農(nóng)地制度文獻觀點精粹
——《農(nóng)地制度論》第2版主要參考資料
劉 強
一、農(nóng)村土地所有制
馬克思和恩格斯1848年發(fā)表的《共產(chǎn)黨宣言》指出，“共產(chǎn)黨人可以用一句話把自己的理論概括起來：消滅私有制。”中國共產(chǎn)黨奪取全國政權(quán)之后的執(zhí)政理想，很明顯是要消滅私有制，在中國建成社會主義并最終過渡到共產(chǎn)主義。（靳相木，2005）
關(guān)于無產(chǎn)階級革命過程中如何對待土地問題，馬克思主義的基本觀點和社會主義的傳統(tǒng)做法是實行土地國有制，而中國共產(chǎn)黨和毛澤東主席卻突破了土地國有化的傳統(tǒng)做法，他們根據(jù)中國社會的實際情況與中國革命分兩步走相適應(yīng)，制定了完整的土地制度變革綱領(lǐng)，采取了分兩步變革的方針。第一步，在新民主主義革命過程中，沒收封建地主階級的土地歸農(nóng)民私有，變封建地主土地私有制為個體農(nóng)民土地私有制。第二步，在社會主義革命過程中，通過合作化的道路把個體農(nóng)民的土地私有制改造成為社會主義的集體所有制。（改革發(fā)展研究院，1999）
1953年10月，毛澤東在與中央農(nóng)村工作部負責(zé)人談話時指出，“現(xiàn)在農(nóng)民賣地，這不好。法律不禁止，但我們要做工作，阻止農(nóng)民賣地。”“現(xiàn)在，私有制和社會主義公有制都是合法的，但是私有制要逐步變?yōu)椴缓戏ā?rdquo;對于農(nóng)村中一般農(nóng)民買賣土地，開始限制。1954年8月，發(fā)出《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)“西北局關(guān)于目前是否允許土地自由買賣問題的意見”的指示》，首次明確提出了限制農(nóng)村土地買賣的具體辦法。（武力、鄭有貴，2013）
人民公社建成以后，不要忙于改集體所有制為全民所有制，在目前還是以采用集體所有制為好，這可以避免在改變所有制的過程中發(fā)生不必要的麻煩。實際上，人民公社的集體所有制中，就已經(jīng)包含有若干全民所有制的成分了。這種全民所有制，將在不斷發(fā)展中繼續(xù)增長，逐步地代替集體所有制，由集體所有制向全民所有制過渡，是一個過程，有些地方可能較快，三、四年內(nèi)就可完成，有些地方，可能較慢，需要五、六年或者更長一些的時間。（中共中央，1958）
1982年制憲時有人提出將農(nóng)村土地和城市一樣“國有化”，但是這種主張并沒有被采納。1982年4月15日《憲法修改委員會全體會議記錄》顯示，有人主張土地全部收歸國有，但考慮到農(nóng)民所獲得的土地是在中國共產(chǎn)黨“分田地”的號召下為奪取和鞏固政權(quán)付出了巨大的犧牲才換來的，一下子宣布國有難以為農(nóng)民接受，而且沒有實際意義，因而采取了彭真等人主張的折中辦法，先規(guī)定城市土地國有化，其他事情以后慢慢來。（蔡定劍，2006）
盡管在1982年制憲時期曾有人提出將農(nóng)村土地和城市一樣“國有化”，但是這種主張并沒有被采納。1982年憲法在承認農(nóng)村土地集體所有的現(xiàn)實基礎(chǔ)上規(guī)定城市土地國家所有，從而形成了城市和農(nóng)村土地所有權(quán)的二元制度。（張千帆，2013）
關(guān)于土地私有制以后的土地歸屬問題，馬克思和恩格斯認為，“土地國有化是運動的最終目的”，“土地只能是國家的財產(chǎn)”，土地國有是人類社會發(fā)展的必然趨勢。我國農(nóng)地所有制改革方向，以農(nóng)地國有論、私有論、集體所有論等觀點最為集中。主張農(nóng)地國有化的，認為國家對全部土地擁有終極所有權(quán)，現(xiàn)行農(nóng)地所有權(quán)制度實質(zhì)上就是農(nóng)地國有制，國家是農(nóng)地所有權(quán)的真正主體，村集體只是其基層代理人。（陳淑瓊，2016）
集體土地所有權(quán)權(quán)能的不完整性，具體體現(xiàn)在三個方面：在使用權(quán)能方面，集體所有的土地不能用于產(chǎn)生巨大經(jīng)濟效益的房地產(chǎn)開發(fā)；在收益權(quán)能方面，必須先由國家征用轉(zhuǎn)為國家所有后方可出讓，在實踐中出讓金大大超過征用費，有的超過幾十倍、甚至幾百倍，這就使得本應(yīng)屬于集體土地所有權(quán)的收益權(quán)能受到限制；在處分權(quán)能方面，集體土地不得買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓，國家為公共利益的需要可以依法對集體所有土地實行征用。（丁關(guān)良，2002）
集體土地所有權(quán)是一種權(quán)能殘缺的“不完全所有權(quán)”。法律不但禁止集體土地買賣，而且禁止集體土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)移，集體所有的土地只有經(jīng)國家征收轉(zhuǎn)為國有土地后才能出讓、轉(zhuǎn)讓，這不僅使集體土地所有者失去了對土地的處分權(quán)，同時也使本應(yīng)屬于集體的土地收益（出讓金）流入國庫。（王小瑩，2012）
從法學(xué)的角度來看，所有權(quán)是一種物權(quán)，包括占有、使用、收益和處分的權(quán)能。土地所有權(quán)中又能夠派生出其他的權(quán)利，比如使用權(quán)、抵押權(quán)。名義上說，集體經(jīng)濟組織享有集體土地的所有權(quán)，這一點在法律上是明確的。但是，從中國土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的歷史來看，“集體”所享有的權(quán)利是國家賦予的，只有在完成國家給集體下達任務(wù)的條件下，集體才擁有對土地的利用和分配的“剩余”控制權(quán)和收益權(quán)。其實，私有產(chǎn)權(quán)也會受到種種約束，因此不存在理想狀態(tài)的“完整”的所有權(quán)。因此，對于集體所有權(quán)的“殘缺”“不完整”也沒有什么值得驚奇的。比如，集體農(nóng)地所有權(quán)不具備自由轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的權(quán)利，除了征用以外，集體土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)在大部分情況下也是禁止的。因此，集體所有權(quán)只是一種名義上的所有權(quán)。（田傳浩，2005）
學(xué)界對集體所有權(quán)的詬病頗多，關(guān)于集體所有權(quán)的性質(zhì)也是一直爭論不休，甚至沒有統(tǒng)一的認識。究其根源，集體所有權(quán)本來就不是一個法學(xué)概念，集體所有權(quán)不符合民法中所有權(quán)的理論，純粹成為“公有制”之意識形態(tài)和政治要求強行塞給民法的東西。這種“強加給民法的所有權(quán)類型”，導(dǎo)致了民法研究的諸多困惑，包括集體所有權(quán)的主體不清、集體所有權(quán)權(quán)能虛置、集體所有權(quán)的法律性質(zhì)“不倫不類”等問題。集體所有權(quán)應(yīng)當(dāng)包括對其財產(chǎn)的占有、使用、收益和處分權(quán)能，而集體卻不能完全享有這些所有權(quán)應(yīng)有的權(quán)利。集體在名義上即使擁有土地所有權(quán)，其所有權(quán)的處分權(quán)能也受到限制，并不能任意處分土地。所以，集體土地所有權(quán)并不是完全意義上的所有權(quán)。（孫宏臣，2017）
二、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)和農(nóng)地物權(quán)
關(guān)于現(xiàn)行承包經(jīng)營權(quán)存在哪些不足，法學(xué)界和經(jīng)濟學(xué)界都給予了一些關(guān)注。經(jīng)濟學(xué)學(xué)者往往是從產(chǎn)權(quán)的角度來分析的。我一貫主張，“產(chǎn)權(quán)”本是個含義極不確定的術(shù)語，在經(jīng)濟學(xué)上使用未嘗不可，可要將之廣泛使用于法學(xué)中卻是不妥的，因為太容易產(chǎn)生歧義，與法的確定性要求相沖突。（屈茂輝，2005）
在物權(quán)法研究的過程中涉及一些農(nóng)村里面土地的產(chǎn)權(quán)問題，我們還是籠統(tǒng)地用“產(chǎn)權(quán)”這個詞吧，雖然我們的法學(xué)家不太愿意用“產(chǎn)權(quán)”這個詞。（江平，2008）
物權(quán)是大陸法系國家采用的概念，是財產(chǎn)權(quán)的一種。在大陸法系中，財產(chǎn)權(quán)是指具有金錢價值的權(quán)利的集合體，包括物權(quán)、債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等。英美法系國家沒有對財產(chǎn)權(quán)進行物權(quán)、債權(quán)等的劃分，而是統(tǒng)一稱為財產(chǎn)權(quán)（或產(chǎn)權(quán)）。在我國，法學(xué)領(lǐng)域?qū)τ谪敭a(chǎn)權(quán)的研究是將財產(chǎn)權(quán)具體劃分為物權(quán)、債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等權(quán)利類型，而經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域?qū)ω敭a(chǎn)權(quán)的研究是對產(chǎn)權(quán)進行經(jīng)濟學(xué)分析。可見，產(chǎn)權(quán)不僅是一個經(jīng)濟學(xué)范疇，而且是一個法學(xué)范疇。（侯銀萍，2015）
三、農(nóng)村土地的權(quán)能
民法所有權(quán)權(quán)能分離理論：在羅馬法中，所有權(quán)是對物的完全的、絕對的支配權(quán)利。所有權(quán)包括所有者對物的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)四種權(quán)能。集體土地所有權(quán)是所有權(quán)的一種，同樣包括集體土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)四項權(quán)能。（王小瑩，2012）
土地承包權(quán)與土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)不同，不是同一層次的范疇，不能并列使用。在理論界和實踐中，往往把土地承包權(quán)等同于土地承包經(jīng)營權(quán)，混淆了其兩種不同的法律含義和屬性。承包權(quán)的性質(zhì)為民事權(quán)利能力，而不是民事權(quán)利，即承包權(quán)是成員獲得承包土地的資格，還不是一種實實在在的財產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村集體土地“三權(quán)分離”論是不科學(xué)的。（丁關(guān)良，2013）
土地承包經(jīng)營權(quán)是一項權(quán)利，而不是一個權(quán)利組合。從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，有違法律權(quán)利設(shè)置的邏輯。若將其拆分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，則土地承包權(quán)不包括土地經(jīng)營的權(quán)利，那么土地承包權(quán)就僅為獲得承包土地的一種資格或條件。有些學(xué)者將土地承包權(quán)定性為成員權(quán)。這種解釋雖然可以說明土地承包權(quán)的屬性，但是并不能說明承包權(quán)的具體權(quán)利類型。成員權(quán)是一個抽象的法學(xué)概念，法律規(guī)范中并沒有其明確的定義。（杜志勇，2018）
四、土地承包經(jīng)營權(quán)名稱辯析
1986年4月通過的《民法通則》首次確立了“土地的承包經(jīng)營權(quán)”概念，1986年6月和1988年12月的《土地管理法》也使用了“土地的承包經(jīng)營權(quán)”概念。
新的農(nóng)村土地立法，應(yīng)當(dāng)是物權(quán)，而不是用債權(quán)去確認農(nóng)戶土地承包權(quán)。不宜使用“農(nóng)村土地承包法”的名稱和框架，若使用這個名稱，難免會降低新的立法的起點，不利于從根本上解決農(nóng)民土地使用權(quán)保障問題。法律的名稱應(yīng)該是“農(nóng)村土地使用權(quán)法”。對農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)化的發(fā)展趨勢，新的立法應(yīng)該予以確認。“農(nóng)村土地使用權(quán)法”，更能夠解決當(dāng)前農(nóng)村土地制度面臨的實際矛盾，更符合農(nóng)民已經(jīng)獲得的土地使用權(quán)的實際。（遲福林，2002）
關(guān)于法律的名稱，不少同志提出，《農(nóng)村土地承包法》的名稱應(yīng)當(dāng)采用《農(nóng)村土地使用權(quán)法》，中國（海南）改革發(fā)展研究院也是這個意見。這種意見有一定道理。我們采用《農(nóng)村土地承包法》的名稱，主要是考慮到，多年來，我國農(nóng)村土地一直實行承包經(jīng)營制度和承包土地的合同管理，農(nóng)村土地承包的提法已為廣大干部和農(nóng)民群眾接受，如果采用使用權(quán)的概念，容易引起農(nóng)民誤解。實際上，草案的名稱不影響保護農(nóng)民土地權(quán)益的實際效果和基本目的。（柳隨年，2002）
有學(xué)者主張將土地承包經(jīng)營權(quán)改為農(nóng)地使用權(quán)，其理由是：第一，土地承包經(jīng)營權(quán)不是科學(xué)的物權(quán)概念。第二，農(nóng)地使用權(quán)概念，既可表明該權(quán)利的物權(quán)性質(zhì)，又可避免與債法上的承包經(jīng)營權(quán)相混淆。第三，農(nóng)地使用權(quán)能較好地構(gòu)建土地權(quán)利體系，即農(nóng)地使用權(quán)與基地使用權(quán)。（胡呂銀，2004）
如何創(chuàng)設(shè)我國農(nóng)村土地的用益權(quán)制度，是物權(quán)立法的一個重要問題�，F(xiàn)行的制度是承包經(jīng)營權(quán)。承包經(jīng)營權(quán)不是嚴(yán)格物權(quán)法概念，自然而然，關(guān)于如何對它進行改革，引起了諸多學(xué)者的關(guān)切。有的學(xué)者認為土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)村土地使用權(quán)的一種并列概念。目前的情形，“土地承包經(jīng)營權(quán)”仍為一個我國農(nóng)村土地用益關(guān)系的最普遍的稱謂。（屈茂輝，2005）
法學(xué)界關(guān)于承包經(jīng)營權(quán)不足的研究不是很多。從科學(xué)化的角度來看，承包經(jīng)營權(quán)的概念容易引起歧義。有一些學(xué)者指出，承包經(jīng)營權(quán)的名稱不是一個嚴(yán)格的法律術(shù)語。有學(xué)者提出，“承包經(jīng)營權(quán)”不能作為表示在農(nóng)用土地上為農(nóng)用目的設(shè)立用益物權(quán)的恰當(dāng)用語，而“農(nóng)地使用權(quán)”概念，既可表明該權(quán)利為物權(quán)，以此與債法范疇的承包經(jīng)營權(quán)相區(qū)別，又可與一般土地使用權(quán)相區(qū)別，專指農(nóng)用土地上為農(nóng)業(yè)經(jīng)營等而設(shè)立的用益物權(quán)�？陀^地說，將法律意義不嚴(yán)格的“承包經(jīng)營權(quán)”改造為物權(quán)化的“農(nóng)地使用權(quán)”，確實很有新意，制度設(shè)計也較全面，基本上能克服現(xiàn)行農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)的大部分缺陷。主張保留原有“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)”的認為，這一名稱是我國立法上的創(chuàng)新，且已為人們所熟悉，比如全國人大法工委和王利明教授編撰的《物權(quán)法草案建議》即是這類意見。如果立法的專家和機關(guān)硬是堅持給承包經(jīng)營權(quán)換一個“名字”，那我認為農(nóng)地用益權(quán)比農(nóng)地使用權(quán)要好，農(nóng)地用益權(quán)比農(nóng)地使用權(quán)概念上要準(zhǔn)確。（屈茂輝，2005）
在《物權(quán)法》起草過程中，對于土地承包經(jīng)營權(quán)概念的存廢，曾經(jīng)有過爭議。梁慧星先生建議使用“農(nóng)地使用權(quán)”，其主要理由是，“承包經(jīng)營權(quán)”是債法范疇的概念，成為用益物權(quán)后的農(nóng)民對土地的使用權(quán)利不應(yīng)該再使用這一名稱，因而建議用“農(nóng)地使用權(quán)”來替代土地承包經(jīng)營權(quán)。盡管土地承包經(jīng)營權(quán)不是一個嚴(yán)格的法律概念，但是，在堅持土地集體所有和家庭承包經(jīng)營體制的背景下，將“土地承包經(jīng)營權(quán)”更名為“農(nóng)地使用權(quán)”顯得比較突兀。（王金堂，2013）
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，簡稱為“土地承包經(jīng)營權(quán)”，這一概念名稱產(chǎn)生于推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實踐之中，后經(jīng)立法文件認可而成為一通用之法律術(shù)語名稱。土地承包經(jīng)營權(quán)的重構(gòu)，應(yīng)當(dāng)將土地承包經(jīng)營權(quán)改為農(nóng)地使用權(quán)。農(nóng)地使用權(quán)可以通過農(nóng)戶與集體土地所有者代表人簽訂承包經(jīng)營合同的方式取得，非經(jīng)使用權(quán)人同意或法院裁決，任何單位和個人無權(quán)剝奪。（王小瑩，2012）
五、家庭承包土地的穩(wěn)定與調(diào)整
在承包期上，農(nóng)戶的反映十分分散，更傾向于“大穩(wěn)定，小調(diào)整”。特別是在經(jīng)濟欠發(fā)達以及人地比例緊張的地區(qū)，農(nóng)民對“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的支持率很高，多數(shù)農(nóng)戶贊成“增人即增地，減人即減地”。而在經(jīng)濟發(fā)達、土地在農(nóng)戶收入中的份額較低的地區(qū)，農(nóng)民對這種制度安排則抱無所謂的態(tài)度。即使如此，發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民也不愿意放棄其土地承包權(quán)�？偠灾�，只要土地集體所有制繼續(xù)保留，就不能排除農(nóng)民對土地的成員權(quán)，也就無法從根本上消除對土地進行調(diào)整的可能。（葉劍平，2000）
農(nóng)民既需要長期穩(wěn)定的土地使用權(quán)，又需要平均占有土地。從平均占有土地的愿望出發(fā)，他們希望土地隨人口的增減隔幾年有一次較小的調(diào)整；從經(jīng)濟發(fā)展的角度，他們又要求長期穩(wěn)定土地承包關(guān)系。長期穩(wěn)定和平均占有的矛盾，使農(nóng)民對土地承包期限陷入了兩難選擇。在傳統(tǒng)觀念里，“集體”成員應(yīng)當(dāng)天然地?zé)o差別地享有“集體所有”的土地，即土地隨著人口增減事實上必須進行周期性調(diào)整。因此，土地制度改革必須平衡農(nóng)民長期的土地使用權(quán)需求與平均占有心理之間的矛盾。在沒有找到解決這一現(xiàn)實矛盾的有效政策措施之前，在人地矛盾的壓力下，土地承包期限短而不確定，中央關(guān)于“穩(wěn)定”的有關(guān)政策便不能有效地貫徹。（王景新，2001）
由專門委員會起草的法律提交常委會審議后，修改權(quán)就交給法律委、法工委了，怎么修改基本上由他們說了算，有時一些原則性的修改報黨組甚至報中央都不告訴有關(guān)專門委員會。例如農(nóng)村土地承包法，在一審后，法工委將原草案規(guī)定的承包期內(nèi)不得調(diào)整和不得收回承包地等重大原則性條文做了比較大的改動，不征求農(nóng)委意見就上報了。一審稿明確規(guī)定，除自然災(zāi)害以外，不得以其他任何理由調(diào)整承包地；二審稿規(guī)定，“因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形”，可以按照一定的程序調(diào)整承包地。這個修改從表面上看問題不大，問題是如何理解“等”字，如果按照法律委員會在說明中說的包括承包地被依法征用占用、人口增減導(dǎo)致人地矛盾突出，那問題就大了。這兩個口子一開，實際上等于否定了承包地不得調(diào)整的原則。人地矛盾突出決不能成為調(diào)整承包地的理由。因此建議將“等”字刪除。（柳隨年，2002）
承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，這里的“特殊情形”，主要包括以下幾個方面：部分農(nóng)戶因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地的；部分農(nóng)戶的土地被征收或者用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的；人地矛盾突出的。人地矛盾突出的，一般是指因出生、婚嫁、戶口遷移等原因?qū)е氯丝谧兓^大，新增人口比較多，而新增人口無地少地的情形比較嚴(yán)重，又沒有其他生活來源的。在實踐中，有些地方的做法是，新增人口按照先后次序排隊候地，到調(diào)整期時“以生頂死”，在個別農(nóng)戶之間進行抽補，將死亡或者戶口遷出的農(nóng)民的土地調(diào)給新增人口，調(diào)整期一般為5至10年。（胡康生，2002）
農(nóng)村土地“小調(diào)整”是產(chǎn)權(quán)交易雙方在農(nóng)地配置利用上的契約調(diào)整過程。農(nóng)村土地小調(diào)整有利于發(fā)揮農(nóng)地的基本生產(chǎn)、生活保障功能，對農(nóng)地要素的配置產(chǎn)生重要影響。（韓冰華，2005）
土地調(diào)整是人地矛盾所導(dǎo)致的無奈之舉，是長期性的現(xiàn)象，單純靠立法禁止或行政干預(yù)是無法杜絕的，有必要將其規(guī)范化，使之成為真正有效地解決人地矛盾的制度�！掇r(nóng)村土地承包法》以農(nóng)戶作為承包合同的主體，在理論上和實踐中都會遇到難以突破的困境。從長遠看，未來立法有必要確定農(nóng)民個人是承包合同的主體，享有承包經(jīng)營權(quán)。（蔣月，2006）
每年村民的組成都會有變動，有些人出生，有些人死亡，還有些人嫁進嫁出，有的學(xué)生考上了大學(xué)而離開了村莊。這樣一來，既然土地歸全體村民所有，這些新的村莊成員也自然而然的是村莊土地的主人之一，從而也應(yīng)該擁有一份土地使用權(quán)。在這種情況下，村集體只好將村里的土地進行“調(diào)整”，將死亡和離開的村民的土地收回，對村莊的新增成員再分配一份土地。這個過程就是土地再分配的過程，可見這個過程是“共有私用”的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的直接后果。這種再分配制度的典型特點是：它不是一種市場交易制度，而是一種行政性的“配給”制度。（趙陽，2007）
2008年一份2200戶的調(diào)查表明，認為“農(nóng)地承包期內(nèi)30年完全不調(diào)整”不合理的高達62.79%，認為“增人不增地”和“減人不減地”不合理的分別為61.98%、59.95%。（陶然，2010）
承包地調(diào)整構(gòu)成了中國農(nóng)村土地承包制度頗具特色的一個現(xiàn)象。一方面，法律賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員以人人平等的承包請求權(quán)，在人口增加和土地資源有限的情況下，集體成員要實現(xiàn)其承包請求權(quán)，常常要求對集體分配的承包土地進行調(diào)整；另一方面，為了穩(wěn)定家庭的土地承包關(guān)系，法律在原則上又不允許發(fā)包方在承包期內(nèi)調(diào)整土地，只允許在特殊情況下，可在個別農(nóng)戶之間進行承包地調(diào)整。承包期內(nèi)不調(diào)整承包地，將造成對沒有能夠獲得承包地份額的集體成員的不公平；調(diào)整承包地，則造成地權(quán)不穩(wěn)定和不確定，進而影響土地投入、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營績效。實際情況是，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部調(diào)整土地的現(xiàn)象一直存在，不同的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織調(diào)整土地的次數(shù)和幅度不同。國家的法律要求，在農(nóng)村土地承包中并沒有得到實際遵守。對于家庭承包經(jīng)營權(quán)在實踐中出現(xiàn)的穩(wěn)定與調(diào)整的沖突，以及法律政策在處理此問題上陷入的困境，一些學(xué)者對法定承包期限提出了質(zhì)疑。比如，陳小君教授等主張，土地承包期以不超過20年為宜。（周應(yīng)江，2010）
在承包地穩(wěn)定與調(diào)整的關(guān)系上，夸大調(diào)整的危害，從而片面地強調(diào)穩(wěn)定，將調(diào)整與穩(wěn)定完全對立了起來。實際上，這是不利于土地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定的，因為越是不調(diào)整，得不到土地的人就越多，要求調(diào)整的愿望就越強烈，承包經(jīng)營權(quán)就不能穩(wěn)定。目前人地占有不平衡，大量無地人口存在，在很大程度上是不調(diào)整造成的。而事實上，根據(jù)人口變化進行適當(dāng)調(diào)整的集體，既解決了人地占有不均的矛盾，又穩(wěn)定了承包經(jīng)營權(quán)，并沒有造成太大的問題。（陳小君，2012）
通過土地調(diào)整適應(yīng)集體內(nèi)部家庭人口的變化，是公平的體現(xiàn)和所有者權(quán)利實現(xiàn)的手段。每個村集體的土地數(shù)量一定，但每戶的人數(shù)和社區(qū)人口總量是變化的，為了追求集體土地人人有份的公平原則，行政性的土地調(diào)整就成了一種必然。（趙金龍，2013）
湄潭縣境內(nèi)地勢較高，山丘密布，地面坡度比較大，土地調(diào)整必然涉及很高的精力和成本。由于復(fù)雜的山地地形，土地的市場價值較小，貴州歷來土地調(diào)整并不頻繁。貴州湄潭“生不增、死不減”的制度改革，確實切斷了人口變動與土地調(diào)整之間的關(guān)系。這一模式符合貴州山高坡陡的特殊地理條件，貴州的經(jīng)驗不宜大面積推廣。“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的集體土地利用和管理模式有利于農(nóng)村的安定，保證了大部分農(nóng)地合約的穩(wěn)定預(yù)期，體現(xiàn)了社區(qū)集體的經(jīng)濟管理職能，同時一定程度上緩解了人地矛盾，有利于維護農(nóng)戶之間的利益均衡。（崔寶敏，2016）
雖然國家強調(diào)穩(wěn)定土地承包關(guān)系，但農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)仍存在潛在的不穩(wěn)定性，因為在農(nóng)民的觀念里，集體所有制就是人人有份，而且作為生存保障，集體所有制也應(yīng)該人人有份，“人人有份”與“增人不增地、減人不減地”“長久不變”產(chǎn)生沖突。因此，在農(nóng)村集體成員因遷入、遷出、出生、死亡等因素導(dǎo)致數(shù)量不斷變化的情況下，農(nóng)民就有了對承包地進行調(diào)整的需求。據(jù)2015年對遼寧省500個農(nóng)戶開展的調(diào)查問卷發(fā)現(xiàn)，有47%的農(nóng)戶認為應(yīng)在承包期內(nèi)根據(jù)每家人口的變化對耕地進行調(diào)整，并且，有33%的農(nóng)戶反映所在村莊的承包地每隔幾年就重新調(diào)整一次。（張桂文、馮雙生等，2017）
盡管政府出于穩(wěn)定土地承包關(guān)系和鼓勵農(nóng)民對于土地投入的目的，三令五申明確“增人不增地，減人不減地”的政策要求，但由于缺乏相應(yīng)的機制解決農(nóng)村新增農(nóng)民的生活保障問題，對于承包地的調(diào)整在所難免。（何嘉，2017）
六、農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益
如果統(tǒng)一實行“大穩(wěn)定，小調(diào)整”政策，對保護婦女的土地承包權(quán)最為有利，因為這樣能確保她們在婆家分到承包地，出嫁女與婆家村組男子享有同等承包權(quán)。因此，從保護婦女土地承包權(quán)的角度看，“大穩(wěn)定，小調(diào)整”政策最好。“增人不增地，減人不減地”政策，可以使出嫁婦女在娘家有份承包地，但是，出嫁婦女一般不向娘家主張其土地受益權(quán)。（廖洪樂，2007）
農(nóng)村婦女失去土地承包權(quán)，顯然違背了土地分配中的社會公正，而當(dāng)這種社會不公正偏向于某一性別時，就表現(xiàn)為一種公開的性別歧視。“增人不增地，減人不減地”的土地政策，從目前來看，對農(nóng)村婦女的土地權(quán)利以及與此相關(guān)的經(jīng)濟收入和社會地位因婚姻流動產(chǎn)生消極影響；從長遠來看，這種土地分配辦法不僅導(dǎo)致無地婦女兒童的不斷增加，也會導(dǎo)致無地之成年男子，甚至無地之家庭的出現(xiàn)，而許多早已去世或落戶城鎮(zhèn)的人口卻擁有土地。因此，“增人不增地，減人不減地”這種絕對不進行土地調(diào)整的土地分配辦法，是影響農(nóng)村婦女獲得土地承包權(quán)的極端方式，也是婦女兒童土地權(quán)益遭受損失的主要原因。（董江愛，2008）
全國婦聯(lián)和國家統(tǒng)計局開展的第三期“中國婦女社會地位調(diào)查”顯示，2010年沒有土地的農(nóng)村婦女占21%，比2000年增加了11.8個百分點，高于男性9.1個百分點，其中因婚姻變動而失去土地的占27.7%。（陳至立，2013）
現(xiàn)行法規(guī)政策中關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)長期穩(wěn)定的規(guī)定，同婦女因婚嫁而流動、社會角色變化之間發(fā)生矛盾，導(dǎo)致婦女土地權(quán)益受到侵害。“30年穩(wěn)定”和“以戶承包”的規(guī)定，意在穩(wěn)定土地承包關(guān)系，調(diào)動農(nóng)民種田的積極性，卻忽視了家庭中個人的權(quán)益及成員的流動、增減變化，使承包期內(nèi)的婚嫁女、新生兒童失去土地承包經(jīng)營權(quán)，以及征地后的相關(guān)經(jīng)濟權(quán)益。第二輪土地承包后結(jié)婚的婦女及此后出后的兒童，很難從居住地集體享受平等的土地權(quán)益，而婚嫁女在娘家的土地權(quán)益通常僅具有法律意義，實際上出嫁婦女必須放棄原有的土地權(quán)益。黑龍江省350個被調(diào)查者中有58.4%的婦女戶口在娘家，其中，50.6%的土地被娘家父母和兄弟耕種，種糧補貼、糧食收益均被娘家人無償占有。（全國婦聯(lián)權(quán)益部，2013）
《農(nóng)村土地承包法》確定“戶”為承包土地的基本單位，這與以個人作為基本單位的普通法是不協(xié)調(diào)的。農(nóng)村普遍存在的婚嫁流動和就業(yè)流動的客觀事實，同以“戶”為土地承包經(jīng)營單位而且30年不變的制度設(shè)計發(fā)生矛盾，成為農(nóng)戶家庭成員特別是婦女的土地權(quán)益受到侵害的重要根源。要從源頭解決這個問題，必須對現(xiàn)行法律進行修改。要確立農(nóng)戶家庭內(nèi)部各個成員是土地承包經(jīng)營主體的法律地位，允許農(nóng)戶對其所承包土地的數(shù)量在家庭成員中進行平分，落實到人，把農(nóng)戶家庭成員的土地承包經(jīng)營權(quán)由虛變實。（全國婦聯(lián)權(quán)益部，2013）
時至今日，婦女的土地權(quán)利仍經(jīng)常被輕視。比如，結(jié)婚婦女可能失去承包地。按照傳統(tǒng)習(xí)慣，一般要“嫁雞隨雞嫁狗隨狗”，婦女結(jié)婚后都應(yīng)將戶籍從娘家村遷移到婆家村，其原承包地不能帶走，只能留給父兄。絕大多數(shù)出嫁女會在婚后自愿或被迫放棄承包地，極少有通過法律索取自己應(yīng)享有的土地權(quán)益的婦女。（趙金龍，2014）
黨和國家出臺的政策法律越來越強調(diào)土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，規(guī)定承包期內(nèi)不得隨意調(diào)整承包地。長期承包政策固然可以保護存量土地的相關(guān)權(quán)益，維護農(nóng)戶生產(chǎn)積極性，但也必將遭遇土地權(quán)利與人口變動不能協(xié)調(diào)的困境，其中主要的人口變動來自于婦女的婚嫁。這一結(jié)果帶給農(nóng)村婦女的是雙重影響，即“農(nóng)嫁農(nóng)”婦女的“時間差”失地和“隱性”失地。對出嫁的農(nóng)村婦女來說，名義上在娘家始終會保留一份承包地份額，但個人實際的經(jīng)營利用則較難實現(xiàn)。各地婦聯(lián)對“小調(diào)整”發(fā)出兩種不同的聲音，但大部分主張適時進行“小調(diào)整”，以保護“農(nóng)嫁女”土地權(quán)益。（趙玲，2014）
七、土地承包期限設(shè)定
據(jù)2007年對全國10個省份的調(diào)查，對于“承包期多長合適”，在1799份有效問卷中，14.23%的農(nóng)戶認為5年以內(nèi)比較合適，22.51%認為10年以內(nèi)比較合適，31.24%認為30年以內(nèi)比較合適，8.39%表示50年以內(nèi)比較合適，20.84%認為應(yīng)該“無限長”�？梢姡J為承包期應(yīng)在30年以內(nèi)的，合計高達67.98%。對于“增人不增地，減人不減地”政策，認為好的農(nóng)戶占25.90%，認為不好的占71.70%。（陳小君，2010）
八、兩輪土地承包的銜接
農(nóng)村的人地矛盾對耕地調(diào)整的壓力始終存在。根據(jù)筆者在河北省的抽樣調(diào)查，有的村莊是在原承包合同的基礎(chǔ)上進行續(xù)包，有的進行了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整（主要是減人減地、增人增地），有的村莊則打亂重分。（趙金龍，2014）
河北省第二輪發(fā)包中農(nóng)地調(diào)整情況
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方式 |
沒變動 |
小調(diào)整 |
大調(diào)整 |
合計 |
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村莊數(shù)量（個） |
136 |
99 |
105 |
340 |
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比重（%） |
40.23 |
29.31 |
30.46 |
100.00 |
如果各地完全按照中央的政策，采取延包方式，不進行人地關(guān)系的調(diào)整，則必然導(dǎo)致30歲以下的年輕人沒有承包地，現(xiàn)在這一代人早已婚嫁并有了子女，沒有承包地會使他們的家庭生計受到影響。（趙金龍，2014）
關(guān)于承包期內(nèi)及承包期滿時，是否允許根據(jù)人口變化調(diào)整農(nóng)戶承包土地，主要有三種觀點。一種意見認為，在承包期內(nèi)，應(yīng)該堅持“增人不增地，減人不減地”，承包期滿時實行“大穩(wěn)定，小調(diào)整”，允許個別村組根據(jù)人口變化，按程序調(diào)整農(nóng)戶承包地。因為二輪承包時，順延造成的矛盾太多，從各地的實際情況看，大調(diào)整的地方大穩(wěn)定，小調(diào)整的地方小穩(wěn)定，沒調(diào)整的地方矛盾積累較多。所以承包期滿時，應(yīng)該允許地方根據(jù)實際選擇調(diào)整方式。第二種意見認為，必須嚴(yán)格堅持“增人不增地，減人不減地”，不管承包期內(nèi)還是承包期滿都不再調(diào)整土地。但在實行長久不變之前，應(yīng)該允許調(diào)整一次土地，做到起點公平。第三種意見認為，應(yīng)該增人增地、減人減地，允許根據(jù)人口變化進行小調(diào)整，否則容易造成不公平，激化矛盾，破碎的土地固化后，也不利于發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。（全國人大農(nóng)委法案室，2017）
“土地承包到期后再延長三十年”，只是明確了第三輪承包的期限問題，并未對到期后是否調(diào)整做出部署。不可僵化理解為“不調(diào)整原人原地承包”，不可曲解為“不調(diào)整延包”。如果機械曲解為現(xiàn)有承包關(guān)系原地原戶再延長三十年，則剝奪了現(xiàn)在無地農(nóng)民成員的承包權(quán)，甚至形成“現(xiàn)在有地的非集體成員再繼續(xù)承包三十年，現(xiàn)在無地的集體成員繼續(xù)三十年無地”的局面。從第一輪承包到期后第二輪承包的實際情況來看，調(diào)整承包方案的集體也占大多數(shù)。第二輪承包到期后，應(yīng)當(dāng)充分尊重農(nóng)民集體的自主決策權(quán)，允許各農(nóng)民集體根據(jù)實際情況民主決策到期后“調(diào)還是不調(diào)”“大調(diào)還是小調(diào)”。（宋志紅，2018）
九、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益
社區(qū)成員個人的土地持有利用權(quán)與以家庭為單位的承包經(jīng)營組織制度，是相互聯(lián)系而又互相區(qū)別、互相對立而又相互轉(zhuǎn)化的兩個不同層面的問題。“增人不增地，減人不減地”政策的實施，雖然旨在糾正和克服農(nóng)村土地頻繁調(diào)整給農(nóng)民及其家庭帶來的利益損失問題，有利于推動農(nóng)村計劃生育政策的實施，鼓勵少生、抑制超生現(xiàn)象。但是，作為符合計生政策的新生公民，新婚婦女已放棄原有承包地，其取得社區(qū)成員或新社區(qū)成員資格的對土地持有利用權(quán)方面的經(jīng)濟權(quán)利是不能以任何理由剝奪的。土地承包經(jīng)營權(quán)只能由家庭享有和行使，這就既忽略了社區(qū)成員個體應(yīng)具有的基本經(jīng)濟權(quán)利——土地承包經(jīng)營權(quán)，又混淆了土地持有利用權(quán)與家庭承包經(jīng)營——生產(chǎn)組織制度的界限。也就是說，社區(qū)成員依法一律平等享有土地持有權(quán)與利用權(quán)，任何組織、個人都無權(quán)剝奪，這是第一位的。（徐漢明，2009）
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是建立在集體成員社員權(quán)基礎(chǔ)上的一種權(quán)利。但是，農(nóng)村土地承包法以“農(nóng)戶”作為權(quán)利主體，進而規(guī)定這種權(quán)利的行使、轉(zhuǎn)讓與放棄均以“戶”為單位進行，實際上使“家庭”成為家庭成員個人權(quán)利實現(xiàn)的桎梏，乃至在事實上限制、吞噬了農(nóng)民個人的權(quán)利。只有將土地承包經(jīng)營權(quán)的主體明確規(guī)定為集體經(jīng)濟組織成員個人，才能切實保護農(nóng)民享有物權(quán)意義上的土地承包經(jīng)營權(quán)。（亓宗寶，2009）
與西方社會家庭財產(chǎn)明晰到成員個人的做法不同，中國傳統(tǒng)文化中，家庭財產(chǎn)通常是公有的，個人財產(chǎn)邊界不清。以家庭為單位進行土地承包經(jīng)營，家庭作為一個經(jīng)濟共同體掩蓋婦女土地權(quán)利，其個人財產(chǎn)權(quán)利難以保障。（商春榮，2010）
某集體經(jīng)濟組織女性成員與其他集體經(jīng)濟組織男性成員結(jié)婚，并已到男方所在集體經(jīng)濟組織生產(chǎn)、生活，但由于種種原因戶口沒有遷入男方所在集體經(jīng)濟組織，因此對于其集體成員資格發(fā)生爭議。（管洪彥，2013）
土地承包權(quán)的取得是一種身份制或者戶籍制。當(dāng)集體成員發(fā)生變化時，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的獲得或轉(zhuǎn)出由戶籍制度來決定。農(nóng)村集體是一組動態(tài)的人的集合，其成員由于生老病死、婚喪嫁娶、升學(xué)招工、參軍提干等自然和社會原因而不斷地發(fā)生變化。凡因上述原因戶口不再在農(nóng)村集體的成員，其土地的產(chǎn)權(quán)便自然無償?shù)厝∠�；凡新增人口只要落上戶口，就可以成為集體的成員，同時獲得與其他成員一樣的土地權(quán)利。（蓋國強，2014）
有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)主體的爭論，主要是農(nóng)戶與農(nóng)民個體之間如何取舍的問題。將承包主體界定為農(nóng)民個體，似乎有著一定的法律依據(jù)。在農(nóng)村土地發(fā)包過程中，采取的是“人人有份”的土地分配辦法，這成為學(xué)界將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員個人界定為土地承包經(jīng)營權(quán)主體的主要依據(jù)。（王立爭，2016）
參考文獻：
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