當(dāng)前位置：文章首頁 >> 政策評(píng)論 >> 鄉(xiāng)土評(píng)論 >> 評(píng)湖北監(jiān)利縣的“合村并組”
賀雪峰
（武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任 教授）
一、
據(jù)湖北省人民政府門戶網(wǎng)站2017年11月1日的消息，“2017年8月初，監(jiān)利啟動(dòng)合村并組改革工作，全縣638個(gè)村減至323個(gè)，減少315個(gè)，減幅49.49%”。而之所以監(jiān)利縣要進(jìn)行合村并組改革，其起因是村部建設(shè)。“7月，省和荊州市先后召開基層黨建‘整縣推進(jìn)’現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，要求所有村部三年內(nèi)必須達(dá)標(biāo)——建筑面積300平方米至500平方米”。“荊州市委組織部副部長肖業(yè)輝介紹，此前農(nóng)村村部普遍面積較小，不少村甚至沒有村部，群眾找干部辦事只能到家里找。在服務(wù)職能下沉、陣地建設(shè)加強(qiáng)的要求下，村部建設(shè)成為基層組織建設(shè)當(dāng)務(wù)之急”。“荊州市要求，2018年7月1日前，所有村部建設(shè)必須達(dá)標(biāo)。據(jù)匡算，新建一個(gè)300平方米的村部，至少需要120萬元，監(jiān)利全縣628個(gè)村總共需要約7.6億元。這是一筆巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)”。“合村并組，成為解決問題的唯一出路”。“改革從8月1日啟動(dòng)”，“縣委反復(fù)權(quán)衡，最終決定：根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村治理能力現(xiàn)狀，合村后多數(shù)村的人口規(guī)模為3000人至5000人，以4000人為主”，“監(jiān)利縣委書記黃鎮(zhèn)說，……，現(xiàn)在，農(nóng)村治理以服務(wù)為主，服務(wù)職能要下沉到村到戶，村的規(guī)模適度有利于提高服務(wù)效率”。“三洲鎮(zhèn)黨委書記朱勇說，現(xiàn)在村支書待遇提高，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)副科級(jí)發(fā)工資，一年大約4萬元，很多村支書都有自己的‘產(chǎn)業(yè)’，工作、生產(chǎn)兩不誤，村支書這個(gè)崗位在農(nóng)村還是有吸引力的”，“縣里特別規(guī)定，合村并組后所有村干部照常工作，等到明年村‘兩委’班子換屆，根據(jù)上級(jí)精神核定職數(shù)，再由村民選舉確定具體人選。根據(jù)上級(jí)組織部門確定的方案，村干部人數(shù)一般是5人，據(jù)此計(jì)算，全縣村干部明年將會(huì)減少1500多人，占比約500%”。“李鋒認(rèn)為，監(jiān)利縣此次合村并組，農(nóng)民利益沒有受損，干部待遇基本不變，村級(jí)債務(wù)鎖定，項(xiàng)目資金不減，因而順利平穩(wěn)”。“據(jù)監(jiān)利縣委初步測(cè)算，本輪改革，監(jiān)利全縣合村315個(gè)，僅村部建設(shè)資金可節(jié)省3.78億元，大約減少1500名村干部，減少工資性開支3000萬元，兩者合計(jì)約4億元”。
二、
監(jiān)利縣是一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，全縣有150萬人口，220萬畝耕地，縣城面積3460平方公里。合村前監(jiān)利縣638個(gè)村，平均下來每個(gè)村的人口也有2000多人、3400畝耕地和5.4平方公里，相對(duì)于全國村均人口、耕地面積以及村域面積，監(jiān)利縣的行政村規(guī)模已經(jīng)算是大的了�，F(xiàn)在合并為323個(gè)行政村，監(jiān)利縣行政村的規(guī)模就遠(yuǎn)超過全國行政村的平均規(guī)模。
那么，監(jiān)利縣為什么要合村呢？原因竟然是村部建設(shè)，是省里“要求所有村部三年內(nèi)必須達(dá)標(biāo)”，荊州市更要求“2018年7月1日前，所有村部建設(shè)必須達(dá)標(biāo)”，而據(jù)匡算，每個(gè)村部至少需要120萬元，縣里不可能拿出638×120=7.6億元經(jīng)費(fèi)來建設(shè)村部，因?yàn)楸O(jiān)利縣一年的財(cái)政總收入還不到10億元。“合村并組，成為解決問題的唯一出路”。
從2017年7月湖北省和荊州市召開基層黨建“整縣推進(jìn)”現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，2017年8月初監(jiān)利縣即啟動(dòng)合村并組改革工作，到2017年10月竟完成全部合村并組工作，速度不可謂不快，效率不可謂不高。
不過，問題恰恰就在這里。行政村是有特定歷史沿革的基層建制，行政村村民是經(jīng)過長期共同生活而具有共同文化與認(rèn)同的。行政村還是一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，典型是有村級(jí)資產(chǎn)和村級(jí)債務(wù)，在長期的基層治理實(shí)踐中，行政村內(nèi)往往形成了特定的政治生態(tài)，具有特殊的社會(huì)互動(dòng)方式。行政村的基礎(chǔ)設(shè)施也往往是本村民集體農(nóng)民共同籌資籌勞進(jìn)行建設(shè)的。行政村是有歷史、有傳統(tǒng)、有文化、有認(rèn)同、有村民歸宿感、有集體經(jīng)濟(jì)（包括村級(jí)債務(wù)）、有特定政治與社會(huì)結(jié)構(gòu)、有愛恨情仇、有靈魂的中國農(nóng)村基層建制。行政村這個(gè)基層行政建制是極為嚴(yán)肅的國家政治體系中的重要且基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)，監(jiān)利縣竟然在極短的時(shí)間、以極不嚴(yán)肅的理由消滅了接近一半的行政村，而根本就沒有討論上級(jí)要求村部建設(shè)的目的何在。
顯然，省、市要求每個(gè)行政村要建300~500平方米村部，是為了讓行政村更好地為農(nóng)民服務(wù)，更好地發(fā)揮基層組織服務(wù)群眾的作用，提高基層組織服務(wù)群眾的能力。監(jiān)利縣是一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，又是一個(gè)財(cái)政窮縣，上級(jí)要求監(jiān)利縣在三年內(nèi)為每個(gè)村建一個(gè)300~500平方米的村部，縣財(cái)政拿不出這筆錢來，監(jiān)利縣完全不用急著非得在一年內(nèi)建成全部村部（因?yàn)槭∈幸笠彩侨陜?nèi)），以及完全可以向上級(jí)實(shí)事求是地報(bào)告監(jiān)利縣財(cái)政困難，建村部可以分期實(shí)施，或標(biāo)準(zhǔn)稍微低一點(diǎn)，比如每個(gè)村部200平方米，或者請(qǐng)求上級(jí)給予經(jīng)費(fèi)支持，上級(jí)當(dāng)然也不會(huì)完全不考慮監(jiān)利縣的實(shí)際情況。顯然，監(jiān)利縣根本就沒有認(rèn)真考慮行政村這個(gè)基層建制的獨(dú)特性，沒有認(rèn)真征求群眾意見，而僅僅依據(jù)縣財(cái)政能力不能建638個(gè)村部，而決定將638個(gè)行政村合并為315個(gè)。這樣的合村決策，可謂真是只唯上，不唯實(shí)。本來建村部是為了增強(qiáng)農(nóng)村基層組織服務(wù)農(nóng)民的能力，現(xiàn)在卻可能變得更加脫離農(nóng)民群眾。隨便就敢對(duì)至少有幾十年傳統(tǒng)的已經(jīng)具有歷史價(jià)值的基層組織大撤大建，可以說缺少對(duì)事關(guān)一百多萬監(jiān)利農(nóng)民政治社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中大事的行政村的基本敬畏。說撤就撤，說合并就合并，如此任性的折騰，缺少了做重大決策中必須的基本的嚴(yán)肅，從而可能引發(fā)持續(xù)而嚴(yán)重的后果。
三、
我們暫且不討論行政村合并后必然有的長期而痛苦的磨合過程。我們僅討論合村后的村級(jí)治理問題。
按前述報(bào)道：“合村后多數(shù)村的人口規(guī)模為3000人至5000人，以4000人為主”，平均每個(gè)行政村的村域面積約10平方公里。
從人口規(guī)模來講，5000人的行政村，這個(gè)規(guī)模與全國很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口相差不多了。2017年暑假我調(diào)研的山西省五寨縣新寨鄉(xiāng)一共才7000人，從村域面積上講，監(jiān)利行政村的平均面積接近很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模，比如我曾調(diào)研的浙江紹興柯橋區(qū)安昌鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)面積為24平方公里，常駐人口大約10萬人。
行政村是我國的基層建制，村級(jí)黨組織是我國最基層的黨組織——黨支部，且村一級(jí)實(shí)行村民自治，村干部其實(shí)不是公務(wù)員，而是拿誤工補(bǔ)貼的不脫產(chǎn)干部，在行政村以下再無正規(guī)的組織，因此，村干部就具有極為重要的聯(lián)系村民群眾，掌握基層村民群眾狀況，了解基層群眾需求，反映基層群眾意愿的功能。同時(shí)，村干部也是向農(nóng)民群眾傳達(dá)上級(jí)指示，落實(shí)國家政策，解決群眾問題的最主要的基層干部。群眾的小事要村干部去辦，小事不出村，大事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基層的事情在基層解決好。基層治理好了，整個(gè)國家的治理才會(huì)好。
作為中國最基層建制的行政村，要了解群眾情況，解決群眾問題，落實(shí)中央政策，組織群眾建設(shè)自己的美好生活，學(xué)界的一個(gè)一般性的共識(shí)是行政村應(yīng)當(dāng)建在熟人社會(huì)的范圍內(nèi)，這個(gè)熟人社會(huì)中，農(nóng)民之間有共同的生產(chǎn)生活，相互比較了解，村干部熟悉村民，村民也熟悉村干部。農(nóng)村發(fā)生的任何事情甚至家長里短，農(nóng)民的任何需求，村干部在與村民共同的日常生活中就完全掌握了，從而就有了解決問題落實(shí)政策的前提，以及向上反映情況的前提。中央講，農(nóng)村基層要做到組織全覆蓋，工作全覆蓋，其中很重要的一點(diǎn)是基層組織應(yīng)當(dāng)建在農(nóng)村熟人社會(huì)這個(gè)層次上，這與支部建在連上是一個(gè)道理。如果基層行政建制脫離了村莊熟人社會(huì)，就不能說我們的農(nóng)村基層做到了組織全覆蓋，更不可能做到工作全覆蓋。
合并之前的行政村，一方面規(guī)模比較小，另一方面，經(jīng)過幾十年的磨合和村民之間的互動(dòng)，行政村基本上形成為了一個(gè)熟人社會(huì)，成為了一個(gè)有效的基層治理單元。這個(gè)基層治理單元有共同的村莊認(rèn)同，有村集體的資產(chǎn)或債務(wù)，有共同生產(chǎn)與生活所形成的熟人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)�，F(xiàn)在好了，僅僅因?yàn)榻ù宀窟_(dá)標(biāo)拿不出錢來，干脆將行政村合并。合并后的行政村，規(guī)模大了一倍，基層組織就離群眾遠(yuǎn)了一倍。而合并后的行政村要形成新的村莊認(rèn)同，成為一個(gè)新的熟人社會(huì)，就要經(jīng)歷很久很艱難的磨合，就會(huì)造成很多治理效率的損失。
而尤其讓人詫異的是，上級(jí)要求每個(gè)行政村投資120萬元以上建300~500m2的村部，這樣的村部不可謂不氣派，有了這樣氣派的村部，而全村只有5個(gè)村干部，這5個(gè)村干部恐怕就只能守在村部辦公，他們坐在建設(shè)很好的豪華氣派的村部辦公室，高高在上地辦公。他們坐班了，脫產(chǎn)了，也就完全脫離群眾了。這樣一來，農(nóng)村基層組織就完全喪失了與農(nóng)民群眾打交道的能力，喪失了了解農(nóng)民群眾需要的能力，喪失了動(dòng)員群眾、爭(zhēng)取群眾的能力。
四、
合并以后的行政村規(guī)模太大，監(jiān)利縣將來的村級(jí)治理對(duì)策之一可能就是不得不在行政村以下再重建村民組一級(jí)。在取消農(nóng)業(yè)稅之后的鄉(xiāng)村體制改革中，湖北省取消了村民小組長。監(jiān)利縣合村之后，行政村人口太多，地域太廣，管理幅度遠(yuǎn)超過行政村正常的管理能力，因此就可能不得不重建村民小組一級(jí)，設(shè)立村民小組長。問題是，即使重新設(shè)立村民小組長，也很難彌補(bǔ)村干部脫離群眾所留下的組織空缺：不拿報(bào)酬或只拿有限誤工補(bǔ)貼的村民小組長，必然缺少做農(nóng)村基層工作的主動(dòng)性。當(dāng)前中國農(nóng)村正處在極為快速的變革時(shí)期，各種新情況新問題層出不窮，國家也有越來越多新的農(nóng)村政策和支農(nóng)資源輸入農(nóng)村，這個(gè)時(shí)候正是緊密聯(lián)系農(nóng)民群眾的基層組織發(fā)揮作用大有作為的時(shí)期，監(jiān)利縣卻因?yàn)楹洗宥尰鶎咏M織脫離了群眾。而且，合村的原因僅僅是因?yàn)榭h財(cái)政拿不出修建高標(biāo)準(zhǔn)新村部的費(fèi)用。由此可見基層形式主義和官僚主義嚴(yán)重到了何等程度。
五、
2015年筆者曾到監(jiān)利縣做過調(diào)研，調(diào)研中，幾乎所有基層干部都強(qiáng)烈要求上級(jí)直面村級(jí)債務(wù)問題，都認(rèn)為村級(jí)債務(wù)已經(jīng)成為村級(jí)治理的最大困擾。稅費(fèi)改革前鎖定的村級(jí)債務(wù)，村均大約數(shù)十萬元，這些村級(jí)債務(wù)問題遲遲不予解決，導(dǎo)致基層組織不斷處在潰瘍狀態(tài)�，F(xiàn)在監(jiān)利縣按每個(gè)行政村120萬元預(yù)算來建村部，而繼續(xù)對(duì)真正影響基層治理的重大歷史與現(xiàn)實(shí)問題閉眼不看，仍然繼續(xù)“村級(jí)債務(wù)鎖定”，這樣的官僚主義和不實(shí)事求是是最讓人擔(dān)憂的�？h級(jí)政權(quán)的草率決策會(huì)動(dòng)搖國家政權(quán)基礎(chǔ)。
六、
作為農(nóng)村基層建制的行政村，以下幾點(diǎn)尤其值得注意：
第一，對(duì)現(xiàn)存的基層行政建制要有充分的尊重，因?yàn)楝F(xiàn)存基層行政建制是農(nóng)民群眾通過共同生產(chǎn)生活而建立起來、而形成了認(rèn)同、而有了歸宿感的�；鶎邮烊松鐣�(huì)是有歷史積淀和文化內(nèi)涵的，是形成了村莊傳統(tǒng)與習(xí)慣的，而傳統(tǒng)是具有力量的。不到萬不得已不要隨便撤并，更不能象監(jiān)利縣這樣開玩筆式地進(jìn)行村莊合并。任何一個(gè)行政村的歷史都包含了農(nóng)民群眾的愛恨情仇，人生記憶，隨意撤并使所有農(nóng)民群眾都失去對(duì)基層組織的預(yù)期，造成對(duì)未來的不確定性。監(jiān)利縣委領(lǐng)導(dǎo)竟然只是為了減少建村部費(fèi)用就將全縣638個(gè)行政村合并為315個(gè)行政村，其任性的程度讓人難過。
第二，作為基層行政建制，村級(jí)組織是國家進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)的最后一級(jí)組織，是支部建在連上的組織，這一級(jí)組織一頭聯(lián)系著千家萬戶的農(nóng)民群眾，一頭聯(lián)系著國家。有效的村級(jí)治理是國家有效治理的前提。正是村級(jí)治理有效，大量涉及群眾切身利益的小事在村莊一級(jí)得到解決，社會(huì)才會(huì)安定，國家治理才能有效。村級(jí)治理十分重要的一條是基層組織必須建立在熟人社會(huì)基礎(chǔ)上面。如果基層組織都已脫離熟人社會(huì)，脫離群眾，就會(huì)極大地降低國家行政體系向農(nóng)村社會(huì)滲透的能力，以及降低國家動(dòng)員與號(hào)召農(nóng)民群眾的能力，從而極大地降低國家治理能力。一方面農(nóng)民的需求無法上達(dá)，一方面國家的惠農(nóng)政策難以下達(dá)。
第三，村干部最重要的工作不是坐班，坐在辦公室等農(nóng)民群眾來辦事，而是要深入到農(nóng)民群眾中去，了解他們的情況，解決他們的問題，向他們宣傳黨的政策�；鶎咏M織的陣地建設(shè)必須與村干部的主動(dòng)性結(jié)合起來，否則，無論多么好的基層陣地也無法提高基層治理能力。
第四，地方政府要切實(shí)解決諸如村級(jí)債務(wù)等困擾基層治理的歷史遺留問題，而不能再繼續(xù)無視。地方政府尤其是縣級(jí)政權(quán)不僅要眼光向上，更要眼睛向下，實(shí)事求事地解決農(nóng)村基層治理中存在的各種問題。
2017年11月29日晚上
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