【島叔說】“群眾無感，干部不滿”，基層這現(xiàn)象值得警惕
先說一件島叔老家的事。
這幾年，島叔的家鄉(xiāng)變化很大。村干部花了大力氣，高標準地把十公里的通村公路修好了，還把河道修葺一新，新建了幾個小公園，儼然是個美麗鄉(xiāng)村。島叔每次回家，對比過去，甚是感慨。
滿以為鄉(xiāng)親們會和島叔的感受一樣，可結(jié)果讓人意外。對村莊的變化，老鄉(xiāng)似乎并不領(lǐng)情，對村干部所為很不屑，甚至還滿腹怨氣。村干部呢？也很氣憤，累死累活卻得不到鄉(xiāng)親的承認。
一句話，“群眾無感、干部不滿”。
現(xiàn)象
島叔在基層調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，這種情況很普遍。
有一次，扶貧干部陪島叔訪談當?shù)匾患邑毨簦▎紊頋h），到了后，貧困戶家中之臟亂令人震驚，幾乎沒有落腳之處。旁邊的扶貧干部很不好意思，拿起掃把幫貧困戶打掃，邊掃邊發(fā)牢騷：“你怎么能這樣呢，政府幫你，你也要爭氣啊�！钡辉谝贿呅Γ苁菬o所謂的樣子。
說實話，島叔在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)扶貧干部干工作可真是任勞任怨，但也幾乎每一個都或多或少體會過“寒心”的滋味。
類似的情況還很多。前幾年某地發(fā)生水災(zāi)，當時就出現(xiàn)了干部救災(zāi)、群眾在一邊看的情況。曾幾何時，動員群眾參與是基層治理的“常規(guī)”，為什么現(xiàn)在變成了政府包辦？大家都在感慨，如今的基層治理怎么了？
按常規(guī)，正常的基層治理行為，要么是群眾和干部都滿意，比如福利分配；要么頂多群眾和干部一方不滿意�，F(xiàn)如今，干部和群眾都不滿意的情況為何如此普遍？
不少基層干部感嘆，現(xiàn)如今，政府連做好事都會做出矛盾來，真是令人費解。
基層調(diào)研一幕：扶貧干部幫貧困戶打掃衛(wèi)生
群眾
費解之后呢，能怪群眾么？
似乎是怪不上的。
毛主席早就說過，做任何工作，群眾都有先進的、中間的和落后的三部分。這本是規(guī)律。那時候，還可以通過“抓兩頭帶中間”的辦法，把群眾團結(jié)起來。
現(xiàn)在的問題在于，經(jīng)過20年的高速城市化后，很多村莊都已是空心村，群眾之間的社會關(guān)聯(lián)已經(jīng)大大弱化。再加上隨著市場轉(zhuǎn)型的快速推進，客觀上農(nóng)村也出現(xiàn)了群體、利益乃至于階層的分化，發(fā)展不平衡不充分已經(jīng)成了社會的主要矛盾。
這時候，想像以前一樣，村民群眾自己組織起來做自己的事，其實已經(jīng)很困難了。
現(xiàn)在，群眾不再是簡單的政治標簽，也不是一個單一身份的群體，而是能動者的集合體。這幾年最明顯的變化是，人們的權(quán)利意識越來越強，每一個人都想自己的權(quán)益得到尊重，與此同時，義務(wù)意識卻不見得增強。據(jù)島叔觀察，甚至還有明顯弱化。
怎么會出現(xiàn)這種情況？自從農(nóng)業(yè)稅費免除以后，農(nóng)民基本上不再承擔對國家的義務(wù)，各種權(quán)利也在不斷增加。這當然是國家的進步，讓農(nóng)民享受改革紅利。但在基層治理過程中，治理者很難用單一的話語和框架展開行動。直白一點就是，試圖用“顧大局”來說服群眾的時代已經(jīng)過去了。
這些因素造成了現(xiàn)在的局面：人們很難再形成集體行動。這又反過來增加了基層干部組織動員群眾的難度，基層干部甚至不知道“群眾”在哪里了……
家鄉(xiāng)修路的時候，島叔就曾親身經(jīng)歷過一次。為了重新規(guī)劃村莊，也為了降低工程量，村干部想讓公路改線，從島叔家族的祖屋門口過。這涉及到幾十戶，各家有各家的想法：大部分在家的老人都不同意，或是怕破壞風水，或是怕地盤被占；少部分中年人同意，覺得這樣可以順便改善祖屋的環(huán)境，未嘗不可。
但麻煩的是，大多數(shù)年輕人都不在村，老人又做不了主，家族里根本就沒有“主事”的，村干部找誰去商量呢？結(jié)果，開戶主會的時候，參加會議的都是老人，并且還不齊全。雖然私底下大家都不同意，但沒人愿意公開出頭反對。不同意當然就是默許了——那就簽字吧……
結(jié)果可想而知，路是修通了，群眾卻不滿意，后續(xù)還有無盡的麻煩，比如補償問題。
家族不斷有長輩打來電話問：“德文，村里是不是拿了錢放你這里了？”我說沒有啊。但家族里的很多人都不信，說“怎么會呢？地都被他們占了，哪有那么傻的？”天地良心，家族里有幾家豬欄被拆了，是補償了一些錢的；至于公地，村里確實沒說法啊。
圖片來源于網(wǎng)絡(luò)
干部
這能怪村干部嗎？
他們也冤枉，也身不由己。村里修路，資金本來就是個問題，況且占的又不是私人的地。不過村里還是承諾了，會在祖屋修繕的時候爭取項目作為補償。
稅費改革后，作為基層治理主體的鄉(xiāng)村兩級組織開始轉(zhuǎn)型，其中根本的變化是失去了財政自主性，主要依靠財政轉(zhuǎn)移支付來維持運轉(zhuǎn)。并且，上級政府通過鄉(xiāng)財縣管和村財鄉(xiāng)管等制度設(shè)計，剝奪了鄉(xiāng)村兩級組織的財政權(quán)。
自此以后，基層組織逐步“懸浮”于鄉(xiāng)村社會，治理行為具有鮮明的“眼光向上”的特征。簡言之，基層治理者失去了自主性，成了單純的政策執(zhí)行者。
雪上加霜的是，基層組織不僅喪失了財政等治理資源，還在響應(yīng)上級“公共服務(wù)型政府”的建設(shè)中，進一步弱化了治理職能�；鶎诱痛寮壗M織很難再說自己是“治理者”，而是“服務(wù)者”。
結(jié)果就是，不僅是上級，群眾對基層干部的要求也越來越多。這還是在基層自由裁量權(quán)逐漸弱化的情況下出現(xiàn)的。
其次，干部其實已經(jīng)不知道怎么跟群眾打交道了。熟悉基層的人都知道，群眾工作是一項實踐藝術(shù)，得長期浸淫其中才行。但客觀上，當前已經(jīng)失去了讓干部真正下沉和群眾打成一片的條件。
一方面，沒什么事需要干部和群眾打成一片了。過去，稅費征收、計劃生育，哪一件事不得跟群眾打交道。而今，即便有了“硬杠杠”的行政任務(wù)，也無需和所有群眾打交道。一旦這種“可選擇性”出現(xiàn)，基層工作就會向講策略、講特殊等角度去考量。
比如，有上訪戶，那就想盡辦法解決其特殊情況；有“釘子戶”，那就想盡辦法找“突破口”擺平；哪怕是對待貧困戶，那也是一項個別的、階段性的工作，犯不著建立長期關(guān)聯(lián)。
另一方面，上級的各種要求，實際上也增加了基層干部接觸群眾的難度。這些年基層行政的“規(guī)范化”過程，催生了大量的辦公室業(yè)務(wù)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部坦言“下不去了”。甚至于，很多地方連村干部也卷入其中。
比如，很多地方搞一個便民服務(wù)中心，讓村干部坐班，以為這才是“服務(wù)”。殊不知，很多中西部地區(qū)的村干部反應(yīng)，坐班以后反而和群眾生分了——連群眾都說，坐在哪里，還真把自己當干部了，何必呢？
癥結(jié)
問題的癥結(jié)在哪里？恐怕是我們對基層治理存在太多的誤解。
誤解一：庸俗化理解為人民服務(wù)。為人民服務(wù)是我們黨和政府的宗旨，這一點毋庸置疑。但是，我們的政府從來沒有將為人民服務(wù)庸俗化地理解為市場關(guān)系中的“服務(wù)”。這兩種“服務(wù)”的意義是不同的。
為人民服務(wù)是一項政治原則，并不能等同于具體的行政過程。我們說干部是人民的公仆，主要是從政治要求來說的；而行政過程有其科學性，不能簡單地用政治原則和行政價值來代替。
再有，人民群眾是一個需要分析的復數(shù)，不是任人擺布的單一“符號”。尤其是在當前的基層治理環(huán)境中，為人民服務(wù)應(yīng)是為群眾的整體利益服務(wù)。
但很奇妙的是，過去一些年來的公共服務(wù)型政府改革，將這兩種不同意義的“服務(wù)”融合，進而出現(xiàn)了“群眾”以服務(wù)對象自居，要求基層干部按為人民服務(wù)的宗旨提供“無私服務(wù)”的畫面。這種錯位，造成了干群關(guān)系的扭曲：干部是可以無私，可那是為“人民”服務(wù)��；一旦群眾以“雇主”的心態(tài)要求干部時，不僅群眾會面臨期望過高的窘境，干部也會覺得很是不適。
誤解二：基層治理中老好人主義泛濫。只要群眾有要求，一些地方的黨委政府總是無原則地滿足，什么都“兜底”。這會出現(xiàn)什么問題？
島叔前段時間受某市房管部門的邀請，調(diào)研了該市的物業(yè)管理情況。有一個數(shù)據(jù)令人吃驚：全市三分之一的小區(qū)物業(yè)費是政府兜底的，尤其是還建房小區(qū)和老舊小區(qū)。該市準備制定一個包括還建小區(qū)在內(nèi)的物業(yè)管理辦法，島叔建議既然是物業(yè)費，“收不收是一回事，收多收少又是另一回事”，結(jié)果受到絕大多數(shù)區(qū)級物業(yè)管理部門的反對，覺得根本不可能，也不應(yīng)該。言下之意，政府還是得承擔這些小區(qū)的物業(yè)費。
在跟一個還建小區(qū)的社區(qū)書記訪談，島叔問，要是開始收物業(yè)費得等多長時間？這位書記不假思索地說，至少20年。也就是說，政府至少得兜底一代人。
這種老好人主義，甚至還在脫貧攻堅等工作中體現(xiàn)得淋漓盡致。為什么那么多群眾爭當貧困戶？就是因為貧困戶的一切都被兜底了，利益實在太大。
本質(zhì)上來說，老好人主義就是不擔當、不作為的形式主義的表現(xiàn)——遇到問題不想辦法解決，而總是想著通過“收買”來化解矛盾。殊不知，越是如此，矛盾積累得就越多。貧困戶的訴求是解決了，那還有更多的非貧困戶呢？
誤解三：泛政治化�，F(xiàn)如今，上級各部門在下達任務(wù)時，都要上升到講政治的高度，要求基層配備足夠的力量去完成任務(wù)。但問題是，基層哪來的三頭六臂？如果所有事情都是政治任務(wù)，那不形式主義還能怎么辦？
事實上，絕大多數(shù)任務(wù)對于基層而言，應(yīng)該是常規(guī)性的，犯不著短、平、快，否則治理效果會適得其反。從政策執(zhí)行的科學性來說，沒有差別就沒有政策，當事事都重大時，也就意味著事事都不重要。
久而久之，基層干部逐漸變得疲憊不堪，群眾看在眼里也只會“無感”而已了。
文/呂德文 武漢大學社會學系研究員
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