當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 理論精華 >> 高萬芹 ：村干部職業(yè)化的實(shí)踐、后果及其制度監(jiān)控
摘 要：不少學(xué)術(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為村干部職業(yè)化是基層治理現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)。然而, 筆者在一些農(nóng)村地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn), 村干部職業(yè)化并非只有利, 而是利弊共存。村干部職業(yè)化雖然能夠有效激勵(lì)村干部積極行政, 并促進(jìn)村級(jí)組織的規(guī)范化管理, 但也存在一些問題:村干部職業(yè)化并沒有解決村干部作為“當(dāng)家人”為民服務(wù)的動(dòng)力問題;伴隨村干部職業(yè)化的是村級(jí)組織的行政化和村民參與的缺失。為解決這些問題, 南京市政府通過一些制度化的監(jiān)控手段, 改進(jìn)村干部職業(yè)化, 使村干部有效地為民服務(wù)。南京市村干部職業(yè)化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和模式, 及其為克服弊端進(jìn)行的制度創(chuàng)新, 回應(yīng)了當(dāng)下村干部職業(yè)化的爭(zhēng)議, 為村干部職業(yè)化提供了借鑒和反思。
一、問題的提出
稅費(fèi)改革以來, 村干部難作為、不作為、消極作為已成為基層治理的難題, 為了有效地解決此問題, 村干部職業(yè)化的呼聲越來越高, 也成為各地基層治理創(chuàng)新的實(shí)踐。然而, 學(xué)界對(duì)村干部職業(yè)化存在巨大的爭(zhēng)議, 并形成兩種對(duì)立的觀點(diǎn)。反對(duì)村干部職業(yè)化的研究者認(rèn)為村干部職業(yè)化增加干部編制、加重財(cái)政負(fù)擔(dān), 這對(duì)政府來說是一筆巨額財(cái)政支出[1]。村干部職業(yè)化后, 村干部實(shí)際變?yōu)閲业拇砣?span>, 作為村莊當(dāng)家人的責(zé)任意識(shí)并不強(qiáng), 村民的利益訴求也難以自下而上地表達(dá)[2];此外, 村干部職業(yè)化也導(dǎo)致村級(jí)組織行政權(quán)的擴(kuò)張, 破壞村民自治和基層民主的原則[3,4]。這一視角的研究大都在國家和社會(huì)關(guān)系范式下, 從國家和社會(huì)對(duì)立的視角來分析村干部職業(yè)化后的角色轉(zhuǎn)變、治理邏輯和政治后果[5,6], 認(rèn)為村干部作為國家和社會(huì)的中介, 應(yīng)該保持其中介人的身份, 職業(yè)化后會(huì)變?yōu)閲夜倭朋w系的一員[7], 從而壓縮了社會(huì)自主和自治的空間[8,9]。而支持村干部職業(yè)化的研究大都繞過對(duì)村干部職業(yè)化后的角色行為、治理邏輯和政治后果的探討, 集中探討村干部職業(yè)化的必要性、可行性及其對(duì)村干部積極作為所帶來的影響[10,11,12], 致力于解決村干部的動(dòng)力機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制的問題[13,14]。認(rèn)為村干部職業(yè)化能有效激勵(lì)村干部積極作為和村級(jí)組織的規(guī)范化管理, 并促進(jìn)村級(jí)治理的現(xiàn)代化[15,16]。
已有研究從不同層面探討村干部職業(yè)化:一個(gè)是集中探討科層體制激勵(lì)對(duì)村干部的動(dòng)力機(jī)制所產(chǎn)生的積極影響;另一個(gè)是集中探討科層體制吸納對(duì)村干部的角色行為、治理邏輯和可能帶來的不良政治后果。由于兩者在不同層面進(jìn)行討論, 并且大都是理論對(duì)話性的, 缺乏實(shí)證層面的研究, 從而造成爭(zhēng)論不休且各自有“理”的狀態(tài)。既有的實(shí)證分析大都是在國家和社會(huì)對(duì)立的框架下對(duì)村干部職業(yè)化進(jìn)行分析, 沒有認(rèn)識(shí)到國家的制度設(shè)計(jì)和政策更多地融合了群眾的公共利益和公共福祉, 并通過制度安排和體制的自我完善來逐漸實(shí)現(xiàn)國家和社會(huì)的整合。村干部職業(yè)化在實(shí)踐和群眾反饋中, 也不斷自我改進(jìn), 在制度的框架內(nèi)通過體制的約束和架構(gòu)來逐漸完善。
本文在已有研究的基礎(chǔ)上, 通過實(shí)地調(diào)研, 全面分析村干部職業(yè)化以后村干部的動(dòng)力機(jī)制、治理邏輯及其對(duì)村級(jí)治理產(chǎn)生的影響, 并去除國家和社會(huì)對(duì)立的假設(shè), 全面探討稅費(fèi)改革以后, 國家和農(nóng)民關(guān)系演變所帶來的制度吸納和制度監(jiān)督對(duì)村干部角色行為和村級(jí)治理產(chǎn)生的影響。從實(shí)踐層面來認(rèn)識(shí)村干部的職業(yè)化的合理性和局限性, 從而更加全面和客觀地認(rèn)識(shí)村干部職業(yè)化。
需要指明的是, 學(xué)界也常用村干部官僚化來表述村干部職業(yè)化, 本文所使用的村干部職業(yè)化與村干部官僚化沒有本質(zhì)的區(qū)別, 都泛指當(dāng)下村干部正規(guī)化管理和基層治理正式化的一種過程, 包括實(shí)施工資制和考核制、坐班制和考勤制, 通過一定的福利保障措施和行政手段來激勵(lì)村干部, 部分地區(qū)村干部還有向上晉升流動(dòng)的機(jī)會(huì)。村干部治理手段逐漸正式化、程序化, 而上級(jí)對(duì)村干部也采用技術(shù)化、程序化和文案化的監(jiān)督管理[6,9]。但“職業(yè)化”與“官僚化”還存在些許差異, “職業(yè)化”是“官僚化”的一種表現(xiàn), “職業(yè)化”的概念內(nèi)涵更為狹窄一些, 更強(qiáng)調(diào)工資薪酬待遇和管理考核上的專業(yè)化, 強(qiáng)調(diào)由兼職化走向?qū)Ｂ毣倪^程。
本文之所以使用村干部職業(yè)化而非村干部“官僚化”是出于以下考慮:首先, 村干部職業(yè)化并沒有把村干部變?yōu)閲夜珓?wù)員, 而是把國家管理公務(wù)員的某些措施加以改造用到村干部管理上來的一種做法。村干部還不是公務(wù)員, 村干部與國家公務(wù)員在錄入錄取、專業(yè)化程度、晉升流動(dòng)、福利保障、績效考核、治理手段和行政法規(guī)的制約上, 還存在諸多差異, 并沒有實(shí)現(xiàn)韋伯意義上的“現(xiàn)代官僚化”。可以說職業(yè)化是官僚化的初級(jí)階段, 職業(yè)化以后才能逐漸實(shí)現(xiàn)官僚化。其次, 村干部職業(yè)化相對(duì)應(yīng)的是黃宗智的“簡(jiǎn)約治理”和“半正式基層行政”概念, 它更強(qiáng)調(diào)的是基層治理正由原先的“半正式治理”走向正式化、正規(guī)化的過程。村干部也由原先的兼職干部走向職業(yè)化的專職干部。與傳統(tǒng)時(shí)期基層治理的低成本、治理的半正式化相比, 現(xiàn)在村干部職業(yè)化把基層治理推向更為復(fù)雜化、正規(guī)化和高成本的治理模式。此外, 中國農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)的特殊性, 導(dǎo)致基層治理難以完全按照官僚化和科層化的管理方式。雖然, 國家層面在積極推行基層治理現(xiàn)代化, 但由于農(nóng)村社會(huì)的不規(guī)則性, 農(nóng)村事務(wù)的難以量化和精準(zhǔn)化, 人情社會(huì)中非正式的交往規(guī)則、地方共識(shí)等仍在起作用, 使按程序和規(guī)章制度辦事的科層管理組織原則, 難以完全和有效貫徹, 導(dǎo)致村莊公共事務(wù)在執(zhí)行的過程中, 一方面按照現(xiàn)代程序規(guī)則在執(zhí)行, 另一方面仍采用非正式的治理手段和彈性的工作方式。因此, 村級(jí)組織的管理尚未達(dá)到現(xiàn)代官僚科層體制的標(biāo)準(zhǔn), 只能說在管理模式上接近, 特別是在對(duì)村干部的薪酬待遇和績效考核的管理上。然而, 農(nóng)村社會(huì)的不規(guī)則性和復(fù)雜性, 決定了村干部官僚化還需要一定時(shí)間。最后, 官僚本身的內(nèi)涵也較為廣泛, 官僚化既包括傳統(tǒng)社會(huì)的官僚化和現(xiàn)代韋伯意義上的官僚化, 也泛指當(dāng)下一些“脫離實(shí)際、脫離群眾、做官當(dāng)老爺?shù)念I(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)”, 容易產(chǎn)生分歧, 不夠中性化。因此, 本文采用村干部職業(yè)化。
本文采用質(zhì)性的研究方法, 以南京S區(qū)L鎮(zhèn)村干部職業(yè)化的經(jīng)驗(yàn)為例。選擇南京地區(qū)的經(jīng)驗(yàn), 是因?yàn)槟暇┦写甯刹柯殬I(yè)化的實(shí)踐較早, 村干部職業(yè)化已經(jīng)運(yùn)行一段時(shí)間, 其初期的治理效果和所遇到的問題已經(jīng)顯現(xiàn), 并且地方政府已經(jīng)采取制度化的手段進(jìn)行完善, 以解決村干部職業(yè)化過程中所遇到的問題。因此, 通過南京地區(qū)村干部的職業(yè)化, 我們可以清晰地認(rèn)識(shí)到村干部職業(yè)化的原因和條件、運(yùn)行機(jī)制、治理效果, 以及存在的問題和改進(jìn)方式等。筆者及其研究團(tuán)隊(duì)針對(duì)江蘇南京地區(qū)的村干部職業(yè)化實(shí)踐, 于2017年4月份展開了為期20天的專題調(diào)研。
二、村干部職業(yè)化實(shí)踐
南京S區(qū)L鎮(zhèn)屬于遠(yuǎn)郊農(nóng)村地區(qū), 在村莊經(jīng)濟(jì)形態(tài)和農(nóng)民家計(jì)模式上與中西部普通農(nóng)村地區(qū)類似, 村莊以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主, 并沒有過多的工商業(yè)機(jī)會(huì), 農(nóng)民的主要收入來源于外出務(wù)工經(jīng)商, 收入在3萬～8萬元之間。以X村為例, X村45個(gè)村民小組, 總面積9.7平方公里, 總?cè)丝?span>4850人, 共有1400戶。80%的農(nóng)民收入在3萬～8萬元;收入在8萬～15萬元的只占到10%, 屬于村上的中上層;收入在15萬元以上的屬于村莊的上層, 大約有3%左右。同中西部很多農(nóng)村地區(qū)一樣, 留守在村莊的青壯年十分稀少, 村莊精英也大量流失, 村民競(jìng)選村干部的積極性并不高;然而, 與許多中西部農(nóng)村地區(qū)不同的是, L鎮(zhèn)屬于東部發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū), 正處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中, 新農(nóng)村建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等自上而下的建設(shè)任務(wù)和行政任務(wù)較多, 迫切需要一個(gè)更積極、更強(qiáng)有力的村級(jí)組織。地方政府必須調(diào)動(dòng)村干部的積極性來處理自上而下的事務(wù)。得益于地方政府較強(qiáng)的財(cái)政實(shí)力和行政干預(yù)能力, L鎮(zhèn)很早就通過提高村干部工資待遇的方式來挽留和激勵(lì)村干部, 村干部職業(yè)化的實(shí)踐也比較早。村干部也逐漸成為整個(gè)科層體制的一員, 基層治理逐漸規(guī)范化, 村級(jí)組織的行政化程度相對(duì)較高。
(一) 村干部公務(wù)員化
L鎮(zhèn)的村干部把自己視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員, 之所以有這樣的看法是因?yàn)榇甯刹康墓べY待遇及其福利考核很接近鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員。在20世紀(jì)90年代末, 村書記的年工資就已經(jīng)達(dá)到5000元, 高于當(dāng)?shù)仄胀ù迕竦氖杖?span>, 只不過當(dāng)時(shí)村干部的工資并沒有績效考核這一部分。2006年稅改以后, 村干部才開始有考核工資。村干部實(shí)行集體考核, 村委班子的績效考核捆綁在一起。2006年, 村書記的工資待遇就已經(jīng)達(dá)到1萬元, 再加上各種年終獎(jiǎng)金和福利補(bǔ)貼, 收入比較可觀, 高于外出打工的收入。2014年以后, 考核工資的比重進(jìn)一步提升, 與基本工資持平。村書記的基本工資是3500元/月, 再加上考核工資, 一年收入能達(dá)到7萬～8萬元, 村主任工資是書記工資的95%, 其他村干部的工資是村書記的90%。條線干部一年的工資有5萬元左右。到2017年村書記的工資能達(dá)到10萬元左右, 其收入足以讓他們位居村莊的中上層, 保證體面的生活。因此, 村干部不需要再從事其他生計(jì)就能保證家庭的正常開支和再生產(chǎn), 體現(xiàn)較高的專職化程度。
此外, 村干部還會(huì)像鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員一樣實(shí)行嚴(yán)格的坐班制和考勤制。按時(shí)上下班, 在村委的辦公服務(wù)大廳處理日常的村務(wù)工作和文案工作, 需要下村時(shí), 村干部會(huì)做好登記工作, 必要時(shí)還會(huì)進(jìn)行拍照、GPS定位等, 用一些技術(shù)手段證明自己確實(shí)下村。村干部每天上班都要打卡, 每天的行程也要記錄上報(bào), 從周一到周五實(shí)行八小時(shí)工作制, 每個(gè)居委會(huì)基本上都配有食堂或廚房, 供村委工作人員中午在村委吃飯, 全天候上班。周末和節(jié)假日也實(shí)行值班制度, 并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員定期考核巡查。村干部的工作方式和考核福利也與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員相差無幾, 當(dāng)?shù)卮迕褚矔?huì)把他們看作鄉(xiāng)鎮(zhèn)“公務(wù)員”。
(二) 職責(zé)分工明確
村干部的職業(yè)化還體現(xiàn)在日漸明顯的職能分工和條塊分工。村委班子分工來承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和上級(jí)部門的任務(wù)安排和各項(xiàng)考核項(xiàng)目, 并聘用一些條線干部1和臨時(shí)工作人員來分?jǐn)偵霞?jí)繁雜的行政事務(wù)。與中西部地區(qū)每個(gè)村干部都統(tǒng)抓很多條線的工作方式不同, L鎮(zhèn)村干部之間的職能分工和任務(wù)界限相對(duì)明確, 每個(gè)村干部都有自己統(tǒng)抓的管理區(qū)和需要負(fù)責(zé)的條線。由于上級(jí)事務(wù)繁多, 現(xiàn)有的村干部班子一般難以完成, 只能聘用一些條線干部和“協(xié)管員”來協(xié)助村干部工作, 例如設(shè)立社保專干、環(huán)境整治和拆違控違的巡查員等。有緊急或重大的事務(wù), 村干部人手不足時(shí), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村上也會(huì)拿出專項(xiàng)資金來聘用一些臨時(shí)工作人員, 主要是小組長、自然村村長、聯(lián)隊(duì)會(huì)計(jì)等, 他們做村上額外分配的工作任務(wù)都有報(bào)酬, 而在中西部地區(qū)由于沒有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ), 一般都是通過人情、面子來動(dòng)員村組干部, 也不會(huì)設(shè)置額外的條線干部來分?jǐn)偤头止�。�?span>X村來說, 作為一個(gè)5000人的行政村, 除了有7個(gè)正式的村干部外, 還有兩個(gè)條線干部 (1個(gè)是社保專員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘用, 1個(gè)條干由村上聘用) , 還有40多個(gè)自然村長、小組長、聯(lián)隊(duì)會(huì)計(jì)作為臨時(shí)機(jī)動(dòng)的工作人員來協(xié)助村干部工作。與中西部的自然村長和小組長不同, 他們的工作量和任務(wù)量逐漸被量化, 政府需要花錢來購買他們的公共服務(wù), 而這原本就是小組長的公共職責(zé)。
(三) 人事行政制度官僚化
村書記和村主任的聘任主要控制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府手中, 雖然L鎮(zhèn)也進(jìn)行村莊選舉, 但只有程序確認(rèn)的意義, 實(shí)際人選早已由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)定, 村民自治流于形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過多種方式來掌握村干部的任選。首先, 實(shí)行村書記一把手負(fù)責(zé)制, 通過書記把權(quán)力集中起來, 村級(jí)政權(quán)由書記來掌控。其次, 實(shí)施后備村干部制度和流動(dòng)村干部制度, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照現(xiàn)代公共人事管理的規(guī)則來統(tǒng)一招錄村干部和培養(yǎng)后備干部, 并把科層體制內(nèi)部的官員通過下派書記的方式來打破地域和身份的限制, 非本村人也可以當(dāng)選村書記。L鎮(zhèn)所轄村中, 三分之一的村書記是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派, 三分之一的村書記是由區(qū)政府及各部門下派, 三分之一由本村人任職, 村書記完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來調(diào)動(dòng)。經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)公開招聘的村干部可以較少受私人血緣、地緣乃至利益關(guān)系的影響, 村干部可以按照現(xiàn)代公共規(guī)則來處理村莊事務(wù)。此外, 村干部還享有行政體系內(nèi)部的流動(dòng)保護(hù)機(jī)制, 村干部從基層的條干做起, 逐漸被提升為副職干部、主職干部, 并可以到鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)干部。村干部因村務(wù)工作出問題或被問責(zé), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)給他們另外的工作機(jī)會(huì)或是調(diào)到其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職, 只要村干部不犯原則性錯(cuò)誤, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)不會(huì)輕易罷免村干部。因此, 村干部賣力地為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦事, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不會(huì)虧待他們, 退休后還有一定的福利保障。
除了人事晉升制度, 村干部的考核機(jī)制也越加正規(guī)化和官僚化, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照業(yè)務(wù)內(nèi)容的績效得分, 綜合村級(jí)事務(wù)的各項(xiàng)工作對(duì)村干部進(jìn)行考核。L鎮(zhèn)實(shí)行千分制考核, 對(duì)當(dāng)前村務(wù)工作按照重要性和緊急性進(jìn)行分類和權(quán)重分配。L鎮(zhèn)千分制考核包括:中心工作200分, 其中市長熱線、脫貧扶貧工作、拆違、秸稈禁燒、維穩(wěn)控訪所占的分值和權(quán)重較大;完成鎮(zhèn)重點(diǎn)工作任務(wù)200分, 其中征地拆遷和村莊環(huán)境衛(wèi)生整治所占比重較高;基層基礎(chǔ)規(guī)范化建設(shè)任務(wù)400分, 其中項(xiàng)目資金和換屆選舉的規(guī)劃化運(yùn)作、黨員群眾議事活動(dòng)的常規(guī)化舉行, 村委基礎(chǔ)設(shè)施的正規(guī)化建設(shè)所占權(quán)重較高;群眾滿意度測(cè)評(píng)200分, 主要是測(cè)評(píng)村民對(duì)村干部的滿意度;還有一些額外的重大加分扣分項(xiàng), 主要是上級(jí)政府和業(yè)務(wù)部門對(duì)村級(jí)組織工作完成情況的額外獎(jiǎng)罰。
村干部的晉升乃至考核得分完全按照以上業(yè)務(wù)處理能力來評(píng)判, 而非傳統(tǒng)的私人關(guān)系或權(quán)力關(guān)系等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)也正是通過這種人事行政制度加強(qiáng)對(duì)村級(jí)組織的控制, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)的條線部門對(duì)分管村干部和業(yè)務(wù)的考核占據(jù)越來越重要的位置, 村干部也直接對(duì)接到各條線部門。為了通過千分制考核, 村干部必須密切配合上級(jí)政府下派的任務(wù)和工作, 也正是通過這些考核和獎(jiǎng)罰, 通過對(duì)村務(wù)工作的權(quán)重分配乃至一票否決的方式, 上級(jí)政府來調(diào)動(dòng)村干部工作的積極性。以一票否決的項(xiàng)目———秸稈禁燒為例, 每年的秸稈禁燒季節(jié), 村干部都要全部出動(dòng)、加班加點(diǎn), 還要聘用額外的人員來巡邏、監(jiān)督以加強(qiáng)巡查力度, 村級(jí)組織會(huì)最大限度地動(dòng)員人力、物力去完成上級(jí)政府和各部門的要求, 從而達(dá)到上級(jí)的考核要求。也正是通過這些人事流動(dòng)和考核制度, 村干部被行政官僚體制所吸納。
(四) 村務(wù)工作的文牘化
韋伯在論述科層體制的特征時(shí), 有一個(gè)重要的維度就是業(yè)務(wù)處理的文牘化, 即業(yè)務(wù)的處理和傳遞均以書面文件為準(zhǔn), 這樣才能保證業(yè)務(wù)處理的準(zhǔn)確性, 避免隨意性和模棱兩可, 并為其得到正式確認(rèn)和大量復(fù)制、傳遞和保存提供條件[17]。L鎮(zhèn)村干部的工作方式和村務(wù)處理方式體現(xiàn)了明顯的文牘化、規(guī)范化和程序化特征。按照上級(jí)基層治理規(guī)范化和現(xiàn)代化的要求, 村干部在執(zhí)行村務(wù)工作時(shí), 要花相當(dāng)一部分時(shí)間來進(jìn)行文字備案、信息上傳, 各種報(bào)表、圖片資料和數(shù)據(jù)檔案的留底、整理等, 并且文案工作做得好壞與否, 直接影響到項(xiàng)目的申請(qǐng)和村干部的績效考核。由于村財(cái)鄉(xiāng)管和村莊公共品供給的項(xiàng)目制運(yùn)作, 每個(gè)建設(shè)項(xiàng)目和財(cái)務(wù)運(yùn)作的每一個(gè)環(huán)節(jié), 都要通過文字資料來獲得上級(jí)的批準(zhǔn), 也要通過文字資料來展示成果, 村級(jí)組織文字性的工作大量增加。對(duì)于上級(jí)政府來說, 甄別信息、考核村干部、考察村干部是否執(zhí)行上級(jí)的任務(wù), 是否按照規(guī)章制度做事, 監(jiān)督村干部行為是否規(guī)范等都要通過文案資料來確認(rèn), 甚至村干部的作為程度、治理村莊的績效、群眾工作等比較抽象的工作也逐漸被量化, 需要文字資料來確認(rèn)。村干部也是通過詳實(shí)的文案資料, 來向上級(jí)匯報(bào)自己所做的工作, 有無操作不規(guī)范等。
因此, 在L鎮(zhèn)我們看到村干部在做任何工作都會(huì)備案, 通過文字記錄、村民簽字、現(xiàn)場(chǎng)拍照等方式來表示他們確實(shí)做過, 程序和步驟都是完整的。同時(shí), 這也成為村干部免責(zé)的證據(jù), 文案工作只能表示村干部確實(shí)在按照上級(jí)的要求做事, 上級(jí)布置的任務(wù)是否合適?是否滿足群眾的訴求?實(shí)際的工作效果如何?就不是村干部所考慮的。當(dāng)?shù)卮甯刹恐g流傳一句話叫“做事留痕”, 就是表示當(dāng)上級(jí)政府在查證和問責(zé)時(shí), 村干部要憑借證據(jù)來說話, 以自證清白。在千分制考核中, 村務(wù)規(guī)范化作業(yè)400分, 一般來說, 臺(tái)賬和資料做得好, 考核分?jǐn)?shù)就比較高。
三、村干部職業(yè)化的后果
(一) 強(qiáng)代理人角色與積極行政
南京S區(qū)的村干部職業(yè)化政策加強(qiáng)了對(duì)村干部的有效管理和監(jiān)督, 并極大地激發(fā)了村干部的積極性, 這也與當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)村社會(huì)發(fā)展的訴求相契合, 有一定外在的緊迫性和合理性。稅改之后, 當(dāng)?shù)卣m然不需要催糧交稅, 卻面臨著新的政治任務(wù)。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū), L鎮(zhèn)農(nóng)村現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的任務(wù)繁重, 地方政府仍有大量的行政事務(wù)需要村級(jí)組織來執(zhí)行, 例如土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、征地拆遷、公共品建設(shè)、環(huán)境整治等, 這都需要一個(gè)得力的村委班子。得益于南京市政府強(qiáng)大的財(cái)政基礎(chǔ), 地方政府有實(shí)力通過提高工資報(bào)酬的方式來吸引人才和激勵(lì)村干部, 并加強(qiáng)對(duì)村干部的控制, 使村級(jí)組織按照政府的意圖來完成上級(jí)的任務(wù)。
調(diào)研期間, 筆者也切實(shí)體會(huì)到L鎮(zhèn)村干部與中西部地區(qū)村干部不一樣的工作作風(fēng), 村干部積極作為, 表現(xiàn)出“強(qiáng)代理人”的角色�！皬�(qiáng)代理人”角色指的是村干部更偏向于作為“國家代理人”, 而非村莊“當(dāng)家人”, 以完成國家或上級(jí)分派的任務(wù)為先, 體現(xiàn)出積極行政的一面。村干部為完成上級(jí)分配的任務(wù), 經(jīng)常加班加點(diǎn), 群眾工作也更加細(xì)致和耐心, 上級(jí)下派的政治任務(wù)能夠得到強(qiáng)有力的貫徹。
此外, 村干部職業(yè)化為也符合當(dāng)?shù)卮迕竦男枨�。在資源輸入和惠農(nóng)政策的大背景下, 國家和社會(huì)的利益對(duì)抗性大大減弱, 一些國家政策和資源的進(jìn)入, 也符合村民的需求和利益。一些新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目、環(huán)境整治項(xiàng)目和農(nóng)業(yè)項(xiàng)目等極大地改善了農(nóng)民的生產(chǎn)生活水平。村民也迫切希望村莊的建設(shè)發(fā)展, 希望有一個(gè)積極作為的村委組織。村干部職業(yè)化和積極作為也恰恰符合村民對(duì)村莊發(fā)展和公共品供給的需求。在惠農(nóng)政策和資源輸入的背景下, 這種積極行政就以政府較強(qiáng)的公共品供給和公共服務(wù)能力為依托, 體現(xiàn)為村莊環(huán)境的不斷改善和村民生產(chǎn)生活的方便。農(nóng)民切實(shí)得到了實(shí)惠, 也希望村干部能夠爭(zhēng)取更多的資源, 改善村莊環(huán)境。
總之, L鎮(zhèn)的村干部在完成上級(jí)任務(wù)方面所表現(xiàn)出的積極性和工作能力, 體現(xiàn)了村干部職業(yè)化所帶來的正面效果, 對(duì)尚處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村地區(qū)來說尤為迫切, 特別是一些改造任務(wù)繁重、土地價(jià)值較高和矛盾比較復(fù)雜的近郊農(nóng)村, 村干部職業(yè)化的必要性更加突出, 村級(jí)組織工作的行政化也與地方發(fā)展相契合, 符合上下兩級(jí)的需要。
(二) 村級(jí)治理的正規(guī)化與組織管理的規(guī)范化
與村干部職業(yè)化相伴隨的還有村級(jí)治理的正規(guī)化和村級(jí)組織的規(guī)范化管理。村干部職業(yè)化以來, 村干部的治理手段和權(quán)力運(yùn)作的方式越加正規(guī)化。村干部更青睞于采用正式化和技術(shù)化的手段來開展村莊治理, 不再是正式權(quán)力的非正式運(yùn)作[18], 人情、面子等私人資源和非規(guī)范化的權(quán)力運(yùn)作越來越少。特別是近些年基層治理現(xiàn)代化的理念提出以來, 村干部不再像以前動(dòng)員群眾或是利用私人資源的方式來開展治理, 而是用國家政策和公共規(guī)則來跟村民講政策、講道理, 而非講私人感情和“小私”道理。對(duì)于一些難做的工作, 村干部往往要無數(shù)次地上門, 靠苦口婆心的軟磨硬泡來解決問題。據(jù)調(diào)研了解, 當(dāng)?shù)卮甯刹坎捎靡恍┎徽?guī)的手段很容易被群眾抓住把柄, 進(jìn)行舉報(bào)上訪。因此, 村干部和群眾之間越來越“公事公辦”。
對(duì)于難以開展的任務(wù)和強(qiáng)硬的“釘子戶”, 村干部往往是借助政府行政力量來解決, 包括行政性權(quán)威資源和物質(zhì)性資源補(bǔ)給。村干部一般會(huì)通過額外補(bǔ)償、優(yōu)惠政策、私人好處等方式來解決釘子戶的不合理訴求。對(duì)于特別強(qiáng)硬的釘子戶, 村干部也會(huì)借用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府乃至一些國家暴力機(jī)關(guān)的強(qiáng)制力量來強(qiáng)力推行。因此, 在L鎮(zhèn)傳統(tǒng)時(shí)期的簡(jiǎn)約治理, 集體時(shí)期的動(dòng)員式治理乃至私人治理等方式漸漸消弭, 村級(jí)治理更多地依賴正式規(guī)則來開展治理, 借助國家的權(quán)威和資源“威逼利誘”, 村級(jí)組織也逐漸被納入國家行政力量和科層體制的管理。
此外, 村級(jí)組織建設(shè)與管理也更加規(guī)范化。與村干部職業(yè)化相配套的是村級(jí)財(cái)政的規(guī)范化管理和村莊公共品的體制內(nèi)供給, “村財(cái)鄉(xiāng)管”和“項(xiàng)目制”的實(shí)施使得村一級(jí)的財(cái)權(quán)和事權(quán)基本被上收, 村級(jí)賬目運(yùn)作和資產(chǎn)管理已被納入官僚體系的嚴(yán)密監(jiān)控下, 自上而下的資源分配和村級(jí)治理的每一個(gè)環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的技術(shù)化監(jiān)督手段和文字報(bào)備工作, 村級(jí)組織管理的規(guī)范化運(yùn)作使得村級(jí)治理的物質(zhì)性資源基本喪失, 村干部治權(quán)虛化, 治理能力虛弱, 村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)和治理只能更加依賴上級(jí)政府。在轉(zhuǎn)移支付、項(xiàng)目招投標(biāo)上移、信息公開透明、權(quán)力運(yùn)作規(guī)范化以及問責(zé)、監(jiān)督力度不斷加大的情況下, 村干部也難以違規(guī)操作, 貪污腐化和胡亂作為的可能性大幅降低。
綜上, 南京市S區(qū)的村干部職業(yè)化一定程度上適應(yīng)了南京市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求, 有效激勵(lì)了村干部工作的積極性, 提高了村級(jí)組織的行政工作效率和公共服務(wù)能力, 村級(jí)治理更加正規(guī)化, 村級(jí)組織的建設(shè)和管理也更加規(guī)范化。但南京市S區(qū)的村干部職業(yè)化在發(fā)展的過程中也出現(xiàn)一些問題, 在強(qiáng)有力的國家行政力量介入和科層官僚體系的規(guī)范化管理下面, 是村級(jí)組織自治能力的退化, 村級(jí)組織行政化和村民參與的缺失。
(三) 村級(jí)組織行政化和村民參與的缺失
村干部的強(qiáng)國家代理人角色在帶來村干部積極行政的同時(shí), 也導(dǎo)致了村級(jí)組織性質(zhì)的演變, 村干部不再是村民利益的代言人, 在國家、地方政府、村級(jí)組織和村民的四級(jí)利益主體中, 村民的利益訴求被排在最后。而村級(jí)組織也逐漸演變?yōu)閳?zhí)行上級(jí)任務(wù)的下派組織, 進(jìn)而行政化。村干部職業(yè)化以后, 村干部的工作很大程度上演變?yōu)橐环N獲得工資性收入的“職業(yè)”。村干部努力完成上級(jí)的工作任務(wù)就是為了應(yīng)對(duì)考核, 獲得工資性收入, 村民的利益訴求是否得到滿足, 村級(jí)治理的社會(huì)效益如何, 就較少納入村干部的考慮范圍。在一些政策推行和項(xiàng)目實(shí)施的時(shí)候, 更多考慮上級(jí)政府的要求, 村干部以完成上級(jí)布置的任務(wù)為最終目標(biāo), 缺乏對(duì)上級(jí)政策任務(wù)的反思, 不再是有效調(diào)節(jié)國家和社會(huì)利益的中間人。在國家和農(nóng)民利益訴求不一致的時(shí)候, 村民的訴求很難自下而上地反饋。當(dāng)村民的利益訴求難以得到回應(yīng)和滿足時(shí), 村民就會(huì)在一些項(xiàng)目建設(shè)和政策推行時(shí)從中阻撓, 甚至故意妨礙村干部執(zhí)行任務(wù)。面對(duì)村民的不配合和阻撓, 村干部也不會(huì)通過發(fā)動(dòng)群眾和村民自治的方式, 而更多的是借助國家力量和上級(jí)的資源來解決問題。
當(dāng)?shù)卮寮?jí)組織很少動(dòng)員群眾開會(huì)、議事, 也很少動(dòng)員群眾參與村級(jí)治理, 而是村干部親力親為, 事無巨細(xì)地上門去做群眾工作, 各個(gè)擊破。當(dāng)?shù)卮甯刹可踔梁ε聞?dòng)員群眾, 害怕開會(huì), 怕群眾一旦組織起來, 會(huì)翻出更多的事情和矛盾, 政策和任務(wù)更不好執(zhí)行。在村干部苦口婆心仍然難以做通群眾工作時(shí), 村級(jí)組織一般就會(huì)采取讓“政府買單”的方式。村級(jí)組織一般動(dòng)用行政力量來強(qiáng)制推動(dòng)和落實(shí)政策, 或者通過額外的補(bǔ)償和優(yōu)惠措施來解決村民的訴求, 同時(shí)輸入大量的資源來普及公共品供給, 不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量。因此, 即使在村民不滿和缺少村民參與的情況下, 借助地方財(cái)政較強(qiáng)的資源輸入能力和公共品供給能力, 村民的公共品訴求和利益訴求也會(huì)不斷得到滿足。
“開會(huì)麻煩, 少數(shù)人搗亂, 大家起哄就麻煩了, 工作就不好做了, 現(xiàn)在的群眾被國家利益刺激, 天天想著上面下來的好處。” (X村村主任)
這種依賴行政力量介入和國家財(cái)政包攬群眾訴求的方式, 就把村民參與缺失所帶來的問題掩蓋了, 由此帶來的是村民訴求的不斷膨脹和國家財(cái)政資源的過多投入和浪費(fèi)。村級(jí)組織在政策執(zhí)行和公共品的供給上, 事先征求村民意見的情況較少, 政策執(zhí)行和項(xiàng)目內(nèi)容, 大都是由村委和上級(jí)政府來議定, 然后直接實(shí)施, 事后出了問題或是群眾有意見上訪時(shí), 村干部才會(huì)關(guān)注村民的訴求。此外, 為了減少不必要的麻煩, 在政策執(zhí)行和項(xiàng)目建設(shè)的過程中, 政府和村委也很少動(dòng)員群眾出資出力, 而是由地方財(cái)政全力承擔(dān)。因此, 當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c村級(jí)公共事務(wù)和公共治理的機(jī)會(huì)很少, 造成公共品供給和農(nóng)民的利益訴求不匹配, 從而產(chǎn)生大量的矛盾糾紛, 村級(jí)組織在采用行政化的手段去解決矛盾糾紛的時(shí)候, 也很少顧忌村民的訴求, 求政績和結(jié)果導(dǎo)向的官僚傾向較為嚴(yán)重, 這也導(dǎo)致村莊矛盾外溢, 基層政府做得越多, 村民反而越不滿意。以公共廁所修建為例, 基層政府為推行環(huán)境衛(wèi)生整治和村容整潔, 在村里修了不少公共廁所, 但由于方案和具體的選址并沒有征求村民的意見, 而直接由施工單位規(guī)劃, 等廁所修建起來以后, 又產(chǎn)生了新問題:有些村民嫌廁所建在自己房屋周圍, 臭氣熏天, 要求拆除;有些村民嫌廁所建得太遠(yuǎn), 走過去不方便, 又要求重建。村級(jí)組織花費(fèi)了大量的時(shí)間和資源建廁所, 村民反而還不滿意。
這種缺少村民參與公共事務(wù)的治理方式, 在解決問題的同時(shí), 也會(huì)產(chǎn)生一些新問題, 長期累積下去就會(huì)對(duì)村級(jí)治理造成沖擊。為了解決村干部職業(yè)化以后帶來的問題, 南京市政府也開通另外的渠道, 試圖破除村干部職業(yè)化以來的角色職能演變和官僚主義傾向。
四、制度化監(jiān)控
為了打破官僚行政體系的惰性, 激發(fā)基層干部對(duì)民負(fù)責(zé)和為民服務(wù)的熱情。南京市政府通過“12345”熱線、信訪、越級(jí)考核等制度設(shè)置來加強(qiáng)對(duì)村干部的考核監(jiān)督, 特別是“12345”熱線已經(jīng)成為基層民眾向上反映問題、傳遞民意和上級(jí)政府監(jiān)督下級(jí)干部的重要渠道。
(一) 12345熱線監(jiān)督
“12345”是南京市的一種地方制度, 類似于各地區(qū)的市長熱線, 不同的是, 南京市政府把這項(xiàng)制度抓實(shí)了, 而且管理范圍擴(kuò)大到農(nóng)村基層, 農(nóng)戶可以直接撥打熱線反映問題。由于“12345”的處理直接牽涉村干部的考核和升遷, 因此村干部十分重視�！�12345”熱線的基本流程是“12345”辦公室工作人員接到電話后將所反映的問題形成工單, 這些工單經(jīng)由地方政府, 再一級(jí)級(jí)下放到村, 由村一級(jí)來具體處理和解決。經(jīng)過上級(jí)施壓后的工單, 村一級(jí)必須積極處理和解決。問題處理后, 村一級(jí)還要寫回執(zhí)單回復(fù)各級(jí), 最后再由“12345”辦公室對(duì)這些工單的處理情況進(jìn)行回訪, 向反映問題的農(nóng)戶了解具體的解決情況。
“12345”的考核不僅要考核問題的完結(jié)情況, 還要考核群眾的滿意度。“12345”辦公室會(huì)對(duì)工單處理的狀況進(jìn)行回訪和考核, 根據(jù)問題的解決情況和群眾的滿意度對(duì)工單進(jìn)行分類, 群眾不滿意的工單就會(huì)從區(qū)級(jí)反映到鄉(xiāng)鎮(zhèn), 并對(duì)村干部的工資和績效考核產(chǎn)生影響, 進(jìn)一步督促村干部積極解決問題。這種對(duì)工單完結(jié)率和滿意度的考察極大地增大了村干部工作的壓力和動(dòng)力。為了減少不滿意工單, 村干部就會(huì)盡力去解決問題, 并在服務(wù)態(tài)度上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變。因此, 基層干部十分關(guān)心并積極去解決“12345”所反映的問題。并且“12345”能夠通過技術(shù)化的手段實(shí)現(xiàn)高強(qiáng)度監(jiān)控, 上級(jí)政府能夠及時(shí)了解到底層群眾的心聲和上訴狀況, 再加上“12345”熱線撥打的門檻比較低, “12345”已經(jīng)成為基層群眾和村民向上反映問題、表達(dá)需求的重要渠道, 也成為上下兩級(jí)監(jiān)督村官、村務(wù)的重要渠道。
此外, 地方政府還通過一些程序和環(huán)節(jié)來體現(xiàn)上級(jí)政府的重視程度, 從而對(duì)村級(jí)組織施壓。例如增加“12345”在千分制考核中所占的比例, 由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記親筆簽字等。但“12345”也不是對(duì)村民投訴不加甄別和無原則的滿足。對(duì)于一些無理的上訴、雷同公單或是村級(jí)組織盡力卻無能為力的事情, 村干部可以通過書面說明原因, 上級(jí)組織接到說明, 審查核實(shí)后就不會(huì)再把工單下放下來, 并把此類工單“結(jié)單”, 不再理會(huì), 并不要求村委組織百分之百的解決。這樣村級(jí)組織就既有壓力又有一定的空間來積極處理“12345”反映的問題。
“沒有‘12345’, 老百姓做點(diǎn)事情困難, 有了‘12345’, 我們壓力也大。” (X村村主任訪談)
(二) 信訪制度
“12345”能化解一部分矛盾, 但仍然會(huì)有少量的矛盾溢出, 而信訪則是修補(bǔ)余漏和少數(shù)復(fù)雜問題的最終關(guān)卡。信訪制度也是國家權(quán)力直接和社會(huì)對(duì)接的一個(gè)渠道, 防止作為中介的村干部從中謀取利益和胡亂作為, 也是有效制約基層組織的制度設(shè)計(jì), 是國家及時(shí)了解民情, 排查矛盾, 防止矛盾積壓的有效方式。
信訪制度的特殊之處在于更加重視結(jié)果而非程序, 是以問題的最終解決為導(dǎo)向。特別是在上訪到更高層級(jí)的政府時(shí), 問題被壓下來就要及時(shí)解決和反饋, 甚至不顧及地方的政策和法規(guī)。信訪制度能讓村民通過接觸更高級(jí)別的國家權(quán)力來向基層政府施壓, 從而解決問題。但通常程序比較繁雜, 上訪成本較高, 從而上訪的人數(shù)較少。只有在觸及村民的一些根本利益和村干部的一些違法行為上, 才會(huì)激怒群眾去上訪。但隨著近些年, 交通的便利、服務(wù)型政府理念的提出和維穩(wěn)形勢(shì)的要求, 上訪的人數(shù)越來越多。為了緩解信訪壓力, 有效控制矛盾和積極解決問題, S區(qū)政府不斷地改進(jìn)上訪制度, 出臺(tái)提前排查的政策, 并建立巡視制度。
按照上級(jí)政府的要求, 基層組織會(huì)對(duì)一些矛盾集中和信訪頻發(fā)的領(lǐng)域提前介入, 例如土地征收、拆遷、道路、水利等工程建設(shè), 提前發(fā)現(xiàn)問題, 解決矛盾。特別是在國家或地方的大型會(huì)議活動(dòng)期間, 基層干部經(jīng)常大排查, 提前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估, 把矛盾控制在基層, 防止在敏感時(shí)期出現(xiàn)矛盾激發(fā)。此外, 在常規(guī)治理中, 政府還在村一級(jí)設(shè)立巡視員, 去積極發(fā)現(xiàn)問題, 緩解關(guān)鍵時(shí)期的信訪壓力�？傊�, 隨著信訪制度的改善, 基層組織能夠及時(shí)進(jìn)行矛盾預(yù)警和排查, 及時(shí)了解民情民意, 加深干群之間的相互了解和溝通, 促進(jìn)村級(jí)組織及時(shí)解決問題, 把矛盾控制在基層和地方政府的可控范圍之內(nèi)。
(三) 越級(jí)考核
除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村干部的考核之外, 區(qū)一級(jí)政府也會(huì)采取一定的措施定期對(duì)村干部進(jìn)行越級(jí)考核, 以防止鄉(xiāng)村兩級(jí)之間的不合規(guī)行為�？己酥饕峭ㄟ^兩種形式:臺(tái)賬檢查和暗地走訪。臺(tái)賬檢查一般是定期進(jìn)行, 因此, 當(dāng)?shù)氐拇甯刹渴种匾暸_(tái)賬工作, 以備經(jīng)常檢查。并且, 臺(tái)賬不只是書面的、形式的“做”資料, 而是與實(shí)際內(nèi)容相對(duì)應(yīng)。當(dāng)?shù)卮甯刹吭谧龃鍎?wù)工作或處理“12345”工單時(shí), 都會(huì)通過文字、照片、村民簽字等書面資料和照片記錄下來, 并輸入電腦中, 以備上級(jí)檢查, 出了問題也有據(jù)可查, 及時(shí)作出公正的裁決。上級(jí)政府也會(huì)親自下派一些人員不定期地進(jìn)行暗地走訪, 采訪當(dāng)?shù)卮迕?span>, 到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行勘察, 以及時(shí)了解當(dāng)?shù)卮甯刹康淖鳛楹痛寮?jí)治理情況, 從而給村干部帶來某種無形的壓力。暗地走訪是不定期的, 事先沒有通知, 這讓村干部難以捉摸和把握。在如此高密度和實(shí)實(shí)在在的檢查考核下, 村干部難以通過作假或是走形式的方式來解決問題或應(yīng)付村民, 盡量做到不出問題。
可以說“12345”是將一部分萌芽狀態(tài)的矛盾化解掉, 是民意表達(dá)和反映問題的基本渠道;而信訪則是化解復(fù)雜矛盾的重要渠道;越級(jí)考核則是直接施壓機(jī)制。上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)直接繞過基層權(quán)力機(jī)關(guān), 通過與農(nóng)民直接對(duì)接, 來仔細(xì)檢查村干部的懶政和亂作為, 在施壓的同時(shí)也督促村干部積極作為和對(duì)民負(fù)責(zé)�！�12345熱線+信訪制度+越級(jí)考核”, 已經(jīng)成為一個(gè)規(guī)范化、制度化的投訴渠道, 通過地方政府自上而下的壓力, 倒逼村級(jí)組織積極回應(yīng)村民的訴求, 通過國家和社會(huì)的直接對(duì)接和共同監(jiān)督, 村級(jí)組織胡亂作為的空間被擠壓, 村干部群體不得不積極回應(yīng)群眾的需求, 這樣群眾的矛盾和訴求也能在基層內(nèi)得到很好的解決, 防止矛盾累積和外溢。正是這些制度化的平臺(tái)和監(jiān)控手段搭建了群眾與政府之間的溝通渠道, 上下之間在一些小問題上能夠及時(shí)互動(dòng)溝通和排解, 不至于出現(xiàn)大問題。村干部職業(yè)化所帶來的官僚主義問題也在一定程度上得以化解。這三種監(jiān)控手段以一種體制內(nèi)自我疏通的方式, 通過制度渠道來約束村干部職業(yè)化和村級(jí)組織行政化以后出現(xiàn)的消極影響, 突破官僚體制的惰性, 監(jiān)督村干部的作為, 化解了村干部職業(yè)化所帶來的只對(duì)“上”負(fù)責(zé), 不對(duì)“下”負(fù)責(zé)的問題, 實(shí)現(xiàn)了為民服務(wù)的宗旨。
五、南京市村干部職業(yè)化的特征及其反思
(一) 強(qiáng)財(cái)政和制度支持下村干部職業(yè)化
綜上所述, L鎮(zhèn)村干部職業(yè)化并不是單獨(dú)的一項(xiàng)政策和制度安排, 而是有著相應(yīng)的制度配套和財(cái)政供給, 需要國家和地方行政力量的介入, 不僅在公共品供給、資源輸入、公共服務(wù)和行政權(quán)威上政府要給予較大的支持, 而且在村務(wù)監(jiān)督和村干部的激勵(lì)監(jiān)控上, 也有相應(yīng)的制度配套。這都需要源源不斷的政府供給, 某種程度上, 村干部職業(yè)化只是政府包攬村務(wù)政務(wù)的一個(gè)中介環(huán)節(jié), 村級(jí)治理也被納入官僚行政系統(tǒng), 由正式的科層化體制來全面負(fù)責(zé), 而對(duì)村干部職業(yè)化和村級(jí)組織行政化所帶來的不良影響, 則通過“12345”、信訪、越級(jí)考核等官僚體制內(nèi)在的監(jiān)督機(jī)制來加以約束。
稅費(fèi)改革以后, 國家和社會(huì)的關(guān)系不再處于對(duì)抗?fàn)顟B(tài), 很多政策和利益資源的輸入符合村民的利益訴求。南京市政府利用自己雄厚的財(cái)政實(shí)力, 通過村級(jí)組織的科層化和正規(guī)化建設(shè)來實(shí)現(xiàn)對(duì)基層組織的管理, 使村干部更好地成為調(diào)節(jié)國家和社會(huì)關(guān)系的中介, 更加積極作為, 在“惠農(nóng)”的大背景下, 村干部職業(yè)化以及與之配套的制度設(shè)置、政策措施和資源輸入基本上能保證群眾的利益訴求得到滿足。因此, 南京市村干部職業(yè)化的發(fā)展有其自身的必要性、合理性和積極的一面。
但村干部職業(yè)化也有其自身的問題, 由于村級(jí)組織被納入官僚行政體系, 村級(jí)治理的成本也大大提升, 包括村級(jí)公共品的供給、村級(jí)治理正規(guī)化帶來的成本增加以及監(jiān)督、服務(wù)成本不斷上升。在行政代替自治的村級(jí)治理邏輯中, 同時(shí), 要有雄厚的財(cái)政實(shí)力和強(qiáng)大的地方政府做后盾, 必須要有嚴(yán)密的制度激勵(lì)和監(jiān)控手段, 才可以化解村干部職業(yè)化所產(chǎn)生的矛盾和問題, 才可以支撐正規(guī)化治理所帶來的高昂的治理成本。
需要說明的是, 南京市政府雖然在村干部的管理監(jiān)督上更加正規(guī)化和制度化, 但村級(jí)組織尚未被完全吸納到官僚體系, 尚未完全實(shí)現(xiàn)“官僚化”, 與以往的村干部職業(yè)化研究相比, 只能說在程度上更加貼近公務(wù)員。絕大多數(shù)村干部仍是本村出身, 受制于鄉(xiāng)土社會(huì)地方規(guī)則和社會(huì)關(guān)系的制約, 難以達(dá)到專業(yè)化、理性化的標(biāo)準(zhǔn)。
(二) 村干部職業(yè)化的反思
如果說, 南京市政府作為發(fā)達(dá)地區(qū)的代表, 城市化發(fā)展迅速, 城鄉(xiāng)一體化的改造任務(wù)迫切, 有這個(gè)能力和必要來改造農(nóng)村, 也能利用自身強(qiáng)財(cái)政實(shí)力和行政力量的優(yōu)勢(shì)來解決村干部職業(yè)化所存在的問題, 那么對(duì)于財(cái)政和行政力量相對(duì)薄弱的中西部地區(qū)來說, 村干部職業(yè)化的條件并不充分[19]。以筆者調(diào)研過的湖北、四川等地為例, 由于不具備政策和制度落地的財(cái)政基礎(chǔ), 村干部的坐班和考勤大都是象征性的, 坐班制、考勤制等方式, 并沒有加深干群關(guān)系, 反而產(chǎn)生村民對(duì)村干部坐班的抱怨, 造成村干部整天不做實(shí)事、不深入群眾的印象。一些村干部并沒有解決問題的資源和權(quán)力, 不管是正式或非正式的, 導(dǎo)致村干部的作為程度有限, 村級(jí)考核也只能淪為形式化的考核。因此, 村干部職業(yè)化雖能帶來一定的積極效益, 但在經(jīng)濟(jì)政治條件尚不成熟的中西部地區(qū), 仍需要謹(jǐn)慎, 暫不宜推廣。
基金： 青年科技骨干培育計(jì)劃項(xiàng)目“空心化背景下中西部農(nóng)村地區(qū)的村干部群體研究” (2017xz032); 教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“完善基層社會(huì)治理機(jī)制研究” (14JZD030);
來源：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2019年01期
作者：高萬芹
原標(biāo)題：村干部職業(yè)化的實(shí)踐、后果及其制度監(jiān)控—以南京遠(yuǎn)郊農(nóng)村經(jīng)驗(yàn)為例
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