中西部村干部公職化的社會基礎(chǔ)與實(shí)踐困境
齊燕 王處輝
摘 要：農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化是國家治理轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ), 農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化就是要根據(jù)農(nóng)村社會主要矛盾的變化, 對治理體制進(jìn)行調(diào)整, 使之適合當(dāng)前農(nóng)村基層的實(shí)際。村干部公職化被認(rèn)為是符合當(dāng)前農(nóng)村治理現(xiàn)代化的基層需求, 并在東部和中西部地區(qū)普遍推廣。當(dāng)前村干部公職化具體表現(xiàn)為坐班制、招聘制、考核精細(xì)化和逐級晉升制。東部地區(qū)村干部公職化與治理事務(wù)復(fù)雜化有關(guān), 并且以強(qiáng)有力的財(cái)政能力為基礎(chǔ)。治理事務(wù)微小化、維持型治理模式及薄弱的政府財(cái)政能力與中西部地區(qū)村干部兼職化高度適應(yīng)。由于科層體系對于微小事務(wù)的回應(yīng)能力較弱, 中西部地區(qū)村干部公職化還會導(dǎo)致村組治理框架破碎化、村干部動員能力弱化等問題。因此, 可以考慮在具備社會基礎(chǔ)和財(cái)政能力的中西部地區(qū)逐步推動村干部公職化, 并將村民組織起來, 在村莊中增強(qiáng)自我管理, 重塑互助網(wǎng)絡(luò)。
一、問題的提出
村干部公職化是國家政權(quán)建設(shè)延伸到村莊中的表現(xiàn)。國家進(jìn)行政權(quán)建設(shè)的目的是完善治理體系, 提高國家對于基層社會的治理能力。黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度, 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。
傳統(tǒng)中國一直延續(xù)集權(quán)的簡約治理方式[1]。新中國成立后, 為了發(fā)展重工業(yè), 需要用農(nóng)業(yè)收入來補(bǔ)貼工業(yè)發(fā)展, 國家在這一時(shí)期面臨從農(nóng)村提取資源的需求。但是國家并未在農(nóng)村基層建立正式官僚組織, 在公社以下, 仍然保持了簡約治理的方式[2]。這一時(shí)期, 農(nóng)民被高度組織起來。在高度統(tǒng)一的意識形態(tài)宣傳之下, 農(nóng)民對于國家具有非常高的認(rèn)同感, 而且因?yàn)樯a(chǎn)資料土地不是屬于個(gè)人所有, 而是屬于集體所有, 收入由集體統(tǒng)籌之后再分配給農(nóng)民, 所以國家不是與分散的農(nóng)民打交道, 而是與集體打交道, 打交道的成本較低。分田到戶之后, 土地屬于國家, 農(nóng)戶擁有承包經(jīng)營權(quán), 國家仍然面臨著從農(nóng)村提取資源的任務(wù)。這一時(shí)期, 村級組織仍然沒有被官僚化, 還是保持著簡約治理的方式, 但是農(nóng)民已經(jīng)從被組織起來轉(zhuǎn)變?yōu)榉稚⒌膫�(gè)體, 國家依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部, 采取正式權(quán)力以及正式權(quán)力非正式運(yùn)作的方式, 軟硬兼施, 收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。到了90年代后期, 仍然不可避免地出現(xiàn)了稅費(fèi)負(fù)擔(dān)越來越重, 農(nóng)民越來越不愿意上交農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成稅費(fèi)征收任務(wù), 和村莊結(jié)成利益共同體, 默許村干部從稅費(fèi)征收中獲得好處, 以此提高村干部的積極性, 村干部成為村莊的“贏利型經(jīng)紀(jì)人”角色, 最終導(dǎo)致村莊治理的內(nèi)卷化[2]。
取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有了征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的負(fù)擔(dān), 鄉(xiāng)村利益共同體也就沒有了存在的基礎(chǔ)。國家進(jìn)入“以工哺農(nóng)”的階段, 開始以項(xiàng)目制方式向農(nóng)村輸入資源。這一時(shí)期國家面臨的問題是怎么將資源有效地輸入農(nóng)村, 并且發(fā)揮資源的最大效用。國家在這一時(shí)期需要在村莊中選擇比較有效的對接主體, 這些主體要既能夠承接國家的項(xiàng)目, 又能夠讓項(xiàng)目較好地落地。國家在稅費(fèi)取消之后進(jìn)行了基層體制改革, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)失去了獨(dú)立的財(cái)政權(quán)力, 其主要財(cái)政支出要靠縣級政府的轉(zhuǎn)移支付。與收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)相伴隨的是共同生產(chǎn)費(fèi)和“兩工”的取消, 這導(dǎo)致村干部無法將村民組織起來出“義務(wù)工”, 也收不起來共同生產(chǎn)費(fèi)。在這種背景下, 村干部就盡量只是做一些上級要求的、比較好做的事情。對于比較難做的事情, 村干部消極應(yīng)對。
當(dāng)前國家在村莊中推行村干部公職化, 試圖將國家政權(quán)建設(shè)再一次深入到村莊中來, 這一實(shí)踐引發(fā)了學(xué)術(shù)界的廣泛討論。關(guān)于村干部公職化的形成邏輯, 主要有兩種觀點(diǎn), 一種觀點(diǎn)認(rèn)為村干部公職化是一種需求誘致型變遷, 另一種觀點(diǎn)認(rèn)為村干部公職化是一種國家強(qiáng)制推動的強(qiáng)制型制度變遷。申端鋒認(rèn)為村干部公職化是因?yàn)榇蚬そ?jīng)濟(jì)背景下村莊主體流失, 治理任務(wù)轉(zhuǎn)型, 出現(xiàn)了村干部不能勝任的工作, 需要村干部具備更高的能力, 原來的薪酬對于村干部沒有吸引力, 所以要通過提高工資、給予養(yǎng)老保險(xiǎn)、退休待遇等方式激勵村干部, 村干部公職化是一種需求誘致型制度變遷[3]。歐陽靜[4]、張雪霖[5]等認(rèn)為稅費(fèi)取消之后, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威衰變, 行政能力弱化, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成壓力型體制所分配的任務(wù), 必然要加強(qiáng)與村級組織的支配型關(guān)系, 分解自上而下的壓力, 所以有將村干部納入科層體系的動力, 對于村干部公職化持一種支持態(tài)度, 認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)基層行政組織的規(guī)則化、規(guī)范化和常規(guī)化。歐陽靜等學(xué)者的研究忽略了村莊社會的治理需求與這種官僚化的科層體系之間的匹配性問題。
持強(qiáng)制型制度變遷觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為, 村干部公職化基本上是由縣鄉(xiāng)政府主導(dǎo), 村干部自覺配合參與的、自上而下行政推動型的制度變遷。國家采用由點(diǎn)到面、自下而上與自上而下相結(jié)合的推進(jìn)方式將公職化管理延伸到村干部一級, 以完成國家對農(nóng)村基層治理體制和權(quán)力配置的重構(gòu), 實(shí)現(xiàn)村域治理的科層化[6]。趙曉峰指出, 國家普遍主義規(guī)則取代地方上局部的特殊主義規(guī)則, 農(nóng)村陷入了“老辦法不管用, 新辦法不實(shí)用”的新困境[7]。萬雪芬指出, 村干部公職化破壞了“草根民主”[8]。
農(nóng)村治理現(xiàn)代化是國家治理轉(zhuǎn)型的重要基礎(chǔ), 國家治理轉(zhuǎn)型被認(rèn)為是采用現(xiàn)代的治理方法來治理社會。國家應(yīng)該改革當(dāng)前的體制機(jī)制、法律法規(guī), 推動各項(xiàng)制度日益完善, 實(shí)現(xiàn)國家治理的制度化、規(guī)范化、程序化[9]。
不論是采用半正式行政的簡約治理, 還是采取規(guī)范化、科層化和制度化的治理, 這些都是治理方法[10]。對于治理方法的評價(jià)不是進(jìn)行價(jià)值判斷, 而應(yīng)看治理的效果, 即在該治理方法下所采用的治理體系是否能夠符合民眾的治理需求, 實(shí)現(xiàn)善治。以往的研究采取的都是自上而下的視角, 延續(xù)國家—社會關(guān)系的分析框架, 分析鄉(xiāng)鎮(zhèn) (作為國家的代表) —村莊 (作為社會的代表) 互動關(guān)系下村干部公職化的實(shí)踐邏輯和村干部公職化的影響, 忽視了村干部公職化這一制度變遷對村莊微觀社會影響機(jī)制的研究, 沒有對村莊社會基礎(chǔ)與治理體系的匹配性關(guān)系進(jìn)行分析。我國國土面積廣闊, 區(qū)域差異大, 經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同, 治理需求不同, 國家的基層治理體系也應(yīng)該因地制宜。
基于此, 筆者擬從自下而上的村莊視角, 基于在上海、蘇州、南京、中山、湖北巴東、湖北秭歸等地進(jìn)行田野調(diào)研的材料, 梳理村干部公職化的表現(xiàn), 理解中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)型村莊與簡約治理體系之間的匹配性關(guān)系, 分析村干部公職化實(shí)踐的限度, 并為完善農(nóng)村治理現(xiàn)代化、提升國家治理能力提一些建議1。
二、村干部公職化的表現(xiàn)
公職化的村干部從政府財(cái)政領(lǐng)取固定工資, 不再是領(lǐng)取誤工補(bǔ)貼的兼職村干部。村干部內(nèi)部具有明確的分工和等級制度, 其收入也與在等級制中的位置有關(guān)。村干部雖然不是公務(wù)員, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻按照管理政府部門工作人員的方式對之進(jìn)行管理, 并對之進(jìn)行嚴(yán)格考核。憑借優(yōu)秀的工作業(yè)績或是通過公務(wù)員考試, 村干部能夠成為國家公務(wù)員, 在體制內(nèi)晉升。村干部具有了韋伯所概括的理性官僚的些許特征。
1. 坐班制
村干部公職化的最明顯表現(xiàn)是坐班制。原來的兼職村干部不需要坐班, 有問題就去處理, 沒問題解決就去忙自己的事情。在村干部公職化建設(shè)下, 縣鄉(xiāng)政府要求村干部必須坐班, 并且對坐班時(shí)間進(jìn)行了明確規(guī)定。以湖北秭歸為例, 其轄區(qū)內(nèi)全體村干部成員周一至周五上午九點(diǎn)至下午五點(diǎn)坐班, 雙休日及節(jié)假日安排1名村干部值班。村干部上班日外出需要請假, 請假須由聯(lián)村領(lǐng)導(dǎo)審批。村書記外出到鄉(xiāng)以外轄區(qū)、村主職請假超過2天、村副職請假超過1周, 須由鄉(xiāng)黨委書記審批。副職干部請假必須經(jīng)村書記同意。請假人員到崗后, 要及時(shí)銷假。請假和銷假情況要及時(shí)給鄉(xiāng)黨政辦報(bào)備。村干部上班要在《村務(wù)工作日志》簽到, 外出開會、辦事或請假等, 應(yīng)在工作日志上詳細(xì)記載, 并在村干部去向表上登記公示。除了對于坐班和請假程序制定的嚴(yán)格制度, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)還會派工作組進(jìn)行暗訪, 發(fā)現(xiàn)缺勤1次扣績效報(bào)酬200元。
2. 后備干部招聘制
后備干部招聘制是當(dāng)前村干部產(chǎn)生方式的重大變化。原來的兼職村干部由村民直接選舉產(chǎn)生, 沒有村莊工作經(jīng)歷的人也可能通過競選成為村干部。但是在東部和中西部正在實(shí)施村干部公職化的地區(qū), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)對進(jìn)入村干部體系的人進(jìn)行統(tǒng)一考核, 通過筆試和面試之后進(jìn)入村委當(dāng)后備干部, 到換屆時(shí)參與村莊選舉。后備干部考核過程完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)。湖北巴東縣官鎮(zhèn)2017年招聘了20多名后備干部, 招進(jìn)來的都是一些大學(xué)剛畢業(yè)、沒有什么工作經(jīng)驗(yàn)的年輕人, 這是招聘制極容易產(chǎn)生的后果。因?yàn)榭荚嚪绞较碌墓P試和面試對于參加應(yīng)聘者的文化素質(zhì)有要求, 現(xiàn)在二三十歲的年輕人群體在受教育程度上與老一輩相比更占優(yōu)勢。
3. 考核精細(xì)化
在稅費(fèi)時(shí)期, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于村干部的考核是一種硬指標(biāo)考核, 村干部必須完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的這些任務(wù), 但是對于其他工作事項(xiàng), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般不會有硬性的考核標(biāo)準(zhǔn)。但是在近些年, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村干部的考核越來越精細(xì)化, 并嚴(yán)查臺賬資料和檔案, 出現(xiàn)“軟指標(biāo)的硬指標(biāo)化”[11]。南京地區(qū)對村干部實(shí)行千分制考核, 涉及到五大項(xiàng), 包括區(qū)中心工作任務(wù) (200分) 、鎮(zhèn)重點(diǎn)工作任務(wù) (200分) 、基層基礎(chǔ)規(guī)范化建設(shè)任務(wù) (400分) 、群眾滿意度測評 (200分) 、重大事項(xiàng)加分項(xiàng)扣分項(xiàng) (創(chuàng)建類項(xiàng)目加200分, 各項(xiàng)扣分項(xiàng)每項(xiàng)扣除20-100分不等) 。每一大項(xiàng)下面都分若干個(gè)子項(xiàng)目, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)會針對每一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的考核, 考核以臺賬資料為主, 以具體操作為輔, 村干部在完成具體工作以后, 還要花費(fèi)大量的時(shí)間精力進(jìn)行文本的制作。
4. 逐級晉升化
逐級晉升化的前提是村委會干部之間存在等級結(jié)構(gòu), 并且存在從村干部晉升為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的機(jī)會, 村干部發(fā)展具有可持續(xù)性。在南京, 村干部分為三個(gè)層級:主職干部、副職干部、條干干部。主職干部是指書記、副書記、主任;副職干部是指婦女主任、會計(jì);條干干部是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)招考的后備干部。后備干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織招考, 通過筆試和面試者進(jìn)入村莊, 從最基層做起。后備干部的主要工作是協(xié)助其他干部做一些文字臺賬類工作, 熟悉村莊工作經(jīng)驗(yàn)。如果干得好, 會從后備干部晉升為普通副職村干部, 然后再晉升為比較重要的副職村干部, 一直到成為村主任和書記。在上海, 工作能力比較強(qiáng)、村莊發(fā)展比較好的村干部能夠從村莊直接晉升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任干部。在湖北, 村干部可以報(bào)考專門面向村干部的公務(wù)員考試, 通過后成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員。這種逐級晉升的連續(xù)成長機(jī)會給了村干部對于未來發(fā)展的穩(wěn)定預(yù)期, 提高了他們的工作積極性。
三、中西部地區(qū)村莊治理的社會基礎(chǔ)
改革開放四十年來, 東部和中西部地區(qū)的農(nóng)村出現(xiàn)了很大差異, 東部和中西部地區(qū)形成了兩種類型的農(nóng)村。東部地區(qū)農(nóng)村工業(yè)發(fā)達(dá)、人口流入, 村民實(shí)現(xiàn)了就業(yè)和收入的非農(nóng)化, 主要在二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)。東部地區(qū)治理事務(wù)復(fù)雜、政府財(cái)政能力雄厚、擁有相對規(guī)范的就業(yè)市場, 這些條件都使得東部地區(qū)村干部公職化和村級組織科層化成為必然。
與東部地區(qū)不同, 由于工業(yè)不發(fā)達(dá), 中西部地區(qū)大量農(nóng)村人口外流到東部地區(qū)打工, 村莊保持了傳統(tǒng)農(nóng)村的諸多特征, 留在村莊中的人仍然從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè), 居住主體是“三留守”人員。村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的差別塑造了不同的村莊社會基礎(chǔ), 村民的治理需求也因此與東部具有很大不同[12]。
1. 中西部地區(qū)村莊治理事務(wù)微小化
與東部地區(qū)治理事務(wù)復(fù)雜、治理事務(wù)多的情況相比, 中西部地區(qū)治理事務(wù)比較少, 治理事物具有微小化的特征。對于自上而下的行政事務(wù)來說, 中西部地區(qū)雖然也具有很多行政性的事務(wù)需要村干部去完成, 但是在行政事務(wù)的密度上比東部地區(qū)要低很多。村莊內(nèi)生的治理事物在打工潮背景下具有治理需求微小化的趨勢。
在中西部地區(qū), 2000年之后出現(xiàn)了大規(guī)模的打工潮。在打工經(jīng)濟(jì)之前, 村莊的治理事務(wù)主要有兩大類, 一類是圍繞著土地展開的生產(chǎn)型糾紛, 還有一類是由于生活中的緊密互動而產(chǎn)生的糾紛, 可以將其稱為生活型糾紛。第一類糾紛普遍存在的原因是土地在農(nóng)民的家計(jì)生活中具有最重要的作用, 是家計(jì)收入最主要的來源。因此, 那段時(shí)期圍繞著土地的利益爭奪非常激烈, 爭水糾紛、爭田地糾紛, 以及因?yàn)槔先朔峙浣o子女土地不均而引起的養(yǎng)老糾紛都非常多。生活型糾紛的大量存在與居住上的緊密和社會互動頻率高有關(guān)系。村民在日常交往中高頻率的互動會引發(fā)村莊中的沖突, 鄰里糾紛、宅基地糾紛等等都普遍存在。
打工經(jīng)濟(jì)之后, 打工收入成為家庭最主要的收入來源, 土地在家庭收入中的重要性下降, 圍繞土地展開的利益爭奪激烈程度降低, 爭水、爭田等糾紛比原來減少很多。村莊青壯年人口大量外流, 村莊人口密度降低, 社會互動頻率降低, 由于社會互動而產(chǎn)生的糾紛減少。村莊的治理事務(wù)發(fā)生了轉(zhuǎn)型。青壯年大量外出, 老年人、婦女和兒童留守村莊, 三留守人員的安全問題成為村莊的重要治理問題。外出務(wù)工人員家中的留守老人生病后需要有人及時(shí)發(fā)現(xiàn);腿腳不方便的老人需要有人幫忙去取養(yǎng)老金;留守兒童上學(xué)放學(xué)路上的安全及留守婦女安全問題等也引起了更多關(guān)注。這些事情具有微小瑣碎、偶發(fā)的特點(diǎn), 需要村干部能夠經(jīng)常下村, 了解村民需求。
2. 中西部地區(qū)維持型治理模式與村干部兼職化高度適應(yīng)
在中西部地區(qū), 從事農(nóng)業(yè)勞動獲得的收入非常有限, 滿足不了家庭對于現(xiàn)金的需求。本地市場所提供的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會比較少, 因此中西部地區(qū)的農(nóng)民大量到東部地區(qū)打工。村干部工資提高之前, 一年只有幾千元的收入, 遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于外出打工的收入, 對于大部分中青年人來說沒有吸引力。村干部主要是由村莊中經(jīng)濟(jì)水平處于中上階層的人來擔(dān)任, 這些人一般是在村莊中進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營的中農(nóng), 或是由在村莊中做生意的富人兼任。這些人生產(chǎn)和生活在村莊, 利益在村莊, 他們有比較強(qiáng)的參與村莊政治的訴求, 當(dāng)村干部除了能夠獲得一定的經(jīng)濟(jì)收入, 更重要的是能夠通過村干部職位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)及更上級政府部門打交道, 擴(kuò)大社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò), 拓寬政策消息來源, 也可以增加社會資本。這對于村莊中規(guī)模經(jīng)營的中農(nóng)和做生意的富人都非常有利。并且村莊中的治理事務(wù)不多, 不需要全職也能處理好村莊中的事務(wù), 維持村莊的基本秩序。
中國的城市化水平不高, 不可能為所有進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民提供在城市體面安居的機(jī)會, 大部分無法在城市安居的農(nóng)民最終還是要回到農(nóng)村。所以, 中西部農(nóng)村在短時(shí)間內(nèi)不會消失。但是在當(dāng)前人財(cái)物外流的背景下, 中西部地區(qū)農(nóng)村發(fā)展的資源比較少, 發(fā)展的主體也不在村莊。中西部農(nóng)村的定位是保持基本的社會秩序, 給進(jìn)城失敗的農(nóng)民提供一個(gè)退路, 村莊的發(fā)展性不強(qiáng), 不需要很高的治理成本就能夠?qū)⒋迩f治理好。
3. 中西部地區(qū)政府財(cái)政能力薄弱
與東部地區(qū)比較強(qiáng)的財(cái)政力量相比, 中西部地區(qū)的財(cái)政收入比較弱。稅費(fèi)時(shí)期, 中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要財(cái)源是農(nóng)業(yè)稅費(fèi), 財(cái)政收入僅僅能支撐起體制內(nèi)人員的工資, 所以被稱為是“吃飯財(cái)政”[13]。稅費(fèi)取消之后, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入減少, 為了減輕財(cái)政壓力, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了體制改革, 最典型的是以湖北為代表的以減員增效為目標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革:撤銷七站八所, 裁撤事業(yè)單位工作人員。由于取消稅費(fèi)之后, 村干部和組長報(bào)酬由鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付, 為了減少支出, 湖北推動合村并組, 撤銷小組長。稅費(fèi)改革之后, 雖然國家加大了對中西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度, 但是這些財(cái)政轉(zhuǎn)移支付并沒有增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可支配收入[14]。所以, 稅費(fèi)改革之后, 中西部地區(qū)的財(cái)政力量比較薄弱。
綜上, 中西部地區(qū)農(nóng)村青壯年外流, 老弱病殘群體留在村莊, 村莊的治理事物具有微小化特征, 兼職村干部不需要坐班, 可以經(jīng)常下村, 及時(shí)發(fā)現(xiàn)村民的需求。村莊的治理目的是在村莊空心化背景下保持在村人口的生活秩序, 保障在村人口的基本安全, 屬于維持型治理, 加之中西部地區(qū)財(cái)政能力薄弱, 這些情況與村干部兼職化高度適應(yīng)。
四、中西部地區(qū)推廣村干部公職化的實(shí)踐困境
村干部公職化要求將村干部工資提高, 并在村莊建立與城市社區(qū)服務(wù)中心相似的便民服務(wù)中心, 要求他們坐班, 填寫規(guī)范的工作日志和其他文字檔案材料。這與韋伯所說的科層制下“行政措施、決定和規(guī)則以書面文件形式作出和記錄, 使辦公室成為現(xiàn)代組織行為的中心”具有相似性。但中西部地區(qū)在推廣村干部公職化過程中普遍遭遇了一些困境。
1. 科層體系對于微小事務(wù)的回應(yīng)能力較弱
中西部地區(qū)推動村干部公職化之后, 提高村干部工資, 要求村干部周一到周五必須坐班。公職化的村干部實(shí)際上已經(jīng)被納入到了管理的科層體系內(nèi), 工作由上級進(jìn)行考核, 收入來自上級財(cái)政, 在工作的時(shí)候必須按照政策和法律規(guī)定處理村務(wù), 在晉升機(jī)制的引導(dǎo)下, 必然會形成對上負(fù)責(zé)、以政績?yōu)閷?dǎo)向的工作邏輯。那么村干部就會在做工作的時(shí)候進(jìn)行取舍, 對于“可視”的、可以出政績的工作優(yōu)先完成, 沒有納入考核中的工作會受到村干部的忽視。中西部村莊的治理需求比較微小化、瑣碎化, 如辦紅白事、留守老人生病照顧問題、留守婦女和留守兒童的安全問題、養(yǎng)老糾紛、婚姻糾紛、灌溉水渠的維修和清理等等。這些事務(wù)與民眾的生活密切相關(guān), 是當(dāng)前留守村莊的村民面臨的共同需求。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將考核集中到做臺賬資料、規(guī)范填寫工作材料以及完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳達(dá)下來的階段性任務(wù), 如精準(zhǔn)扶貧和土地確權(quán)等工作時(shí), 村干部回應(yīng)村民需求的精力就被壓縮了。村干部真正花在處理村莊糾紛調(diào)解和治理上的時(shí)間并沒有增加。
科層體系能夠通過考核和激勵機(jī)制調(diào)動內(nèi)部工作人員的積極性, 具有比較高的內(nèi)部動員能力, 所以科層體系能夠集中力量解決比較復(fù)雜的問題, 對社會進(jìn)行精細(xì)化管理�？茖芋w系在社會治理需求異質(zhì)性比較高的情況下比較有效。但是在中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村, 當(dāng)上級考核和村民需求錯(cuò)位時(shí), 科層體系就僅能調(diào)動公職化村干部的工作積極性, 卻不能調(diào)動他們回應(yīng)村民需求的積極性, 科層體系的最末端在村莊中空轉(zhuǎn)。
2. 中西部地區(qū)村干部公職化過程中村組治理框架破碎化
東部地區(qū)村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有雄厚的財(cái)力基礎(chǔ), 他們將村干部工資提高到與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員相似的水平, 也提高村組治理體系內(nèi)其他工作人員的工資。正式與非正式的村干部都被納入到正式治理體系內(nèi), 并根據(jù)在治理體系內(nèi)所處的等級和所做的工作獲得相對應(yīng)的工資。
中西部地區(qū)農(nóng)村目前的治理組織分兩級, 村干部一級和小組長一級。稅費(fèi)時(shí)期, 很多中西部農(nóng)業(yè)型村莊從村提留中提取一部分作為村組干部的工資, 稅費(fèi)取消之后, 小組長工資在很多地方取消, 或是一年由村集體給500元到1000元不等的誤工補(bǔ)貼, 村干部的收入也只有一年幾千元, 村干部和小組長的工資差別不大, 村莊中的事務(wù)也不多。村干部通過與小組長維持良好的私人情感, 能夠調(diào)動小組長的工作積極性, 小組長會覺得“我與村干部關(guān)系好, 我得幫他一把”。
但是當(dāng)前, 由于中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力有限, 在其推動村干部公職化、提高村干部工資的時(shí)候, 無法做到提高所有村干部的工資, 只能提高主職村干部的工資, 對副職村干部工資沒有做調(diào)整, 更不用說提高小組長的報(bào)酬。以湖北為例, 2016年全省村主職干部的工資上漲到每年38000多元, 副職干部工資卻沒做調(diào)整。在湖北巴東, 實(shí)行書記主任一肩挑, 村干部工資分三個(gè)檔次, 主職干部 (村書記兼村主任) 工資38600元/年, 副職干部工資11800元/年、2200元/年。組長報(bào)酬沒變, 每年500元誤工補(bǔ)貼。在管理上, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)對主職和副職實(shí)行同一套管理制度, 包括坐班制、考勤制度、工作精細(xì)考核。工作報(bào)酬上的差距影響了副職村干部和組長工作的積極性, 副職村干部和組長不愿意參與處理村務(wù), 村組治理架構(gòu)破碎化。
這種破碎化體現(xiàn)在兩方面:一是村干部合作處理村務(wù)的基礎(chǔ)被破壞, 二是小組長一級工作積極性被打擊。在巴東, 主職村干部工資提高后, 副職村干部不愿做工作, 70%的村書記為了調(diào)動副職村干部配合做工作, 將工資拿出來一部分分給副職, 但是只是分給一兩個(gè)副職, 不可能覆蓋到所有村干部;剩余30%選擇不分享自己工資的村干部面臨著村干部隊(duì)伍中只有一兩個(gè)人做事、其他村干部都不愿做事的局面。村干部工資提高, 而組長報(bào)酬沒有提高, 對比之下, 小組長工作積極性受打擊, 不愿意再積極做事, 村干部讓小組長完成一些行政性工作時(shí), 如土地確權(quán)時(shí)進(jìn)行土地面積核查, 需要給組長以報(bào)酬, 以利益動員的方式來維持組織體系的遠(yuǎn)轉(zhuǎn)。這大大提高了中西部農(nóng)村地區(qū)的治理成本。如果沒有利益動員, 小組長關(guān)心村務(wù)的積極性下降。
3. 中西部地區(qū)村干部公職化導(dǎo)致村干部動員能力弱化
在村莊中, 村民對于中央政府和國家政策都具有高度的認(rèn)同, 但是這種認(rèn)同是一種抽象的國家認(rèn)同。村民對于基層政府和村干部的認(rèn)同是具體的國家認(rèn)同。國家政策在村莊中落地, 必須要在村莊中進(jìn)行政治轉(zhuǎn)化, 這一過程就是政治整合的過程。政治整合能夠降低政策和項(xiàng)目在村莊中落地的成本。村干部作為村民選舉出來的村干部, 身上具有兩重權(quán)威, 一重是由村干部這一國家代理人身份賦予的行政權(quán)威, 一重是社會性權(quán)威, 這是他被村民推選的原因。當(dāng)上村干部之后, 通過為村民做事情, 村干部可以加強(qiáng)社會性權(quán)威。村干部在村莊中具有比較高的威望, 并且能夠?qū)Υ迕襁M(jìn)行深度動員, 村民會產(chǎn)生具體的國家認(rèn)同。村干部公職化之后, 村干部忙于應(yīng)付上級工作, 下村時(shí)間減少, 村干部為村民做事情的機(jī)會減少, 村干部的社會性權(quán)威被削弱, 在村莊中進(jìn)行社會動員的能力必然下降。村干部坐班制之后, 一位退休村干部說:“現(xiàn)在村干部天天在辦公室做事情, 90%的時(shí)間用于處理文字資料等工作, 群眾看不到干部下村, 會以為村干部什么事情都沒做。”由此可見, 村干部公職化弱化了村干部的社會性權(quán)威, 降低了村干部的動員能力。
綜上, 村干部公職化是國家制度輸入農(nóng)村的冰山一角, 國家和政府希望通過法制化、科層化的治理體系來進(jìn)行國家政權(quán)建設(shè)、治理村莊。這套體系以高成本的運(yùn)轉(zhuǎn)為基礎(chǔ), 中西部地區(qū)推行以村干部公職化為基礎(chǔ)的正式化治理體系, 給中西部地區(qū)財(cái)政帶來很大壓力, 并且科層體系治理能力的限度, 也使得村莊中的細(xì)小瑣碎需求無法被解決, 對提升村級組織治理能力、及時(shí)回應(yīng)村民需求產(chǎn)生阻礙。所以, 在中西部地區(qū)推行村干部公職化要謹(jǐn)慎、充分地考慮治理需求與治理體系的匹配性。
五、結(jié)論與建議
村干部公職化是在國家治理轉(zhuǎn)型的背景下提出的。村干部公職化屬于國家在基層加強(qiáng)行政理性、提高基層治理能力的嘗試。但是我們要認(rèn)識到國家治理能力的提高不在于用“現(xiàn)代”的治理方式, 而是適應(yīng)村莊社會性質(zhì)變遷和村莊社會需求的變化, 采用與需求相適合的治理體系。東部地區(qū)農(nóng)村工業(yè)發(fā)達(dá)、流動人口眾多、居住集中、社會異質(zhì)性非常高、治理事務(wù)多而復(fù)雜, 需要對社會進(jìn)行精細(xì)化管理, 治理科層體系在東部地區(qū)的適用性反映出科層體系在集中力量辦大事、解決復(fù)雜事務(wù)上的巨大優(yōu)勢。由于中西部地區(qū)財(cái)政能力有限, 村干部公職化無法提高村組治理體系內(nèi)所有干部的工資, 只能夠提高主職村干部工資, 這將打擊副職干部和組長的工作積極性, 破壞原有的村組治理體系。若要提高所有村組干部的工資, 必然會對中西部地區(qū)緊張的財(cái)政造成更大負(fù)擔(dān)。因此, 可以考慮在具備社會基礎(chǔ)和財(cái)政能力的中西部地區(qū)逐步推動村干部公職化, 以有效利用正式治理體系的優(yōu)勢, 而不應(yīng)該在政策上“一刀切”。
在人口外流的中西部村莊, 青壯年勞動力外流, “三留守”現(xiàn)象比較突出。保障老年人和婦女兒童的生活安全、維持村莊中傳統(tǒng)的互助體系以維持村莊的基本秩序, 是當(dāng)前中西部農(nóng)村的治理任務(wù)。中西部農(nóng)村的治理任務(wù)具有臨時(shí)性、偶發(fā)性、鄉(xiāng)土性的特點(diǎn), 村干部應(yīng)該將村民組織起來, 在村莊中增強(qiáng)自我管理、重塑互助網(wǎng)絡(luò)。這些工作采用半正式的簡約治理即可完成。在村莊青壯年主體大量流失的背景下, 可以動員村莊中負(fù)擔(dān)不重的閑人精英參與到村民自治中來, 再造村莊自治主體。這些人一般是完成了人生任務(wù)、家庭負(fù)擔(dān)不重的低齡老人, 在村莊中也有一定的威望。由這些負(fù)擔(dān)不重的人作為骨干, 將村民組織起來進(jìn)行生活互助, 照料高齡留守老人、打掃衛(wèi)生、管護(hù)鄉(xiāng)村道路等, 能夠有效地解決中西部人口流出村莊面臨的治理需求。如此, 既不會大幅度增加中西部地區(qū)的治理成本, 又能夠有效率地解決村民需求。
作者：齊燕 王處輝
基金： 2014年度教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“完善基層社會治理機(jī)制研究” (項(xiàng)目編號:14JZD030) 的階段性成果;
來源：湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)2019年01期
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