對農村土地承包經營制度的一些認識
劉 強
我對農村土地承包制度有研究興趣始于2003年。那一年考取人民大學農經管理專業(yè)的在職研究生，就面臨一個現(xiàn)實問題，以什么為學習研究重點呢？土地是財富之母，就學習研究農地制度吧！可以說，我開始學習研究農地制度，基本是從“零”開始的，既無理論基礎，也無實踐基礎。在閱讀了兩三個月文獻之后，我發(fā)現(xiàn)主要有兩個問題需要關注和研究。一是，一家一戶的承包耕地面積很小，而且很零碎，這對于農業(yè)生產顯然是負面因素，這種細碎化狀況有沒有可能改進？二是，農村土地承包的政策法規(guī)強調土地承包關系要穩(wěn)定，但是現(xiàn)實中三五年調整一次的村莊不在少數(shù)，政策與民意在較大程度上表現(xiàn)為不一致，這到底是怎么回事兒？可以說，從2003年至今，已經整整15年，我一直在關注和研究這兩個問題，這就是我學習研究農地制度的主要線索。下面，分六個方面交流我對農村土地承包經營制度的一些認識。
一、如何認識農村土地集體所有制
記得十幾年前讀研的時候，關于農村土地所有制的爭論比較多。有的主張改為國有制，有的主張實行私有制，有的主張完善集體所有制。各種觀點紛雜，似乎各自都有道理，但是一方很難說服另一方，很難形成統(tǒng)一的意見。當時有部分學者認為，集體對土地并不享有完整的所有權，比如沒有處置權，處置權一般由政府掌握，例如征地問題�；诖�，這些學者認為，農村土地集體所有制的實質是國家所有，國家與集體的關系是“委托-代理”關系，即集體是土地所有權的“代行者”角色，而不是真正的所有者。一直以來，我比較贊同這個認識。
時至今日，如何認識農村土地集體所有制呢？我有一個比較深刻的感受，那就是，需要認真學習中國共產黨的歷史，學習中國共產黨對于農村土地制度的歷史沿革。首先，中國共產黨的成立，為什么取名“共產”黨？這其實是一個重要問題，也可以說是根本問題。這要回到20世紀20年代初看一看。20世紀初，中國農村土地是封建地主所有制，即土地私有制。在這種制度下，形成剝削階級和被剝削階級，地主階級依靠所擁有的土地資產過著剝削和寄生生活，廣大農民無地少地，不得不向地主繳納高額地租，受到層層盤剝，民不聊生。隨著馬克思主義傳入中國，中國馬克思主義組織（共產黨早期組織）開始蘊育，黨的早期組織顯然對封建土地私有制和剝削制度有著深刻的感觸和認識，封建土地私有制是封建剝削的制度根源，要消滅階級、消滅封建剝削，必須消滅封建土地私有制這個滋生剝削的溫床。其次，從整個國際共產主義運動來看，也是一樣，國際共產主義組織都是痛恨剝削階級（私有制）、向往共產主義（公有制）。認識到這個方面，問題就比較清楚了。中國共產黨視封建私有制為“敵”，必欲消滅封建私有制，而且，未來也不可能以生產資料私有制為其取向。
所以，關于農村土地所有制問題，沒有必要進行爭論，中國共產黨不可能以生產資料私有制作為經濟基礎，“共產”黨與“私有”制在本性上是不相容的。一些國內外專家學者，以為私有制產權制度富有效率，主張中國共產黨實行農村土地私有制，這實在是不了解中國共產黨的歷史和性質，“哪壺不開提哪壺”，自找沒趣。
現(xiàn)在看，農村土地集體所有制確實不是完整的所有制，因為集體沒有處分權等完整的產權權利。“委托-代理”說，比較合乎邏輯、合乎實際。至于集體所有制未來是否過渡到全民所有制，那應該是較為遙遠的事情，目前可以不予討論。
二、如何認識農村土地承包期制度
首先，應當看到，“承包”在中國是一種經營管理方式。按照《現(xiàn)代漢語詞典》解釋，“承包”是指“接受工程或大宗訂貨等，按照合同約定負責完成”。那么，什么是承包期呢？承包期就是完成合同約定事項的期限。這樣，“農村土地承包期”也就不難理解了，農村土地承包期就是給予農戶一定年限的土地使用權。
其次，從農村土地承包期制度的歷史沿革來看。20世紀70年代末、80年代初，剛剛開始推行家庭承包制，那個時候推行的阻力不小，在制度上也沒有考慮那么周全，剛剛承包到戶的時候一般沒有設定具體承包期，主要是強調推行家庭承包這種方式。但是客觀上，應當明確設定一個承包經營期限。為此，1984年中央一號文件明確要求，“土地承包期一般應在十五年以上”，“在延長承包期以前，群眾有調整土地要求的，可以本著‘大穩(wěn)定，小調整’的原則，經過充分商量，由集體統(tǒng)一調整”。這樣，農村土地承包期限一般就設為15年，這就是“第一輪”承包。安徽省小崗村最早（1978年12月）實行承包到戶，到1993年12月，15年期限就要屆滿了，其他各地也將陸續(xù)屆滿。為此，中共中央于1993年11月發(fā)布《中共中央、國務院關于當前農業(yè)和農村經濟發(fā)展的若干政策措施》（中發(fā)[1993]11號），明確提出，“為了穩(wěn)定土地承包關系，鼓勵農民增加投入，提高土地的生產率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”，“為避免承包耕地的頻繁變動，防止耕地經營規(guī)模不斷被細分，提倡在承包期內實行‘增人不增地、減人不減地’的辦法”。這樣，農村土地“第二輪”承包的期限就確定為30年。那么，為什么以“30年”確定為二輪承包期限呢？這是需要思考的一個重要問題。
再次，從前后三輪土地承包的邏輯關系來看。2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大上宣布，“農村土地二輪承包期滿后再延長三十年”。也就是說，農村土地“第三輪”承包的期限也確定為30年。這樣，在我國農村土地承包制度史上，就已經明確了三個輪次的承包期限，即第一輪15年，第二輪30年，第三輪30年。那么，從歷史延續(xù)的視角看，這三輪的承包期設定之間有什么邏輯關系呢？應當說，第一輪“15年”是個試用期、試行期，看一看效果好不好。正如杜潤生先生所說（1998年5月），“到1984年決定先定承包期為15年，看看各方反應，準備隨機做出決策，再遞增延長期。”這也就大致說明了，第二輪承包期為什么確定為“30年”，就是在總結第一輪經驗的基礎上確定的。那么，第三輪承包期為什么也宣布為“30年”呢，我想道理大致是一樣的，就是經過第一輪、第二輪的承包，實踐證明把“30年”作為承包期比較合適。
最后，土地承包期制度應當穩(wěn)定下來。一輪承包15年，二輪承包30年，三輪承包60年嗎？如果如此變化不定，應該是不合理的，把承包期制度穩(wěn)定下來較為合理。當然，學界關于承包期的討論，可能受到了“長久不變”政策的影響。自2008年10月黨的十七屆三中全會提出“現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”以后，對于下一承包期的長短問題，主張以70年作為承包期的觀點較多，也有一些觀點主張以50年或90年為承包期，仍堅持認為繼續(xù)以30年為承包期比較適宜的觀點是極少數(shù)。筆者主張，應實行較長的承包期，但要適可而止，不宜過長；承包期政策最好能夠固定下來，形成制度，比如以30年（或50年）作為承包期制度，以后不宜再變化不定。筆者的《農地制度論》書中指出，“從一輪承包和二輪承包的實踐看，以30年為承包期是適宜的”，“30年是一個合宜的土地承包期限，建議三輪承包仍以30年作為承包期限”，“30年承包期是比較科學合理的，可以考慮把‘30年承包期’作為一項科學合理的制度穩(wěn)定下來，輪續(xù)堅持”。
三、如何處理效率與公平的關系
基本的原則，“效率優(yōu)先，兼顧公平”，這個是沒有異議的。至于如何具體落實這一原則，還是會有許多爭議。筆者個人的認識，目前已經明確把“30年”作為承包期限，“30年”是一個不短的期限，但是也不是一個很長的年限。在“30年”承包期的前提下，在承包期內應當提倡“穩(wěn)定”，如果極端一點兒，要求在承包期內“固定”，我看也有較大的合理性。
我們以“30年”承包期內“固定”土地承包關系來作分析。“固定”，即在承包期內不再調整土地。這意味著什么呢，意味著土地承包關系極為穩(wěn)定、不會變化。從正面影響看，這有利于承包農戶對土地使用的預期，增加對土地的投資，也有利于形成土地流轉市場，發(fā)展適度規(guī)模經營。從負面影響看，“30年”承包期內“固定”承包關系，將會使“新增人口”可能長達29年不能獲得承包土地。這樣，問題就來了，即“30年”承包期滿時是否可以調整土地？如果可以調整，“新增人口”在其一生中至多有29年沒有承包到土地；如果不可以調整，“新增人口”可能長達59年不能獲得承包土地。所以，處理效率與公平的關系，不僅僅要看“承包期內”，還要看“承包期滿”，“承包期滿”的政策與“承包期內”的政策應當有機銜接，才能妥善處理好效率與公平的問題。
因此，筆者建議：承包期內，應當提倡“穩(wěn)定”，甚至可以實行“固定”政策，這樣有利于最大限度提高“效率”；承包期滿，應當允許“調整”，這雖然有損于“效率”，但是對于實現(xiàn)“公平”是必要的。
四、如何解決承包地細碎化問題
農村承包土地細碎化的成因，大家都比較清楚。主要是過去農村土地差異比較大，集體在分配土地的時候，為了追求絕對公平，就按照土地肥瘦、水電生產條件、距離村莊遠近等不同，把土地劃分成三六九等，分別承包到戶。這樣，全國形成了“戶均七八畝、五六塊”的承包地格局，南方丘陵、山區(qū)戶均承包地達到一二十塊，甚至更多。戶均七八畝，耕地面積本來就很小，再加上地塊如此零散細碎，對于農業(yè)生產是一個比較突出的負面因素，非常不方便耕作，也不利于使用大型農業(yè)機械，使農業(yè)生產成本比較高。
現(xiàn)實中，農民群眾是如何解決承包地細碎化問題的呢？一是按照土地產能分配承包地。即不同的地塊，評估確定其畝產水平，然后按照土地產出量進行土地分配。比如，如果較好的土地畝產1000斤，把這樣的土地作為標準土地（A類）；稍差一些的土地，如果畝產900斤，1000/900=1.11，那么這樣的土地，即認定為1.11畝（B類）作為1畝（A類）；再差一些的土地，以此類推。按照這個辦法分配承包地，可以實現(xiàn)戶均一塊地或兩塊地，避免承包地細碎化問題。據杜潤生先生講，這個辦法在80年代曾有過，但是采取這個辦法的村莊很少。二是隨著農田培肥、整治，地類差異逐步減小，一些地方進行“互換并地”，解決了承包地細碎化問題。比如，河南商丘、安徽蒙城（以及懷遠）、新疆沙灣、湖北沙洋、廣東清遠、廣西崇左、遼寧彰武等地，基本都是按照“互換并地”的方式解決細碎化問題。
“互換并地”做法，其政策依據是什么？《農村土地承包法》第四十條規(guī)定，“承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對屬于同一集體經濟組織的土地的土地承包經營權進行互換”。這條規(guī)定，就是基于承包地塊插花、耕作不便而出臺的，能夠在2002年就制定出臺這樣的政策，還是值得贊賞的。這條規(guī)定的本意，是指戶與戶之間進行協(xié)商，調換地塊，實現(xiàn)各戶的地塊能夠盡量連片。那么，如果一個集體內所有農戶都有調換意愿，集體即可以統(tǒng)一組織進行調換，這種情況下，其實是把土地“打亂重分”，分配時盡量實現(xiàn)戶均一塊田（或兩塊田）。需要斟酌的是，這種“打亂重分”是否違反土地承包法呢？一般認為，不違反。首先，這個做法符合第四十條的規(guī)定精神，為了方便耕種進行互換；其次，這個做法不與“人口增減”掛鉤，基本符合保持二輪承包關系不變的要求和精神。推想一下，如果既想解決細碎化，又想解決人地矛盾，那就必然要與“人口增減”掛鉤，就成了徹底的“打亂重分”，這種做法顯然是不符合法規(guī)精神的，也容易引發(fā)矛盾。因此，“互換并地”必須堅持“二輪承包關系不變”這個底線，不能與“人口增減”掛鉤。
以上討論的是在承包期內解決細碎化問題，至于承包期滿如何解決細碎化問題，那就是另外一個問題了。因為承包期滿時，按照合同約定，原有承包關系屆滿，此時進行“互換并地”，不再涉及要維護原有“承包關系不變”這個問題。上文第三部分已經分析，承包期滿時允許實現(xiàn)“公平”是必要的。因此，筆者認為，在承包期滿時，是解決細碎化和人地矛盾的一個重要時機。
五、對“三權分置”的一些思考
農村土地的所有權、承包權、使用權（經營權），類似這種“三權”提法早已有之。杜潤生先生指出（1993年12月），“我們的土地制度原則應該是：確立土地所有權，穩(wěn)定土地承包權，搞活土地使用權”，要貫徹執(zhí)行這三項原則。其他一些專家學者類似論及“三權”的也不在少數(shù)。習慣成自然，許多人已經接受了“三權”這種說法。
2013年7月22日，在武漢農村綜合產權交易所，習近平總書記聽取了農村產權交易探索情況匯報。習近平總書記強調，深化農村改革，完善農村基本經營制度，要好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系，土地流轉要尊重農民意愿、保障基本農田和糧食安全，要有利于增加農民收入。2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》(中辦發(fā)[2016]67號)，“三權分置”正式成為中央政策。
“三權分置”受到多數(shù)經濟學者的認同和支持。但是，在法學界則存在較大爭議。爭議的主要焦點是，按照產權有關法規(guī)，所有權、使用權（經營權）都屬于“產權”范疇，但是承包權并不能界定為“產權”。也就是說，從法理上，所有權、使用權（經營權）屬于“產權”，而承包權無法認定為“產權”，因此，三者是兩類不同性質的權利。兩類不同性質的權利，談不上是否分置的問題。
筆者認同上述法學分析。我國農村改革開放，是從土地制度變革開始，在保持集體所有制的情況下，即所有權歸集體所有不變的情況下，土地的使用權（經營權）分配給農戶，實現(xiàn)了使用權與所有權的分離。在這個制度框架下，本不會再發(fā)生“二次分離”。但是，多數(shù)專家學者往往把農戶的土地使用權解讀為“承包經營權”，一些專家學者又把“承包經營權”解讀為“承包權”和“經營權”。筆者認為，這是問題的根源。把使用權解讀為“承包經營權”，并無不妥，問題在于，“承包經營權”是“承包權”與“經營權”的組合嗎？筆者認為，不是！所謂“承包經營權”，其解讀應當是，農戶通過“承包方式”獲得的經營權，即仍然是一權，而非兩權。在中國，“承包”是一種經營管理方式，而不是一種產權形式。在“承包經營權”中，“承包”是“經營權”限定詞，而不是一項獨立的權利。
而且，需要指出的是，《農村土地承包法》是2002年制定頒布的，當時正處于農村稅費改革期間。大家知道，在農村稅費改革之前，農戶的承包地需要交納農業(yè)稅、三提五統(tǒng)等農業(yè)稅費，這正體現(xiàn)了“承包”的含義；但是，在農村稅費改革之后，農戶使用的土地不再繳納農業(yè)稅、三提五統(tǒng)等農業(yè)稅費，在事實上已經不存在“承包”。因此，從這個方面看，目前的《農村土地承包法》名稱早已不合時宜，應當更名為“農村土地使用法”，或者其他適宜的名稱。
六、對承包經營權抵押融資的認識
農村金融是我國農業(yè)農村經濟的一個突出難點。由于戶均承包經營耕地面積很小，而所承包經營耕地又具有社會保障功能，因此，農戶的承包土地不適宜用于抵押融資。如果用于抵押融資，一旦農戶毀約不能償還貸款，銀行將取得農戶土地的經營權，從而使農戶喪失基本的社會保障。而實際上，由于農戶的承包地面積很小，銀行一般也不愿認可這樣的抵押物，承包地的抵押資質本身就是個問題。
在“三權分置”模式下，轉入土地方獲得經營權，那么，土地經營權可以用于抵押融資嗎？對于這個問題，唐忠教授在《改革開放以來我國農村基本經營制度的變遷》（《中國人民大學學報》2018年第3期）一文中，很好地給予了解答。唐忠教授指出，在土地使用權流轉中，租金分為兩類情況，一是“年租制”，即租金一年一付，二是“批租制”，即一次付清若干年的地租。在“年租制”情況下，土地使用權顯然不具備抵押價值和抵押功能；在“批租制”情況下，土地使用權具備了一定的抵押價值、抵押功能，但是在現(xiàn)實中，“批租制”僅為少數(shù)情況。因此，轉入土地用于抵押融資，可行性也不大。
戶均耕地面積太少，不僅僅是農村抵押融資的瓶頸，也是“三農”問題的主要根源，其突出表現(xiàn)是勞均耕地面積過小，勞動力與土地的配置關系嚴重失衡。從長遠看，應當制訂實施農業(yè)人口市民化戰(zhàn)略，努力促進農業(yè)人口城市化，從而減少農業(yè)人口，逐步擴大戶均耕地規(guī)模，才有可能從根本上破解“三農”問題。
相關文章相關評論發(fā)表評論