杜姣：利益分配型治理視角下的村民自治研究
摘 要
稅費改革后，城市化發(fā)展帶來的征地拆遷、國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付力度的加大以及我國部分村莊內(nèi)生利益的存在形塑了中國農(nóng)村的利益密集性特征，利益分配成為村莊治理的核心任務(wù)，這為村民自治制度提供了施展空間�；趯扔形墨I(xiàn)和村民自治制度運行狀況的反思，結(jié)合浙江寧海地區(qū)“村級權(quán)力清單36條”的村莊實踐，研究認(rèn)為可通過自上而下強制性制度輸入方式來激活村民自治制度的規(guī)范化運行，發(fā)揮其治理功能，促使村莊形成公平、合理的利益分配秩序，緩和日益顯見的村莊利益沖突和矛盾，保持農(nóng)村社會穩(wěn)定。
關(guān)鍵詞
利益密集；村民自治；利益分配；治理
一、問題的提出
村民自治是20世紀(jì)80年代初期，最先由部分農(nóng)村自主發(fā)起，之后由國家進(jìn)一步向全國農(nóng)村推廣的制度形式。自產(chǎn)生之日起，村民自治就引起了政學(xué)兩界的廣泛關(guān)注和研究。既有文獻(xiàn)關(guān)于村民自治的研究主要有三種取向：民主價值取向、國家政權(quán)建設(shè)取向和治理取向。
對學(xué)界而言，村民自治的民主價值是最易察覺的，這與當(dāng)時中國所面臨的政治環(huán)境和國際局勢緊密相關(guān)[1]。村民自治的出現(xiàn)給一直尋找中國政治發(fā)展方向的學(xué)者無盡的民主想象和期待[2]，讓他們從最基層農(nóng)村的政治創(chuàng)造中，看到了上層政治的曙光。因此，“這種研究是村莊的，卻又不是局限于村莊的，是關(guān)于中國農(nóng)村的，但卻更是關(guān)于中國政治的”[1]。有學(xué)者明確指出，村民自治這一肇始于中國農(nóng)村的鄉(xiāng)村民主事件，“是全社會民主政治的有機組成部分”[3]，其最重要的價值為“在民主化進(jìn)程中，建立起一系列民主規(guī)則和程序，并通過形式化民主訓(xùn)練民眾，使民眾得以運用民主方式爭取和維護(hù)自己的權(quán)益，從而不斷賦予民主以真實內(nèi)容”[4]。也有學(xué)者將村民自治視為國家權(quán)力的有效制衡力量和中國民主政治的微觀社會基礎(chǔ)[5]。民主價值取向的村民自治研究是在學(xué)者先在的價值預(yù)判下展開，其視角始于農(nóng)村，歸之于整個中國政治社會。
如果說民主價值取向的村民自治研究的重要特點是以西方社會的民主為參照，那么國家政權(quán)建設(shè)取向的村民自治研究回應(yīng)的則主要是中國內(nèi)部的特殊性問題，即部分村民自治的自主實踐與廢除人民公社體制后國家力圖解決農(nóng)村公共組織和公共權(quán)力“真空”所帶來的農(nóng)村社會治理問題的需求相契合，“國家可以通過村民自治來實現(xiàn)對農(nóng)村的有效治理”[6]。較之于完全科層化和行政化的政權(quán)建設(shè)方式，村民自治可以說是一種國家與社會適當(dāng)分權(quán)的方式，它通過培育基層民主和農(nóng)村的現(xiàn)代公民精神來實現(xiàn)對國家代理人的監(jiān)督和制約，進(jìn)而達(dá)到國家權(quán)威及其合法性在鄉(xiāng)村社會和基層民眾的深入，構(gòu)建有效的、合理化的政權(quán)體系的目的[7]。同時，它也有利于緩和國家在現(xiàn)代化建設(shè)過程中需要不斷從農(nóng)村社會提取資源可能引發(fā)的矛盾，即國家在基層社會的代理人通過“村民選舉”的方式作為民意的代表，被合法化了。村民自治的目標(biāo)指向的是上級政府或整個國家治理體制[8]，“村民自治的推行，并非國家從鄉(xiāng)村社會的退出，相反是國家真正深入鄉(xiāng)村社會的表現(xiàn)，實際上是一種國家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會的重建形式”[9]。
不論是民主價值取向，還是國家政權(quán)建設(shè)取向，它們都是從農(nóng)村外部審視村民自治，帶有強烈的一般化和抽象化色彩。然而，有一點為這兩種研究取向所忽視，即村民自治產(chǎn)生之初是為了回應(yīng)村莊社會內(nèi)部因集體經(jīng)濟(jì)的瓦解所引發(fā)的公共品供給問題[10]，是村民基于日常生活需求的考慮所創(chuàng)造。因此，“判斷當(dāng)前鄉(xiāng)村民主好壞的根本標(biāo)準(zhǔn)并非其價值取向而是實際功用”[6]�；蛘哒f，在當(dāng)前正處于轉(zhuǎn)型時期的中國農(nóng)村社會，“對于村民自治的政治價值和政治意義不宜過分強調(diào)，那樣可能會損傷村民自治的實效與發(fā)展”[11]。正是基于上述思考和反思，村民自治的治理取向研究得以產(chǎn)生。這說明學(xué)界的研究重點從村民自治的外生價值轉(zhuǎn)向內(nèi)在機制[12]。比如賀雪峰就將村民自治制度視為一種村級治理制度，著重關(guān)注其解決農(nóng)村實際問題的能力，作為一種民主化村級治理方式，其中心詞在“治理”而非“民主”[13]。在此種認(rèn)識的基礎(chǔ)上，賀雪峰考察了低度社會關(guān)聯(lián)村莊的民主化村級治理狀態(tài)，得出此種類型村莊的民主化村級治理通常會“陷于癱瘓狀態(tài)與贏利型經(jīng)紀(jì)的交替循環(huán)”，而高度社會關(guān)聯(lián)村莊“甚至不需要民主化村級治理這一外來的制度安排，社會內(nèi)部就會產(chǎn)生一種秩序”[13]。這一將村民自治的研究視角從農(nóng)村外轉(zhuǎn)向農(nóng)村內(nèi)的做法具有諸多啟發(fā)，為我們提供了關(guān)于村民自治的另一種理解面向。
綜合相關(guān)文獻(xiàn)可發(fā)現(xiàn)，村民自治研究的巔峰期在20世紀(jì)八九十年代。2000年之后，關(guān)于村民自治的研究陷入低潮，學(xué)界對村民自治缺少持續(xù)性的關(guān)注。更為重要的是，經(jīng)過10多年的現(xiàn)代化發(fā)展和變遷，村莊的經(jīng)濟(jì)及社會基礎(chǔ)也發(fā)生了巨大變化。農(nóng)村工業(yè)化[14]、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)變遷[15]、人口流動[16]等因素構(gòu)成了形塑村民自治制度實踐的重要力量。而且，國家對農(nóng)村政策也出現(xiàn)了急劇轉(zhuǎn)變，引發(fā)了“國家與農(nóng)民”關(guān)系的變遷。
最顯見的是，國家從對農(nóng)村的資源汲取變?yōu)橘Y源輸入，并逐步加大對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度，增加農(nóng)村社會的資源和利益的流入量。此外，近10年來，中國的城市化進(jìn)程和現(xiàn)代化建設(shè)亦進(jìn)入發(fā)展的快車道，越來越多的農(nóng)村被吸納到城市社會的體系。這帶來了因征地拆遷而引發(fā)的農(nóng)地非農(nóng)使用利益的大量涌現(xiàn)。資源和利益向農(nóng)村社會的注入改變了稅費改革前農(nóng)村資源和利益相對貧乏的局面，塑造了農(nóng)村的利益密集性特征。隨之而來的是村莊治理核心任務(wù)的變化，即由原來的“資源提取”轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源或利益的分配。而且，此時的村干部無須再承擔(dān)稅費收取任務(wù)，致使其“從巨大的國家任務(wù)的壓力中解放出來”[17]，農(nóng)村社會獲得了相對寬松的政治環(huán)境。資源及利益向農(nóng)村社會的大量注入和村干部從巨大國家任務(wù)壓力中的解放推動著鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型，二者一起為村民自治制度的運行提供了更加廣闊的空間。這也意味著村民自治的重要性非但沒有減少，反而大為增加。因此，對當(dāng)下村民自治制度的實踐和功能進(jìn)行研究也就具有了不同于以往的意義和價值。
所以，本文從村民自治的治理視角出發(fā)，結(jié)合筆者在湖北、浙江等地農(nóng)村的調(diào)查經(jīng)驗，來探討當(dāng)前中國農(nóng)村村民自治的實踐現(xiàn)狀及其存在的問題，并通過對寧海“村級權(quán)力清單36條”這一激發(fā)和規(guī)范村民自治的地方創(chuàng)新性制度進(jìn)行經(jīng)驗性總結(jié)，以為當(dāng)前村民自治制度在農(nóng)村社會中更好地發(fā)揮治理功能提供借鑒。
二、利益密集型村莊的類型及村民自治制度懸置下的村級治理困境
（一）利益密集型村莊的類型
稅費改革后，國家政策環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境改變了農(nóng)村社會以往經(jīng)濟(jì)及利益資源相對貧乏的狀態(tài)，致使其呈現(xiàn)出一定的利益密集性特征。根據(jù)形塑力量的差異，可將村莊劃分為三種類型：國家資源輸入型村莊、外生利益密集型村莊和內(nèi)生利益密集型村莊。當(dāng)然，此種劃分是一種理想類型的概括，是為了便于研究對復(fù)雜事實的一種簡化，現(xiàn)實中的農(nóng)村可能是以上各種形塑力量的交叉呈現(xiàn)。但是，這并不妨礙對當(dāng)前中國農(nóng)村整體性的把握和理解。
1.國家資源輸入型村莊
2006年，農(nóng)業(yè)稅費的全面取消標(biāo)志著中國總體上進(jìn)入了“城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的時代，國家與農(nóng)民之間的資源輸入關(guān)系形成，國家對農(nóng)村的資源支持力度呈現(xiàn)出逐年加大的趨勢�？傮w而言，國家向農(nóng)村輸入的資源大致有以下三種形式：一是與農(nóng)民直接對接的資源，包括糧食補貼資金、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等等。這類資源具有普惠性特征，且有明確的分配標(biāo)準(zhǔn)，瞄準(zhǔn)率高。針對這部分資源，村民間不存在競爭性，也無須經(jīng)過村干部，而由國家與農(nóng)民直接對接。這防止了鄉(xiāng)村干部從中謀利和截留的可能。二是具有特殊對接對象的資源，比如貧困補貼、低保金等，這部分資金的分配需要以村干部為組織媒介進(jìn)行對象識別，往往很難避免各種不符合規(guī)定行為的產(chǎn)生。三是用于為農(nóng)村提供公共服務(wù)和扶持農(nóng)村發(fā)展，通常是以項目方式向農(nóng)村輸入的“項目資源”，也包括新農(nóng)村建設(shè)等集中打包的項目資源。從規(guī)定上看，只要有需要的村莊都可向上級政府申請。項目資源又可分為兩種形式：一種是國家自上而下的直接輸入形式，村級組織并非資源的承接者，而只是資源下鄉(xiāng)、項目落地中工程實施的監(jiān)督者。這種形式的項目資源與普通村民的直接關(guān)聯(lián)度不大。另一種是類似于可供村級組織支配和村民廣泛參與來決定其使用的專項資金資源，這以成都地區(qū)設(shè)置的村級公共服務(wù)和社會管理資金為代表。
國家資源輸入型村莊是當(dāng)前中國村莊的主要類型。當(dāng)然，在上述國家向農(nóng)村輸入的各種資源類型中，只有第二種和第三種中的部分資源形式具備村民自治發(fā)揮作用的空間，它們都涉及村民的切身利益，且都應(yīng)由村民廣泛參與來決定其具體使用和配置。
2.外生利益密集型村莊
自20世紀(jì)90年代后期以來，中國進(jìn)入了城市化高速發(fā)展的階段。城市化主要表現(xiàn)為國家為獲得城市發(fā)展所需土地向農(nóng)村征地以實現(xiàn)城市空間擴展的過程，其中伴隨大量拆遷行為。隨著城市化步伐的加快，越來越多的村莊被納入城市化發(fā)展的框架。與之相對應(yīng)的是，大量征地拆遷利益的產(chǎn)生。由于此類利益并非國家直接的資源輸入，也非村莊社會的自主創(chuàng)造，而是因城市化發(fā)展需求所引發(fā)的國家征地拆遷需要產(chǎn)生的，具有外生性特征，因此，這類村莊可稱為外生利益密集型村莊。這部分村莊一般集中在城郊地區(qū)，以及國家進(jìn)行相關(guān)工程和項目建設(shè)的部分農(nóng)村地區(qū)，在數(shù)量上占村莊的少數(shù)，但是，從發(fā)展趨勢來看，卻具有覆蓋面不斷增加的趨勢。
因現(xiàn)代化、城市化發(fā)展所帶來的利益主要有以下兩種類型：第一種是征地拆遷補償收益。較之于土地的農(nóng)業(yè)用途和房屋的居住價值，這部分收益數(shù)額巨大，且能迅速變現(xiàn)。利用這部分收益，村民可用來投資和經(jīng)營，為自己增加更多的獲利機會。這也是為何幾乎所有農(nóng)民都“盼拆遷”的原因所在。第二種是城市化發(fā)展的輻射利益，比如政府通過招商引資，促進(jìn)當(dāng)?shù)毓ど虡I(yè)的發(fā)展，為本地村民提供眾多的就業(yè)機會，以及隨之而來的外來人口流入所帶來的大量商機，如房屋出租以及房屋的經(jīng)營性使用等等，屬于土地非農(nóng)使用的增值收益。上述兩種利益都是伴隨城市化發(fā)展過程中征地拆遷行為而產(chǎn)生的，它極大地增加了被征地拆遷農(nóng)村的利益總量，使其呈現(xiàn)出利益高度密集的特征。筆者所調(diào)查的湖北城郊村L村，就是此種村莊類型的典型代表[18]。
3.內(nèi)生利益密集型村莊
與城郊等地區(qū)農(nóng)村因征地拆遷所帶來的利益類型不同，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村密集性利益的形成帶有極強的內(nèi)生性特征。以浙北D鎮(zhèn)為例，當(dāng)?shù)卮迩f在20世紀(jì)60年代末就開始興辦村辦企業(yè)，以銅加工業(yè)為主。計劃經(jīng)濟(jì)時代，很多工業(yè)制品都處于嚴(yán)重的供不應(yīng)求狀態(tài)，這給當(dāng)?shù)卮遛k企業(yè)的發(fā)展提供了歷史機遇。改革開放后，村辦企業(yè)開始衰落，企業(yè)承包責(zé)任制得到普遍推行，個體私營企業(yè)大量出現(xiàn)，它們多以家庭作坊的形式起家，逐步積累資金和擴大生產(chǎn)規(guī)模。經(jīng)過30多年的發(fā)展，該鎮(zhèn)形成了以銅加工業(yè)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)集群，周邊的大部分農(nóng)村都實現(xiàn)了在地工業(yè)化，尤其是各色各樣的家庭小作坊幾乎呈現(xiàn)遍地開花的態(tài)勢。另外，隨著當(dāng)?shù)毓I(yè)迅速發(fā)展，大量外來人口流入。D鎮(zhèn)本地人口為6.1萬，而外來人口有5.3萬。因此，工業(yè)的發(fā)展以及外來人口的大量流入給當(dāng)?shù)卮迕駧淼淖钪苯拥睦姹闶峭恋氐脑鲋�。就工業(yè)發(fā)展來說，辦廠的村民都有擴建廠房以擴大生產(chǎn)的需求，這隱形增加了當(dāng)?shù)赝恋氐膬r值。大量流入外來人口，導(dǎo)致當(dāng)?shù)卮迕竦淖》績r格攀升。所以，因D鎮(zhèn)以銅加工業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所帶來的土地以及房屋等資產(chǎn)的增值，增加了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的利益密度。以宅基地為代表的村莊資源，自然成為當(dāng)?shù)卮迕駹帄Z的利益焦點。
（二）村民自治制度懸置下的村級治理困境
對村莊而言，村民自治制度首先是一項治理制度，承擔(dān)著村莊公共品供給及公共秩序的維系功能。就該制度的本原設(shè)置而言，“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”是其核心內(nèi)容。但從村民自治制度的長期實踐來看，總體上存在著重“民主選舉”，輕后三項民主內(nèi)容的情形。因此，后三項民主內(nèi)容在絕大多數(shù)農(nóng)村多處于懸置狀態(tài)，沒有得到切實運行，而它們往往是村民自治制度民主精神更為實質(zhì)性的體現(xiàn)。隨著村莊資源和利益的增加，在村民自治實際治理功能沒有得到充分發(fā)揮的情況下，村級治理面臨著以下困境。
1.利益分配主體的排斥化
村莊資源量和利益量的增加帶來的最直接后果是村級權(quán)力價值的增加，尤其是村級權(quán)力經(jīng)濟(jì)價值的增加，村級組織所處的村級權(quán)力頂端位置意味著村干部職位吸引力增加。民主選舉作為村民自治制度的重要組成部分，為村民廣泛參與村級權(quán)力的角逐提供了機會。但能否贏得競選，則取決于參與選舉者的動員能力。需要提出的是，動員能力并不是均勻分布在所有村民中間，而是集中在村中少數(shù)的強人群體之中。其中，經(jīng)濟(jì)實力雄厚以及社會關(guān)系資源豐富構(gòu)成了這部分強人群體的典型特征。當(dāng)村莊出現(xiàn)多個強人參與競爭的局面時，為了獲得競選的勝利，往往會觸發(fā)賄選機制，以盡可能地獲得村民選票。無組織的、原子化的村民缺乏抵御村莊強人的有組織化動員，而喪失了選舉的主體性。
由于村莊強人參與選舉是出于謀利動機，這意味著一旦占據(jù)村莊權(quán)力的核心，他們必然將廣大村民排斥于村莊利益的分配秩序之外。在進(jìn)行公共事務(wù)決策或利益分配的過程中，他們通常不會自覺地啟動民主參與的治理機制，而是采取各種專斷、隱蔽的決策方式。由此可見，村民自治制度中村民參與資源和利益分配的民主原則在強人的治理秩序下難以獲得發(fā)揮作用的機會，進(jìn)而造成了對村莊廣大相關(guān)利益主體的排斥，特別是弱勢村民的排斥。
2.利益分配規(guī)則的特殊主義
在民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等三項民主內(nèi)容處于虛置的狀態(tài)下，在村莊資源和利益分配的過程中，村干部具有非常大的自主決策空間。在這種情況下，村干部通常不是按照一般化的公共性原則來進(jìn)行村莊資源和利益的分配，而是根據(jù)具體情境采取特殊主義的分配方式。在這種分配規(guī)則下，個人的利益博弈能力決定了其能獲得的利益。具體來說，村莊資源及其利益主要是向以下兩類群體傾斜：一類是與村級權(quán)力緊密關(guān)聯(lián)的群體。以村干部為中心，他們共同組成了村莊的權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)，其中既有親屬關(guān)系，也有各類利益合作關(guān)系。這兩類關(guān)系是村干部開展村莊治理的重要支持力量。作為回報，村干部也會在村莊資源和利益分配的過程中向他們有所傾斜，以進(jìn)一步鞏固彼此間的關(guān)系。另一類是具有較強國家政策或話語援引能力的村民群體。這部分群體通常處于村莊生活、文化結(jié)構(gòu)的邊緣位置，并且具有突破村莊既有權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)的膽量和魄力，來援引國家政策或話語來攫取利益。他們采取的最為常見的手段就是“上訪”，利用國家強勢的維穩(wěn)需求來給地方政府施加壓力。地方政府為了保證地方的維穩(wěn)態(tài)勢，也通常會給村干部施壓，讓他們在相關(guān)資源和利益的分配中向這部分群體傾斜。
由此可見，村莊資源和利益的特殊主義分配邏輯構(gòu)造的是一種缺乏公平、公正的分配秩序，村莊各類群體之間出現(xiàn)嚴(yán)重失衡。長此以往，村莊中必然會積累大量的不滿情緒，從而成為村莊社會潛在的不穩(wěn)定因素，蘊藏著治理危機。
三、村民自治制度的激活機制：浙江寧海“村級權(quán)力清單36條”制度實踐
（一）“村級權(quán)力清單36條”制度設(shè)置
1.村莊的利益密集性特征
浙江省寧�？h位于東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，有18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），63萬人口，是全國百強縣之一，處于城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展階段。伴隨經(jīng)濟(jì)實力的增長，該縣的農(nóng)村也處于蓬勃建設(shè)時期，普遍處于利益密集性狀態(tài)。當(dāng)?shù)卮迩f的利益來自兩方面：一是因城市化發(fā)展帶來的土地增值利益；二是伴隨新農(nóng)村建設(shè)帶來的大量惠農(nóng)、支農(nóng)政策下鄉(xiāng)的項目資源。自2014年以來，寧海地區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)、“五水共治”、“三改一拆”以及各種涉農(nóng)惠農(nóng)政策項目的預(yù)算資金就有4.7億元。村級組織作為村莊社會的管理單位以及國家自上而下政策落實的承接主體，直指利益的核心，村級權(quán)力價值急劇攀升。因此，浙江寧海村莊同時屬于國家資源輸入型和外生利益密集型村莊。
2.“村級權(quán)力清單36條”制度的設(shè)置背景
浙江寧海村莊資源和利益的高度密集帶來了極度激烈的村莊競選。與此同時，在村莊利益分配過程中也滋生了大量的權(quán)力腐敗行為，干群信任體系瓦解以及干群矛盾迅速激化。其后果具體表現(xiàn)為針對農(nóng)村干部財務(wù)問題大量上訪的產(chǎn)生以及村莊事務(wù)的無法達(dá)成。據(jù)了解，2012—2013年，寧海地區(qū)總信訪量中的2/3出現(xiàn)在農(nóng)村，所查處的干部中有一半是農(nóng)村干部，問題主要集中在貪污腐敗上。而且，因所涉及利益的復(fù)雜性，村中相關(guān)項目或事務(wù)無法得到落實，比如舊房改造無法推行或是與農(nóng)民利益切身相關(guān)的宅基地分配無法進(jìn)行等等。這些問題，在很大程度上都是源于村中利益無法達(dá)到有效、合理并為群眾所滿意的分配狀態(tài)。各種矛盾不斷在農(nóng)村中積累，最終爆發(fā)并從村莊外溢，嚴(yán)重影響了村莊秩序的穩(wěn)定和村莊社會的發(fā)展，村級治理面臨危機。
寧海縣的“村級權(quán)力清單36條”（下文簡稱為“36條”）便誕生于上述背景，即解決村莊以“利益分配”為核心的治理問題。2014年2月，在縣委統(tǒng)一部署下，縣紀(jì)委同縣組織部、政法委、法制辦、公安局、民政局、農(nóng)林局等20多個涉農(nóng)部門，深入農(nóng)村，進(jìn)行走訪和調(diào)查，廣泛聽取干部群眾的意見和建議，收集和匯總了村級組織和村干部權(quán)力事項60余項，其中涉及村級集體管理40余項，便民服務(wù)20余項，最終凝結(jié)為“村級權(quán)力清單36條”。“36條”中，共涵蓋村級重大事項決策、項目招投標(biāo)管理、資產(chǎn)資源處置等19項村級公共權(quán)力事項以及村民宅基地審批、計劃生育審核、困難補助申請、土地征用款分配、村級印章使用等17項便民服務(wù)事項。最初，寧�？h是在5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）試點推行村級權(quán)力清單工作，另有兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)聞訊后也加入試點單位。同年4月，這一工作在寧�？h委的組織和指導(dǎo)下向全縣全面鋪開。
（二）村民自治制度的激活機制
村民自治制度中，以“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”為核心的“四民主”內(nèi)容的重點在于村民參與。“36條”制度的核心就在于充分撬動村民參與的力量，特別是落實“民主選舉”之外的后三項民主內(nèi)容。具體來說，“36條”主要是從以下幾個方面實現(xiàn)了村民的全面動員，充分發(fā)揮了村民在村莊事務(wù)，尤其是村莊利益分配決策中的作用，激活了村民自治制度，形成了規(guī)范型的村莊治理格局。
1.行政確認(rèn)村民民主參與的合法性
“自治需要利益相關(guān)性”[19]，寧海農(nóng)村大量資源和利益的涌入，重構(gòu)了村民之間的利益關(guān)聯(lián)，這為村民自治制度功能的發(fā)揮提供了空間。村民之間的強利益關(guān)聯(lián)，也意味著村民具有強烈的推動村民自治運轉(zhuǎn)的內(nèi)在需求和動力。然而，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和現(xiàn)代理性觀念的入侵，村莊社會日趨原子化，村民缺乏集體行動和自主參與村莊治理的能力。在原來地方政府重點關(guān)注“民主選舉”時期，后三項民主內(nèi)容被忽視的情況下，地方政府也難以成為村民參與村莊治理的支撐性力量。
“36條”的推行是當(dāng)?shù)氐胤秸畯妱萁槿氪迕褡灾沃贫葘嵺`的突出表現(xiàn)。整個制度的頒布和推廣都是由當(dāng)?shù)乜h委統(tǒng)一部署并由縣紀(jì)委牽頭，且以上級政治任務(wù)的形式安排下來，將該制度的執(zhí)行狀況納入上級對村莊工作的考核范圍。地方政府的強勢介入，直接為當(dāng)?shù)卮迕駞⑴c村莊治理提供了行政合法性，并構(gòu)成了一種針對村干部的制衡力量，打破了由村干部一元主導(dǎo)的村莊資源與利益的分配格局，極大地拓展和開放村民參與的政治空間。
2.暢通村民民主參與的渠道
嚴(yán)格來說，“36條”并不屬于制度創(chuàng)新的范疇，它所涵蓋的內(nèi)容在既有的法律及相關(guān)制度中已經(jīng)存在。但是該制度一個重要的特點在于它將零散分布在相關(guān)法律和制度中與村莊公共事務(wù)及村民私人事務(wù)有關(guān)的程序和規(guī)則簡潔、清晰地梳理了出來，匯聚成一本冊子，作為村干部和村民行事的重要指南。另外，值得提出的是，該制度所列舉的各項辦事程序中，最為核心的是“五議決策法”，即將村黨組織提議、兩委會商議、黨員會議審議、村民代表會議決議、兩委會決議作為村民民主程序的形式，只要是涉及村集體和村民利益的重大事項都必須經(jīng)過這一民主程序。這集中體現(xiàn)了“村民自治”的內(nèi)在原則。
此外，村民參與村莊事務(wù)的一個重要渠道就是“開會”。開會這一民主自治機制的重要性就在于它為村民提供了一個集中表達(dá)意見和想法的平臺，村民的個人想法和意見通過這一面向全村的公共化的方式得到了展現(xiàn)。針對各方看法，村民都可提出自己的想法，進(jìn)行講道理、辯論，最終依據(jù)少數(shù)服從多數(shù)的原則達(dá)成共識，形成統(tǒng)一的處事和利益分配方案。公意在這一場合中得以形成，并為群眾所知，村民自治通過反復(fù)開會的方式得以實現(xiàn)。一旦在這一集體表達(dá)意見的場合形成了村莊事務(wù)處理方式以及利益分配規(guī)則，那么不滿的少數(shù)人就不存在反駁的空間。一旦其采取非常規(guī)的方式進(jìn)行反駁或?qū)�，那么，他就是站在全村多�?shù)村民的對立面，成為多數(shù)村民的公敵。
“五議決策法”中的多重會議規(guī)定，正是對“開會”機制的啟動，尤其是村民代表會議在代表村民意見的表達(dá)方面占據(jù)極其重要的位置。與此同時，該制度還確定了一套成熟、穩(wěn)定的議事程序，村民的意見以及利益表達(dá)都是在這一規(guī)定的程序中進(jìn)行。在沒有經(jīng)過這一程序的情況下，上訪等村民利益表達(dá)途徑則在村莊語境中便不再具有正當(dāng)性。因此，在村莊利益倍增、很多村莊事務(wù)和決策基本都與所有村民個人的切身利益息息相關(guān)的情況下，五議決策法為各方利益主體的博弈提供了公開化的平臺，將各方利益主體博弈從原來的無規(guī)則狀態(tài)導(dǎo)入規(guī)范化的軌道之中，暢通了村民民主參與的渠道。
3.形成規(guī)范型的村級治理格局
若沒有嚴(yán)格的制度規(guī)范，在村莊利益和資源量極為豐富的情況下，村民自治就會被裹挾在村莊社會性力量之中，村級治理便會遵從社會性邏輯來運轉(zhuǎn)。這個過程中，村莊各類強勢社會性力量就會被利益和資源所激發(fā)，并且突破村莊傳統(tǒng)倫理、價值規(guī)范，進(jìn)入村級治理的前臺，由此形塑一種“叢林政治”狀態(tài)。在“叢林政治”中，村級治理最終為強權(quán)所主導(dǎo)，村莊弱勢群體的基本利益難以在這一治理格局中得到滿足。這實則是一種壓制性治理秩序。而“36條”制度的本質(zhì)就在于它是借由來自村莊外部的政府行政力量的強力來對村級治理秩序進(jìn)行干預(yù)，將村民自治的運行進(jìn)一步制度化和規(guī)范化，并對村莊強勢性社會力量給予規(guī)約，進(jìn)而形塑規(guī)范性的村級治理格局，合理、公平的利益分配秩序具備了達(dá)成的可能。
四、村民自治制度有效運行的治理績效
村民自治制度的有效運行表現(xiàn)為村民的力量能夠較大程度地聚合到村級治理的場域中來，各種公共事務(wù)或公共決策都能得到公開、透明的執(zhí)行。村民自治制度的有效運行離不開兩個條件：一是村民參與村級治理的內(nèi)在動力；二是國家行政力量的強力推動。從浙江寧海地區(qū)當(dāng)下村民自治制度的實踐來看，其同時滿足了上述兩個條件。村莊利益的密集性為村民參與村級治理提供了內(nèi)在動力，而縣委政府對“36條”制度的重視則為村民參與村級治理提供了行政合法性。這一舉措取得了良好的治理績效。
第一，村莊利益分配矛盾得到有效化解。從當(dāng)?shù)?span>“36條”所激發(fā)的村民自治制度的實踐效果來看，其治理功能主要體現(xiàn)在實現(xiàn)了村莊內(nèi)部矛盾的內(nèi)部消化。當(dāng)前農(nóng)村社會面臨的關(guān)鍵問題是村莊資源和利益如何分配的問題，因此，村莊社會內(nèi)部的矛盾也多體現(xiàn)為利益矛盾。在按照“36條”的相關(guān)規(guī)定辦事的情況下，尤其是很多村莊事務(wù)的商議和決策是通過民主會議來實行的前提下，事務(wù)的最終決策具備了程序和實質(zhì)雙重意義上的合法性。各種會議的召開極大地將風(fēng)險和責(zé)任分散于各種程序之中，最終事務(wù)處理得好壞以及利益分配是否合理或是否對村中的部分人造成利益損害等等，其背后的責(zé)任主體都是廣大的村民，而非村干部等極少數(shù)的個人。因此，利益分配或其他事情可能引發(fā)的矛盾和糾紛，在這一機制之下，除了極個別的“釘子戶”（這部分“釘子戶”就可以通過強制手段來進(jìn)行治理）之外，都能夠得到有效的化解，而不會外溢出村莊，上升為更高的農(nóng)民與國家之間的矛盾。
第二，干群關(guān)系緩和，村級組織合法性進(jìn)一步增強。“36條”通過對村民參與力量的激發(fā)，使之凝聚成一種公共性治理力量，來進(jìn)行村莊資源和利益的分配。村干部的私人性力量在村莊資源和利益分配過程中的作用空間受到抑制，他們必須根據(jù)村莊公共規(guī)則來行為，對其權(quán)力進(jìn)行約束，減少其謀利的可能。由此達(dá)到干群利益沖突的彌合、村級組織公正性的重新確立以及合法性的增強。村莊本身內(nèi)涵的公平、公正的治理倫理得以復(fù)歸。
總結(jié)而言，寧海“36條”實踐激活了村民自治制度，使村莊在村民自治的力量下成為社會快速轉(zhuǎn)型和發(fā)展過程中基層社會矛盾和沖突的化解場域，使村莊社會能夠得以保持良性、穩(wěn)定的運轉(zhuǎn)。這不僅減輕了國家尤其是縣鄉(xiāng)兩級政府的壓力，而且還減少了國家治理農(nóng)村的成本。這也為中國現(xiàn)代化、城市化建設(shè)的推進(jìn)提供了穩(wěn)定的社會環(huán)境。在這個過程中，國家其實是以一種隱性在場的身份出現(xiàn)，國家意志通過“36條”中相關(guān)程序的設(shè)置將村民自治限制在既有的法律和制度框架內(nèi)并植入村莊，以此來對村民自治進(jìn)行引導(dǎo)。
五、總結(jié)
稅費改革后，因國家對農(nóng)政策的改變以及城市化過程的推進(jìn)等原因，中國大部分農(nóng)村在一定程度上改變了之前國家對農(nóng)村進(jìn)行資源汲取時期資源和利益相對貧乏的狀態(tài)，呈現(xiàn)出利益密集性特征，農(nóng)村社會面臨著新型的治理環(huán)境。與之相對應(yīng)，作為由部分村莊自主發(fā)起，國家進(jìn)一步推廣的村民自治制度則具備了不同的意義和價值，即從之前的“動員農(nóng)民資源”的功能轉(zhuǎn)向“資源和利益分配”的功能。已有研究，尤其是治理視角下的村民自治研究幾乎處于空白狀態(tài)，實踐的變化并未引起研究領(lǐng)域的進(jìn)一步跟進(jìn)。本文便是這樣一種嘗試。
從村民自治制度在當(dāng)前中國農(nóng)村的實踐情形來看，總體上存在著重“民主選舉”、輕“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的狀況，后三項民主內(nèi)容在絕大多數(shù)農(nóng)村處于懸置狀態(tài)。村民自治制度實踐高度異化。在村莊利益量和資源量增加的情況下，后三項民主內(nèi)容的懸置使村級治理陷入了利益分配主體的排斥化和利益分配規(guī)則的特殊主義這兩大邏輯之中，隱藏著巨大的村級治理危機。而長期以來，村莊治理有關(guān)的各方主體已然習(xí)慣了村民自治制度的異化實踐。在資源和利益大量向村莊注入的情況下，雖然村民都有利用村民自治制度參與村莊事務(wù)、村莊利益分配等方面的內(nèi)在積極性，但卻缺乏讓村民自治制度進(jìn)入規(guī)范化軌道的啟動力量。村莊社會中因利益分配所引發(fā)矛盾的增加往往會促使部分地區(qū)政府采取措施改變這一局面，尤其是此類問題和矛盾表現(xiàn)極為突出的農(nóng)村地區(qū)。寧海地區(qū)“36條”就是典型代表。
本質(zhì)來看，寧海“36條”的出現(xiàn)是為了回應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村因利益急劇增多所導(dǎo)致的各種利益矛盾和沖突問題，是為了解決當(dāng)前中國農(nóng)村最為迫切的以利益分配為核心任務(wù)的村莊治理問題。“36條”的實踐邏輯是通過一種自上而下的強制性制度輸入的方式，來激活村民自治在既有的制度框架內(nèi)規(guī)范化運行，調(diào)動村民的力量參與現(xiàn)有的治理格局，發(fā)揮其應(yīng)有的治理功能，以解決村莊社會的利益分配問題。村民自治制度正常運行的重要功能是它通過各方力量按照其設(shè)定的制度框架和議事程序進(jìn)行利益博弈，實現(xiàn)村莊社會內(nèi)部利益分配問題的內(nèi)部調(diào)節(jié)和消化，減少村莊內(nèi)部矛盾向農(nóng)民與國家之間矛盾的外向性轉(zhuǎn)化，有利于形成合理、公平的利益分配秩序。寧海地區(qū)“36條”制度的實踐，對中國其他地區(qū)的村莊實現(xiàn)村民自治的規(guī)范化運行、發(fā)揮其利益分配功能具有重大的啟示意義。
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