摘要：國家大規(guī)模征地奠定了我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展的基礎(chǔ)，在此過程中也產(chǎn)生出農(nóng)民失地、征地沖突等社會問題。人的城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是農(nóng)民脫離傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式，向現(xiàn)代生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變。對比珠三角、蘇南和浙江地區(qū)的工業(yè)化進程，不同的土地開發(fā)模式深刻地影響當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化形態(tài)。珠三角地區(qū)由農(nóng)民主導(dǎo)的開發(fā)模式滯緩了農(nóng)民的城鎮(zhèn)化，蘇南地區(qū)由政府主導(dǎo)的征地開發(fā)模式促進了農(nóng)民的市民化。站在人的城鎮(zhèn)化角度看，我國現(xiàn)行征地制度具有合理性。
改革開放以來，我國進入高速城鎮(zhèn)化階段。人口城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%上升至2017年的58.52%，年均提高約1個百分點。伴隨著城鎮(zhèn)建設(shè)推進，我國實施了大規(guī)模的土地開發(fā)，1981—2014年，我國城市建成區(qū)面積從6720平方公里擴展至49982.7平方公里，增長6.44倍。“中國依靠土地公有制創(chuàng)造了發(fā)展的奇跡”，形成了具有中國特色的“城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化道路”。在這一史無前例的大開發(fā)大建設(shè)過程中，土地征收制度發(fā)揮關(guān)鍵作用。在國家壟斷土地一級市場的制度體系下，大規(guī)模的土地開發(fā)主要以征地方式實現(xiàn)。通過土地征收，農(nóng)村土地從農(nóng)業(yè)用途向建設(shè)用途轉(zhuǎn)化，這一個過程還伴隨著土地從集體所有向國家所有的權(quán)利轉(zhuǎn)移。土地是農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料，大規(guī)模的土地開發(fā)深刻地影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活方式。
國家通過合法的強制性權(quán)力進行土地征收，奠定了我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展的基礎(chǔ)，但在土地開發(fā)過程中也產(chǎn)生了農(nóng)民失地、征地沖突等社會問題。對此，一些研究者認(rèn)為我國存在著“土地城鎮(zhèn)化”與“人的城鎮(zhèn)化”背離問題，即被征地農(nóng)民沒有隨著土地開發(fā)而同步完成城鎮(zhèn)化，并因此批判我國現(xiàn)行征地制度。持上述觀點的學(xué)者主張改變國家在土地開發(fā)中的主導(dǎo)地位，鼓勵農(nóng)民以興建小產(chǎn)權(quán)房的形式實現(xiàn)“自主城鎮(zhèn)化”。
目前《土地管理法》正在修訂中，征地制度是本輪修法的重點內(nèi)容。農(nóng)民如何分享到土地開發(fā)利益，以及如何更好地推進農(nóng)民城鎮(zhèn)化，成為土地制度改革的焦點問題。農(nóng)民城鎮(zhèn)化不單純是一個農(nóng)民參與土地利益分配的問題，而是在土地建設(shè)開發(fā)的過程中，喪失土地生產(chǎn)資料的農(nóng)民如何實現(xiàn)自身就業(yè)能力的提升和生活觀念的轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化過程除了包含物質(zhì)層面上的空間轉(zhuǎn)移之外，還具有深刻的社會性內(nèi)涵。我國地域廣大，不同地區(qū)的土地開發(fā)強度和開發(fā)模式存在顯著差異，由此造成不同地區(qū)農(nóng)民參與土地開發(fā)的差異，進而影響農(nóng)民的城鎮(zhèn)化過程。本文比較不同土地開發(fā)模式下的農(nóng)民城鎮(zhèn)化方式差異，揭示土地開發(fā)模式的社會效應(yīng)，最后回到對當(dāng)前征地制度改革的評析。
―、工業(yè)化路徑與土地開發(fā)的地區(qū)差異
工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的動力引擎，1978年以來的高速城鎮(zhèn)化進程與我國工業(yè)化發(fā)展有關(guān)。工業(yè)化改變?nèi)丝�、資本和要素的組合方式，吸引各要素在特定空間中集聚進而產(chǎn)生了城鎮(zhèn)化結(jié)果。20世紀(jì)80年代以來，我國逐步在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制之外開辟商品經(jīng)濟空間，通過“雙軌制”改革放活社會力量。在此背景下，各地區(qū)開啟自下而上的工業(yè)化路徑，在傳統(tǒng)的國營經(jīng)濟體系之外，發(fā)展出以集體企業(yè)為主體的“蘇南模式”，私營經(jīng)濟為主的“溫州模式”和“三來一補”政策帶動下的“珠江模式”等。90年代以后，日漸深入的社會主義市場經(jīng)濟助推工業(yè)化進一步發(fā)展。工業(yè)化改變土地用途，提升土地價值，土地從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料向工商業(yè)要素轉(zhuǎn)變�；诓煌貐^(qū)的工業(yè)化路徑差異，我國形成了幾種典型的土地開發(fā)模式。
珠三角地區(qū)在我國改革開放中扮演了橋頭堡作用，珠三角已經(jīng)成為我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度最高的地區(qū)之一。珠三角地區(qū)的發(fā)展與其位置上毗鄰香港特區(qū)和改革開放初期享受的特殊政策優(yōu)惠有關(guān)。1978年東莞市（原東莞縣）設(shè)立了第一家與港商合作的來料加工企業(yè)，自此啟動珠三角地區(qū)的“三來一補”工業(yè)化發(fā)展模式�！叭齺硪谎a”政策吸引外商來投資，結(jié)合土地資源和低廉充裕的人力資本優(yōu)勢，珠三角地區(qū)在二十多年間發(fā)展成“全球工廠”。
土地是公有制生產(chǎn)資料，改革開放后，土地作為基本生產(chǎn)要素面臨著參與市場配置問題。在不改變土地所有權(quán)的情況，我國發(fā)展出國有土地使用權(quán)出讓制度，1988年的《憲法》修正案確認(rèn)土地使用權(quán)可依法出讓。通過產(chǎn)權(quán)分割和設(shè)置土地使用權(quán)出讓制度，我國成功地解決了公有土地生產(chǎn)要素的市場化難題。在實施國有土地出讓制度之前，珠三角地區(qū)已經(jīng)開始大規(guī)模興建工廠。與全國其他后發(fā)地區(qū)政府征地建設(shè)工業(yè)園區(qū)的工業(yè)化模式不同，珠三角地區(qū)的工業(yè)化是在農(nóng)村集體土地上進行的。珠三角地區(qū)形成了縣鄉(xiāng)村組“四個輪子起轉(zhuǎn)的土地開發(fā)模式，在工業(yè)化過程中，地方政府創(chuàng)造投資環(huán)境、提供政策配套服務(wù)和建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，村組集體提供土地生產(chǎn)要素。珠三角地區(qū)的土地開發(fā)以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為主體。
早期“三來一補”企業(yè)通過兩種方式解決用地問題，一是從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獲得土地使用權(quán)，二是租賃集體經(jīng)濟組織建設(shè)的廠房。當(dāng)時珠三角地區(qū)的基層政府鼓勵以村和以組為單位，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自發(fā)開發(fā)土地，興建標(biāo)準(zhǔn)化廠房，筑巢引鳳，吸引外商投資辦廠。政府獲得稅收，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獲得土地收益，外商利用廉價土地和勞動力來賺取利潤。隨著企業(yè)越建越多，大量的外地民工涌入，珠三角地區(qū)產(chǎn)生了針對外來人口的居住和服務(wù)配套問題。地方政府無力解決這些公共配套，鼓勵農(nóng)民來解決，各村的集體經(jīng)濟組織向農(nóng)民審批宅基地，農(nóng)民投資建設(shè)出租房。以東莞市高埗鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)屬于珠三角地區(qū)工業(yè)化程度一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)卮迕駧缀趺繎舳紦碛袃商滓陨系姆课荩刻孜鍖幼笥�，建筑面積近千平方米，區(qū)隔為幾十個房間出租，年房租收入近十萬元。高埗鎮(zhèn)有幾個村莊在90年代向農(nóng)民劃分過四次宅基地，按照“四口人一個標(biāo)準(zhǔn)戶”的標(biāo)準(zhǔn)來劃分，這些村莊每戶都有四處以上宅基地，并且多數(shù)建成了出租屋。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度更高的東莞市虎門鎮(zhèn)，房屋出租收益更大，農(nóng)民投資積極性更高，當(dāng)?shù)夭糠洲r(nóng)民在私人宅基地上違法建設(shè)15層以上的永久性建筑。
我國嚴(yán)格實施土地管理是在1998年之后，當(dāng)年修訂《土地管理法》，規(guī)定“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，并規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。這意味之后的城鎮(zhèn)建設(shè)用地與工業(yè)發(fā)展用地只能通過國家征收提供。珠三角地區(qū)在1998年之前已經(jīng)實現(xiàn)很高水平的工業(yè)化，該地區(qū)的土地開發(fā)避開了1998年修訂的《土地管理法》中的相關(guān)規(guī)定，避開政府對土地的嚴(yán)格管控，形成了具有強烈私人性和自發(fā)色彩的土地開發(fā)模式。這種土地開發(fā)模式低成本地解決了企業(yè)用地和外來務(wù)工人員居住配套問題，成為當(dāng)?shù)毓I(yè)化騰飛的基礎(chǔ)，化解當(dāng)時政府財力不足的困境。另一方面，這種自發(fā)開發(fā)模式也造成了缺乏空間規(guī)劃、地權(quán)散亂等問題，給現(xiàn)階段珠三角地區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級和城市更新埋下隱含。
蘇南地區(qū)的土地開發(fā)與珠三角地區(qū)構(gòu)成鮮明對比。改革開放后，蘇南地區(qū)的集體經(jīng)濟發(fā)展模式獨具特色。蘇南地區(qū)的集體企業(yè)在20世紀(jì)90年代初期發(fā)展到頂峰，之后隨著市場環(huán)境變化開始走下坡路，90年代中期開始實施集體企業(yè)改制，90年代末期改制結(jié)束。蘇南地區(qū)集體企業(yè)改革的主要操作方式是將集體企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)變?yōu)樗饺丝刂�，集體經(jīng)濟組織繼續(xù)保持對土地、廠房的權(quán)利，并通過租賃合同的形式將土地和廠房的使用權(quán)讓渡給私營主體，集體經(jīng)濟組織收取相關(guān)費用。農(nóng)村土地集體所有制是蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)推動蘇南地區(qū)第一階段的工業(yè)化進程。在集體企業(yè)發(fā)展后期，蘇南地區(qū)開始轉(zhuǎn)變工業(yè)化思路。90年代中期蘇南地區(qū)開始興辦工業(yè)園區(qū)，當(dāng)?shù)卣蜣r(nóng)民征收土地，然后進行基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一配套，招商引資，形成稅收收入。工業(yè)園區(qū)的土地屬于國家所有，企業(yè)有償獲得一定期限的土地使用權(quán)。蘇南地區(qū)較早實行政府主導(dǎo)下的“征地一園區(qū)”的土地開發(fā)模式，這一模式之后向全國推廣，構(gòu)成當(dāng)前我國工業(yè)用地主流開發(fā)模式。
“征地一園區(qū)”的土地開發(fā)模式，提高蘇南地區(qū)對企業(yè)的吸引力，大量優(yōu)質(zhì)企業(yè)進駐，推動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)升級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之后的第二輪工業(yè)化。隨著工業(yè)園區(qū)擴大，土地征收規(guī)模擴大，政府在征地過程中對農(nóng)村集體和農(nóng)民實施一次性補償安置之后，轉(zhuǎn)變土地所有權(quán)性質(zhì)，切斷農(nóng)民與土地的聯(lián)系。蘇南地區(qū)的土地開發(fā)具有行政規(guī)劃和政府主導(dǎo)色彩。
浙江地區(qū)在二十世紀(jì)八九十年代也經(jīng)歷過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展，與蘇南地區(qū)不同的是浙江的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)具有鮮明私營特征。改革開放以后，一些在社隊企業(yè)中積累經(jīng)營經(jīng)驗的農(nóng)民，開始全國市場中尋求個體發(fā)展機會，當(dāng)時還不具備民營經(jīng)濟的發(fā)展環(huán)境，一些敢闖敢干的農(nóng)民帶著集體企業(yè)的“帽子”私人投資辦廠。隨著政策的逐步放開，浙江農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)化被民營企業(yè)主導(dǎo)。在早期階段，這些民營企業(yè)在一次性支付費用后將社隊企業(yè)場地、廠房、村莊空地等直接轉(zhuǎn)為私人控制。
在八九十年代的工業(yè)化過程中，浙江民營企業(yè)為了增加市場競爭力，自發(fā)完成產(chǎn)業(yè)的集聚和分工，形成獨具特色的“一鎮(zhèn)一品”產(chǎn)業(yè)形態(tài)，比如印染、紡織、制衣、傘業(yè)、五金加工等，在鎮(zhèn)域內(nèi)集中，獲得產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢。以諸暨市大唐鎮(zhèn)的襪業(yè)為例，該鎮(zhèn)的襪業(yè)生產(chǎn)能力占全球一半以上，此類具備產(chǎn)業(yè)特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在浙江地區(qū)比較普遍。產(chǎn)業(yè)集聚以完整的上下游配套體系為基礎(chǔ)，“一鎮(zhèn)一品”的工業(yè)化模式帶動各種形式的企業(yè)經(jīng)營，很多浙江農(nóng)民都曾參與這個發(fā)展過程。少數(shù)人從家庭作坊開始，一步一步做成全國百強民營企業(yè)。在早期發(fā)展階段，能否獲得土地，是制約企業(yè)發(fā)展壯大的關(guān)鍵。少數(shù)農(nóng)民地從村莊集體獲得土地，突破家庭作坊，向正規(guī)企業(yè)轉(zhuǎn)變，最終做大做強。大多數(shù)農(nóng)民依然處在依靠自家住宅從事經(jīng)營活動的階段。這種民營經(jīng)濟發(fā)展方式，致使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在集體土地的爭奪上相當(dāng)激烈。宅基地管理和分配是浙江農(nóng)村基層治理中的矛盾焦點。浙江地區(qū)部分村莊內(nèi)部的宅基地占有狀況十分不均，農(nóng)民在村莊中的經(jīng)濟分層，與其占有宅基地面積大小高度相關(guān)。
珠三角、蘇南和浙江地區(qū)都屬于我國東部沿海先發(fā)工業(yè)化地區(qū)，其土地開發(fā)模式呈現(xiàn)差異化特征。我國廣大中西部地區(qū)的工業(yè)化進程是在2000年以后才開始大規(guī)模啟動的。近年來東部地區(qū)實施產(chǎn)業(yè)升級，一些被淘汰的落后產(chǎn)能開始向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，帶動中西部農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)化發(fā)展。廣大中西部農(nóng)村總體屬于資本稀缺狀態(tài)，工業(yè)化呈點狀分布，一般集中在城市周邊，不同于珠三角、長三角等地區(qū)的高度密集化的工業(yè)化形態(tài)。1998年以后我國土地管理制度開始調(diào)整，政府對土地的管控越來越嚴(yán)，在此背景下，中西部地區(qū)的土地開發(fā)必須經(jīng)過征地過程，企業(yè)向園區(qū)集中。
二、不同土地開發(fā)模式下的農(nóng)民城鎮(zhèn)化形態(tài)
以上呈現(xiàn)了我國不同地區(qū)的幾種典型的土地開發(fā)模式。受工業(yè)化路徑的影響，不同地區(qū)的土地開發(fā)在開發(fā)強度和開發(fā)方式上存在差異。通常是工業(yè)化程度越高，土地開發(fā)強度越大，土地增值空間越大。土地開發(fā)還受國家的土地管理制度的影響，1998年之前存在集體自主開發(fā)土地的制度空間，之后國家主導(dǎo)了土地開發(fā)過程，土地征收成為農(nóng)地非農(nóng)使用的常規(guī)方式。在不同的土地開發(fā)模式下，形成不同的農(nóng)民與土地關(guān)系和差異化的土地增值收益分配方式。這對農(nóng)民的城鎮(zhèn)化方式造成影響。
珠三角地區(qū)的土地開發(fā)強度高，政府對土地開發(fā)介入少，絕大部分土地增值收益留在本地。以東莞市高埗鎮(zhèn)為例，全鎮(zhèn)數(shù)萬畝的建設(shè)用地中被征收為國有建設(shè)用地的不足2000畝，其余的土地開發(fā)收益由農(nóng)民和集體獲得。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民除了在宅基地上自建物業(yè)獲得房租收入之外，還能夠獲得集體分紅。1993年左右，南海區(qū)（原南�？h）首創(chuàng)土地股份合作社的做法，將農(nóng)民承包地收歸到集體來集中建設(shè)開發(fā)，然后按照股份分紅。土地股份合作社做法后來在珠三角地區(qū)普遍推開。房租收入和集體分紅在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民家庭收入中占很大比重，東莞市一些鎮(zhèn)村的農(nóng)民在土地上獲得的直接和間接收入，占到他們家庭收入的三分之一。很多村莊將土地租金和廠房出租收入拿來分紅，一些村莊集體的分紅每年每股超過一萬元，超過中西部大多數(shù)農(nóng)村的人均年收入。由于政府很少征地，在深圳、東莞等城市的城區(qū)地帶保留大量的城中村，這些城中村農(nóng)民從土地上的獲益更大。
從空間外觀上看，珠三角地區(qū)的農(nóng)民已經(jīng)高度城鎮(zhèn)化，早已脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，村莊被城市和工業(yè)園區(qū)包圍。近年來，珠三角地區(qū)的基層政府大力推行村改居改革，推動農(nóng)民向市民身份轉(zhuǎn)換。調(diào)查卻發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在思想觀念和行為邏輯上，卻與現(xiàn)代市民相距甚遠。珠三角當(dāng)?shù)剞r(nóng)民與外地人最明顯的差別體現(xiàn)在就業(yè)方面。本地二三十歲的年輕人最愿意從事的工作是參加本村的治安聯(lián)防隊。聯(lián)防員屬于集體提供的公益崗性質(zhì)，每個村幾十人到上百人不等，工資參照當(dāng)?shù)匾?guī)定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，每個月2000元左右。這些本地年輕人認(rèn)為當(dāng)聯(lián)防隊員比進工廠工作輕松。調(diào)查也發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)對本地年輕人的應(yīng)聘就業(yè)持消極態(tài)度，認(rèn)為本地年輕人閑散、不能吃苦，不適合到工廠上班。這些年輕人逐步喪失了在就業(yè)市場上的競爭力。另外，當(dāng)?shù)厝藢ο乱淮慕逃膊恢匾暋．?dāng)?shù)啬吵侵写宓募w資產(chǎn)數(shù)十億元，每年給村民分紅數(shù)萬元，甚至有村民認(rèn)為教育是留給窮人的機會。
珠三角地區(qū)的集體開發(fā)土地模式，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來巨額利益。當(dāng)?shù)厝嗽诓桓冻鋈魏蝿趧雍统袚?dān)市場風(fēng)險的情況下，單憑本地人身份就可獲得巨大收益，他們從改革開放前的勤勞農(nóng)民變成了今天的“食利者”。對土地、房租和分紅高度依賴的珠三角農(nóng)民的思想觀念沒有隨著社會變化而進步。城鎮(zhèn)化本質(zhì)是邁向現(xiàn)代化。人的城鎮(zhèn)化，本質(zhì)是農(nóng)民城脫離傳統(tǒng)生產(chǎn)方式和傳統(tǒng)生活方式，變成一個現(xiàn)代人。在這個意義上看，珠三角地區(qū)的農(nóng)民距離現(xiàn)代化很遠，珠三角的土地開發(fā)模式具有反城鎮(zhèn)化特性。
受不同工業(yè)化路徑和土地開發(fā)模式的影響，蘇南地區(qū)的農(nóng)民表現(xiàn)出與珠三角農(nóng)民完全不同的精神氣質(zhì)。蘇南地區(qū)的工業(yè)化起步于村辦鎮(zhèn)辦企業(yè)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)屬于集體所有制，是勞動群眾利用公有生產(chǎn)資料，共同投入勞動，采用按勞分配原則的經(jīng)濟組織形式。集體企業(yè)建設(shè)在集體公有土地上，土地增值收益轉(zhuǎn)化為企業(yè)收益，由集體成員共享。伴隨著土地非農(nóng)使用過程，農(nóng)民也發(fā)生了職業(yè)轉(zhuǎn)化，隨著集體企業(yè)發(fā)展壯大，越來越多的農(nóng)村勞動力被企業(yè)吸納，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民越來越少。2000年以后，蘇南地區(qū)一些工業(yè)化程度高的村莊，集體實施口糧田置換，集體向農(nóng)民返租土地，然后集中向外發(fā)包，推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。蘇南地區(qū)的工業(yè)化進程同時也是農(nóng)民脫離土地的過程。
集體企業(yè)改制之后，蘇南地區(qū)進入第二輪工業(yè)化階段。在大規(guī)模的園區(qū)建設(shè)和招商引資背景下，進駐企業(yè)為當(dāng)?shù)靥峁┐罅康木蜆I(yè)崗位，那些之前在集體企業(yè)中積累生產(chǎn)技能的蘇南農(nóng)民，迅速進入到園區(qū)就業(yè)，成為熟練的產(chǎn)業(yè)工人，部分農(nóng)民還變成企業(yè)技術(shù)骨干和中層管理人員。蘇南地區(qū)的農(nóng)民具備良好的職業(yè)技能和優(yōu)良的職業(yè)精神。當(dāng)?shù)卮蟛糠值哪贻p人都到園區(qū)企業(yè)就業(yè)，他們在就業(yè)之前一般會專門學(xué)習(xí)職業(yè)技能，就業(yè)后嚴(yán)格遵守企業(yè)管理制度，并有清晰的個人職業(yè)規(guī)劃意識。當(dāng)?shù)氐闹欣夏耆艘彩智趧�，從企業(yè)退休之后，六七十歲的農(nóng)民繼續(xù)從事保潔、保安、企業(yè)后勤等方面的非正規(guī)就業(yè)。
就業(yè)方式轉(zhuǎn)變和勞動力素質(zhì)提升是農(nóng)民邁向城鎮(zhèn)化的基本標(biāo)志。蘇南農(nóng)民在集體企業(yè)主導(dǎo)的早期工業(yè)化階段完成身份轉(zhuǎn)變，積累人力資本，奠定他們在勞動力市場競爭優(yōu)勢，為第二階段的工業(yè)化做好了準(zhǔn)備。對比來看，珠三角農(nóng)民在工業(yè)化過程中從土地上獲得收益，他們長期脫離勞動生產(chǎn)，人力資本弱化。蘇南地區(qū)與珠三角地區(qū)構(gòu)成鮮明差異。
浙江地區(qū)的工業(yè)化由民營經(jīng)濟主導(dǎo)，浙江農(nóng)民興辦企業(yè)，開拓全國甚至全球市場，形成濃厚的商業(yè)文化，培育出企業(yè)家精神。調(diào)查寧波地區(qū)的一個村莊，該村有三分之一的農(nóng)民曾經(jīng)興辦過家庭作坊或是企業(yè)，他們參與市場競爭，生長一批、成功一批、淘汰一批，最終留下最有競爭力的一部分人。與珠三角農(nóng)民收租和蘇南農(nóng)民進企業(yè)不同，浙江農(nóng)民向市場要利潤。“一鎮(zhèn)一品”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展形態(tài)及其內(nèi)部生產(chǎn)分工，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供各種市場經(jīng)營機會。浙江地區(qū)的年輕人在職業(yè)選擇上，首先是考慮從事企業(yè)經(jīng)營活動。他們中的一部分人參與家族企業(yè)活動，一部分人自己辦企業(yè)、開店鋪、承包工程或是到外省從事經(jīng)銷活動。只有那些能力一般的人，才會考慮到企業(yè)謀求一份穩(wěn)定的就業(yè)。
競爭激發(fā)活力，競爭產(chǎn)生效率，參與這一過程的浙江農(nóng)民具有高度競爭意識。這種民營經(jīng)濟主導(dǎo)的工業(yè)化模式在村莊內(nèi)部催生出明顯的分層格局。當(dāng)?shù)卮迩f中產(chǎn)生了少數(shù)資產(chǎn)千萬或過億的企業(yè)家，也生活著中小企業(yè)主、承包商、經(jīng)銷商等中層群體，還生活著老弱病殘等下層群體。與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的階層分化格局對應(yīng)，浙江地區(qū)的城鎮(zhèn)化也表現(xiàn)出鮮明的階層分化形態(tài)，浙江地區(qū)的上層農(nóng)民通常選擇到上海、杭州等大城市買房定居，中層農(nóng)民一般選擇在縣市生活，部分中層和下層農(nóng)民則留在村莊中生活。
廣大中西部地區(qū)的工業(yè)化起步晚，土地開發(fā)程度低，本地就業(yè)機會少，中西部地區(qū)農(nóng)民自2000年以后大規(guī)模涌入東部地區(qū)就業(yè)。這些外出就業(yè)的中西部地區(qū)農(nóng)民的未來預(yù)期是返回家鄉(xiāng)，他們通常的做法是將外來務(wù)工的收入積累起來，將來回到家鄉(xiāng)的縣城或是鄉(xiāng)鎮(zhèn)購房房屋，實現(xiàn)在家鄉(xiāng)的就地城鎮(zhèn)化?。
工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是資本、勞動和土地三大要素的集合，不同地區(qū)農(nóng)民在這一集合過程扮演不同角色。珠三角地區(qū)的農(nóng)民，牢牢地控制著土地權(quán)利，為企業(yè)提供土地，獲得地租收入。蘇南農(nóng)民以勞動者的身份參與工業(yè)化進程。浙江地區(qū)的民營企業(yè)家從事企業(yè)經(jīng)營活動，承擔(dān)市場風(fēng)險，也獲得與風(fēng)險相匹配的市場利潤。中西部地區(qū)的農(nóng)民則流入到東部的先發(fā)工業(yè)化地區(qū)，成為“中國制造”所需的龐大產(chǎn)業(yè)工人。
三、土地開發(fā)模式選擇與征地制度改革
土地開發(fā)模式受國家政策、市場機遇和地區(qū)區(qū)位條件等因素的影響，其中，最直接的是受土地管理制度的影響。改革開放以來，我國土地管理制度經(jīng)歷不同階段的調(diào)整，因起步時間不同，我國不同地區(qū)的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化面對著不同的政策機遇。珠三角地區(qū)農(nóng)民自建廠房和物業(yè)的土地自主開發(fā)，與蘇南地區(qū)所采用的“征地一園區(qū)”模式，構(gòu)成我國土地非農(nóng)建設(shè)開發(fā)的兩種典型形態(tài)。前者由農(nóng)民主導(dǎo)，后者由政府控制。對比珠三角與蘇南兩個地區(qū)的經(jīng)濟社會狀況，可看出兩種土地開發(fā)模式的優(yōu)劣。
首先是珠三角地區(qū)。珠三角地區(qū)的工業(yè)化起步早、發(fā)展速度快，到20世紀(jì)90年代末期，該地區(qū)的土地開發(fā)強度已經(jīng)很高，在深圳、東莞、廣州、佛山等珠三角核心地帶的廣袤土地上布滿了廠房、住宅等建筑物。由于政府未進行大規(guī)模征地，珠三角地區(qū)的工業(yè)開發(fā)和城市開發(fā)由村莊集體經(jīng)濟組織主導(dǎo)，村村分割，村內(nèi)規(guī)劃不強，各村之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，農(nóng)民與小組之間、小組與村之間、村與村之間競相建設(shè)，造成開發(fā)建設(shè)缺乏整體規(guī)劃性。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織采用一次性交易土地使用權(quán)、出租、集體建物業(yè)等多種方式處置土地，造成土地權(quán)利關(guān)系相當(dāng)混亂。經(jīng)過前二十年缺乏規(guī)劃的高強度建設(shè)，珠三角地區(qū)形成了土地細碎插花、產(chǎn)權(quán)分散、權(quán)利關(guān)系復(fù)雜的土地開發(fā)形態(tài)。當(dāng)前整個珠三角地區(qū)形成“村中有廠”“廠中有城”“城中有村”的無序形態(tài)，城市與農(nóng)村、工業(yè)與商業(yè)互相嵌套，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系犬牙交錯�；㈤T鎮(zhèn)的一位干部說形容當(dāng)?shù)氐那闆r時說，“我們這里不是城中村，而是村中城”。珠三角地區(qū)是城市建在村莊中。
1998年《土地管理法》修訂之后，國家嚴(yán)控未經(jīng)征地的土地開發(fā)行為。到這個時期，珠三角地區(qū)的土地開發(fā)基本完成，受耕地紅線限制，之后集體自主開發(fā)土地的速度大幅放緩。1998年的《土地管理法》修訂象征著國家加強對土地開發(fā)的控制，此后珠三角地區(qū)就面臨著地方土地政策與全國法律銜接的問題。2008年全球金融危機之后，珠三角地區(qū)面臨產(chǎn)業(yè)升級問題。廣東省提出的“騰籠換鳥”政策落地難度很大，原因是珠三角地區(qū)的廣袤土地上已經(jīng)覆蓋密集的物業(yè)和堅固的權(quán)利。既有的土地開發(fā)格局成為產(chǎn)業(yè)升級的最大障礙。廣東省推行“三舊改造”政策，試圖進行地塊和地權(quán)整合，騰退“低小散”的落后產(chǎn)能，挖掘存量土地資源來發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)。相對于征收農(nóng)用地來建工業(yè)園區(qū)，“三舊改造”的成本十分高昂。珠三角地區(qū)的發(fā)展陷入了土地開發(fā)的“先行劣勢”，早期的土地開發(fā)不僅耗盡土地資源，而且在土地上已經(jīng)形成了剛性利益格局，任何觸動現(xiàn)有利益結(jié)構(gòu)的行為，都會激起農(nóng)民的激烈反抗。土地開發(fā)不可逆，土地利益格局難以調(diào)整，前期的土地開發(fā)成模式構(gòu)成當(dāng)前珠三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級和城市更新的最大障礙。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展的帶動下，蘇南地區(qū)的農(nóng)民從80年代開始脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，工業(yè)化程度越高，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對土地的依賴性越低，農(nóng)民參與勞動力市場的程度越高。到九十年代后期，很多村莊實施土地“反租倒包”農(nóng)民的承包地集中到集體，這為當(dāng)?shù)卣M行土地征收提供極大便利。蘇南地方政府支付土地補償費和為農(nóng)民辦理失地養(yǎng)老保險之后，獲得集中連片的土地，然后進行工業(yè)園區(qū)建設(shè)，一張白紙畫圖畫，一張規(guī)劃藍圖管到底，推動工業(yè)化和城市化。通過政府主導(dǎo)的土地滾動式開發(fā)，蘇南地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施越來越完善，高質(zhì)量的園區(qū)配套吸引大量優(yōu)質(zhì)企業(yè)入駐，同時，企業(yè)也提供越來越多的就業(yè)機會，推動當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的職業(yè)轉(zhuǎn)型。蘇南地區(qū)在土地開發(fā)、工業(yè)化和農(nóng)民城鎮(zhèn)化三者之間形成良性循環(huán)，顯示政府主導(dǎo)的“征地一園區(qū)”這一土地開發(fā)模式的優(yōu)越性。
當(dāng)前土地制度改革是學(xué)界研究的焦點問題之一。其中，在征地制度方面分歧較大。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化帶來土地大幅增值，對于土地開發(fā)中的增值收益“歸公”還是“歸私”不同學(xué)者各執(zhí)一詞。我國現(xiàn)有土地制度是新民主主義革命與社會主義革命的產(chǎn)物，土地是公有制生產(chǎn)資料，《憲法》規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體所有，城市土地屬于國家所有。在城市邊界快速擴張的過程中，產(chǎn)生了政府征地行為。國家完成土地統(tǒng)一征收之后，一部分用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一部分作為工業(yè)用地，還有一部分出讓用于商業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)。其中，出讓用于商住建設(shè)開發(fā)的這部分土地產(chǎn)生巨大增值收益。國家征收農(nóng)村集體所有土地，要進行征地補償。征地補償包括三部分：一是土地補償費，是對集體喪失土地所有權(quán)的補償；二是安置費，對農(nóng)民喪失土地生產(chǎn)資料的補償；三是青苗補償。《土地管理法》規(guī)定三類補償總和不超過土地原產(chǎn)值的三十倍。征地補償按照農(nóng)業(yè)用途確定。
土地公有制是社會主義制度的基石，土地屬于社會主義公有生產(chǎn)資料。土地公有制的本質(zhì)是取消私人基于土地占有而發(fā)生的剝削行為，實施按勞分配制度。在土地征收過程中，集體土地變成國有土地，相當(dāng)于國家剝奪集體所有的生產(chǎn)資料，因此要按照生產(chǎn)資料的價值對其進行補償。離開勞動投入，土地本身不能產(chǎn)生價值。城鎮(zhèn)化過程中的土地增值收益來自政府前期的投資配套，比如修建地鐵，建設(shè)城市管網(wǎng)等。農(nóng)村土地被征收開發(fā)之前一般只具有農(nóng)業(yè)資源價值，超過農(nóng)業(yè)資源價值的升值部分，屬于公共投資的結(jié)果，與農(nóng)民無關(guān)。我國現(xiàn)行的征地補償方式具有合理性。
反過來看我國不同地區(qū)的土地開發(fā)實踐。珠三角地區(qū)的農(nóng)民避開政府征地，實施土地自主開發(fā)，將全社會發(fā)展帶來的土地增值收益占為私有，這屬于制度上的例外。1998年修訂《土地管理法》之后，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化用地需通過政府征收來供給。當(dāng)前，有一種觀點是主張取消征地制度，讓農(nóng)民向市場提供土地，這種主張是想將珠三角地區(qū)的例外變成一般。這類改革主張忽視了我國土地制度的基本秩序，“地近其利、地利共享”構(gòu)成我國土地制度的憲法秩序的基本內(nèi)涵。珠三角地區(qū)目前已經(jīng)出現(xiàn)土地低效利用問題，違背“地近其利”原則。珠三角地區(qū)農(nóng)民的所得與勞動無關(guān)，是基于土地占有對社會財富的無償攝取，農(nóng)民通過土地不勞而獲地攝取巨額社會財富，違背社會主義分配制度與社會主義“地利共享”原則。
以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略需要惠及多數(shù)人。從全國范圍來看，城鎮(zhèn)化迫切需要解決中西部農(nóng)民工的市民化待遇問題。珠三角地區(qū)的土地增值收益被當(dāng)?shù)剞r(nóng)民獨占，形成對外來農(nóng)民的利益排斥。以蘇南代表的征地模式，將土地增值收益轉(zhuǎn)化為政府公共收入，可用于城市保障性安居工程建設(shè)，有利于公共服務(wù)向進城農(nóng)民工覆蓋。珠三角地區(qū)的土地開發(fā)，不僅對于本地人具有反城鎮(zhèn)化作用，對于外地農(nóng)民工也具有排斥性。從“人的城鎮(zhèn)化”角度看，蘇南地區(qū)所代表的政府征地主導(dǎo)的土地開發(fā)模式更可取。
四、結(jié)語
土地制度是基礎(chǔ)性的社會制度，一個國家和地區(qū)的發(fā)展路徑深受其土地制度影響。曹錦清教授到印度考察時，發(fā)現(xiàn)印度專家在思考印度發(fā)展戰(zhàn)略時常常以中國為背景，印度學(xué)界存在的一個共識是，中印兩種完全的不同土地制度造成兩國現(xiàn)代化道路差異。我國經(jīng)歷過社會主義革命和土地秩序重建，新中國后建立的土地公有制，徹底消滅土地私人占有形態(tài)，為社會主義建設(shè)奠定基礎(chǔ)。我國現(xiàn)行土地制度有利于資源配置，有利于社會財富公平分配，有利于農(nóng)民城鎮(zhèn)化。土地制度改革屬于全面深化改革重點內(nèi)容之一。我國城鎮(zhèn)化正在推進過程中，在此緊要關(guān)頭，政策設(shè)計者一定要保持清醒，要堅持土地制度改革的公有制底線，要堅持中國土地制度的憲法秩序。結(jié)合全國不同地區(qū)的實踐經(jīng)驗來看，取消政府征地的改革主張暫時還不可行。
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