土地增減掛鉤和鄉(xiāng)村振興路徑反思
夏柱智*
（ 武漢大學 中國鄉(xiāng)村治理研究中心 430072）
[摘要] 作為農村基礎性制度安排，鄉(xiāng)村振興過程中的土地制度改革令人關注。一個主要的觀點是通過土地增減掛鉤，盤活農村存量建設用地，資源變資產變資本，向農村農民輸入資源。文章深入分析土地增減掛鉤政策的現(xiàn)實由來和實踐邏輯，認為土地增減掛鉤的本質是政府財政資源通過土地指標的再分配，難以完成鄉(xiāng)村振興的任務。如果進一步突破原有政策，允許農村宅基地退出形成集體經(jīng)營性建設用地，那么現(xiàn)行土地制度將被大大突破，收益的將主要是發(fā)達地區(qū)和大中城市郊區(qū)的農村。文章提出應當反思土地增減掛鉤政策，重新審視鄉(xiāng)村土地制度改革的路徑。
[關鍵詞]土地制度改革 增減掛鉤 宅基地 農地入市 鄉(xiāng)村振興
一 引言
十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并作為七大戰(zhàn)略之一寫入新修改的中國共產黨黨章，這在我國農業(yè)農村發(fā)展歷史上具有重要意義。2018年中央“一號”文件以鄉(xiāng)村振興為主線，全面部署新時期農村政策。鄉(xiāng)村振興的總要求是“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富�！�，重要路徑之一是建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系，這就包括農村土地制度改革。探討土地制度改革和鄉(xiāng)村振興的關系乃是本文的問題意識來源。
已有研究的主要觀點是打破城鄉(xiāng)二元的土地制度，建立城鄉(xiāng)生產要素全面流動的制度機制。這些觀點認為目前制約農村經(jīng)濟社會發(fā)展的主要因素是土地不能自由在城鄉(xiāng)之間流動，主要是占農村建設用地主要部分的宅基地。對于那些不能直接入市的農村宅基地而言，土地增減掛鉤提供了一種可能。在2015年啟動的三項土地制度改革中，學界主流的觀點主張國家應當允許農村宅基地退出通過復墾整理形成新增集體經(jīng)營性建設用地的來源，這一點已經(jīng)寫入2017年形成的《土地管理法》（修正案）。本來土地增減掛鉤是一項嚴格土地管理的政策，中央允許地方通過盤活存量集體建設用地的方式新增建設用地指標。而我們通過研究發(fā)現(xiàn)，在農村土地財產權利的邏輯起點下，這一政策越來越被視為突破城鄉(xiāng)二元結構，促進鄉(xiāng)村振興發(fā)展的政策工具。
從土地管理的角度，土地增減掛鉤如果能在完成土地管理目標的同時，完成促進鄉(xiāng)村振興的目標，這是令人振奮的。然而一旦深入分析土地增減掛鉤的理論和實踐，土地增減掛鉤的效果并不令人如意。而且從土地制度的角度，國家從法律層面允許農村宅基地退出形成新增集體經(jīng)營性建設用地，將會沖擊現(xiàn)有以征地制度為核心的土地制度。為了深入理解土地增減掛鉤的理論和實踐，我們將在梳理土地增減掛鉤政策由來基礎上，以四川成都市為例來展開實踐分析，最后是一個結論，提出應當反思試圖借助土地增減掛鉤來促進鄉(xiāng)村振興的土地制度改革路徑。
在土地增減掛鉤中，地方政府是土地指標的需求方，農民集體是土地指標的供給方。供給土地指標的農民所獲得的收入的性質是一個重要問題。在土地增減掛鉤項目運作中，政府要復墾農民宅基地，要對被拆遷農房進行補償，有些地區(qū)如成都市在2012年達到30萬元/畝的水平，農村本來價值很低的農村宅基地突然能獲得這么高的價值引起了學界的興趣。
學界普遍采取土地財產權的的視角，認為土地增減掛鉤是“市場”機制，激活了農村宅基地的內在的財產價值。[1]一些學者借用“土地發(fā)展權”理論來論證土地指標具有價值。土地指標就是國家允許土地非農使用的權力。從我國的實踐情況來看，近幾年很多地方進行的“建設用地指標增減掛鉤”試驗，與土地發(fā)展權轉移制度的功能就非常相近。[2]這種理論分析視角下，農村宅基地權利是一種“土地發(fā)展權”，土地增減掛鉤項目中，政府復墾農戶宅基地，應當對農民退出土地發(fā)展權的補償。因此主流學界寄希望于土地增減掛鉤實現(xiàn)遠郊農村建設用地的價值。土地增減掛鉤政策賦予農村建設用地新的屬性“土地權益”，農民憑借“土地權益書”完成對不可移動的土地的替代，可以實現(xiàn)偏遠農村、零散分布土地的遠距離、大范圍置換。[3]周其仁關于土地增減掛鉤的認識很典型�！稗r民自用的建設用地權一旦經(jīng)由市場競價，可能表現(xiàn)為驚人數(shù)目的貨幣財富”，[4]農民得到的補償來自于“權利的交換”、“建設用地的激活”。 [5]
在這一視角解析下，學界對土地增減掛鉤的批判集中于市場價格機制并未充分形成。比如有學者認為目前土地指標交易的主體是不同地區(qū)的地方政府，而不是作為農地所有者的農民和農民集體，因此帶來了許多問題[6]。在增減掛鉤的指標交易中，尚未建立公開合理的價格形成機制，價值補償沒有充分體現(xiàn)農民的土地財產權權益。盡管農民從增減掛鉤中得到部分好處，但總體而言，農民的權益并未得到充分保障，其表現(xiàn)是宅基地補償標準低[7]，缺乏公開、合理的收益再分配機制來保障農民利益[8]，農民土地權益價值未得到全面體現(xiàn)[9]。
這些對于土地增減掛鉤的看法把土地增減掛鉤誤解為“市場”，不了解土地指標和土地增減掛鉤的運作機制。在邏輯上，學界普遍混淆了土地的實地和土地指標是兩個不同的概念，混淆了市場機制和再分配機制。土地指標是國家自上而下人為控制的，其目的是形成集中統(tǒng)一的土地管理體制。而在實踐中，土地增減掛鉤中的土地指標價值是地方政府規(guī)定出來的，這其中并沒有什么市場機制發(fā)揮作用。一般認為，在中國城市建設實踐中，建設用地所具有價值有兩個方面，一是由區(qū)位優(yōu)勢造成的級差地租A，二是由于國家土地管制形成的級差地租B。土地增減掛鉤使得遠郊農村的建設用地可以通過形成掛鉤指標，獲得B的增值收益。土地指標越是稀缺，級差地租B越大，遠郊農村可分享的土地級差收益越大。因此土地增減掛鉤政策實際上是以指標作為媒介，將地方政府的資源向農村定向輸送利益，是政府的再分配行為，土地是地方政府再分配行為的政策工具。盡管地方創(chuàng)辦了土地交易所等指標交易的平臺，但是其內在機制仍然是通過減少地方政府土地財政收入，間接地投入到了農村。[10]
學界的誤解來源于不去理解土地增減掛鉤的具體時空條件，忽視了對某一個區(qū)域土地增減掛鉤項目的實際運作機制的理解。下面通過政策疏離和實踐分析兩個部分來加深對土地增減掛鉤的理解。
國土資源部門推出土地增減掛鉤政策的初衷是創(chuàng)新土地資源管理，激勵地方盤活利用存量建設用地。
土地管理法律的主要目標是嚴格土地資源管理。1999年修改后的《土地管理法》確立了耕地保護作為基本國策，“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策�！保ǖ�3條第1款）。在加強土地管理的背景下下，如何盤活利用存量建設用地是國土資源管理在1998年之后的土地管理制度創(chuàng)新的主題。學界普遍認為相對于城市，農村土地資源利用效率普遍較低。王旭東指出，“1997-2008，農村人口了14%，而村莊用地卻增長了4%，呈現(xiàn)人減地增的趨勢�！�[11]根據(jù)國土資源局土地勘測研究院的調研數(shù)據(jù)顯示，當前農村宅基地的閑置率約為10%—15%，也就是說即使按照最低標準，以我國當前2億畝農村宅基地總量來看有近2000萬畝宅基地處于閑置狀況，這被認為是不能容忍的巨大資源浪費。[12]從土地資源管理的角度，這些研究預示了如何創(chuàng)新土地管理制度，一方面要嚴格管理新增建設用地；一方面則要設法盤活存量建設用地。安徽蕪湖是早期國土資源部的試點，創(chuàng)新集體建設用地流轉是基本內容，基本內容是“土地置換”，就是通過退出和復墾農村建設用地來獲得指標，這些指標集中落地到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)。這就是最初的土地增減掛鉤[13]。時任國土資源管理部副部長李元充分肯定這一試點的價值。他指出“采取有力的政策盤活存量建設用地，減少新增建設用地，鼓勵退宅還田，這是保護耕地的根本出路”�！皬谋Ｗo土地資源的角度來說，也不能低估集體建設用地流轉的重大意義�！�[14]
土地增減掛鉤作為一種正式政策，其源頭可追溯到2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的意見》，《意見》提出“鼓勵農村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。”2005年國土資源部正式頒布文件《關于規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》，開始試點城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策及實踐，此后土地增減掛鉤一直以試點的方式在全國推行，成為試點地區(qū)城市新增城市建設用地指標的重要來源。
2008年《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》概括了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的完整含義、操作方式及目標意義。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是“依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)（以下簡稱項目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質量，節(jié)約集約利用建設用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。”國家之所以要設置“掛鉤指標”這一管理制度，源于在土地增減掛鉤中，國家依然要對地方新增建設用地進行調控，防止各行其是。早期的蕪湖、蘇州等地方集體建設用地試點中的地方政府自行進行的“土地置換”成為政策禁止的對象，所有涉及建設用地復墾和指標調整使用的行為均要納入國家自上而下的控制�！秶鴦赵宏P于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》(2010)第五條就說明了這一點�！皥詻Q制止以各種名義擅自開展土地置換行為。在推進農村新居建設和危房改造即小康示范村建設等工作中，凡涉及城鄉(xiāng)建設用地調整使用的，必須納入增減掛鉤試點。嚴禁擅自開展建設用地置換、復墾土地周轉等‘搭車’行為，防止違規(guī)擴大城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模”。
可以看到，國土資源部把土地增減掛鉤作為精細地管理土地資源的政策工具。從土地資源管理的角度，土地增減掛鉤本質上是一種新型的土地整理方式，把土地整理從過去單一的農用地整理過渡為包含田、水、路、林、村的土地綜合整治。土地增減掛鉤和征地中的“耕占平衡”的差別是土地增減掛鉤政策中的土地綜合整治直接針對農村建設用地，主要是農村宅基地。在耕地占補平衡政策中，地方政府必須以農用地和未利用地整理的方式增加有效耕地面積，補充在城市建設中減少的耕地，補充耕地面積是城鎮(zhèn)建設用地增加的必要條件；在土地增減掛鉤政策中，在一定的掛鉤周轉指標支持下，城市新增建設用地指標可以直接通過減少農村建設用地而獲得，這一指標是自下而上獲得的，其成本是政府拆除農民住房復墾宅基地的費用。
土地增減掛鉤政策實施中，最重要的問題是“錢從哪里來？”。土地指標的價值來源于土地非農使用的級差地租收益的再分配。問題是地方政府借土地指標向農村輸入土地收益的性質是什么，是通過市場化機制還是再分配機制。一種流行的觀點是，一旦國家允許土地指標交易，宅基地被置換、挪移到城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)，就具有了相當于城市建設用地的價值。這種觀點的問題是，沒有區(qū)分實地和指標，也沒有理解土地指標價值的實際來源。土地的基本屬性是不可移動，農村那塊退出的宅基地不可能被挪移到城市郊區(qū)使用，而僅僅是復墾為耕地。同樣，城市郊區(qū)被政府征收用于建設的土地也不是之前退出的宅基地，它僅僅使用了來自農村宅基地整理退出形成的土地指標。
無論用什么理論話語去表述，土地增減掛鉤項目中實際不存在影響土地指標價格的市場。既然土地指標不是實地，理論上可以供給土地指標的主體是所有擁有農村建設用地的農戶，政府只需要花費很低的成本就可以獲得土地指標。有兩種確定土地指標價格的辦法，一是參照取得國家土地指標成本，這是最便利的計算方法。在湖北省沙洋縣，政府規(guī)定一畝掛鉤指標是價格是3萬元，正好相當于政府使用計劃內的新增建設用地需要向國家交納耕地占用稅和新增建設用地有償使用費之和。二，參照拆舊建新的成本，這一成本在不同經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的高低不同。如果國家試圖通過這一政策向農村農民輸入資源，比如建設新農村，那么土地指標的價值就可規(guī)定得十分高，如成都。成都在建設農民安置小區(qū)時提出了非常高的“四性”標準，指的是是“發(fā)展性，多樣性，相容性和共享性”，基礎設施配套達到“1+13”的標準，平均每一個人口達到2萬元。為了能支付高標準的農村新社區(qū)建設的成本，2012年成都把土地指標的價格提高到30萬元/畝的高價�？梢姛o論哪一種土地指標價格，均是政府規(guī)定出來的。國家通過土地增減掛鉤政策激勵地方政府和集體通過盤活存量的方式減少對耕地資源的占用。本來農村宅基地的功能是用于建造住房，現(xiàn)在國家規(guī)定農村宅基地可以用于土地指標的供給，那么宅基地就獲得了政策性價值。
成都土地增減掛鉤運作較早，受到的社會關注較多。我們以成都為例來討論土地增減掛鉤中土地指標價值的來源問題。我們認為，無論采取什么樣的外在方式，土地增減掛鉤中，農村宅基地退出形成土地指標的價值只可能是來源于地方政府土地財政收入以土地指標為媒介的再分配[15]。
成都市是最早的土地增減掛鉤試點。據(jù)統(tǒng)計，截止2011年底，成都市通過土地綜合整治投入和帶動資金410億元，新增耕地42萬余畝，修建農民集中居住區(qū)1500個，大大改善了農民居住條件。2008年時，成都通過土地增減掛鉤復墾1畝宅基地，政府規(guī)定的保底價格是15萬元，2012年后，保底價格漲到30萬元。成都市地方政府認為“市場運作”是土地增減掛鉤項目的基本特征，簡單地說是土地指標進入土地市場獲得價值，為此成都市還建立了“農村土地產權交易所”[16]按照我們對成都市土地增減掛鉤政策的梳理，土地增減掛鉤項目運作有二種方式。無論哪一種方式，最終均是地方政府用城鎮(zhèn)土地招拍掛形成的土地財政收入定向地對拆舊區(qū)農民的轉移支付。
第一種方式是政府主導型。政府直接投資獲得土地指標，最后在土地拍賣中獲得資金回籠（注意拍賣的是實地）。其中土地指標是土地增減掛鉤項目的最終產品，整個項目一啟動便會涉及農村安置房建設、農民舊房拆遷、農民搬遷（過渡費）、土地整理復墾等諸多環(huán)節(jié)，需要數(shù)億元的投入。拍賣之前，政府是投資的主體，具體由政府性的小城鎮(zhèn)投資建設公司投資。地方政府通過使用掛鉤土地指標去征地，再通過土地出讓獲得的收益還貸款從而實現(xiàn)資金周轉和平衡。這意味著，土地財政收入直接支付了項目成本。
第二種方式是社會資本主導型。在土地增減掛鉤項目實施規(guī)模擴大背景下，單純依靠政府投資的傳統(tǒng)模式難以滿足實際需要。成都市開始引入社會資本參與到土地增減掛鉤項目中來，社會資本獲得土地指標后由政府保底收購，保障其投資成本及利潤，利潤一般在10%左右。在這里，盡管有社會企業(yè)參與了指標的“生產”過程，但這些社會企業(yè)的主要角色是提前墊資，最終土地指標還只有通過落地才能變現(xiàn)，無論是是地方政府回購，還是開發(fā)商回購，最終還是地方政府來買單。這種運作模式中，地方政府不僅要支付拆舊區(qū)的成本，而且要支付社會資本的利潤。
為了使土地指標能夠實現(xiàn)“市場”價值，補償拆舊區(qū)的成本，成都在土地使用環(huán)節(jié)規(guī)定了“持證準入”和“持證準用”政策。“持證準入”和“持證準用”政策意圖無疑是想將土地增減掛鉤項目的成本部分轉移到開發(fā)商，讓這些開發(fā)商先拿出資金來購買土地指標，從而承擔土地增減掛鉤項目的成本�？雌饋�，土地指標的最終收購方不必然是地方政府了，而是房地產開發(fā)商，地方政府通過制度安排為農民（拆舊區(qū)）和開發(fā)商搭建的土地指標交易平臺。但是土地指標本身沒有價值，因此也就不存什么土地價值的“釋放”與“不釋放”的問題[17]。開發(fā)商在提前購買土地指標（比如30萬元/畝）的價款看來是在土地出讓金之外，卻在開發(fā)商的預期價格中，仍然是算在土地出讓金總價款之內的。開發(fā)商不可能做一個慈善家，在支付了一塊土地（包含土地指標）的市場對價后，還額外拿出30萬元/畝來購買土地增減掛鉤項目所生產出來的指標。故成都市看似讓開發(fā)商“多付出”的那一筆土地指標的費用，最終其實還是以地方政府的土地財政預期收入的減少為代價的，本質上還是地方政府的土地財政收入在為增減掛鉤項目的實施提供資金支持[18]。不同之處是地方政府損失的方式是從其預期的、本應得到的“土地財政”收入中提前扣去了的部分，讓人感覺到是開發(fā)商和農民之間的“市場交易”。
由于土地增減掛鉤本質是“再分配”，是政府通過土地指標為媒介的財政資源再分配。因為城市建設用地是有限的，尤其是高價值的商住建設用地有限，政府企圖通過土地增減掛鉤來帶動鄉(xiāng)村振興必然是相當局限的。有土地增減掛鉤項目的農村將得到政府的財政投入，而缺乏土地增減掛鉤的農村將無法得到政府的財政投入，因為這主要是政府主觀意志分配的（往往投入各類新農村建設示范點），這將造成人為的不公平。
成都除了有土地增減掛鉤，還仍有類似蕪湖市試點早期實踐過的地方性的集體建設用地流轉。按照成都市的制度，集體建設用地流轉有兩種方式，一是實地流轉；二是指標流轉（原來在蕪湖市被稱之為“土地置換”，三項土地制度改革中稱為“異地入市”）。這是由于八九十年代，農村工業(yè)不發(fā)達，成都缺乏如長三角和珠三角那樣多的存量集體經(jīng)營性建設用地，成都市允許基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)復墾農村宅基地形成土地指標用于形成新增集體經(jīng)營性建設用地。
這實際上是三項土地制度改革中的集體經(jīng)營性建設用地的“異地入市”。成都集體建設用地流轉的特征是允許宅基地經(jīng)過調整入市，大大擴大了集體建設用地入市的范圍。這是國家不允許的，全國人大常委會把可入市集體建設用地界定為“存量集體經(jīng)營性建設用地”，存量和經(jīng)營性建設是硬性約束條件，農村宅基地并不是存量集體經(jīng)營性建設用地。而一些學者認為可入市土地是“在存量集體建設用地總規(guī)�？刂葡�，依據(jù)‘兩規(guī)’確定的集體經(jīng)營性建設用地”[19]。這里“存量集體經(jīng)營性建設用地”的概念被偷換為“存量農村集體建設用地”，從而農村宅基地也被納入存量集體經(jīng)營性建設用地的范圍，根本上突破現(xiàn)行土地制度，是土地制度改革的陷阱。
在成都，宅基地退出形成新增集體經(jīng)營性建設用地指標的主要依據(jù)是《成都市集體建設用地整理和集體使用管理暫行辦法》（2008）[20]。辦法規(guī)定集體建設用地整理有兩類：由國土資源部、四川省國土資源廳批準的城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤項目（“掛鉤”項目）；由成都市人民政府批準的城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤項目（“拆院并院”項目）。基層把前者稱為“大拆掛”，后者稱為“小拆掛”。
該辦法第3部分規(guī)定：實施掛鉤項目或“拆院并院”項目節(jié)約的集體建設用地，按照“拆舊區(qū)”與“建新區(qū)”對應的原則直接使用，或由市、縣國土部門統(tǒng)籌安排使用；直接使用節(jié)約的集體建設用地，可在土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃建設用地區(qū)或發(fā)展預留區(qū)使用。掛鉤項目的“建新區(qū)”可根據(jù)需要報征為國有或保留集體建設用地性質，“拆院并院”項目的“建新區(qū)”保留集體建設用地性質（這樣就免去了自上而下的一整套征地程序）。統(tǒng)籌安排使用的集體建設用地，必須在土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃建設用地區(qū)或發(fā)展預留區(qū)使用。其中，掛鉤項目節(jié)約的集體建設用地可跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)或跨區(qū)（市）縣使用，“拆院并院”項目節(jié)約的集體建設用地只能在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內使用。
掛鉤項目節(jié)約的集體建設用地和“拆院并院”項目節(jié)約的集體建設用地實行“分類管理”，但是兩種項目經(jīng)過一定程序還能夠轉化，成都市國土局關于印發(fā)《成都市農民集中建房整理項目管理辦法》的通知（2011）規(guī)定，農民集中建房整理項目復墾的建設用地用于集中居住區(qū)和當?shù)剞r村集體經(jīng)濟組織農村產業(yè)發(fā)展用地后，剩余的建設用地，待條件成熟后可向省國土資源廳申請城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目立項。安仁鎮(zhèn)是成都市是一個著名的旅游鄉(xiāng)鎮(zhèn)。我們調查發(fā)現(xiàn)安仁鎮(zhèn)包裝的一個增減掛鉤項目一直都沒有審批通過，沒有獲得省里的批文，但是安仁鎮(zhèn)把項目已經(jīng)實施了，資金來源于農業(yè)投資公司的銀行貸款，項目一直無法驗收，指標無法進行交易獲得資金，現(xiàn)在銀行追款，縣政府要求驗收，但是省廳通不過立項，安仁鎮(zhèn)打算重新包裝成地方性的“小拆掛”項目。
從農民的角度，“小拆掛”和“大拆掛”沒有差別，均是農民宅基地退出，獲得一定的補償。而從國家和地方關系來看，“小拆掛”和“大拆掛”的本質差別是根本的。“小拆掛”是地方性的政策，審批單位是成都市國土資源局，其規(guī)模不受國家自上而下達的周轉指標控制。理論上只要有需求（一般是發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)），地方政府就可以批準設立“小拆掛”項目，只需滿足耕地平衡。由于農村宅基地規(guī)模龐大，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設用地將很容易得到滿足。目前的問題是，土地指標價格上升到30萬元/畝，一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如何支付得起這個價格。
“小拆掛”項目一般是社會資本主導的。在成都市，地方政府實施這一政策的動力在于，在自上而下偏緊的土地指標供給政策下，市和縣區(qū)政府沒有多余的指標供給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就只能通過騰退農村宅基地的方式來獲得土地指標，推進經(jīng)濟建設。它實際上是蕪湖等集體建設用地流轉試點在2000年就實踐的政策，蕪湖市的做法是即通過農村宅基地復墾，增強集體經(jīng)營性建設用地，用于建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)，滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設用地需求。成都市比蕪湖復雜的地方是引入了社會資本來對農村宅基地進行整理。從國家規(guī)范土地增減掛鉤的角度，成都市地方性的“小拆掛”是不合法的，也有巨大的政策風險的。按照《國務院關于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》(2010)規(guī)定的“堅決制止以各種名義（包括建設新農村，招商引資等）擅自開展土地置換行為”。因此成都市的做法只能是“大膽嘗試”，而不可推廣普遍化，否則土地增減掛鉤就要亂套了，就可能會發(fā)生城鎮(zhèn)建設用地擴張失控，農村耕地紅線突破[21]，導致地方政府大拆大建，農民利益受損等情況。
集體經(jīng)營性建設用地入市看起來賦予農民集體普遍的權利，對各個地區(qū)是公平的，將有助于各個農村地區(qū)的鄉(xiāng)村振興。實際上由于集體經(jīng)營性建設用地入市規(guī)模和價值在不同地區(qū)有巨大的差異，這一制度安排實際上是不公平的。經(jīng)過了幾十年的經(jīng)濟發(fā)展，中國已經(jīng)形成了兩個差異極大的地區(qū)：沿海發(fā)達地區(qū)農村和城市連為一體，存量集體經(jīng)營性建設用地規(guī)模大，需求也大，土地價值高，集體土地合法地入市將大大增加集體和農民的收入；而在中西部不發(fā)達地區(qū)，存量集體經(jīng)營性建設用地規(guī)模小，需求也不多，土地價值低，集體土地合法入市對當?shù)丶w和農民意義不大。允許農村宅基地退出和入市將通過增加集體經(jīng)營性建設用地的數(shù)量不斷增加發(fā)達地區(qū)的集體和農民所得，減少國家公共財政收入，讓那些真正需要鄉(xiāng)村振興的地區(qū)得不到基本的資源，擴大發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)的差距。
鄉(xiāng)村振興是新時期農村工作的目標，是檢驗各項制度和政策的試金石。然而對于具體的某一項制度，我們應當進行具體分析，厘清制度實踐和鄉(xiāng)村振興之間的有機聯(lián)系。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是一項仍然在全國進行試點具體土地制度，引起了學界很大的爭議。在三項土地制度改革中，土地增減掛鉤被認為可以發(fā)揮非常重要的“中介”作用，被認為是盤活農村宅基地，實現(xiàn)農村土地價值的現(xiàn)實路徑。本文分析表明事實并非如此，試圖借助土地增減掛鉤政策來推進鄉(xiāng)村振興的觀點應當接受反思。
下面是基本結論：第一，土地增減掛鉤直接針對農村建設用地進行整理，主要目的是國家激勵地方增加耕地，減少建設對耕地的占用。第二，土地增減掛鉤項目形成的土地指標本身沒有價值，其價值來源于財政收入的再分配，國家通過土地增減掛鉤來輸入資源只會擴大農村內部的不平衡。第三，集體建設用地指標的流轉作為土地增減掛鉤的地方運作方式，主要源于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟建設指標的缺乏，一旦被誤認為農村宅基地包含有巨額的財產，從而把農村宅基地退出用于新增經(jīng)營性建設用地法律化，現(xiàn)行土地制度將受到根本的沖擊。收益的是將主要是發(fā)達地區(qū)農村和農民，而哪些最需要國家輸入資源促進鄉(xiāng)村振興的農村地區(qū)所得寥寥，地區(qū)差距將進一步擴大，走向了鄉(xiāng)村振興的反面。
* 夏柱智，1987年省，湖北黃石人，社會學博士，公共管理博士后�，F(xiàn)為武漢大學社會學系副教授，中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員。主要研究領域為農村社會學，土地制度，鄉(xiāng)村治理，在全國十余省市駐村調查500余天，在《中國社會科學》等學術期刊發(fā)表十多篇論文，多篇論文被人大報刊復印資料全文轉載。出版有專著：《半工半耕：城市化背景下的農民階層分化研究》
[1]有學者計算認為農村宅基地蘊含的財富高達130萬億元。具體算法為，通過2012年全國土地出讓面積和合同城郊加快計算出建設用地價格為每畝56萬元，再以此推算全國2.46億畝的農村建設用地總價值。這種明顯違背常識的計算反映了學界陷入關于土地的“拜物教”或者說“幻覺”中。參見《三中全會激活15億畝農村土地，價格或達130萬億》，載《中國經(jīng)濟周刊》2013年11月25日。
[2]程雪陽：《土地發(fā)展權和土地增值收益分配》，《法學研究》2014年第5期。相關的研究還可參見陳柏峰：《土地發(fā)展權的理論基礎和制度前景》，《法學研究》2012年第4期。
[3]馬長發(fā)，劉雙良:《讓城鎮(zhèn)化去偽存真—增減掛鉤的推進與“偽城鎮(zhèn)化”的預防和治理》，《中國土地》2011年第4期。
[4]周其仁：《試辦土地交易所——對成都重慶城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的一個建議》，《南方周末》2007年10月10日。
[5]北京大學國家發(fā)展研究院綜合課題組：《還權賦能—奠定長期發(fā)展的可靠基礎：成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革實踐的調查研究》，北京大學出版社，2010。
[6]程雪陽：《土地發(fā)展權和土地增值收益分配》，《法學研究》2014年第5期。
[7]易小燕等:《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤運行中出現(xiàn)的主要問題與建議》，《中國農業(yè)資源與區(qū)劃》2011年第2期。
[8]王振波等:《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策觀察與思考》，《中國人口》2012年第1期。
[9]譚靜:《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤中的集體土地權益保護》，《中國土地科學》2012年第2期。
[10]賀雪峰：《建設用地制度改革的邏輯——以成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實驗中的土地制度改革為例》，《貴州社會科學》2013年第4期。
[11]王旭東：《中國農村宅基地制度研究》，北京：中國建筑工業(yè)出版社，2011年，第125頁。
[12]韓康，肖鋼：《積極探索建立有中國特色的農村宅基地市場——啟動農村宅基地市場化改革研究》，《理論前沿》2008年第13期。
[13]蕪湖和蘇州較早期的集體建設用地試點均有“土地置換”的操作辦法。參見李倩,黃薇,許禮華：《蕪湖的想法和辦法：安徽省蕪湖市農村土地使用制度綜合改革調查》，《中國土地》2013年第12期；姜愛林，葉紅玲，張晏：《“蘇州市流轉”評說——關于蘇州市集體建設用地流轉制度創(chuàng)新的若干理論思考》，2000年第11期。
[14]李元：《堅持制度創(chuàng)新推進農民集體建設用地使用權流轉——在蕪湖試點總結研討會上的講話》，《國土資源通訊》2003年第6期。
[15]重慶地票制度的道理也是如此。地票本身并沒有價值，政府人為規(guī)定了地票的價值并借用地票向農村輸入財政資源。桂華認為，“開發(fā)商拿到地票后，再參加土地招拍掛才能拿地開發(fā)，并且地票可以沖抵新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費。新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費是開發(fā)商應當交給政府的拿地成本，從開發(fā)商角度看，地票相當于分兩次支付拿地成本，從政府角度看，地票不過是將一部分土地出讓收入轉移給退出農村建設用地的農民。羊毛出在羊身上，這一增一減不過是政府少拿，部分農民得好處而已。地票價格不過是政府土地出讓收入的一部分，所以農民轉戶成本依然是政府負擔。”參見桂華：《財產權的陷阱——農村宅基地制度改革爭論與辨析》，華中科技大學博士后報告，2015，第207頁
[16]成都農村產權交易所是成都市政府于2008年10月13日在全國率先掛牌成立的農村產權流轉綜合服務平臺，交易的標的包括建設用地指標、集體建設用地、農村土地綜合整治及多項農村產權。
[17]賀雪峰，夏柱智，王海娟，等：《農村建設用地的價值筆談》，《古今農業(yè)》2013年第1期。
[18]賀雪峰：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑研究——以成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐調查為基礎》，《學習與實踐》2013年第2期。
[19]董祚繼：《農村土地制度改革的難點與出路》，2016年12月13日。
[20]配套的文件是《成都市集體建設用地使用權流轉管理暫行辦法》（2008）。該辦法規(guī)定可入市流轉的集體建設用地包括宅基地。集體建設用地有兩種獲得方式：一是依照法律法規(guī)和政策規(guī)定，辦理了建設用地批準手續(xù)的，為合法取得的集體建設用地；二是按照審批權限，經(jīng)國土資源部、四川省國土資源廳、成都市人民政府批準，實施農村集體建設用地整理,將整理節(jié)約的建設用地指標掛鉤到符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的區(qū)域使用，為合法取得的集體建設用地。（參見第8條）“鼓勵符合一定條件的農戶退出宅基地。農戶自愿退出宅基地（含房屋）的，宅基地使用權予以注銷，并不得再申請新的宅基地，國土部門為其出具退出宅基地的證明”。（第30條）
[21]農村宅基地作為農村建設用地和農村經(jīng)營性建設用地是兩類不同的建設用地。農村宅基地是很容易復墾為耕地的“建設用地”，一旦用于工商業(yè)成為集體經(jīng)營性建設用地，則就不再容易復墾為耕地，因為成本過大了。
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