歐陽靜 ：政治統(tǒng)合制及其運行基礎(chǔ)——以縣域治理為視角
【內(nèi)容提要】政治統(tǒng)合制是指黨委圍繞中心工作，對行政科層制進行結(jié)構(gòu)整合、資源聚集、功能重組的治理模式。在縣域治理實踐中，為了克服行政科層制的缺陷與惰性，以黨委為主體的政治機制將重要的治理事務(wù)轉(zhuǎn)化為中心工作，再通過壓力機制、動員機制和行政包干制等機制重構(gòu)科層結(jié)構(gòu)、整合科層資源，完成具有綜合性、緊迫性的中心工作，從而形成了政治統(tǒng)合制。政治統(tǒng)合制不僅呈現(xiàn)了黨委在國家治理結(jié)構(gòu)和治理體系中的功能與意義，也為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的動力與機制提供了一種新的解釋路徑。但是，政治統(tǒng)合制最大的風(fēng)險是政治機制本身的官僚化。因此，發(fā)揮政治統(tǒng)合制的積極因素，避免黨組織的官僚化，既是我國政權(quán)建設(shè)的挑戰(zhàn)，又是其建設(shè)的意義所在。
【關(guān)鍵詞】政治統(tǒng)合制 行政科層制 中心工作 縣域治理
改革開放以來，中國取得了舉世矚目的成就，創(chuàng)造了世界經(jīng)濟史上的諸多奇跡。在對中國奇跡的解釋中，“中國式的聯(lián)邦主義”“地方政府法團主義”等理論都顯著地突出了政府所起的關(guān)鍵性作用（Montinola， Qian and Weingast， 1995； Walder， 1995；周黎安，2008）。中國政府在經(jīng)濟發(fā)展中所發(fā)揮的關(guān)鍵作用已成為西方經(jīng)濟學(xué)界對中國改革的一種共識（Li， 1988）。這些研究形象地說明了在經(jīng)濟分權(quán)激勵下，具有企業(yè)家精神的地方政府高效、快速地推動了地方經(jīng)濟發(fā)展。但不足之處是，它們重點分析了地方政府如何利用市場機制的競爭和激勵來創(chuàng)造發(fā)展的活力與動力，而沒有突出政府運行機制的重要性，也沒有闡釋政府自身的政治和行政機制是如何發(fā)揮作用的。此外，它們對“政府”的理解也相當籠統(tǒng)，沒有區(qū)分黨與政府在經(jīng)濟社會發(fā)展中具體扮演的角色。
從實踐看，中國共產(chǎn)黨在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著重要的領(lǐng)導(dǎo)作用。正如習(xí)近平（2014：119）總書記指出，“改革開放30多年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展之所以能夠取得世界罕見的巨大成就，我國人民生活水平之所以能夠大幅度提升，都同我們堅定不移地堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮各級黨組織和全體黨員作用是分不開的。在我國，黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)是政府發(fā)揮作用的根本保證。”
盡管黨在國家治理體系和治理實踐中處于如此重要地位，但無論在政策研究層面還是在學(xué)術(shù)討論中，鮮有論者關(guān)注黨的具體治理實踐及其運行機制，也少有論述黨的治理結(jié)構(gòu)在國家治理體系和治理實踐中是如何發(fā)揮作用的�；诖�，本文將以縣域治理實踐為視角，呈現(xiàn)黨在經(jīng)濟社會中具體扮演的角色及其運行基礎(chǔ)，以闡釋我國的政治和行政機制在推動經(jīng)濟社會發(fā)展中是如何發(fā)揮作用的。
一、縣域治理中的政治統(tǒng)合制
在國家治理體系中，縣級政權(quán)處于承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是落實國家政策、促進地方發(fā)展、實現(xiàn)國家長治久安的重要基礎(chǔ)，所謂“郡縣治，天下安”�？h域治理也被形象地概括為既“接天線”又“接地氣”，是落實國家戰(zhàn)略部署、推進經(jīng)濟社會發(fā)展的堅定基石。
盡管縣域治理極為重要，但關(guān)于縣域治理的實證研究剛剛興起。大多數(shù)研究處于應(yīng)然研究階段，習(xí)慣于用西方政治學(xué)的話語體系和理論邏輯去評判和審視我國縣級政權(quán)組織體系及其治理實踐，并據(jù)此設(shè)計“縣政改革的目標和路線圖”（于建嶸，2010）。在這樣的視野下，我們看到的往往是“基層制度的諸問題”，是與韋伯的科層制組織理論不相符的基層政權(quán)組織形象（楊雪冬，2002；張靜，2007；樊紅敏，2008）。一旦我們將視野轉(zhuǎn)向縣域治理的實際運行過程和效果，就會發(fā)現(xiàn)雖然縣域治理機制不完全遵循科層制邏輯，但它仍然實現(xiàn)了縣域經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，特別是在落實和推動諸如計劃生育、稅費改革、新農(nóng)村建設(shè)等重要的國家政策和應(yīng)對諸如非典、地震等突發(fā)性危機時，表現(xiàn)出了現(xiàn)代科層組織難以企及的效能，基本實現(xiàn)了既“接天線”又“接地氣”的治理功能。那么，是怎樣的機制使縣域治理實現(xiàn)了科層制難以實現(xiàn)的效能？對這一問題的思考有助于我們理解中國政治和行政機制的運行特點與邏輯。
筆者自2012年開始陸續(xù)在縣級政府開展田野工作。最先在中部D縣的縣委辦、政府辦等綜合性部門進行了為期6個月參與式觀察，以了解縣級政府“做什么”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全縣各部門幾乎是圍繞縣委辦和縣政府辦制定的考評指標方案運行。縣域考評指標方案所占分值最重的工作其實就是本文所說的“中心工作”，即解答縣域政府“做什么”的問題。之后，圍繞“怎么做”的問題，我們運用事件調(diào)查法，考察縣域的一些中心工作（比如招商引資、扶貧工作）的推動和實施情況，同時對旅游局、信訪局、公安局、財政局、民政局等行政部門進行參與式觀察，以了解行政科層組織是如何應(yīng)對中心工作的，即本文所論述的治理機制。
在有關(guān)縣域治理機制的研究中，折曉葉（2014）的《縣域政府治理模式的新變化》最富啟發(fā)性。該文用“統(tǒng)合化”概述了縣域政府“政治-行政-公司”統(tǒng)合運行的治理模式。其中，行政機制是指科層組織的科層制機制。它遵循事本主義、專業(yè)主義、程序主義的邏輯和技術(shù)治理的路線，強調(diào)規(guī)章、規(guī)則等文本制度的重要性，表達的是縣域政府的“權(quán)力”。政治機制則是一種旨在打破科層制機制的非正式機制，代表了縣域政府謀求發(fā)展的“意志”。公司機制是“政府在控制核心資源要素的情況下，通過經(jīng)營土地等地方稀缺資源，借助生產(chǎn)、建設(shè)和經(jīng)營公共物品的項目公司，進行資本動員，實現(xiàn)融資等目標，落實‘政府主導(dǎo)結(jié)合市場機制’的制度安排和經(jīng)營策略”，是一種幫助政府規(guī)避風(fēng)險、實現(xiàn)“績效”的機制。在“政治-行政-公司”統(tǒng)合制過程中，政府運用其行政機制，借助項目平臺，通過行政審批權(quán)獲得了土地這一核心要素，再通過政治機制的動員、主導(dǎo)性作用以及公司機制的市場化運作，實現(xiàn)了權(quán)力、意志、績效的相互推動，最后產(chǎn)生出經(jīng)濟發(fā)展的新活力。顯然，“行政-政治-公司”三位一體的統(tǒng)合機制成功地解釋了地方政府推動城市化發(fā)展中的動力、資金、資源和績效問題。
然而，折曉葉的統(tǒng)合模式只是將政治和行政機制作為一種隱形的推動力，分析的重點仍然是土地、項目、企業(yè)等資源要素在縣域發(fā)展中的作用，而不是政治和行政統(tǒng)合的具體實踐。比如，她用“非正式機制”概述了代表縣域發(fā)展“意志”的政治機制，并沒有明確指出這種政治機制是如何運行的。但縣域治理機制統(tǒng)合化的發(fā)現(xiàn)，對于理解中國政治與行政機制的運行特點、邏輯頗具啟發(fā)性。
本文將政治機制具體為黨委的運行機制，行政機制則是指政府科層組織的運行機制。根據(jù)韋伯等人的科層制理論，行政科層制的優(yōu)勢是循序漸進、按部就班、照章辦事，具有規(guī)范性、程序性、精確性、連續(xù)性和可操作性，能夠較好地履行行政職能（韋伯，1997：248-324；畢瑟姆，2005：4）。正如布勞和梅耶（2001：19）所說，“充分發(fā)達的科層制機構(gòu)，其工作效率與其他組織相比，恰恰如大機器生產(chǎn)和手工業(yè)生產(chǎn)之間的比較。精確、快速、明確、熟知文本、連續(xù)性、處理權(quán)限、統(tǒng)一性、嚴格從屬關(guān)系、減少相互摩擦和降低物質(zhì)和人工成本，這些都是科層制行政優(yōu)于其他組織的特點”。但與此同時，行政科層制固有的口號主義、形式主義、文牘主義、推諉扯皮等“反功能”（Crozier，1964；Merton，1958；畢瑟姆，2005：23），又易導(dǎo)致科層組織自保自利、裹足不前，難以實現(xiàn)政治系統(tǒng)所形成的公共政策目標。而我國政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的“最先一公里”“最后一公里”和“中梗阻”等現(xiàn)象也不是新鮮事，“以文件落實文件，以會議落實會議”等文件治國、會議治國的現(xiàn)象也在各級行政機關(guān)普通存在。李克強曾多次指出，“目前在政策落實中確實存在推諉扯皮、搞選擇性落實、象征性執(zhí)行等問題，也存在‘中梗阻’和‘最后一公里’不到位等現(xiàn)象。”
顯然，政治機制如何利用行政科層制優(yōu)勢的同時克服其固有的缺陷，對于公共政策的執(zhí)行和經(jīng)濟社會的發(fā)展具有重要意義。如圖1所示，在縣域治理實踐中，以黨委為主體的政治機制為了應(yīng)對和克服行政科層制固有的惰性與反功能，將重要的治理事務(wù)轉(zhuǎn)化為中心工作；再運用壓力機制、動員機制和行政包干制等具體機制落實中心工作，從而實現(xiàn)縣域經(jīng)濟社會的跨越式發(fā)展和超常規(guī)治理。在此過程中，黨委既要利用行政科層組織的組織資源，發(fā)揮行政科層制正功能，又要通過其政治機制對科層組織進行政治動員、結(jié)構(gòu)整合、功能重組、資源聚集和思想領(lǐng)導(dǎo)，以克服科層制的反功能，從而形成了獨特的政治統(tǒng)合制模式。
因此，政治統(tǒng)合制并不是對行政科層制的替代，而是對行政科層制功能的糾偏，以回應(yīng)行政科層制難以應(yīng)對的具有綜合性、緊迫性的中心工作。簡言之，黨委的政治統(tǒng)合制回應(yīng)的是黨委設(shè)置的中心工作，而政府的行政科層制則應(yīng)對的是常規(guī)的日常性業(yè)務(wù)工作，從而使黨委和政府之間既有分工又有合作，使治理實踐主次分明、重點突出。行政科層制采用程式主義的任務(wù)傳遞和事本主義的行政激勵的方式，政治統(tǒng)合制卻采用突出重點、難點的中心工作模式和突破常規(guī)的政治激勵。行政科層制強調(diào)理性化、程序化和技術(shù)性，而政治統(tǒng)合制強調(diào)統(tǒng)籌性、動員性、整合性。從縣域治理的實踐來看，由于政治動員的有限性，政治統(tǒng)合制在完成中心工作時，并沒有與行政科層制產(chǎn)生激烈的矛盾，甚至沒有影響科層制的連續(xù)性和正常運轉(zhuǎn)（杜鵬，2018）。相反，正是由于政治統(tǒng)合制的運行，諸如繁文縟節(jié)、形式主義、相互推諉等行政科層制的缺陷才得以克服，其資源才能被調(diào)動起來進行超常規(guī)治理。
二、政治統(tǒng)合制的實踐：以D縣招商引資為例
（一）作為中心工作的招商引資
在D縣治理實踐中，縣鄉(xiāng)干部一般將縣域內(nèi)的治理事務(wù)分為兩大類，一類屬于一般性行政事務(wù)，另一類是由縣級黨委統(tǒng)領(lǐng)的中心工作，也即基層干部通常所說的“政治任務(wù)”。中心工作雖然也是以政府部門為主體運行，但它主要是由縣級黨委轉(zhuǎn)化和設(shè)定的�？h級黨委根據(jù)中央、省、市上級黨委對經(jīng)濟社會發(fā)展的整體思路和本縣經(jīng)濟社會發(fā)展的具體情況，通過黨委會議的形式，依據(jù)治理事務(wù)的輕重緩急，將重要的、緊迫的治理事務(wù)轉(zhuǎn)化為中心工作。
D縣根據(jù)完成期限長短，將中心工作分為長期性中心工作和階段性中心工作（見表1）。前者一般以年度為標準，每年進行一次綜合考評；后者則是在一年內(nèi)的某段時間要完成，既包括上級部門下達的任務(wù)，也有縣域范圍內(nèi)的專項治理和“創(chuàng)優(yōu)爭先”，還有可能是某些突發(fā)性、臨時性事務(wù)。按照中心工作重要程度的主次排序，D縣的中心工作又分重點性中心工作與一般性中心工作。重點性中心工作是縣域治理中最重要的事情，涉及經(jīng)濟社會發(fā)展最重要的考核指標，所占分值很大。對于重點性中心工作，縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)最為重視，由縣委書記、縣長負責，縣域內(nèi)所有單位和部門都參與進來。一般性中心工作重要性稍弱，在考評指標體系中占一定分值，一般由縣委、縣政府副職領(lǐng)導(dǎo)負責。
以D縣招商引資為例，中心工作具有以下幾個顯著特點。一是政治性。中心工作是“一把手”工程，是衡量干部工作成績的重要指標。D縣縣委書記在招商動員會上強調(diào)，“招商任務(wù)要不折不扣地完成，在這件事上沒有商量的余地，沒有任何價錢可講。要把招商引資實績作為考核干部工作政績的重要依據(jù)，以招商引資成績論英雄、排位次、定獎懲。工作成效突出的，不但要重獎，而且要重用。對無所用心、無所適從、無所作為的招商人員，不但要及時調(diào)整，而且應(yīng)考慮給予適當處理。”可見中心工作一旦下達，必須保質(zhì)保量甚至超質(zhì)超量完成，否則就會被政治問責。二是緊迫性。中心工作有明確的時間表，必須在某個時間段內(nèi)完成。D縣招商工作要求“具有‘時不我待、只爭朝夕’的緊迫意識，以一日無功、三日不安、食不甘味、寢不安席’的緊迫感完成招商引資目標”。三是整體性。所有的黨政機構(gòu)和部門都需要參與到中心工作中，要“齊抓共管、密切協(xié)作”。D縣要求“無人不招商、無處不招商、無時不招商”，“各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門要在政策、資金、人力等多方面為招商引資和工業(yè)園區(qū)工作提供大力支持，營造‘一心一意抓經(jīng)濟，聚精會神搞建設(shè)’的工作氛圍”。四是超常規(guī)性。中心工作的完成重視效果而不拘泥于過程，要求突破陳規(guī)、容許變通和鼓勵創(chuàng)新。D縣縣委辦主任說，“招商引資工作，‘守株待兔’是行不通的，僅靠單一的招商方式也不會有大的作為，必須不斷創(chuàng)新方式、善于動腦、勇于鉆研、敢于實踐，才能收到好的效果。‘會個面，吃頓飯，從此不再見’，這是不行的。一旦有了意向，就敢于盯上、跟上、靠上、粘上、豁上，一次不行兩次，兩次不行三次，不要怕麻煩，不能怕反復(fù)”。
借用D縣縣委書記的話概括，中心工作是縣域各級黨委主要領(lǐng)導(dǎo)的第一重要事務(wù)，要“放在心上，抓在手上”。這說明中心工作不僅要求黨委領(lǐng)導(dǎo)將時間和主要精力放在中心工作上，而且要求將黨性覺悟、政治態(tài)度等投放到中心工作上，以形成中心工作運行的壓力、責任和政治氛圍。因此，相對于科層組織按部就班的行政業(yè)務(wù)，中心工作要求打破常規(guī)、大刀闊斧和大膽創(chuàng)新，以便在短時間內(nèi)實現(xiàn)改變，達到跨越式發(fā)展和超常規(guī)治理的目標。
（二）政治統(tǒng)合制：完成中心工作
縣級黨委作為縣域治理的政治系統(tǒng)，為了完成中心工作，通過壓力機制、動員機制和行政包干制等具體機制，對政府的行政系統(tǒng)做了全方位的調(diào)整，包括行政機構(gòu)整合、行政資源的聚集、行政功能重塑及行政激勵的政治化考量，從而形成了政治統(tǒng)合制的治理模式。具體而言，為了完成中心工作，壓力機制將中心工作的目標任務(wù)分解、量化后分配給下級部門和單位，再通過組織考核和經(jīng)濟獎罰等激勵措施，將政治壓力傳遞給下級黨政部門或個人。動員機制在短時期內(nèi)調(diào)配和組織黨政部門及人員，以工作組的形式分工，同時成立領(lǐng)導(dǎo)小組或指揮部，對所動員和調(diào)配的機構(gòu)和人員進行統(tǒng)一指揮和調(diào)度，以高強度、突擊式的工作方式完成中心工作。行政包干制是黨委將中心工作、責任和權(quán)利包干給部門和個人，充分發(fā)揮他們的責任心、主動性和創(chuàng)造性以完成治理任務(wù)的一種治理形式。三套機制各有側(cè)重、相輔相成，共同落實中心工作。
1. 壓力機制：目標任務(wù)分解、雙重激勵
如果說黨委會議是中心工作的轉(zhuǎn)化器的話，那么壓力機制就是中心工作的傳輸桿和轉(zhuǎn)動軸�？h級黨委通過壓力機制將自上而下的目標任務(wù)分解和量化，層層下達給下級組織和部門，再通過政治和經(jīng)濟的雙重激勵，傳輸壓力，保證目標任務(wù)有效完成。
比如，D縣縣委辦每年年初出臺招商引資的專項考評方案，設(shè)定招商引資的具體目標任務(wù)。2009年的總目標：全縣規(guī)模以上工業(yè)增加值增長41%，工業(yè)投入資金9000萬元，新上億元以上項目2個，新增投資5000萬元以上的項目6個。總目標又具體分解為招商引資實際到位資金、招商引資企業(yè)新增稅收、500萬元以上項目投資完成額、項目建設(shè)、企業(yè)幫扶等5項具體指標。
目標任務(wù)分解下達至各單位后，縣委書記、縣長與全縣23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和108個縣直單位簽?zāi)繕素熑螤�，作為考核、評價各單位領(lǐng)導(dǎo)班子招商業(yè)績的重要指標和干部晉升的重要依據(jù)。實行“每月一通報、兩月一調(diào)度、半年一小結(jié)、年終算總帳”的制度，“對完成或超額完成引資任務(wù)的責任單位和責任人，按照縣委、縣政府招商引資有關(guān)規(guī)定給予經(jīng)濟獎勵，并通報表彰。獎勵資金，由縣財政負擔，列入年度財政預(yù)算。對于不能按要求完成任務(wù)的單位和個人，第一年對其一把手進行誡勉談話；連續(xù)兩年不能完成任務(wù)的，單位由副職主持工作，一把手外出招商引資，直至完成任務(wù)；連續(xù)三年不能完成任務(wù)的，一把手和分管領(lǐng)導(dǎo)就地免職。”
由此可見，壓力機制的運轉(zhuǎn)大致包括兩大步驟。一是對中心工作的目標任務(wù)進行分解量化，再下達至下級組織和部門，最后到達具體的黨政干部，其中“一把手”是目標責任狀的責任人，再由他（她）將任務(wù)和壓力傳遞給其他干部。二是政治和經(jīng)濟激勵。上級黨委根據(jù)目標任務(wù)的完成時效、完成情況進行考評，并根據(jù)考評結(jié)果進行政治和經(jīng)濟激勵。簡要地說，壓力機制主要下達了目標任務(wù)和獎懲措施，但沒有說明如何完成任務(wù)，也沒有給予人、財、物、權(quán)等配套資源。壓力機制這種“只有任務(wù)沒有配套”“只要結(jié)果不問過程”的特點，迫使任務(wù)承擔者自己調(diào)動治理資源、選擇治理工具完成任務(wù)，并承擔治理的成本。
2. 動員機制：結(jié)構(gòu)重組、資源整合
動員機制是中心工作任務(wù)承擔者整合治理資源的重要機制。動員機制是通過動員和調(diào)配組織內(nèi)部的各類資源（組織資源、人力資源和財力資源等），以超越科層組織的專業(yè)壁壘和部門阻隔的一種治理機制（歐陽靜，2014）。招商目標責任下達后，D縣首先成立招商引資調(diào)度領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣委書記任組長，縣長任副組長。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直單位成立招商分隊，一把手擔任隊長，聽從縣招商引資調(diào)度領(lǐng)導(dǎo)小組的安排。招商調(diào)度領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下設(shè)綜合協(xié)調(diào)組、重點項目組、宣傳組、督導(dǎo)組等5個工作組，具體負責全縣招商引資日常工作。如表2所示，招商引資調(diào)度領(lǐng)導(dǎo)小組對縣域大部分組織和部門進行重整，要求“黨政部門齊抓共管、密切協(xié)作、橫向聯(lián)動”。
從D縣招商引資工作的運行看，動員機制是對縣域內(nèi)的黨政組織進行高強度統(tǒng)一動員、調(diào)配和整合，力求在極短的時間內(nèi)實現(xiàn)治理目標。這種統(tǒng)一動員和調(diào)配的意義在于，它可以打破科層組織層級分明、分工精細和部門分割的特點，從而實現(xiàn)部門間的整體協(xié)作、信息共享、資源聚集與功能重整的綜合治理目標。換言之，與壓力機制不同的是，動員機制不僅僅是一種上下級組織之間縱向的運行機制，更是同級組織之間橫向的運行機制。特別是相對于組織嚴密、專業(yè)主義和職能分割的科層組織來說，動員機制是一種跨部門分工合作的運行機制。
3. 行政包干制：發(fā)揮主動性，鼓勵創(chuàng)造性
行政包干制也是圍繞中心工作運作的一種機制。在縣域治理實踐中，行政包干制既發(fā)生于地方政府和村委會之間，也發(fā)生于政府內(nèi)部的上下級組織之間，同級政府中的上級領(lǐng)導(dǎo)和下級行政人員之間或上下級領(lǐng)導(dǎo)之間。比如城鎮(zhèn)化過程中征地拆遷時針對拆遷戶的“包片、包戶、包人”（郭亮，2015），或縣域經(jīng)濟發(fā)展中針對領(lǐng)導(dǎo)干部的“四包四聯(lián)”的制度（樊紅敏，2013：58），或縣域信訪工作中針對信訪戶的“包保責任制”（田先紅，2012：165-183）都是發(fā)生于地方政府內(nèi)部的行政包干制。
行政包干制的特點是，上級組織將任務(wù)和權(quán)力下放給下級組織和個人，強化包干責任，而下級組織和個人具有很強的自主性，可以自行安排完成任務(wù)的時間、方式和方法，同時承擔相應(yīng)的風(fēng)險。行政包干制的目標任務(wù)是完成縣域治理的中心工作，所以行政包干制的激勵方式不像企業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的包干制那樣，按照一定比例對生產(chǎn)任務(wù)和財富進行分配，而是壓力機制中政治和經(jīng)濟的雙重獎罰。行政包干制形式上是對治理事務(wù)的包干，實質(zhì)上是對政治任務(wù)的包干制。
例如，為了推動各部門的招商工作，D縣實施四套領(lǐng)導(dǎo)班子招商的包干制：每個縣委常委年內(nèi)引進一個投資5000萬元人民幣或500萬美元以上的工業(yè)項目，其他縣領(lǐng)導(dǎo)班子成員年內(nèi)引進一個投資2000萬元人民幣或200萬美元以上的工業(yè)項目。對引進的重點項目和重點企業(yè)，所有縣領(lǐng)導(dǎo)要進行包干，實行“一個領(lǐng)導(dǎo)包干、一個部門牽頭、一套工作方案、一筆專門經(jīng)費、一個責任目標”的“五個一”辦法，幫扶、服務(wù)項目和企業(yè)。
表3是D縣領(lǐng)導(dǎo)招商包干制的具體實踐要求。在其具體實施方案中，對領(lǐng)導(dǎo)包干重點項目的工作職責規(guī)定如下。第一，定期走訪。包干領(lǐng)導(dǎo)每月必須深入包干項目，走訪兩次以上，及時掌握項目的建設(shè)狀況，了解困難和問題。第二，現(xiàn)場調(diào)度。由包干領(lǐng)導(dǎo)牽頭召集有關(guān)部門現(xiàn)場辦公，以最快的速度解決重點企業(yè)用地、用工、用水、用電、環(huán)保、交通等問題。第三，定期調(diào)度。包干領(lǐng)導(dǎo)每季度召開一次重點項目運行調(diào)度會，協(xié)調(diào)解決從項目簽約到建設(shè)過程中遇到的各種困難。第四，親切慰問。在重大傳統(tǒng)節(jié)日，包干領(lǐng)導(dǎo)深入項目建設(shè)一線，走訪慰問，讓廣大職工感受到縣委、縣政府的關(guān)心和關(guān)懷。第五，自查、督查。包干領(lǐng)導(dǎo)每月末對照項目的月進度計劃表進行自查�？h委、縣政府不定期地對包干領(lǐng)導(dǎo)為企業(yè)辦實事、解決難題的情況進行督查、通報。
D縣招商引資工作的包干表明，黨委把重點性中心工作的目標任務(wù)分解，包干給縣級主要領(lǐng)導(dǎo)。包干領(lǐng)導(dǎo)要負責所包干任務(wù)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促和落實，他們在各自所包干的領(lǐng)域享有一定的自主權(quán)，并承擔相應(yīng)的風(fēng)險和責任。領(lǐng)導(dǎo)包干制是由包干領(lǐng)導(dǎo)、包干部門和協(xié)助包干的部門組成的一個包干體系。在這個包干體系中，包干領(lǐng)導(dǎo)是包干主體，負有“誰包干、誰牽頭、誰負責、誰落實”的包干責任，包干部門則是領(lǐng)導(dǎo)完成包干任務(wù)的組織資源，是執(zhí)行目標任務(wù)的主體，部門協(xié)助包干的作用在于強化部門之間的合作，共同推進目標任務(wù)的完成。
可見，領(lǐng)導(dǎo)包干制不同于科層組織的領(lǐng)導(dǎo)分管制。領(lǐng)導(dǎo)包干制中，領(lǐng)導(dǎo)有權(quán)力調(diào)配和動員包干體系中所涉及的所有部門及資源，包干體系中的所有部門有義務(wù)做到“統(tǒng)一思想，加強合作”。而領(lǐng)導(dǎo)分管制是一種科層制的運行機制，分管的領(lǐng)導(dǎo)只能在其分管的領(lǐng)域按章辦事，不能隨意涉足其他領(lǐng)域，否則會視為“越權(quán)”，遭致同級其他領(lǐng)導(dǎo)的非議。領(lǐng)導(dǎo)包干制則賦予領(lǐng)導(dǎo)“越界”的權(quán)力，可以依據(jù)治理需要調(diào)配其他部門，從而有效彌補科層組織之間部門化分、專業(yè)阻隔等不足。
三、中心工作與政治統(tǒng)合制的特點
既有研究雖然分析了壓力機制、動員機制和行政包干制的運行特點，但只是將每個機制視為獨立運行的機制和系統(tǒng)，并沒有涉及這些機制之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)（榮敬本等，1998；陳家建，2013；歐陽靜，2014；郭亮，2015）。正如前文所述，縣級黨委是中心工作的生產(chǎn)機制，扮演著政治引擎的角色，它將重要的治理事務(wù)轉(zhuǎn)化為中心工作，改變了事務(wù)的性質(zhì)，從而使之不同于科層制的業(yè)務(wù)工作。如表4所示，應(yīng)對專業(yè)性的業(yè)務(wù)工作是行政科層制的主要目標，行政科層制因此具有專業(yè)分工、按部就班、水滴石穿的功能特點以及按章辦事、非人格化、程序主義的機制特點；而政治統(tǒng)合制的主要功能是回應(yīng)中心工作，它具有統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)關(guān)系、整體推進的功能特點，以及打破部門分割、突破專業(yè)壁壘、消除繁文縟節(jié)的機制特點。
由于政治統(tǒng)合制運行的組織體系仍然是行政科層組織，所以它的運行是針對行政科層制缺陷的一種矯正機制。
首先，行政科層制確保了業(yè)務(wù)部門的專業(yè)化，但通常每個部門只負責其分內(nèi)之事，對部門職能之外的事務(wù)置之不理，導(dǎo)致不同職能部門在分工界限和權(quán)力、資源上相互競爭，又相互推卸責任。而政治統(tǒng)合制通過動員和行政包干機制，使行政部門進行橫向的聯(lián)動和合作，充分調(diào)動、協(xié)調(diào)和整合各部門的資源，并通過動員機制中的領(lǐng)導(dǎo)小組、工作調(diào)度會等實現(xiàn)統(tǒng)籌布局，協(xié)同治理。正如D縣招商引資工作的做法，縣委根據(jù)完成中心工作的需要，從政府各行政部門抽調(diào)人員組建各種領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部、工作組等機構(gòu)，完成行政功能重塑和行政資源聚焦。
其次，科層制講究程序主義、按章辦事，以精確性和低差錯率來衡量績效，就像一部重復(fù)操作的精密機器，輸入指令后批量產(chǎn)出標準產(chǎn)品。一些部門在面對新事項、新任務(wù)時不求無功但求無過，不愿意突破常規(guī)，缺乏應(yīng)對能力，這使得許多事務(wù)的治理時間拖長，甚至放任社會問題的惡化。政治統(tǒng)合制可以克服行政科層制的上述刻板和惰性，發(fā)揮任務(wù)承擔者的主動性、積極性和創(chuàng)造性。比如，D縣的領(lǐng)導(dǎo)包干制突破行政科層制的領(lǐng)導(dǎo)分管制，不僅可以跨行業(yè)、跨部門協(xié)調(diào)、整合各方資源，而且鼓勵突破陳規(guī)，鼓勵工作方法、方式的創(chuàng)新，激發(fā)以“時不我待、只爭朝夕”的迫切感實現(xiàn)目標任務(wù)。
再次，科層制注重技術(shù)和工作的持續(xù)性，這使得所有工作的檔案記錄不可或缺，而且在跨越層級的考核中成為主要依據(jù)。然而，在治理實踐中，許多零散細碎的工作無法標準化記錄，與群眾的日�；釉谖谋镜闹谱魃弦裁媾R著困難，需要耗費大量寶貴的時間。由于對技術(shù)手段的看重并與績效掛鉤，職能部門可能更注重工作的外在形式和文本措辭的創(chuàng)新，而忽視實際的工作效果，容易使一些小問題不能及時解決，逐漸發(fā)展成大問題，最終造成“治理失敗”。政治統(tǒng)合機制則通過部門重構(gòu)、資源整合，全面協(xié)調(diào)、系統(tǒng)解決行政科層制因部門分割和過度文牘主義而積累的治理問題，并通過“特事特辦”及時回應(yīng)一些特殊的社會治理問題，以避免社會矛盾積重難返。
最后，行政科層制“只對事不對人”的非人格化特征雖然排除了工作中的特殊主義，但也使科層組織作為執(zhí)行政令的機器缺乏政治傳輸與政治表達的功能，導(dǎo)致對社會問題的敏感性和回應(yīng)性不足。在實際工作中，科層組織的職權(quán)和合法性來自于上級，而黨委統(tǒng)籌機制的運行主體是黨組織，黨組織的合法性來自于人民，來自于“黨與人民群眾的血肉聯(lián)系”。政治統(tǒng)合制因此具有回應(yīng)民眾需求的政治責任，它要求行政組織及時有效地回應(yīng)民眾需求，并塑造良好的黨群、干群關(guān)系。為此，政治統(tǒng)合制通過壓力機制傳送政治責任和政治壓力，并通過組織考核、政治問責等方式將行政責任轉(zhuǎn)化為政治責任，將行政激勵轉(zhuǎn)化為政治化考量，以回應(yīng)民眾對其政治合法性的支持。
總之，政治統(tǒng)合制在發(fā)揮行政科層制的組織資源與機制優(yōu)勢的同時，又克服其繁文縟節(jié)、刻板僵化、邊界高筑、自保自利、互相推諉等缺陷。兩者并行不悖地運行于同一制度體系之中，雖有區(qū)別，亦互幫互助；雖有張力，卻相互轉(zhuǎn)化。
第一，互有區(qū)別。政治統(tǒng)合制與行政科層制就性質(zhì)而言，前者的任務(wù)是具有政治性的中心工作，后者的任務(wù)是行政性的業(yè)務(wù)工作；在運作方式上，前者是政治動員，后者是常規(guī)行政；在時限要求上，前者強調(diào)中短期快速治理，后者力求保持行政的連續(xù)性；在資源投放上，前者具有多部門聚合性，后者僅依靠本部門的資源；在治理功能上，前者是有機整合的、綜合性的，后者是分化的、單面向的；在治理效果方面，前者是總體性的、結(jié)構(gòu)性的，后者是專門性的、局部性的，等等。
第二，相互支持。行政科層制對政治統(tǒng)合制的支持，首先是人、財、物、權(quán)上的支持和行動上的配合；其次是利用行政資源為政治統(tǒng)合制提供便利，包括默許“先上車后買票”，“先做，再走程序”（李輝，2009），甚至出臺特殊政策，規(guī)定某些治理事項可以超越特定行政程序和行政規(guī)范約束；最后，政治統(tǒng)合制需要突破常規(guī)時，職能部門有可能“特事特辦”。政治統(tǒng)合制對行政科層制的支持，主要是通過壓力機制、動員和包干機制，在短期內(nèi)集中處置大量治理事務(wù)，尤其是那些單一部門無法解決、積重難返的事務(wù)，從而改善和優(yōu)化治理環(huán)境，減輕職能部門的治理負擔。
第三，相互轉(zhuǎn)化。行政科層制轉(zhuǎn)化為政治統(tǒng)合制的情況有以下幾種：一是行政科層制忽視和積累的問題增多，可能引發(fā)社會問題；二是出現(xiàn)了單一部門無法解決而行政系統(tǒng)內(nèi)部又無法聯(lián)合、協(xié)調(diào)行動的治理問題；三是社會快速發(fā)展過程中出現(xiàn)了新問題，不在任何職能部門的業(yè)務(wù)范疇，誰都不愿意主動承擔。政治統(tǒng)合制向行政科層制的轉(zhuǎn)化也有幾種：一是經(jīng)過政治統(tǒng)合制的治理后，治理問題得到好轉(zhuǎn)，黨委就會停止統(tǒng)合制，并將治理事務(wù)交還職能部門；二是新的治理問題經(jīng)過政治統(tǒng)合制治理后，再交由新成立的職能部門；三是有些長期性的中心工作，在持續(xù)運轉(zhuǎn)過程中，其臨時機構(gòu)逐漸固定化、常規(guī)化且不斷完善，如招商引資辦公室轉(zhuǎn)變?yōu)檎猩叹�、企業(yè)局，開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)逐漸發(fā)展為機構(gòu)相對齊全、功能相對完備的一級行政單位。兩類治理機制的相互轉(zhuǎn)化是動態(tài)的、不間斷的，視治理問題的性質(zhì)轉(zhuǎn)化而定。
第四，互有張力。一方面，科層制有其獨立的利益，它不愿意做業(yè)務(wù)范圍之外的事情，承擔增量任務(wù)，耗費行政資源。若不是有政治壓力，即便是分管領(lǐng)導(dǎo)、部門主要領(lǐng)導(dǎo)也不情愿“自找麻煩”。另一方面，科層化是現(xiàn)代國家建設(shè)的趨勢，國家通過政府職能部門的建設(shè)強化對社會的滲透和監(jiān)管。隨著現(xiàn)代公共行政的深入和完善，職能部門的科層化、理性化、專業(yè)化不斷加強，其職權(quán)運行、人員安排、資源調(diào)度越來越法制化、規(guī)范化和制度化。但是，政府職能部門的科層制越發(fā)達，其保守僵化、邊界高筑、繁文縟節(jié)等反向作用會越強，從而增加政治統(tǒng)合制對科層制結(jié)構(gòu)整合、資源聚焦和功能重組的難度。
四、政治統(tǒng)合制的運行基礎(chǔ)
從政黨發(fā)展的歷史來看，現(xiàn)代政黨最早產(chǎn)生于西歐，起源于新興資產(chǎn)階級與君主貴族之間對政權(quán)的爭奪與分享，是代議制和普選制發(fā)展的產(chǎn)物，一般都與民主政治相提并論。民主政治通過選舉制度來運行，而政黨又是組織和實施選舉的主要中介組織。因此，許多政治學(xué)者將政黨的出現(xiàn)和選舉聯(lián)系起來，比如迪韋爾熱認為以選舉為形式的民主政治推動了政黨的發(fā)展（迪韋爾熱，1987：127），而熊彼特則直接把民主制度定義為政治精英定期通過選舉來獲得政治權(quán)力的政治制度（熊彼特，2004：395-400）。在民主政治就是黨派政治的普遍認識中，政黨也因此被定義為一種表達、整合社會各階級和各群體利益的機制。
但是，如果將政黨放在現(xiàn)代民族國家產(chǎn)生和發(fā)展的歷史進程中去審視，我們會發(fā)現(xiàn)，政黨不僅僅與現(xiàn)代民主政治相聯(lián)，而且也與現(xiàn)代民族國家的產(chǎn)生、建設(shè)和發(fā)展密切相關(guān)。正是因為政黨與國家關(guān)系的不同，才塑造了政黨在先發(fā)國家與后發(fā)國家中的不同角色與功能。由于中國共產(chǎn)黨不僅創(chuàng)建了國家，也創(chuàng)建了政府，政府的合法性直接源于黨，而黨的合法性則源于人民，源于她與人民之間的密切關(guān)系（習(xí)近平，2014：365-371）。所以，中國國家治理的合法性基礎(chǔ)關(guān)鍵不在于黨政之間的關(guān)系模式，而是在于黨和人民之間的關(guān)系。只要黨與人民群眾之間保持血肉相聯(lián)的密切關(guān)系，無論是黨政統(tǒng)合還是黨政分工，都具有合法性基礎(chǔ)。相反，一旦黨與人民相脫離，缺乏人民性，那么無論是黨政統(tǒng)合還是黨政分工，都會喪失其合法性基礎(chǔ)。黨之所以要將與國家發(fā)展、社會需求和人民利益密切相關(guān)的重要事項轉(zhuǎn)換為整個官僚機構(gòu)的中心工作，正是因為她具有回應(yīng)人民合法性訴求的天然責任。
政治統(tǒng)合制的合法性基礎(chǔ)便是源于中國共產(chǎn)黨在國家建設(shè)和社會發(fā)展中所扮演的治理角色而非僅僅是政治角色。中國共產(chǎn)黨自誕生之日起便將實現(xiàn)國家的獨立與富強作為其首要的歷史使命。也正因如此，中國共產(chǎn)黨從最初建立一個領(lǐng)土完整、主權(quán)獨立的新中國，到如今追求工業(yè)化、現(xiàn)代化的富強中國，都是在回應(yīng)不同時期的歷史使命，實現(xiàn)不同時期國家建設(shè)和發(fā)展的目標。這在具體實踐層面則為本文所呈現(xiàn)的中心工作。比如，當控制人口成為國家戰(zhàn)略時，計劃生育便成為縣域黨委的中心工作；當經(jīng)濟發(fā)展成為國家建設(shè)的重要目標時，那么開放市場、招商引資則成為縣域黨委的中心工作；當統(tǒng)籌發(fā)展、區(qū)域均衡成為國家發(fā)展的新目標時，扶貧工作、社會綜合治理又會成為縣域黨委的中心工作�？傊�，一旦將國家建設(shè)和社會發(fā)展作為自己的歷史使命，政黨的功能就不再僅僅是政治參與的工具，而是國家建設(shè)和社會發(fā)展的政治和組織引擎。
黨和國家的關(guān)系不僅塑造了中國共產(chǎn)黨特有的歷史使命及其角色功能，而且也形塑了中國治理實踐中特有的黨政關(guān)系。政治統(tǒng)合制則是黨實現(xiàn)國家建設(shè)和社會發(fā)展目標的具體實踐機制，也是黨統(tǒng)合、調(diào)配和重組政府組織的具體方式和方法；而“黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不是自封的，是歷史和人民的選擇，是由我國國家性質(zhì)決定的”（習(xí)近平，2016：102）。因此，當我們面對黨組織與政府行政組織的組合機制時，不能簡單以“黨政不分”對其進行評判，也不能單向度地將韋伯式的科層組織機制視為代表現(xiàn)代文明的“正式制度”，其他不符合科層制標準的機制視為落后的“非正式制度”，而需要尋找一種基于實踐的“現(xiàn)代傳統(tǒng)”，以理解制度本身的邏輯與特性（黃宗智，2005）。
中國共產(chǎn)黨有著很強的使命感和責任感，要帶領(lǐng)中國盡快邁入現(xiàn)代化強國的行列，帶領(lǐng)中國人民實現(xiàn)中國夢，如果按照科層制運作邏輯，則無法實現(xiàn)超常規(guī)和跨越式發(fā)展，而在民族國家建設(shè)實踐中形成的政治統(tǒng)合制能有效突破科層制的局限性。
如果說中國共產(chǎn)黨在國家治理中的功能及其回應(yīng)執(zhí)政合法性的稟賦，是政治統(tǒng)合制的政治合法性基礎(chǔ)，那么轉(zhuǎn)型期中國社會的復(fù)雜性則是其運行的社會基礎(chǔ)，即政治統(tǒng)合制與變遷中的中國社會特征相適應(yīng)。轉(zhuǎn)型期我國社會舊有的規(guī)范和秩序已經(jīng)打破，而新的規(guī)則和秩序還沒有完全建立，新問題、新現(xiàn)象層出不窮�，F(xiàn)代行政科層制最大的缺陷是難以預(yù)知因社會急劇變遷所出現(xiàn)的新問題、新現(xiàn)象，由此容易留下許多“規(guī)則空間”和“治理空白”（唐斯，2006）。在實踐中，往往還存在諸如政治統(tǒng)合制等科層制之外的其他治理機制，以適應(yīng)急劇變遷的復(fù)雜社會。
更為重要的是，與西方發(fā)達國家的現(xiàn)代都市社會相比，我國基層社會具有其獨特性。對此，學(xué)者用“熟人社會” “半熟人社會”和“無主體熟人社會”來揭示中國基層社會結(jié)構(gòu)、價值觀念和行為邏輯之特點（費孝通，2008；賀雪峰，2000；吳重慶，2014）。比如，楊念群（2001：188）在評論基層治理時認為，“農(nóng)村社會的程式化和模式化程度是很低的，實際上缺少一成不變的正式程序和正式規(guī)則。在許多情況下，即使存在這樣的程序和規(guī)則，有時也不會真正起作用。相反，一些重要而敏感問題的解決，往往采取非正式的方式或隨即處理的彈性手段”。這種對基層社會非程式化的概述恰恰說明了為什么我國自20世紀80年代中期以來的基層科層化建設(shè)一般只是停留在墻壁上、紙上。縣域政府在實際運作中往往通過“目標責任制”“工作組”“包村制”等方式替代科層化的設(shè)置和運作（王漢生、王一鴿，2009；歐陽靜，2011）。“目標責任制”“工作組”“包村制”恰恰是縣域政治統(tǒng)合制的具體運作形態(tài)，即縣域黨委通過其政治統(tǒng)合制對行政科層制組織進行重構(gòu)，以適宜基層社會特性。
基層社會的另一個特點是基層治理問題的整體性，即單一的治理問題不僅僅涉及其本身，而且具有拓展性和延伸性，會牽扯到更廣泛、更復(fù)雜的其他層面的問題。例如，城鎮(zhèn)化建設(shè)問題，就可能會涉及鄰里糾紛、土地調(diào)整、人情關(guān)系等，而鄰里糾紛又可能牽涉歷史遺留的家族矛盾及其他隱秘事項。因此，在具體治理中，許多看似細小瑣碎，但又并非不重要的事項幾乎很難找到一個專門的機構(gòu)來應(yīng)對。轉(zhuǎn)型社會的治理是一種整體性很強的治理形態(tài)，而簡單的、專業(yè)化的科層制技術(shù)路線難以切中盤根錯節(jié)的治理問題的要害。政治統(tǒng)合制具有綜合、全局的思維，它可以對復(fù)雜的、整體性的基層治理問題進行通盤考慮、全面協(xié)調(diào)，有效地實現(xiàn)多部門之間的合作和溝通。更為重要的是，相對于種類繁多的治理問題，政府的治理資源相對有限，尤其是在那些區(qū)域發(fā)展不平衡的中西部地區(qū)，政府難以應(yīng)對所有的治理問題，而政治統(tǒng)合制可以依據(jù)治理事務(wù)的輕重緩急，對重要的中心工作進行資源配置和整合，解決發(fā)展不平衡問題，以回應(yīng)民眾最為關(guān)切的治理需求。
五、結(jié)論
鄧小平（1993：337）說，中國的制度優(yōu)勢是能夠“集中力量辦大事”。習(xí)近平（2014：119；2016：103）指出，中國制度優(yōu)越性的一個突出特點就是“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”�？h域治理實踐所折射的政治統(tǒng)合制實質(zhì)是黨委發(fā)揮“總攬全局”作用的“辦大事”的機制，是黨委在落實國家政策、推動社會經(jīng)濟發(fā)展時克服政府科層組織的弱點、轉(zhuǎn)化政府科層組織的功能，最終實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標的一系列機制和制度實踐。黨委的政治統(tǒng)合制與行政科層制雖有本質(zhì)區(qū)別，但又并行不悖。正如黃宗智所言，中國國家治理體系最大的特征是一些不同特性的制度與機制在單一悖論體系中相互依存、互為補充、交織運行（黃宗智，2008）。因此，我們討論中國國家治理機制與邏輯時，需要超越非此即彼的“二元對立”語境，探討矛盾統(tǒng)一體之間并存與互動的原理（黃宗智，2005）。
當然，政治統(tǒng)合制的“統(tǒng)合化”并非意味著沒有任何風(fēng)險和弊端。政治統(tǒng)合制最主要的風(fēng)險是蛻變?yōu)榧兇獾闹卫砑夹g(shù)和效率機制，而忽視技術(shù)背后的政治問題與合法性。這種只關(guān)注技術(shù)問題而不考慮政治問題的“策略主義”邏輯在現(xiàn)實的治理實踐中已經(jīng)發(fā)生（歐陽靜，2011）。比如，“無論用什么方法，只要能搞定、能擺平就行”，“擺平就是水平，搞定就是穩(wěn)定”，“人民矛盾用人民幣解決”，等等，日益成為基層干部的治理策略（歐陽靜，2011）。與此相對應(yīng)的是，基層治理中的治理對象也在某種程度上放棄是非標準，機會主義盛行，比如“無理上訪”“謀利型上訪”、專業(yè)上訪戶涌現(xiàn)，他們善于利用“會哭的孩子有奶吃”，“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”的權(quán)力技巧，追求自身利益最大化（田先紅，2012）。雖然這種只講技術(shù)和策略、不講政治的治理實踐造成了基層治理諸多的困境與危機，但黨的十八大以來的“法治國家、法治政府、法治社會的一體建設(shè)”，也正有效地應(yīng)對政治統(tǒng)合制的這一風(fēng)險。運用法治思維和法治方式來實現(xiàn)公共利益、維護社會秩序?qū)⑷找娉蔀橹卫碇黧w和治理對象的共同規(guī)范。
政治統(tǒng)合制最大的風(fēng)險是黨政組織自身的封閉性、官僚化，從而使政治統(tǒng)合制的運行脫離基層社會的具體經(jīng)驗和問題，排斥社會的監(jiān)督與參與。正如前文所述，政治統(tǒng)合制的合法性源于黨組織對其執(zhí)政合法性的回應(yīng)，而黨組織的合法性則源于人民，源于她與人民之間的密切關(guān)系，所以一旦政治統(tǒng)合制喪失與基層社會的親和性，失去與人民群眾之間的血肉聯(lián)系，走向封閉和自利，就會喪失其合法性基礎(chǔ)。黨的十八大以來，黨的群眾路線教育實踐活動，以及全面從嚴治黨戰(zhàn)略的實施，是規(guī)避政治統(tǒng)合制之官僚化風(fēng)險、保持黨組織與人民群眾密切相聯(lián)的重要舉措。
因此，發(fā)揮政治統(tǒng)合制的積極因素，使之既能有效地應(yīng)對社會治理復(fù)雜性與科層組織技術(shù)性之間的矛盾，又能避免黨組織的官僚化，是我國政權(quán)組織建設(shè)的挑戰(zhàn)與意義所在。
歐陽靜：江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院
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