進(jìn)行了平分，此后再按人口重新分配了土地。這一分配方案背后的含義是，被征地的主體不是承包這些土地的農(nóng)戶，而是村民小組這一集體組織。所以征地補(bǔ)償在集體內(nèi)部平分，由所有集體成員共享；征地后將土地重分，每個(gè)集體成員的土地都減少了一些，也就是土地減少的損失由全部集體成員共擔(dān)。這種分配方式從法律層面說(shuō)，是符合農(nóng)村土地集體所有制這一規(guī)定的；而從實(shí)踐上之所以能得到村民的認(rèn)可，也是因?yàn)樵摯鍙?0世紀(jì)80年代初家庭承包責(zé)任制以來(lái)，土地調(diào)整一直沒(méi)有間斷過(guò)，村民對(duì)土地的集體所有權(quán)也高度認(rèn)同。在村集體發(fā)揮主導(dǎo)作用的情況下，土地補(bǔ)償費(fèi)的分配既保證了眼前的公平，也符合村集體和村民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，所有集體成員都能享有未來(lái)的土地承包權(quán)，減少未來(lái)的矛盾隱患。每一次土地調(diào)整，都是對(duì)集體土地所有制的一種強(qiáng)化。
需要指出的是，土地調(diào)整的形式在現(xiàn)實(shí)中也可能是靈活的。在很多村莊，農(nóng)戶在土地上的收益已遠(yuǎn)不及外出務(wù)工的收入，但村民依然高度在意土地調(diào)整，認(rèn)為獲取土地或土地上的補(bǔ)貼，是作為集體成員理所應(yīng)得的。在國(guó)家對(duì)土地調(diào)整的限制日益嚴(yán)格的情況下，一些村莊為了滿足村民的土地調(diào)整訴求，同時(shí)不違背政策，采取了“動(dòng)賬不動(dòng)地”的方式進(jìn)行調(diào)整。山東東部的A縣X街道地處丘陵地帶，該街道W村耕地既有平地，也有丘陵和山地，土地質(zhì)量差異比較大，該村在進(jìn)行土地調(diào)整時(shí)，采取了“以產(chǎn)定畝”的方式確定每人應(yīng)分得或退出的土地面積。例如，按照人口計(jì)算，W村每個(gè)村民的人均耕地面積應(yīng)為1.3畝，村集體根據(jù)當(dāng)?shù)?.3畝地平均能產(chǎn)出的小麥產(chǎn)量900斤來(lái)確定每人應(yīng)分得的實(shí)際田畝數(shù)，分得差地的農(nóng)戶實(shí)際分得的土地面積可能就不止1.3畝。如果某一戶人口減少了一人，不用實(shí)際退出一個(gè)人的耕地，而由該戶按900斤小麥的價(jià)格向集體交“承包費(fèi)”，相當(dāng)于該戶每年以900斤小麥價(jià)格的承包費(fèi)從集體承包了這塊地；相應(yīng)地，如果某戶人口增加了一人，則由集體每年向該戶補(bǔ)助900斤小麥價(jià)格相同的現(xiàn)金。W村集體還有40畝左右的機(jī)動(dòng)地，有一定的集體收入，如果村里當(dāng)年的新增人口多于減少的人口，則由村集體通過(guò)集體收入來(lái)補(bǔ)齊差額。因?yàn)檫@種土地調(diào)整方式只變動(dòng)了賬目，而沒(méi)有變動(dòng)實(shí)際的土地，所以稱為“動(dòng)賬不動(dòng)地”�！皠�(dòng)賬不動(dòng)地”的實(shí)踐，與實(shí)際的土地調(diào)整發(fā)揮同樣的作用。由于要不斷向人口減少或增加的農(nóng)戶收取或支付現(xiàn)金，村集體也需要不斷與村民打交道，否則無(wú)法收上錢。所以無(wú)論是“動(dòng)賬不動(dòng)地”，還是實(shí)際的土地調(diào)整，發(fā)揮的功能都是為村集體和村民打交道提供一個(gè)周期性、機(jī)制性的渠道，使村集體能不斷解決村莊內(nèi)部的矛盾和問(wèn)題，提供秩序。
(二) 在土地調(diào)整中形成政治動(dòng)員除了調(diào)節(jié)矛盾，形成秩序外，土地調(diào)整的過(guò)程也是村莊政治的形成過(guò)程。“政治”的本質(zhì)是利益博弈，通過(guò)利益博弈最終達(dá)到多方利益的平衡，是政治過(guò)程的最主要內(nèi)容。在農(nóng)村，土地作為最重要的生產(chǎn)資料，土地調(diào)整事關(guān)所有集體成員的利益，為政治動(dòng)員的形成創(chuàng)造了空間。只有充分地將村民動(dòng)員起來(lái)，培養(yǎng)村民參與公共事務(wù)的習(xí)慣和能力，村集體經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)造和發(fā)展才有長(zhǎng)久的內(nèi)在動(dòng)力。在土地調(diào)整中，村莊政治的形成主要有三種路徑。
一是以民主集中制的原則形成細(xì)致的土地調(diào)整方案。要進(jìn)行土地大調(diào)整，村兩委往往需要花半年左右的時(shí)間才能全部完成。在前期，村兩委要進(jìn)行充分、細(xì)致的準(zhǔn)備。W縣Q鎮(zhèn)L村2015年土地大調(diào)整時(shí)，村支書用整整5個(gè)月的時(shí)間，與村兩委班子和黨支部的黨員共同討論了詳細(xì)的調(diào)整方案，最后將分地落實(shí)下去花了1個(gè)月時(shí)間。在討論調(diào)地方案時(shí)，最初并沒(méi)有全體村民的參與，而是由村兩委和黨支部全體黨員討論出方案后，再通過(guò)村民代表大會(huì)反復(fù)討論，對(duì)其中有異議的地方再行商討和修改，然后將方案通過(guò)廣播在全村宣傳。村民如果有意見(jiàn)，可反饋到村民代表處，村兩委再組織召開(kāi)村民代表大會(huì)討論，再進(jìn)行廣播。此過(guò)程會(huì)反復(fù)數(shù)次，直到最后達(dá)成一致意見(jiàn)。土地調(diào)整方案最終會(huì)以村規(guī)民約的形式在村民代表大會(huì)上通過(guò)，由全體村民代表按手印表示同意。在前期的商議過(guò)程中，村兩委成員要詳細(xì)討論調(diào)整中的各種細(xì)節(jié)，細(xì)致到地上有墳、有井的怎么處理(L村最終的方案是每個(gè)井折算成8厘地，每個(gè)墳頭折算成2厘地。即如果某農(nóng)戶分到有井的地，就給該戶多分8厘地，分到的地里如果有墳頭，就給該戶多分2厘地)，村邊的荒地、廢地怎么處理，土地丈量時(shí)誤差最多不能超過(guò)多少①等。此外，為了保證每戶的土地盡量是完整的一塊，土地調(diào)整方案中規(guī)定，在每一塊土地最末端的邊角地，以1畝為界，如果所剩土地在1畝以下，則連同挨著的地塊一起分給上一家；如果所剩土地在1畝以上的，則分給下一家。這樣就使一些農(nóng)戶多分得幾分地，一些農(nóng)戶少分得幾分地，這個(gè)部分以800元/畝的流轉(zhuǎn)費(fèi)由分得這部分土地的農(nóng)戶交給集體，或由集體補(bǔ)給少分得地的農(nóng)戶。
① 全村丈量土地時(shí)如果是300畝，分地時(shí)只能按298畝來(lái)分，必須勻出2畝來(lái)，防止土地不夠分的情況，且丈量時(shí)的誤差最多不能超過(guò)3公分。
可以看到，土地調(diào)整方案既是由村兩委和黨支部全體黨員集中形成的決議，同時(shí)也包括了村民代表和村民的民主參與。最終方案的形成之所以要花5個(gè)月的時(shí)間，正是因?yàn)橐疹櫢鞣嚼�，討論之所以�?xì)致到地里的墳頭、水井如何處理，也是村民之間利益博弈的結(jié)果。反復(fù)的修訂和討論，將絕大部分村民卷入其中，由于土地調(diào)整與每戶農(nóng)戶的切身利益相關(guān)，因此村民也有動(dòng)力參與。調(diào)地方案的形成突出地體現(xiàn)了民主集中制原則在村民自治中的應(yīng)用。
二是通過(guò)對(duì)村民的政治動(dòng)員來(lái)解決釘子戶問(wèn)題，使“少數(shù)服從多數(shù)”原則能夠落到實(shí)處。在村莊公共事務(wù)中，最不利的局面就是少數(shù)釘子戶阻礙大多數(shù)人的利益，形成“多數(shù)服從少數(shù)”的被動(dòng)局面。一旦大多數(shù)人的利益被少數(shù)人要挾，村莊內(nèi)部矛盾就會(huì)越積越多，導(dǎo)致村莊治理陷入困頓，村莊公共事務(wù)無(wú)法進(jìn)行。
就土地調(diào)整而言，在不少村莊調(diào)研時(shí)，村干部和村民的普遍反映是愿意調(diào)整土地的是大多數(shù)，但并非所有村莊都能調(diào)整成功。W縣Q鎮(zhèn)L村的村支書L書記說(shuō)，他2011年上任當(dāng)書記，前一任書記在任8年期間都沒(méi)有調(diào)過(guò)地，主要是因?yàn)橛幸粦粼撏顺鐾恋氐霓r(nóng)戶不肯退地，村兩委每次有調(diào)地的打算，這戶的一個(gè)婦女就罵得書記不敢出門。從那時(shí)起，土地就調(diào)不動(dòng)了。在土地調(diào)整中，哪怕只有一個(gè)釘子戶，也能使整個(gè)土地調(diào)整都無(wú)法進(jìn)行下去�，F(xiàn)任書記調(diào)地時(shí)，這個(gè)婦女又故技重施，L書記沒(méi)有上門去做工作，而是召開(kāi)了社員大會(huì)。在大會(huì)上，L書記說(shuō)，“現(xiàn)在社員都在這里，你說(shuō)出(不退地的)理由來(lái)，要是有一個(gè)社員同意你可以不出地，我就讓你不出。你閨女出嫁多少年了？你要是不肯出地，按一人1.68畝算，你們家多占的地，這8年按1000塊錢一畝的租金來(lái)出，你交上1萬(wàn)5！”L書記表示，這種情況不能上門做工作，只能在社員大會(huì)上說(shuō)。當(dāng)時(shí)在社員大會(huì)上處理的，不止這一個(gè)婦女，還有其他幾戶不愿退出土地的農(nóng)戶。這幾戶占的地都是好地，投入同樣的農(nóng)資，當(dāng)?shù)匾话阃恋氐漠�產(chǎn)是800斤小麥，這些好地能產(chǎn)出1200斤。正因如此，這幾家不肯退地。L書記說(shuō)，“你們這7家的地是好地，想種一輩子？不出地得說(shuō)出理來(lái)，社員如果都同意，我就同意你們不出”。這幾戶最終也沒(méi)說(shuō)出理由來(lái)，于是在大家的壓力下，土地調(diào)整方案通過(guò)了。L書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，不愿出地的人要說(shuō)出“理”來(lái)，這種“理”在村莊政治生活中極其重要，它指的是正義、公平。村莊政治形成的過(guò)程，也是內(nèi)部公義的形成過(guò)程。從公私關(guān)系的角度，這是以村民集體參與形成的“公”約束少數(shù)釘子戶的“私”，前任書記之所以調(diào)不動(dòng)地，是以村支書個(gè)人去應(yīng)對(duì)釘子戶的“私”，L書記則通過(guò)開(kāi)社員大會(huì)，以“公理”壓制“私利”。如果村莊公共性喪失，則村莊內(nèi)部調(diào)解矛盾和分配資源的能力都會(huì)被削弱。
三是培養(yǎng)村民的民主意識(shí)，以及參與村莊政治的習(xí)慣和能力。除了在社員大會(huì)上制約釘子戶外，社員大會(huì)的另一個(gè)重要的意義在于培養(yǎng)村民的民主意識(shí)和政治參與能力。村民一旦認(rèn)為投票與否并不會(huì)改變現(xiàn)狀，與自己沒(méi)有太大關(guān)系，其參與度就會(huì)降低，村集體就會(huì)缺乏動(dòng)員能力。在L村，L書記談到，為了推動(dòng)土地調(diào)整，他需要一些能代表民意的村民代表參與到土地調(diào)整方案的制定中，因此村民代表人選十分重要。他召開(kāi)了社員大會(huì)，并在會(huì)上組織了村民代表選舉，除村民小組長(zhǎng)外，一共需要9名村民代表。村民代表的選舉一共經(jīng)過(guò)兩輪，第一輪海選，60多戶村民，每戶1票，每張票上提名9個(gè)候選人。只要票數(shù)過(guò)半的都是候選人，一共選出了23個(gè)；第二輪再?gòu)倪@23個(gè)中選出9個(gè)。由于此前8年都沒(méi)能成功調(diào)地，因此第一輪選代表時(shí)，村民都沒(méi)有當(dāng)回事，也并不認(rèn)為選出了代表就能調(diào)得了土地。加上不愿出地的幾戶在其中搗亂，導(dǎo)致最后票數(shù)最高的是個(gè)低保戶，平時(shí)在村里也沒(méi)有威望，村民反對(duì)的聲音較高。在這樣的情況下，L書記又組織了第二輪選舉，仍由村民投票，且強(qiáng)調(diào)只要是社員選出的代表，由代表通過(guò)了決議，那就是集體的決定，如果有不同意見(jiàn)，也只能少數(shù)服從多數(shù)。這一次，村民意識(shí)到村委是動(dòng)真格的了，這才開(kāi)始認(rèn)真對(duì)待，各家選出各家的代表，且推選出的是真正有民意基礎(chǔ)的村民代表。所以在第二輪選舉時(shí)，第一輪票數(shù)最多的那個(gè)低保戶就成票數(shù)最低的了。
在村民代表的選舉過(guò)程中，村莊政治性也逐漸形成。調(diào)地的過(guò)程也是村莊內(nèi)部利益博弈和利益重新調(diào)整的過(guò)程，這正是村莊政治的本質(zhì)內(nèi)涵。因此，村民代表的選舉也與所有村民利益直接相關(guān)，一旦村民意識(shí)到這一點(diǎn)，就容易被動(dòng)員起來(lái)。只有村民被動(dòng)員進(jìn)村莊公共事務(wù)中，村莊內(nèi)部才會(huì)形成集體動(dòng)力，而不再只是分散的個(gè)體。在這個(gè)意義上，村莊動(dòng)員也是對(duì)村民的重新組織化。只有村民重新組織起來(lái)，才有可能推動(dòng)村莊建設(shè)，村集體經(jīng)濟(jì)才有實(shí)在的基礎(chǔ)和抓手。因此，土地制度改革需要留出土地調(diào)整的空間，留出村集體實(shí)踐其所有權(quán)的空間。
四、小結(jié)與討論本文以土地調(diào)整為切入點(diǎn)，試圖重新理解集體和土地集體所有權(quán)。自家庭承包責(zé)任制改革以來(lái)，盡管國(guó)家在逐漸限制土地調(diào)整，而強(qiáng)調(diào)承包關(guān)系的穩(wěn)定，但民間仍有不少自發(fā)的土地調(diào)整實(shí)踐。在土地調(diào)整和土地集體所有權(quán)問(wèn)題上，學(xué)界也歷來(lái)就有爭(zhēng)議。不僅如此，隨著近年來(lái)精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，政策界在關(guān)于集體的土地權(quán)利方面也存在有張力的政策目標(biāo)，既希望壯大集體經(jīng)濟(jì)，從而需要強(qiáng)化集體的土地權(quán)利；又希望穩(wěn)定承包關(guān)系，從而需要限制集體的土地權(quán)利。在這個(gè)背景下，對(duì)土地集體所有權(quán)的認(rèn)識(shí)就不能僅僅從經(jīng)濟(jì)角度進(jìn)行理解，而需要放置在鄉(xiāng)村發(fā)展的整體背景下進(jìn)行分析。
本文在實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上，首先對(duì)土地調(diào)整的現(xiàn)實(shí)需求和功能進(jìn)行了分析。從調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，民間對(duì)土地調(diào)整的訴求至少體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是從生存?zhèn)惱淼慕嵌�，作為集體成員的村民要求有獲得土地的權(quán)利；二是從適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的角度，希望土地可以整合，以提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化的效率；三是從村集體經(jīng)濟(jì)的角度，村民對(duì)一些低成本的公共品供給，如水利設(shè)施的維護(hù)有需求，村集體只有在有一定集體收入的情況下才能提供，通過(guò)土地調(diào)整形成一定的機(jī)動(dòng)地，是村集體獲取一定集體收入的渠道。盡管村民對(duì)土地調(diào)整有多方面的訴求，但現(xiàn)實(shí)中，土地調(diào)整并非在每個(gè)村莊都能成功，其限制因素不僅在于政策約束，還有村莊內(nèi)部的復(fù)雜關(guān)系，需要村集體對(duì)村民的政治動(dòng)員能力。
因此，本文重點(diǎn)考察了土地調(diào)整背后的政治邏輯并認(rèn)為，周期性的土地調(diào)整為村集體與村民打交道提供了一個(gè)機(jī)制性的渠道，有助于解決稅費(fèi)改革以來(lái)鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的“懸浮”問(wèn)題。土地調(diào)整的成功，一方面需要村級(jí)組織不斷處理過(guò)去的矛盾和問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)村莊內(nèi)部的公義，形成村莊秩序；另一方面，也需要村集體不斷將村民動(dòng)員起來(lái)，無(wú)論是在土地調(diào)整方案的形成、釘子戶的處理、還是村民參與公共事務(wù)的積極性方面。在基層政權(quán)懸浮的背景下，土地調(diào)整為村集體與村民不斷打交道提供了一個(gè)穩(wěn)定的渠道。從村莊治理角度來(lái)說(shuō)，村莊秩序和公共品供給是其核心內(nèi)容，這些治理目標(biāo)的達(dá)成都需要村集體對(duì)村民具有強(qiáng)有力的動(dòng)員能力，使村民參與村莊公共事務(wù)。正是在土地調(diào)整中，集體的土地權(quán)利可以被激活，集體的能動(dòng)性可以得到發(fā)揮，在這個(gè)意義上，土地調(diào)整絕不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)效率問(wèn)題，更是一個(gè)政治問(wèn)題。因此，土地制度改革需要給村集體留出實(shí)踐其所有權(quán)的空間。
十九大報(bào)告中，鄉(xiāng)村振興作為一種戰(zhàn)略目標(biāo)被強(qiáng)調(diào)，而鄉(xiāng)村振興的一個(gè)重要內(nèi)容就是壯大村集體經(jīng)濟(jì)。村集體經(jīng)濟(jì)的壯大，是村莊治理的重要基礎(chǔ)，村集體要有能力回應(yīng)村民的訴求，例如進(jìn)行村莊內(nèi)的部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)，組織一定的文化活動(dòng)等，就需要有集體經(jīng)濟(jì)作為支撐。土地集體所有制是村集體獲得收入來(lái)源的制度保障，而土地調(diào)整作為土地集體所有制的表現(xiàn)形式之一，與村集體經(jīng)濟(jì)的壯大既有直接關(guān)聯(lián)，也有間接貢獻(xiàn)。通過(guò)土地調(diào)整形成集體機(jī)動(dòng)地，機(jī)動(dòng)地發(fā)包收入可以成為村集體經(jīng)濟(jì)的直接來(lái)源。此外，土地調(diào)整對(duì)于壯大村集體經(jīng)濟(jì)也有間接意義。壯大村集體經(jīng)濟(jì)，并不僅僅意味著集體有收入，更在于通過(guò)集體收入激活村莊政治，將集體收入轉(zhuǎn)化為村莊建設(shè)的能力，實(shí)現(xiàn)對(duì)村民的政治動(dòng)員，化解村莊內(nèi)部的矛盾，最終形成有效治理。
致謝: 感謝杜鵬、孫新華等諸友在調(diào)研中的幫助，文責(zé)自負(fù)。| [1] |
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