當(dāng)前位置：文章首頁 >> 三農(nóng)之外 >> 社會(huì)熱點(diǎn) >> 房寧: 沒有條件硬要上, 怎能不形式主義？
✪ 房寧 / 中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)所
［導(dǎo)讀］近期，一份《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》引發(fā)熱議。 形式主義深為人們所惡，然而形式主義卻又難以絕跡，更有甚者，“反形式主義”也會(huì)落入形式主義的窠臼。因此，要有效緩解乃至克服形式主義，需要的不僅僅是口頭反對(duì)，也不是給出似是而非、大而無當(dāng)?shù)奶娲苑桨�，而是需要進(jìn)入組織體系內(nèi)部的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯，去分析形式主義的成因，由此尋找改善國家治理實(shí)踐的可能性。本文作者認(rèn)為，管理不是主觀地規(guī)定一個(gè)數(shù)字，是要真正解決問題。應(yīng)該要信任基層，既然要讓他們辦事就要有基本的信任，就要給基層一定的自由裁量權(quán)，讓下面干部能夠結(jié)合實(shí)際，靈活有效地執(zhí)行政策。文章僅代表作者觀點(diǎn)，特此編發(fā)，以激發(fā)更多讀者的思考。
▍解決形式主義，還得先改變“頂格管理”
問：《通知》里明確要求“少開會(huì)、開短會(huì)，開管用的會(huì)。……不再層層開會(huì)……”請(qǐng)問以往為什么這么多會(huì)？吐槽會(huì)多的聲音一直未斷，為什么之前都難以改過來？
房寧：形式主義什么時(shí)候都是存在的，但如果發(fā)展到比較嚴(yán)重、普遍的狀況，恐怕就有一些深層次的管理以及理念上的問題了。
近一時(shí)期，我們也做了一些有關(guān)這方面問題的調(diào)研。的確，現(xiàn)實(shí)中特別是在基層，所謂“形式主義”的情況是比較普遍存在的，而且大有愈演愈烈之勢(shì)。所以，我想這就是中央發(fā)專門文件的原因。
當(dāng)前形式主義問題的出現(xiàn)和發(fā)展有多方面原因，不能一一贅述。我是理論工作者，還是從專業(yè)角度談?wù)効捶ò�。從公共管理學(xué)的角度看，普遍存在的形式主義問題與頂格管理模式及其理念有關(guān)。所謂頂格管理，簡(jiǎn)單說來，就是一切按照上限進(jìn)行管理的操作模式和理念。全部管理工作要求“四最”——“最全事項(xiàng)、最高標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)要求、最快速度”，也就是追求經(jīng)濟(jì)學(xué)講的“最優(yōu)化”。
然而，實(shí)行頂格管理，追求最優(yōu)化，是要有前提的。首先，需要最優(yōu)條件；其次，要付出最高代價(jià)與成本。而在實(shí)際生活中，這種最優(yōu)化的前提條件和成本支付都難以實(shí)現(xiàn)。如果強(qiáng)行這么要求，就會(huì)造成包括形式主義在內(nèi)的很多問題。
頂格管理，一是會(huì)推高了管理成本，二是因缺乏操作的靈活性，會(huì)降低政策的適應(yīng)性，以致各種工作就難以真正落實(shí)。明明做不到，又強(qiáng)制要求，于是現(xiàn)實(shí)中就只好應(yīng)付，形式主義就這樣出來了。或者按下面干部的說法，形式主義是官僚主義逼出來的。你現(xiàn)在到處去走走，“比比劃劃假作為”隨處可見。
問：能否具體分析一下頂格管理是如何帶來形式主義？
房寧：先說“最全事項(xiàng)”。
做任何事情永遠(yuǎn)是要有重點(diǎn)的，不能把所有事一股腦兒都干了。但現(xiàn)在事情的確太多了，一來就是“橫向到邊，縱向到底”。但事情做起來都要到基層，都要到管理界面，所謂“上面千條線，底下一根針”、“上面千把錘，底下一根釘”。
說到國家與社會(huì)治理，治理也好、管理也罷，在上面就是一個(gè)想法，到下面就是一大片事情�，F(xiàn)在基層以及管理界面上的工作任務(wù)實(shí)在是太多了，這也要管，那也要做，結(jié)果事情往往是越做越多。因?yàn)樯鐣?huì)適應(yīng)性反應(yīng)，一個(gè)問題的解決往往會(huì)引發(fā)新的更多的問題。比如，查堵漏洞的措施往往會(huì)成為新的鉆空子機(jī)會(huì)。就像廣東人說的，“多只香爐多只鬼”。
其次， “最高標(biāo)準(zhǔn)”。
標(biāo)準(zhǔn)高，意味著投入的成本要多，最高標(biāo)準(zhǔn)就要有最大投入。但現(xiàn)在哪來的最大投入呢？！至少在基層現(xiàn)在普遍缺乏資源，缺少經(jīng)費(fèi)。
我剛到東南沿海某市調(diào)研，這市里有個(gè)工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)非常發(fā)達(dá)。2018年該鎮(zhèn)工業(yè)產(chǎn)值達(dá)360億，上繳各項(xiàng)稅費(fèi)31億。但因?yàn)楝F(xiàn)在一些地方——特別是東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份——實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管，市撥給它這個(gè)鎮(zhèn)年度經(jīng)費(fèi)4000萬。基層的經(jīng)費(fèi)開銷主要分三塊，俗話說就是：養(yǎng)人、辦公和做事。這鎮(zhèn)的財(cái)政供養(yǎng)人員，包括公務(wù)員、老師等，每年就至少需要8000萬，再加上辦公、做事，去年實(shí)際支出達(dá)1.1億。中間缺口7000萬，這些都得自己去籌措。
還有個(gè)例子。上頭說要搞鄉(xiāng)村振興，市要修一條路，得花1000萬，但只給鎮(zhèn)里300萬，另外700萬靠“自籌”。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府哪里去自籌那700萬？
為什么現(xiàn)在地方債務(wù)問題突出？提那么高的要求，定那么高的指標(biāo)，但又沒給夠錢，結(jié)果根本就做不到嘛！沒辦法，基層政府就靠賣地和借債。現(xiàn)在主要就靠這兩招兒籌措經(jīng)費(fèi)。
第三，“最嚴(yán)要求”。
現(xiàn)在上邊布置的任務(wù)非常具體，包括路線圖、時(shí)間表、各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，有的干脆就是下發(fā)一個(gè)大表格，要求不折不扣地執(zhí)行。要不怎么老是填表呢！可是要知道，哲學(xué)上講“一般”和“特殊”，“白馬非馬”嘛！上級(jí)下達(dá)的所有政策都是“一般”，而到了基層都是“特殊”。馬列主義還得結(jié)合中國革命實(shí)際呢，底下情況千差萬別，不可能和上面政策一一對(duì)應(yīng)，但現(xiàn)在上頭下達(dá)任務(wù)時(shí)配張表，說必須得嚴(yán)絲合縫、一一對(duì)應(yīng)——這不就是用主觀裁剪客觀了嗎？！
現(xiàn)在很多政策缺乏靈活性，要求不折不扣，可實(shí)際上不可能有任何一個(gè)工作是可以被“不折不扣”地執(zhí)行的，具體做工作一定要有自由裁量的空間。我愛用踢足球來比喻。足球賽要精彩，裁判很重要。如果要不折不扣地按照所謂的規(guī)則來執(zhí)行，一碰就犯規(guī)，一跑就越位，那這球還踢不踢了？那就甭看球了，光聽裁判吹哨了。所以，如何政策都要留有一定游隙（Windage），也就是說，各種政策執(zhí)行時(shí)，要留有一定余地，要給一定靈活性，要給執(zhí)行者一定的自由裁量權(quán)。否則任何政策都無法真正得到執(zhí)行和落實(shí)，還會(huì)助長(zhǎng)形式主義。
當(dāng)然，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)從嚴(yán)治黨，靈活性不能太大，但是不大不是沒有，如果是不折不扣的頂格管理，底下實(shí)際上就什么也執(zhí)行不了，或執(zhí)行不合理。現(xiàn)在基層出現(xiàn)很多奇葩現(xiàn)象，都和這有關(guān)系。比如老兩口種莊稼，折成收入，按標(biāo)準(zhǔn)就是貧困戶，但他們兒子在外頭打工，經(jīng)常寄錢回來，老兩口實(shí)際生活水平不困難。然而，由于后者難以統(tǒng)計(jì)，按標(biāo)準(zhǔn)就得給錢。而有的家里頭有欠債等負(fù)擔(dān)，但看著有些收入，這樣即使真的貧困也不能給，給了就不符合規(guī)定了。
最后，就是“最快速度”問題。
我們國家很大，層級(jí)很多，一項(xiàng)工作布置下來，中間要有時(shí)間成本。拿我來說，有一次我接到一個(gè)任務(wù)，要求那個(gè)月18號(hào)前完成，但我接到任務(wù)時(shí)候已經(jīng)是20號(hào)了。后來一查，這項(xiàng)政策半年前上級(jí)部門就制定了，但這傳達(dá)路上就走了半年�？墒侨蝿�(wù)一到了下面就急如星火，事情那么急也只能是膚皮潦草地應(yīng)付過去。
任何政策都不能急，工作中更不能揠苗助長(zhǎng)。種莊稼一定得是春耕、夏耘、秋收、冬藏。做任何事情都考慮時(shí)間成本，必須把時(shí)間留出來�，F(xiàn)在底下搞很多形式主義是因?yàn)樗麄兏具B干的時(shí)間都沒有。星期一布置，星期三檢查，星期五督辦，搞得下面疲于奔命，都耗在程序上了，沒時(shí)間去真正地開展工作。工作時(shí)間是有限的，一天不吃不睡也就24小時(shí)，上頭不斷來檢查、督辦，要報(bào)告進(jìn)度、做階段性總結(jié)匯報(bào)，上面來人還要接待，結(jié)果工作時(shí)間變的少了，有的只能應(yīng)付檢查，坐屋里填表。
這種情況多了以后，底下也會(huì)糊弄上頭。我們調(diào)研也發(fā)現(xiàn)所謂“擊鼓傳花”現(xiàn)象，大家不斷地把上面的東西傳下去，把下面的東西傳上來。其實(shí)大家并不都那么認(rèn)真，因?yàn)�，很明顯這么多的事情、這么多頭緒，上報(bào)的那么多表格或報(bào)告，最后究竟有沒有人認(rèn)真去看還是個(gè)問題呢！
問：《通知》里還給了具體的指標(biāo)，“確保發(fā)給縣級(jí)以下的文件、召開的會(huì)議減少30%－50%。”請(qǐng)問您認(rèn)為這要求可行嗎？
房寧：我覺得不大可行，布置工作關(guān)鍵是看有沒解決實(shí)際問題。說要減少30%-50%，這是主觀意愿，缺乏根據(jù)——過去加了那么多的工作，根據(jù)何在？現(xiàn)在減，根據(jù)又何在？難道以前這些會(huì)是各個(gè)層級(jí)有意制造的？不是的，那是因?yàn)轫敻窆芾淼谋厝灰蟆?/span>
如果還是頂格管理，如果還是什么都要管，即使一件事情開一個(gè)會(huì)，但事多，會(huì)議和文件還是減不下來。管理不是主觀地規(guī)定一個(gè)數(shù)字，是要真正解決問題。我認(rèn)為，還是得針對(duì)形式主義產(chǎn)生的原因來治理，還得改變管理的理念和操作模式。
問：那怎么改變？
房寧：第一，減少管理事項(xiàng)。不是管得越多越好，過了一定限度，管得越多反而越糟糕。政府不能什么事情都管，不能管、管不好的就不要管。管理也包括自我管理，管住自己的手，管住頂格管理的沖動(dòng)。
第二， 降格以求。就像體育比賽，我們盡量去爭(zhēng)冠軍，但不能說不是第一名，就什么都不是。還是要從實(shí)際出發(fā)，盡力而為就是了。
第三， 量入為出。一定要有成本觀念，現(xiàn)在更大的問題不是開多少會(huì)，而是要給多少錢辦多少事。上頭可以提要求，但一定要配給相應(yīng)的資源，支付相應(yīng)的成本。底下辦事要人手、要花錢，上頭提供足夠的人員和經(jīng)費(fèi)，那再多的事也可以辦，再多的會(huì)也可以開。
第四， 留有游隙。要賦予政策一定的靈活性，給底下一定的自由裁量空間。實(shí)際上，基層干部很反感那些一筆一劃的規(guī)定，認(rèn)為是對(duì)他們的一種不信任，進(jìn)而產(chǎn)生消極抵觸情緒。應(yīng)該要信任基層，畢竟事情要由人家去辦，既然要讓他們辦事就要基本的信任，就要給基層一定的自由裁量權(quán)，讓下面干部能夠結(jié)合實(shí)際，靈活有效地執(zhí)行政策。
最后，留出時(shí)間。像前年所謂的“環(huán)保大躍進(jìn)”。要煤改氣、煤改電，本來是好事，可是都到秋天了，西北風(fēng)都刮起來了，突然說不能夠燒煤，要改燒天然氣或用電�？赡翘烊粴庠谀膬耗兀抗艿涝谀膬耗�？電在哪兒呢？做事情不僅要問對(duì)不對(duì)，更要看行不行得通；在事情不具備條件的時(shí)候就不能做，要先創(chuàng)造條件才能做。連時(shí)間都不留，到下面可不就荒唐了？！
管理要講究科學(xué)，而頂格管理是不科學(xué)的。一般來說，我們不能追求最優(yōu)方案，而是要選次用，降格管理實(shí)際上就是一種科學(xué)管理。
▍如何科學(xué)衡量基層工作
問：《通知》中也提到，“堅(jiān)決糾正機(jī)械式做法，不得隨意要求基層填表報(bào)數(shù)、層層報(bào)材料，不得簡(jiǎn)單將有沒有領(lǐng)導(dǎo)批示、開會(huì)發(fā)文、臺(tái)賬記錄、工作筆記等作為工作是否落實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，不得以微信工作群、政務(wù)APP上傳工作場(chǎng)景截圖或錄制視頻來代替對(duì)實(shí)際工作評(píng)價(jià)。”請(qǐng)問去掉這些以后，要如何更科學(xué)地衡量基層公務(wù)員或整個(gè)基層的工作成果？
房寧：如何考核，這一直是管理學(xué)上最復(fù)雜的一個(gè)問題。說說現(xiàn)在的傾向性問題吧。
第一個(gè)傾向性問題是細(xì)碎化。這和我剛才說的是一樣的，如果過于具體，反而無法操作了。因?yàn)楦鞯厍闆r不一樣，無法用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)去衡量和評(píng)判千差萬別的對(duì)象。
第二個(gè)，就是考核中的“一票否決”。一票否決當(dāng)然有一定的合理性，因?yàn)樗梢酝怀鲆恍┲攸c(diǎn)，但現(xiàn)在的問題是一票否決太多了。
我曾在西南地區(qū)的一個(gè)市做調(diào)查，統(tǒng)計(jì)過考核市里工作的一票否決，其中比較明確的事項(xiàng)就有近20項(xiàng)。拿我自己的單位說吧，我統(tǒng)計(jì)過上面比較明確的一票否決就有11項(xiàng)。一票否決多了，下面無法做到；做不到了，作假的問題就容易出現(xiàn)。
再有，一票否決的缺點(diǎn)是容易產(chǎn)生以偏概全問題。工作再努力再好，出問題也是難免的。我十項(xiàng)都做好了，一項(xiàng)由于種種主客觀原因沒做好，就一票否決了，結(jié)果整個(gè)工作不合格，其他工作做再好也沒用。這樣就會(huì)導(dǎo)致一種適應(yīng)性反應(yīng)——以后別的事我都不管了，就針對(duì)這可能產(chǎn)生一票否決的工作。這么一來，也造成了因考核導(dǎo)向形成的行政短期化行為和功利化行為。
所以，一票否決不能濫用，要防止一票否決過多的現(xiàn)象。
第三，現(xiàn)在主要的問題還是考核過嚴(yán)了。佛說世界，非真世界乃名世界也；西方哲學(xué)也講，“不能兩次踏入同一條河流”。一年的時(shí)間里很多情況都變了，年初定下的考核目標(biāo)到年底填表時(shí)往往早已經(jīng)對(duì)不上號(hào)了�？己艘幸欢ǖ撵`活性，不能過于刻板。比如年初立下軍令狀，但年底沒完成，如果能說出合理的原因，上頭也認(rèn)可，就不應(yīng)該扣分了。
第四，還有個(gè)問題是短期考核太密�，F(xiàn)在一般是年度考核，而缺乏中長(zhǎng)期考核。很多工作可能短期內(nèi)看不出來，但到年底要考核，所以資源有限的情況下，那些慢功夫、真功夫的就不做了。所謂“為官一任，造福一方”，功績(jī)就得立竿見影，“包子有肉要在褶上”。
考核期短的問題，還與現(xiàn)在干部流動(dòng)過于頻密有密切關(guān)系，現(xiàn)在一個(gè)市委書記常常是干不滿一個(gè)任期，干上兩年就張羅著晉升了。一把手在一個(gè)位子上呆時(shí)間長(zhǎng)了，就擋了后面同志的道兒，不快點(diǎn)走影響下級(jí)積極性不說，自己也尷尬也難受。
考核導(dǎo)向是指揮棒，如果注重中長(zhǎng)期，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，“功成不必在我”，那就可能慢工出細(xì)活；如果考核標(biāo)準(zhǔn)注重短期政績(jī)，那干部的行為一定也是急功近利。
總之，考核問題非常復(fù)雜，這是政府管理中古今中外都難以解決的問題。
▍政府和社會(huì)都要“正確對(duì)待被問責(zé)的干部”
問：《通知》里也提到，“要正確對(duì)待被問責(zé)的干部”。您怎么看待這一要求？
房寧：這是針對(duì)現(xiàn)在我們問責(zé)制中很多問題的。十年前我在黨校學(xué)習(xí)，我們小組負(fù)責(zé)一個(gè)調(diào)研項(xiàng)目是關(guān)于問責(zé)制的。我是項(xiàng)目的執(zhí)筆人，那是我第一次比較系統(tǒng)地接觸問責(zé)制問題。大家都贊同問責(zé)制，但實(shí)際上問責(zé)是個(gè)非常復(fù)雜的專業(yè)性很強(qiáng)的問題。
首先，責(zé)任要明確，是誰的責(zé)任就是誰的責(zé)任，不能模糊；第二，責(zé)任一定是事先確定的，要先立下軍令狀。也就是說，必須事先明確責(zé)任，而且這個(gè)責(zé)任要讓執(zhí)行人知道，這樣才能事后追究他的責(zé)任。這一點(diǎn)實(shí)際上很難做到，因?yàn)槌霈F(xiàn)的問題是復(fù)雜的，而制定的規(guī)則是籠統(tǒng)的，這中間解釋的空間就很大。
現(xiàn)在，許多問責(zé)執(zhí)行中實(shí)際上變成了“追責(zé)”，也就是出了事必須得有人負(fù)責(zé)。其實(shí)，如果責(zé)任體系不完善的話，出了事很多情況下是追不到個(gè)人責(zé)任的。但是現(xiàn)在許多情況下不管怎樣，一定要有人負(fù)責(zé)！必須要有人被揪出來平息民意。所以現(xiàn)在很多干部被問責(zé)后不服。我們之前調(diào)研，一些干部說心里很委屈，但出于黨性也就自認(rèn)倒霉擔(dān)責(zé)，但其實(shí)心里還是不服。
國家治理體系現(xiàn)代化，問責(zé)制是當(dāng)中一個(gè)重要的組成部分。建立一個(gè)完善的問責(zé)制不是那么簡(jiǎn)單的，不是一下子就能形成的，它需要大量實(shí)踐，反復(fù)試錯(cuò)。我很贊同文件上的觀點(diǎn)，我們國家在建立形成問責(zé)制的過程中仍有很多不完善的地方，只要不是主觀故意，只是工作有失誤而被問責(zé)的干部，還是要給他們戴罪立功的機(jī)會(huì)。
國家培養(yǎng)一個(gè)干部要付出巨大代價(jià)和成本，就和培養(yǎng)一個(gè)醫(yī)生一樣。一個(gè)醫(yī)生要治錯(cuò)多少病才能成為好醫(yī)生。所以對(duì)干部也要很珍惜。這些干部吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，將來也才能更好地工作。
問：有一些被問責(zé)的干部，異地升遷引來群眾的不滿。您剛提到民意，那這里的民意該如何平息？
房寧：一方面，要做說明。首先問責(zé)要謹(jǐn)慎，要適當(dāng)，不能還沒調(diào)查，第一時(shí)間先撤干部，這不合適。犯罪嫌疑人被抓到，還要有一個(gè)很長(zhǎng)的審判過程才能定罪；第一時(shí)間把干部免了，這不就是定罪了嗎？！把握好處理時(shí)機(jī)很重要。
另一方面，社會(huì)要適應(yīng)，不能干部一被撤職，就再無出頭之日，不然就沒人敢做事了。就跟開汽車似的，出了事故，還得看事故是主觀故意還是失誤或有客觀原因，而不是直接吊銷駕照了。小時(shí)候，聽我爺爺就說過，越是有名的醫(yī)生看錯(cuò)、治錯(cuò)的病就越多，沒治好的病人就越多。干部和醫(yī)生、科學(xué)家是一樣的，都要通過不斷實(shí)踐、不斷犯錯(cuò)，不斷付出代價(jià)，獲得成長(zhǎng)進(jìn)步。對(duì)于犯錯(cuò)被問責(zé)的干部，社會(huì)應(yīng)有一個(gè)理性的態(tài)度。
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