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- 摘 要｜村級組織的土地控制是指村級組織通過對農(nóng)民土地權(quán)利的限制、調(diào)整、置換以及消滅，從而實現(xiàn)對該土地支配和使用的過程。由于無法得到正式法的明確承認(rèn)甚至與土地財產(chǎn)法的主旨和規(guī)定相悖離，該制度實踐之所以能夠在農(nóng)村地區(qū)廣泛存在，主要源于其自身所具有的治理功能。在某種程度上，村級組織對土地的控制不僅是村莊社會自身整合的需要，也能極大地降低國家基層治理的成本——這導(dǎo)致地方政府對該制度形態(tài)具有依賴性。但是，這種非正式制度的存在是以農(nóng)民土地權(quán)利意識的相對弱化為前提，一旦土地利益支撐并放大了土地的權(quán)利意識，其必然與村級組織的土地控制發(fā)生對沖。在這個意義上，當(dāng)前部分地權(quán)沖突的爆發(fā)正是源于以財產(chǎn)權(quán)為改革趨向的農(nóng)地制度與仍然建立在土地控制基礎(chǔ)上的村級治理方式之間的內(nèi)在矛盾。因此，土地制度的改革要考慮到土地財產(chǎn)屬性增加給村級治理所帶來的連帶效應(yīng)。
關(guān)鍵詞｜村級組織 土地控制 土地征收 土地沖突
作者郭亮，華中科技大學(xué)法學(xué)院副教授（湖北武漢 430074）。本文原載于《學(xué)術(shù)月刊》2018年第八期。
一、問題提出
在當(dāng)前中國社會，因為土地征收引起的社會沖突頻發(fā)，并已經(jīng)成為影響基層社會穩(wěn)定的重大問題。近年來，有一種類型的“土地征收”所引發(fā)的農(nóng)民抵觸和反抗最為激烈。這種“土地征收”一般是由村委會所主導(dǎo)，大都是因為鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而需要占用農(nóng)民的土地。表面上看，與國家正式土地征收的后果相同，農(nóng)民喪失了對自己土地的承包經(jīng)營權(quán)，但是他們只得到遠(yuǎn)低于正常補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償費用，不滿和抗議由此產(chǎn)生。關(guān)于被征收土地的補(bǔ)償，現(xiàn)行《土地管理法》已經(jīng)給予相應(yīng)的說明，各省、自治區(qū)、直轄市也根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r制定了明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在強(qiáng)大的法律和行政壓力下，這種“侵害”失地農(nóng)民土地權(quán)利的行為是否僅是個別地區(qū)的個別現(xiàn)象？隨著調(diào)研的進(jìn)一步開展，筆者發(fā)現(xiàn)即使在《土地承包法》《物權(quán)法》等法律已經(jīng)頒布實施多年的條件下，村級組織農(nóng)民土地權(quán)利的“侵害”仍然是鄉(xiāng)村社會中普遍的現(xiàn)象。
如果這種現(xiàn)象普遍存在，就不能僅從個別村干部的侵權(quán)行為角度進(jìn)行解釋，而應(yīng)該尋找支撐這一“社會事實”的其他社會事實。或者說，即使這種侵權(quán)行為受到法律的抑制，但只要催生這一社會事實的制度基礎(chǔ)沒有改變，這種“侵害”現(xiàn)象便無法徹底消失，而以非正式或者隱藏的方式存在。在本文看來，農(nóng)民土地權(quán)利的被侵害是村級組織享有村莊土地自主性使用權(quán)的表現(xiàn)，而村級組織對土地的控制是傳統(tǒng)村社中長期存在的土地制度面向。村級組織對土地調(diào)控為什么會長期存在？其在當(dāng)前引發(fā)的農(nóng)民抗議又是否彰顯該制度已經(jīng)面臨著運作困境？本文將對此問題進(jìn)行研究，從村莊治理的視角觀察農(nóng)村集體土地制度的運行，進(jìn)而希望對土地制度改革的深化有所裨益。
二、村級組織的土地控制：一種社區(qū)性權(quán)力
所謂村級組織的土地控制是指村級組織通過對村民土地權(quán)利的干預(yù)、置換以及消滅等手段，從而實現(xiàn)對該土地支配和使用的過程。也就是說，在村莊內(nèi)部，農(nóng)民雖然是土地的權(quán)利人甚至擁有土地的所有權(quán)，但是他們在土地交易、土地使用方式以及土地占有等諸多領(lǐng)域會受到村莊層面的制度性限制。從土地制度的一般特征來看，土地權(quán)利會受到來自國家和市場兩方面的干預(yù)。前者一般體現(xiàn)為國家的土地管理制度，是國家為了保護(hù)社會公共利益和其他土地權(quán)利人的利益而對土地權(quán)利的限制。比如土地利用規(guī)劃制度、農(nóng)地專用制度、土地的相鄰權(quán)制度等；后者則體現(xiàn)為民事主體之間的合同契約關(guān)系，是市場雙方以自愿的方式達(dá)成的對土地權(quán)利的限制。比如，為了提升自己不動產(chǎn)的效益，一方可以通過支付貨幣的方式來實現(xiàn)對另一方土地使用權(quán)的限制，即所謂的地役權(quán)。但是，與以上土地權(quán)利受限的情形不同，村級組織對土地的控制既非代表國家權(quán)力，也非民事主體之間通過合同契約形成的市場力量，而是一種社區(qū)性權(quán)力。
在本質(zhì)上，村級組織的土地控制是村級組織為了維護(hù)村莊整體福利而實施的一種對土地權(quán)利的干預(yù)。在歷史上，村莊社區(qū)對農(nóng)民土地權(quán)利的干預(yù)長期存在。比如，即使在農(nóng)民享有土地完整產(chǎn)權(quán)的傳統(tǒng)社會，民事主體之間土地的處置和交易仍然會受到諸如“親鄰先買權(quán)”的約束。雖然“親鄰先買權(quán)”長期為國家制定法的內(nèi)容，但是這種國家制定法更多是對傳統(tǒng)社區(qū)內(nèi)生規(guī)范的確認(rèn)。在“皇權(quán)不下縣”的治理結(jié)構(gòu)下，村社的治理是依靠熟人社會的內(nèi)生秩序和鄉(xiāng)紳自治來實現(xiàn)。一旦土地的權(quán)利過于充分而不受限制，外來人口將通過土地交易進(jìn)入村社，進(jìn)而逐漸瓦解依靠血緣和地緣關(guān)系整合的村社共同體，從而最終損害傳統(tǒng)社會治理的根基。因此，“親鄰先買權(quán)”的立法規(guī)定正是源于傳統(tǒng)社區(qū)整合和治理的內(nèi)在需求。也就是說，只有在土地權(quán)利受到限制的條件下，村社共同體才能成為可能。
民國時期土地執(zhí)照
隨著現(xiàn)代性的發(fā)展和現(xiàn)代民族國家的產(chǎn)生，國家打破了家族、社區(qū)等傳統(tǒng)社會組織對個人的支配與庇護(hù)關(guān)系，實現(xiàn)了國家力量與個體的直接互動。在這種全新的政治社會結(jié)構(gòu)下，個人權(quán)利意識的增長帶來了個體主義時代的來臨，其中財產(chǎn)權(quán)的凸顯是個體主義時代最顯著的特征。但是，這并不表明橫亙在國家和農(nóng)民之間的社會性團(tuán)體徹底消失，村社組織對土地的控制完全會因為國家相應(yīng)的制度構(gòu)建而更加強(qiáng)化。比如，在人民公社時期“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民不享有土地的所有權(quán)及其他土地權(quán)利，三級組織中最重要的所有權(quán)單位——生產(chǎn)隊所對應(yīng)的仍然是自然村這一傳統(tǒng)的社會單元。這在某種程度上意味著，國家對土地權(quán)利的限制進(jìn)而對農(nóng)村資源的汲取仍然要借助于傳統(tǒng)社區(qū)的功能發(fā)揮才能實現(xiàn)。因此，與其說“全能主義”政治體制瓦解了傳統(tǒng)村社的存在，毋寧說前者實現(xiàn)了對后者的覆蓋，后者仍然在事實上存在。在這一時期，村級組織對土地權(quán)利的干預(yù)和限制主要通過集體土地所有制的制度形態(tài)表現(xiàn)出來。并且，由于集體所有制和傳統(tǒng)村社建制的重合，村社組織對土地的干預(yù)更加理所當(dāng)然，其干預(yù)的范圍、程度都遠(yuǎn)超歷史上的任一時期。這一時期的基層組織可以自主性決定村莊土地的權(quán)利分配和使用用途。
改革開放以來，由于繼承了集體所有制的制度形態(tài)，村級組織對土地的控制得以繼續(xù)正當(dāng)化存在。從實踐來看，在村莊所有土地都屬于集體所有的前提下，土地可以分為“共有共用”土地和“共有私用”土地。前者主要包括村莊中的公共土地，如公共道路、公共禾場、集體的機(jī)動地等；后者主要包括農(nóng)民的宅基地和承包地等。相比較而言，“共有共用”土地是村級組織直接掌握的集體資源，由于不存在相對長期且穩(wěn)定的權(quán)利，村級組織可以自主性地使用該土地，比如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展的20世紀(jì)80年代，村集體直接可以將部分“共有共用”土地變更為建設(shè)用地；與之相比，村級組織對“共有私用”部分土地的使用則因為具有其他土地權(quán)利人的存在而相對復(fù)雜。與人民公社時期的集體所有制不同，在國家有意識的制度構(gòu)建下，這一時期圍繞著農(nóng)村土地形成了集體所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)等多重權(quán)利關(guān)系。村級組織要保障對村莊土地的控制必須要以有效應(yīng)對和處理相關(guān)權(quán)利人的土地訴求為前提。
具體而言，村委會一般通過對土地的分配和再分配來滿足農(nóng)民繼續(xù)耕種土地的要求，進(jìn)而獲得特定土地的使用權(quán)。首先，在村集體擁有集體機(jī)動土地的條件下，村委會可以直接通過土地分配的方式來彌補(bǔ)農(nóng)民的損失；其次，村集體也可以通過定期的土地調(diào)整實現(xiàn)土地在村莊范圍內(nèi)的重新再分配，土地的平均主義占有亦能夠平息被占用土地農(nóng)民的不滿。在《土地承包法》頒布實施之前，農(nóng)村地區(qū)普遍存在“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”的土地調(diào)整實踐。由于每隔三年或者五年，村級組織會根據(jù)村莊人口的變動情況將土地平均分配，某次被地方政府或者村委占用土地的農(nóng)民完全可以通過下次的土地調(diào)整重新獲得土地。盡管農(nóng)用土地的總量在減少，但是由于在村莊范圍內(nèi)實現(xiàn)了土地的平均占有，農(nóng)民不會產(chǎn)生不滿情緒。因此，對于“共有私用”的土地，村莊組織同樣具有自主使用的權(quán)利，從而保持了對村莊所有土地的控制。村級組織土地控制的實現(xiàn)過程可以通過圖1來表示：
20世紀(jì)90年代以來，出于提升農(nóng)業(yè)效率和保護(hù)糧食安全的雙重考量，國家的農(nóng)地法律政策和土地管理制度都在壓縮村級組織的土地自主使用權(quán)。在農(nóng)地領(lǐng)域，國家逐漸強(qiáng)調(diào)土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，從“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸鋈瞬辉龅�、減人不減地”。最終，隨著2003年《土地承包法》的實施，其第27條明確規(guī)定：土地承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整土地。與此同時，《土地承包法》第63條規(guī)定：村集體機(jī)動的面積不得超過本集體經(jīng)濟(jì)組織耕地總面積的百分之五。不足百分之五的，不得再增加機(jī)動地。村委會通過土地分配獲得土地自主使用權(quán)的合法性空間日益被壓縮；在土地管理領(lǐng)域，為了防止村委會私自占用農(nóng)田，1998年《土地管理法》修訂后，國家將土地非農(nóng)使用的權(quán)力上收，并且實行嚴(yán)格的土地用途管制制度，村委會基本不再具有變更土地用途的權(quán)力。然而，在國家的正式制度的壓力下，村級組織對土地的控制雖整體上式微但并沒有徹底消失。無論是土地調(diào)整實踐，還是遠(yuǎn)超過法律標(biāo)準(zhǔn)的村集體機(jī)動地抑或村委會私自變更土地用途等現(xiàn)象都在當(dāng)下的農(nóng)村社會中存在。
相關(guān)研究早已注意到了村莊社會中的這種現(xiàn)象，并從村干部的利益尋租、實現(xiàn)社會控制以及損害農(nóng)業(yè)效率等角度解釋該現(xiàn)象的產(chǎn)生及后果。與這種研究相契合，國家的土地法律和政策也總是對村干部調(diào)控土地的行為進(jìn)行約束。但是，村干部的行為邏輯雖然有自利的因素，但同樣受到村莊治理邏輯的整體制約。以個體的角度來理解以上現(xiàn)象忽視了村社對土地權(quán)利干預(yù)的歷史延續(xù)性和該制度形態(tài)的社區(qū)合理性。正如在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一旦村干部不愿意或者無法進(jìn)行有效的土地調(diào)控，就會在村莊社會中被冠以無能的標(biāo)簽。這表明，村級組織對農(nóng)民土地權(quán)利的“侵害”是具有深厚的社區(qū)共識支撐。
問題是，現(xiàn)代社會的形成是從“社區(qū)”到“社會”的轉(zhuǎn)變。在這個過程中，個體擺脫村莊社會的整合，得以直接面對國家和市場。由于土地在傳統(tǒng)社會中的根基作用，個人自主性的生成事實上是與土地的個體性權(quán)利壓倒村社權(quán)力的過程相伴隨。為什么在現(xiàn)代性已經(jīng)足夠強(qiáng)大、傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)已經(jīng)衰落的社會背景下，村級組織對土地控制仍然能夠存在？
三、村級組織土地控制的再生產(chǎn)：治理的需要
從根本上看，村級組織的土地控制是村莊社區(qū)對土地權(quán)利的一種限制，這種限制有利于村社的整合和治理。如果說以村莊為單位的治理仍然是當(dāng)前基層治理的主要方式，那么村級組織對土地的控制就無法從根本上消失。因此，盡管與國家土地法律和政策規(guī)定相抵牾，但由于在基層社會的治理系統(tǒng)中獲得了制度支撐，村級組織對土地的控制不僅難以消失，而且不斷被強(qiáng)化。
（一）村級組織的土地控制與村民自治
20世紀(jì)80年代以來，我國農(nóng)村推行的是以“家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營體制，這意味著農(nóng)民在獲得土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，村集體經(jīng)濟(jì)組織仍然因享有土地所有權(quán)而具有對村莊土地統(tǒng)合和管理的權(quán)力。由于相關(guān)法律對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏嚴(yán)格的定義，且在現(xiàn)實中大部分農(nóng)村也不存在所謂集體經(jīng)濟(jì)組織，作為農(nóng)村社會的基層政權(quán)，村委會事實上扮演著集體所有制的代理人角色。為此，《村民委員會組織法》的第八條規(guī)定：村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。盡管該法條屬于原則性規(guī)定，對于村級組織如何管理集體所有的土地，如何與《土地承包法》和《土地管理法》中限制性規(guī)定相銜接沒有作出明確規(guī)定，但卻賦予了村委會土地管理和調(diào)控的正當(dāng)性。
不僅是法律文本注意到了村民自治與土地集體所有制之間的關(guān)聯(lián)，在村莊治理的實踐中，村民自治的有效運作更是有賴于村級組織對土地的控制。與城市社會不同，農(nóng)業(yè)社會的治理以及農(nóng)民的日常生活都是圍繞著土地而展開的。隨著當(dāng)前農(nóng)村人口的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，雖然大量農(nóng)民離開了土地，但是農(nóng)民和土地的傳統(tǒng)關(guān)系并沒有從根本上改變。一方面，留守在村莊中的農(nóng)民要依靠土地為生，另一方面打工人群也因無法真正融入城市，仍然會通過代際分工來維系與土地之間的關(guān)系。因此，在土地仍然具有重要功能的條件下，誰能夠?qū)ν恋貦?quán)利的調(diào)整和干預(yù)，誰就能成為村莊治理的主體和中心。在土地的私權(quán)較為充分的條件下，村民不參與甚至不知曉社區(qū)公共事務(wù)也不會影響到自身的土地利益，村民參與村莊治理的熱情弱化，村莊呈現(xiàn)出日益離散化的趨勢；相反，在村級組織掌握土地控制權(quán)的前提下，農(nóng)民的土地權(quán)利處在一個動態(tài)調(diào)整之中，他們便具有了解、參與村莊公共事務(wù)的動力，進(jìn)而具有與村委會展開互動的可能性。由于村委會的土地控制要建立在農(nóng)民土地權(quán)利的變動基礎(chǔ)之上，農(nóng)民往往會提出各種問題要求村委會解決，而這種問題不僅僅限于土地領(lǐng)域，村莊生活中的各種問題都會在此時被表達(dá)出來；而村委會為了完成土地控制，就必須有效回應(yīng)村民的訴求。在這個意義上，村級組織的土地控制過程激活了村莊治理的實踐。具備土地控制能力的村莊社區(qū)呈現(xiàn)出較為活躍的公共治理行動和良好的公共秩序。這一點已經(jīng)為相關(guān)的研究所證實。
隨著村民自治的運轉(zhuǎn)，村委會對土地的控制還將為其權(quán)力的運行提供保障。也就是說，村委會對土地的控制不僅是推動村民自治實質(zhì)產(chǎn)生的動力，還是村委會治理能力提升的基礎(chǔ)條件。作為一個基本的治理單位，村委會必須要維護(hù)村莊的整體利益，但是，村莊整體利益優(yōu)先性的實現(xiàn)不可能全部依靠個體的自覺行動，通過對村莊最重要的生產(chǎn)資料的控制，村委會能夠在村莊社會中建立起自身的權(quán)威支配地位，并具有產(chǎn)生抑制個別成員“越軌”行為的能力。正所謂“手中有糧，心中不慌”，村委會對土地的控制能力保障了其對村莊的有效管理。隨著傳統(tǒng)血緣、地緣關(guān)系在維系村社共同體中的作用日益下降，村委會擁有的土地控制權(quán)更是成為村莊治理秩序能否達(dá)成的關(guān)鍵。
具體而言，與城市社區(qū)不同，農(nóng)村社區(qū)具有重要的生產(chǎn)功能。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的協(xié)同性和公共性往往需要農(nóng)民之間的有效合作。由于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的狹隘性和自利性，純粹依靠農(nóng)民之間的橫向合作往往難以達(dá)成，個別農(nóng)民依托自己的土地權(quán)利而不愿意讓渡利益，進(jìn)而嚴(yán)重影響到村莊整體利益。比如，耕種土地的農(nóng)民普遍具有耕作方便和建設(shè)小型農(nóng)業(yè)公共設(shè)施的訴求。但在土地被“私用”的條件下，修建公共設(shè)施往往要占用不同土地權(quán)利人的土地，由于該設(shè)施的修建和運行對不同土地權(quán)利人的損益程度是不同的，個別農(nóng)民就不愿意讓渡、變動自己的土地利益。尤其是在當(dāng)前農(nóng)民職業(yè)多元化以及部分農(nóng)民不在村的條件下，農(nóng)民合作的困境進(jìn)一步加劇。相反，如果村委會具備以土地調(diào)整、置換為內(nèi)容的土地控制權(quán)，這種土地權(quán)利和利益申張就很容易被打破。甚至，考慮到村委會在土地再分配中的主導(dǎo)權(quán)，少數(shù)人也會因為顧慮到未來可能會受到來自村委會的“處罰”，而盡量避免越軌行為的發(fā)生。通過對土地的控制，村委會和農(nóng)民之間形成了一種事實上的權(quán)力支配關(guān)系。
在當(dāng)前農(nóng)村，農(nóng)村機(jī)耕道路的修建、小型水利水渠的整治與拓寬等村莊內(nèi)部的公共設(shè)施建設(shè)所需要的建設(shè)用地，一般都不納入國家正式的土地征收序列，而是依靠村委會對土地相關(guān)權(quán)利人的協(xié)調(diào)、動員來完成。2009年，國土資源部出臺了《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展 增加農(nóng)民收入推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的意見》，其中明確規(guī)定：凡未使用建筑材料硬化地面或使用建筑材料但未破壞土地并易于復(fù)墾的畜禽舍、溫室大棚和附屬綠化隔離等用地，以及農(nóng)村道路、農(nóng)田水利用地，均可作為設(shè)施農(nóng)用地辦理用地手續(xù)。這意味著，村委會基于村莊生產(chǎn)需要對土地的自主使用得到了國家的部分承認(rèn)。事實上，作為一個生產(chǎn)和生活單元合一的社區(qū)，村莊的有效社會治理不可能離開村委會對于村莊土地的自主性使用權(quán)。
從制度內(nèi)在的運作邏輯上看，村民自治的運行和村級組織的土地控制權(quán)之間具有天然的契合關(guān)系。當(dāng)村委會對土地的控制能力為村民自治的實現(xiàn)提供保障時，村民自治的有效運轉(zhuǎn)又繼續(xù)催生出村級組織的土地控制權(quán)，二者互相強(qiáng)化。在村民自治制度的實踐背景下，以村莊為單位的治理仍然會長期存在，村級組織對土地的控制就不可能徹底消失。
（二）村級組織的土地控制與地方政府的土地使用需求
當(dāng)村委會具有土地的控制權(quán)時，村民自治得到了有效實現(xiàn)，但這并不意味著村莊就此形成了封閉的村社共同體。因為，在既定的政治與治理結(jié)構(gòu)下，村民自治的推行并沒有改變村莊政權(quán)的行政化特征，并且由于黨的基層組織的有力領(lǐng)導(dǎo)，地方政府仍然能夠?qū)⒆约旱囊庵就ㄟ^村民自治的方式來實現(xiàn)。由此，村委會對土地的控制便被地方政府所利用，村級組織的土地控制在地方政府的治理邏輯中被進(jìn)一步放大。
1.有助于降低地方政府土地征收的社會成本
隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，地方政府需要大量的農(nóng)用土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，以滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。如果村委會享有土地的控制權(quán)，地方政府只需要征得村委會的同意就能完成土地的征收過程，勿需與一家一戶的農(nóng)民分別進(jìn)行博弈和談判。這種以村級為單位的土地征收能夠抑制地權(quán)沖突的爆發(fā)，降低地方政府土地征收的成本。
由于村委會能夠?qū)崿F(xiàn)對村莊土地的最終控制，也就具有再次滿足失地農(nóng)民土地訴求的能力和條件。農(nóng)民的土地雖然被國家低價甚至無償使用，但其土地利益并沒有受損，因為，他既可以從村莊既有的公共集體土地中分到土地，也可以在下次的土地調(diào)整中重新獲得土地。在村級組織能夠控制村莊土地的前提下，村委會成為橫亙在國家和農(nóng)民個體之間的緩沖力量，農(nóng)民的土地訴求及其利益行動并沒有溢出村莊。而且，由于再分配土地的質(zhì)量和位置是農(nóng)民最大的關(guān)切點，他們會圍繞著這些問題與村委會展開博弈，在客觀上將原本可能發(fā)生在農(nóng)民和地方政府之間的矛盾轉(zhuǎn)移到了村莊內(nèi)部。于是，地方政府享受到了土地獲取的便利，村莊社會則承擔(dān)了其獲取土地的成本。相比于農(nóng)民和地方政府之間的矛盾，農(nóng)民和村委會之間的土地爭議沖突的強(qiáng)度不大，亦不具有嚴(yán)重的對抗性。
因此，在國家和地方政府給予較低的土地補(bǔ)償，甚至這種補(bǔ)償只是發(fā)放到村集體一級的條件下，農(nóng)民和地方政府的土地沖突也難以發(fā)生。然而，一旦村級組織不具有土地控制的能力，失地農(nóng)民無法在村莊中再次獲得土地，他們便只能寄希望于土地的合理補(bǔ)償。按照現(xiàn)行的《土地管理法》第四十七條規(guī)定，農(nóng)民獲得的補(bǔ)償主要包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費及地上附著物和青苗補(bǔ)償費三部分。在這三部分補(bǔ)償中，土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費是省市政府根據(jù)不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)一制定并由縣鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé)執(zhí)行，一旦農(nóng)民對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿，他們要求提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的訴求便集中涌向縣鄉(xiāng)政府。這意味著原本分散在各個村莊的博弈和抗?fàn)幱锌赡軈R聚成針對地方政府的統(tǒng)一行動；除此之外，由于對地上附著物和青苗補(bǔ)償費要視具體情況而定，圍繞著這部分補(bǔ)償費的確立，農(nóng)民的訴求紛繁復(fù)雜。比如，在對處于不同生長期的經(jīng)濟(jì)作物、不同品種作物的價格評估中，農(nóng)民常常認(rèn)為地方政府在補(bǔ)償中沒有公平地對待自己。為了維護(hù)自己利益甚至為了追求利益的最大化，農(nóng)民的各種訴求再次涌向地方政府。在這種情況下，由于要面對大量的農(nóng)民和無數(shù)的訴求，縣鄉(xiāng)政府及其國土部門面臨著巨大的工作壓力。在無法滿足農(nóng)民土地訴求的前提下，一旦縣鄉(xiāng)政府迫于招商引資的壓力而采取強(qiáng)制性手段進(jìn)行征收，圍繞著土地征收的沖突就會產(chǎn)生。2000年以來，農(nóng)村土地征收矛盾的愈演愈烈在很大程度上正是這一邏輯的現(xiàn)實演繹。
因此，從地方政府的角度出發(fā)，他們力圖避免與個體農(nóng)民發(fā)生直接的互動，盡量以村莊為單位進(jìn)行土地征收，從而不斷維護(hù)和強(qiáng)化村委會對土地的控制。這種局面的形成一方面源于村委會在集體所有制中的合法代理人身份，另一方面則與地方政府力圖過濾甚至抑制地權(quán)沖突的工具性考量密切相關(guān)。盡管從實踐來看，隨著國家土地法律政策等外部條件的變化，農(nóng)民土地權(quán)利意識日益增長，村委會對土地的控制開始遭到農(nóng)民的反抗，村莊內(nèi)部的矛盾同樣呈現(xiàn)出劇烈化的特征。但這并不表明地方政府可以就此繞過村委會直接與農(nóng)民發(fā)生互動。甚至，在發(fā)生大規(guī)模土地征收的條件下，地方政府更加需要村委會所具有的土地控制能力的配合。從現(xiàn)實來看，由于失地農(nóng)民仍然有耕種土地的訴求，維系村委會對土地的控制能力意味著這種訴求可以在村莊層面得到繼續(xù)滿足，從而過濾掉了一部分可能發(fā)生在地方政府和農(nóng)民之間的土地征收沖突和矛盾。正是在這個意義上，土地征收沖突的發(fā)生與土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低之間并沒有直接關(guān)聯(lián)，村委會是否具有土地控制能力才是影響沖突發(fā)生的重要變量。
2.緩解地方政府土地非農(nóng)使用的壓力
隨著國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，地方政府需要更多的土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，卻因為國家土地管制制度的加強(qiáng)而無法通過正常的土地征收方式來滿足建設(shè)用地的需求。這個時候，地方政府只能依靠村級組織的土地控制權(quán)來獲得土地，前者對后者的依賴進(jìn)一步加深。
為了防止耕地的進(jìn)一步流失，1998年國家修訂了《土地管理法》，制定了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策。在具體的土地管理制度上，中央通過土地利用總體規(guī)劃和年度規(guī)劃約束地方政府和農(nóng)村集體違規(guī)使用土地尤其是變更土地農(nóng)業(yè)用途的行為。對于地方政府而言，土地非農(nóng)使用的前提是其必須獲得國家土地部門給予的建設(shè)用地指標(biāo)，否則就屬于違法用地。而這種指標(biāo)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展所實際需要的土地面積相比遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。且在地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實踐中，為了實現(xiàn)工業(yè)進(jìn)園區(qū)的目標(biāo)，很多上級政府都把多數(shù)建設(shè)用地指標(biāo)分配給轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)使用，地方政府所能得到的指標(biāo)更是捉襟見肘。由于不具有足夠的建設(shè)用地指標(biāo)，地方政府無法通過土地征收的方式獲得土地。在這種背景下，為了實現(xiàn)一些項目的落地，地方政府往往要借助村級組織的土地控制權(quán)來獲得土地，這正是地方政府突破國家土地管理制度限制的一種行動策略。
新世紀(jì)以來，隨著“以工反農(nóng)”、新農(nóng)村建設(shè)以及鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略的不斷實施，農(nóng)村社會到了一個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高潮時期。其中，在當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，農(nóng)村公路的修建因為涉及面廣、投資規(guī)模巨大而尤為顯著。相比于其他基礎(chǔ)設(shè)施修建，修建公路經(jīng)常面臨著占用農(nóng)田的問題�？紤]到農(nóng)村建設(shè)的實際，在國家現(xiàn)行的土地管理制度中，農(nóng)村道路仍屬于農(nóng)業(yè)用地范疇，不納入農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍，亦不占用建設(shè)用地指標(biāo)。然而，按照2017年國土資源部組織修訂的《土地利用現(xiàn)狀分類》，農(nóng)村道路一般是指路寬在南方地區(qū)小于1米、北方地區(qū)小于2米，且未硬化的道路。從經(jīng)驗來看，很多縣級以下地區(qū)遠(yuǎn)超過此標(biāo)準(zhǔn)的公路幾乎都是以農(nóng)村道路修建的名義進(jìn)行。從主觀上看，這是因為地方政府不愿意占用本已經(jīng)有限的建設(shè)用地指標(biāo)；從客觀條件上看，修建公路所涉及到的用地規(guī)模接近甚至超過地方年度建設(shè)用地的總量，從而意味著，通過正常的土地征收程序來完成縣域范圍內(nèi)公路的修建幾乎是不可能的。而且，從實施機(jī)制上看，鄉(xiāng)村社會的惠民工程多采取“項目制”的方式，即由不同的村莊向上級政府提出申請，上級政府則從中進(jìn)行選擇。在地方政府看來，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資本身就是一項巨大的惠民工程，是為了農(nóng)村本身的發(fā)展。對于因為修建基礎(chǔ)設(shè)施所需要占用少部分的農(nóng)地，其相應(yīng)的成本自然應(yīng)該由受益村莊來承擔(dān)。如果項目落地問題都解決不了，這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村莊是不可能具有競爭優(yōu)勢的。這種壓力倒逼村委會要自主地解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要的土地問題。
相比于其他基礎(chǔ)設(shè)施修建，修建公路經(jīng)常面臨著占用農(nóng)田的問題。
因此，農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)用地大都無法通過國家的土地征收來完成，只能依靠村委會的土地控制。通過對農(nóng)民的動員，并以相應(yīng)的土地補(bǔ)償或者土地置換為條件，村委會獲得了對某特定土地的使用權(quán)。由于占用土地規(guī)模不大，村委會對農(nóng)民的補(bǔ)償或者置換不需要過多的貨幣或者土地。在保留村集體經(jīng)濟(jì)或者部分機(jī)動地的條件下，村級組織完全有能力實現(xiàn)對農(nóng)民的補(bǔ)償。在某種程度上，這也是當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)得以順利完成的一項重要制度保障。
總之，與國家土地財產(chǎn)法領(lǐng)域越來越凸顯土地權(quán)利不同，當(dāng)前的基層治理領(lǐng)域不斷地強(qiáng)化和再生產(chǎn)村級組織對土地的控制。由于互逆的變革邏輯同時存在于農(nóng)地制度之中，其自身就內(nèi)含著制度張力。這種張力隨時可能因為國家法律、政策以及土地市場等外部條件的變化而被激化和放大，村級組織對土地的控制將面臨越來越大的壓力。
四、村級組織土地控制的制度基礎(chǔ)：土地的非財產(chǎn)化
村級組織的土地控制是以農(nóng)民土地權(quán)利意識被壓制為前提，但農(nóng)民對土地的認(rèn)知并非是一個穩(wěn)定變量，這種權(quán)利意識會因為國家制度和土地市場的興起而相應(yīng)變化。在國家推動土地財產(chǎn)化的改革邏輯作用下，土地利益的上升帶來了農(nóng)民土地權(quán)利意識的急速增加，村級組織對土地控制的制度基礎(chǔ)逐漸瓦解。
一般而言，土地的價值具有兩種衡量方式：作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地和作為市場要素的土地。如果村民看重土地的生產(chǎn)功能并以農(nóng)業(yè)產(chǎn)出衡量土地價值，村級組織就能滿足村民的土地訴求。由于土地正在被村民耕種，村級組織要改變土地的權(quán)利關(guān)系進(jìn)而收回該土地必須給予農(nóng)民適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。而在土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件下，村委會可以通過兩種手段來實現(xiàn)對特定農(nóng)民的補(bǔ)償，進(jìn)而收回該土地。第一，土地的調(diào)整和置換。盡管土地因為位置、土壤、水利條件等的不同而存在明顯的質(zhì)量差異，但可以以土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量為依據(jù)在不同面積的土地之間建立換算關(guān)系（比如，在我國的傳統(tǒng)時期，衡量土地大小的標(biāo)準(zhǔn)就是依據(jù)土地的產(chǎn)出而非土地的實際面積，如傳統(tǒng)的升、斗等計量標(biāo)準(zhǔn)）。對于農(nóng)民而言，由于其前后的利益沒有損失，他們便愿意參與村級組織所主導(dǎo)的土地調(diào)整和置換。第二，以貨幣、實物或者其他村莊發(fā)展機(jī)會等作為對農(nóng)民的補(bǔ)償。在土地價值是由該土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出所決定的認(rèn)知下，不僅不同地塊之間不存在本質(zhì)性的差異，而且土地本身的價值有限。正是這種土地價值的有限性限定了農(nóng)民對土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的想象，掌握一定集體資源的村級組織就可以通過多種方式對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償�？傊谕恋氐臋�(quán)利人愿意讓渡土地的條件下，村級組織具有控制村莊所有土地的能力。
雖然以農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為依據(jù)來衡量土地價值的方法來源于農(nóng)業(yè)社會中樸素的生活經(jīng)驗，但是卻得到了國家正式土地管理制度的確認(rèn)。改革開放以來，國家在土地征收中對相關(guān)權(quán)利人的土地補(bǔ)償一直是以土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為基準(zhǔn)的。1986年的《土地管理法》第二十七條規(guī)定：征用耕地的補(bǔ)償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三至六倍。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均每畝年產(chǎn)值的二至三倍。土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的二十倍；1998年修訂后的《土地管理法》第四十七條規(guī)定：土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。2004年再次修訂的《土地管理法》維持了1998年的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)�？梢钥闯觯瑢τ谕恋氐难a(bǔ)償，一方面國家采取的是“不得超過”這種設(shè)定上限的表達(dá)方式，表現(xiàn)出抑制土地補(bǔ)償過高的意圖；另一方面，盡管農(nóng)民得到土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)在提升，但國家制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)始終是以土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為基準(zhǔn)，并乘以最大可能的承包年限。至少從目前來看，在我國的《土地管理法》中，農(nóng)地農(nóng)用、農(nóng)地農(nóng)價仍然是國家在農(nóng)地使用和土地補(bǔ)償領(lǐng)域一以貫之的基本原則。
但是，土地卻還存在另一種衡量價值的方式，即土地的市場價值。從功能上看，土地不僅僅局限在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，它還是第二、第三產(chǎn)業(yè)中的重要生產(chǎn)要素，土地價格也就具有了新的生成機(jī)制。這種土地價格的形成與該地塊的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力無關(guān)，而往往與其所處的位置、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、未來規(guī)劃等社會性因素相關(guān)。在某種程度上，土地的市場價格一般都遠(yuǎn)高于土地農(nóng)業(yè)價值。而在我國，由于土地的一級市場為地方政府所壟斷，村集體和農(nóng)民都不具有直接與用地方進(jìn)行土地交易的權(quán)利，土地在非農(nóng)市場中的增值收益由地方政府所壟斷，成為所謂“土地財政”的重要來源。一方面，地方政府通過土地壟斷獲得土地的增值收益，另一方面農(nóng)民只能獲得有限的土地補(bǔ)償，在這種反差下，如何進(jìn)一步增加農(nóng)民的土地收益更是成為學(xué)界的主流聲音和國家土地改革的未來趨勢。
土地在非農(nóng)市場中的增值收益由地方政府所壟斷，成為所謂“土地財政”的重要來源
事實上，在國家的默許下，一些地方政府已經(jīng)著手進(jìn)行制度改革從而增加土地的財產(chǎn)屬性，大幅度提升農(nóng)民的土地收益。首先，在沿海以及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的一些地方政府對土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)突破了《土地管理法》的上限標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)調(diào)查，一些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市的近郊區(qū)域，當(dāng)?shù)卣贫ǖ耐恋匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的極限；其次，借鑒我國臺灣地區(qū)的“區(qū)段征收”制度，在試點地區(qū)，地方政府在土地征收后返還一定面積的土地讓村集體開發(fā)，以讓村集體和農(nóng)民分享到土地的增值收益。在這種改革邏輯的作用下，土地的市場價格逐漸形成并代替了以農(nóng)業(yè)價值為基準(zhǔn)的土地價格。
然而，從結(jié)果來看，失地農(nóng)民獲得了更多的土地收益，但土地沖突并沒有化解，反而呈現(xiàn)出更加激烈的特征。一直以來，村委會對土地的動員、置換、調(diào)整等控制的實現(xiàn)是建立在農(nóng)民土地權(quán)利意識相對弱化的基礎(chǔ)之上。盡管國家在法律和政策上不斷加大對農(nóng)民土地承包權(quán)的保護(hù)力度，但在“農(nóng)地農(nóng)用”且農(nóng)地產(chǎn)出有限的條件下，農(nóng)民的土地權(quán)利意識并沒有與之同步強(qiáng)化，農(nóng)村土地承包關(guān)系的不穩(wěn)定仍然是很多農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)實。然而，在土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)迅速提升甚至土地可以進(jìn)行自主開發(fā)和的背景下，土地利益的大幅度增加支撐了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)意識的全面崛起，國家和地方政府所建構(gòu)的正式土地制度逐漸擠壓了村委會對土地的控制——這一非正式制度存在的空間。在農(nóng)民看來，村委會如果要收回自己的土地，必須按照這種統(tǒng)一的土地市場價格進(jìn)行補(bǔ)償和賠付。尤其在村莊中，一部分土地因納入到地方政府的土地征收序列，農(nóng)民能夠得到較高標(biāo)準(zhǔn)的土地補(bǔ)償；而另一部分土地同樣被用于非農(nóng)建設(shè)，只是因為使用土地的主體是村委會，農(nóng)民卻無法得到相應(yīng)的補(bǔ)償，他們無疑會感受到強(qiáng)烈的不公正。同樣的土地得到完全不同的補(bǔ)償，這與樸素的生活經(jīng)驗相悖�？梢灶A(yù)見，國家所給予的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)越高，這部分村民的反抗和不滿越強(qiáng)烈。即使村委會通過土地置換、調(diào)整等手段保障這部分村民土地面積的不減少，但土地立刻變現(xiàn)機(jī)會的喪失同樣會讓他們感到不滿。
當(dāng)土地的利益增大和權(quán)利意識增強(qiáng)時，村委會就此放棄對村莊土地的控制將是避免沖突的一種路徑選擇。如同在城市小區(qū)中一樣，不經(jīng)過業(yè)主同意，城市的社區(qū)組織和業(yè)主自治組織都不可能對居民和業(yè)主的合法土地使用權(quán)利進(jìn)行干預(yù)和限制。但是，如同前文所論證，在具有治理功能并具有生產(chǎn)屬性的農(nóng)村社區(qū)中，村委會的有效運轉(zhuǎn)卻要建立在其享有適當(dāng)?shù)耐恋乜刂茩?quán)基礎(chǔ)之上。在當(dāng)前迅速的城市化和工業(yè)化背景下，地方政府的治理邏輯進(jìn)一步催生了村級組織對土地的控制需要。提升土地的補(bǔ)償價格或者讓農(nóng)民分享土地增值收益的改革思路符合農(nóng)民的利益，筆者并不反對這種以財產(chǎn)權(quán)為導(dǎo)向的土地制度改革。但是在村委會仍然要通過土地對村莊進(jìn)行治理的條件下，財產(chǎn)權(quán)的單方挺進(jìn)卻瓦解了村級組織自主使用土地的可能性和基本條件。圍繞著村莊土地的使用，村委會與農(nóng)民之間原有的權(quán)力關(guān)系失衡，二者間的沖突日益增加。由于村委會喪失了對土地的控制權(quán)，村莊的緩沖功能喪失，村民和地方政府之間的矛盾和沖突也同時大量產(chǎn)生。
五、結(jié) 論：嵌入治理的土地制度
本文認(rèn)為，村級組織的土地控制不應(yīng)該看作村社對農(nóng)民土地權(quán)利的侵害，而是完成村社整合和治理的一種必須的制度形態(tài)。事實上，無論是在傳統(tǒng)的以土地私有為主要形態(tài)的村社，還是在當(dāng)下以土地集體所有制為基礎(chǔ)的村社，村莊中土地的個體性權(quán)利都會受到村社的制度性限制。正是在權(quán)利被約束的前提下，村級組織對土地的控制才得以實現(xiàn)，村莊的有效治理才成為可能。但是，由于村級組織的土地控制權(quán)與農(nóng)民的土地權(quán)利之間呈現(xiàn)出互逆性的特征，村級組織對土地控制的加強(qiáng)卻不符合當(dāng)下土地承包關(guān)系物權(quán)化和財產(chǎn)化的制度要求。隨著土地財產(chǎn)屬性的進(jìn)一步顯現(xiàn)，支撐村級組織土地控制活動的合法性基礎(chǔ)正在逐漸喪失乃至被掏空。最終，這種土地控制被農(nóng)民看作是村級組織對自己土地權(quán)利的壓制和利益剝奪。于是，村級組織的土地控制不僅不再是村莊有效治理的保障，反而成為催生土地沖突的直接誘因。在這個意義上，當(dāng)前一部分地權(quán)沖突的爆發(fā)正源自以財產(chǎn)權(quán)為改革趨向的農(nóng)地制度與當(dāng)前基層治理環(huán)境的不兼容性。
由于國家建構(gòu)土地財產(chǎn)權(quán)的制度變革與當(dāng)前仍然以村社為基本治理單位的基層治理模式之間存在內(nèi)在矛盾，舒緩乃至化解地權(quán)沖突的思路將具有兩種可能的方向和路徑。一種路徑是逐漸調(diào)整目前以村社為治理單位的治理結(jié)構(gòu)，逐步實現(xiàn)國家正式治理對村莊治理的全面覆蓋。但是這個轉(zhuǎn)型不可能在短期內(nèi)完成，在仍有數(shù)億農(nóng)民的農(nóng)村，并且城市農(nóng)民工仍然具有返回農(nóng)村可能性的雙重壓力下，村莊社會的生產(chǎn)功能、社會結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)仍將在長期內(nèi)存在。因此，在這一社會基礎(chǔ)還沒有發(fā)生根本改變的前提下，舒緩地權(quán)沖突的另一條路徑則是要避免出現(xiàn)過于強(qiáng)化土地財產(chǎn)權(quán)屬性的激進(jìn)制度變革。這意味著國家在推動農(nóng)村土地制度變革時應(yīng)該考慮到該制度深深嵌入到基層治理結(jié)構(gòu)中的歷史與現(xiàn)實，進(jìn)而尊重村莊治理的非正式性和治理自主性，堅持和完善農(nóng)村土地集體所有制的制度功能。這正是本文研究村級組織土地控制權(quán)的功能及其弱化所得出的最大啟示。
在當(dāng)前《土地管理法》即將被修改的背景下，其中主流的聲音是要通過大幅度地提升土地補(bǔ)償?shù)膬r格，讓農(nóng)民分享土地增值的收益，這一點值得反思。應(yīng)該看到，原本以農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)的土地補(bǔ)償額度確立是建立在土地的生產(chǎn)資料屬性基礎(chǔ)上的，也與村莊既有的治理結(jié)構(gòu)相匹配。但是，土地利益以及財產(chǎn)權(quán)屬性的過快凸顯將瓦解村級治理的土地制度基礎(chǔ)，原本希冀通過提升補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來降低土地征收沖突的法律修改，在實踐中恰恰可能導(dǎo)致沖突的進(jìn)一步加劇。歸根到底，這種意外性后果的出現(xiàn)是源于對土地制度功能的狹隘理解。長期以來，學(xué)界對土地制度改革的討論主要著眼于土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和土地利用效率的提升。賦予土地的財產(chǎn)權(quán)屬性進(jìn)而提升土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不僅能增加失地農(nóng)民的收入，更因為征地成本的上升而遏制地方政府過度征收土地的行為。但問題在于，土地不僅僅是一種資源和生產(chǎn)資料，還是村莊治理的基礎(chǔ)性制度安排。單一的效率視角遮蔽了土地與治理的關(guān)聯(lián)性，未能預(yù)料到土地權(quán)利被放大后所引發(fā)的村莊社會結(jié)構(gòu)的紊亂以及治理體系的變遷。尤其在國家大力實施鄉(xiāng)村振興的背景下，村級組織治理能力的建設(shè)是保障鄉(xiāng)村社會振興的基石，而村級組織治理能力的提升離不開一個有效的集體土地制度的配合。在這個意義上，將農(nóng)村土地制度放置在基層治理的框架內(nèi)予以理解，進(jìn)而考量制度變革給基層治理結(jié)構(gòu)所帶來的聯(lián)動性影響不僅對此次法律的修訂，也對于農(nóng)村土地制度的深化改革和基層治理體系的完善都將具有重要的現(xiàn)實意義。
〔本文為中央高�；究蒲袠I(yè)務(wù)費華中科技大學(xué)自主創(chuàng)新基金“農(nóng)民上樓后的社會矛盾及法律應(yīng)對機(jī)制研究”（2016AC013）的最終成果〕
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