當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> 農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入從哪里來(lái)？
賀雪峰
（武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授）
一、
農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司司長(zhǎng)張紅宇說(shuō)：“通過(guò)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民收入構(gòu)成中股金分紅占比達(dá)15%~20%，證明了改革對(duì)農(nóng)民收入增長(zhǎng)的顯著促進(jìn)作用。從全國(guó)來(lái)看，農(nóng)民收入四大構(gòu)成中財(cái)產(chǎn)性收入占比僅為3%~4%，欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其偏低，表明增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入潛力和空間甚大。深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，有利于激活農(nóng)村資源要素活力，有利于增加農(nóng)民收入特別是財(cái)產(chǎn)性收入，切切實(shí)實(shí)增強(qiáng)獲得感”。
張紅宇司長(zhǎng)的以上觀點(diǎn)在學(xué)界和政策部門具有廣泛代表性，也是當(dāng)前國(guó)家推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主要?jiǎng)恿?lái)源。2016年12月26日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》認(rèn)為：“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重大舉措”；《意見(jiàn)》要求：“針對(duì)一些地方集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)歸屬不明、經(jīng)營(yíng)收益不清、分配不公開(kāi)、成員與集體收益分配權(quán)缺乏保障等突出問(wèn)題，著力推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份制改革”，《意見(jiàn)》特別強(qiáng)調(diào)：“改革主要在有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的村鎮(zhèn)，特別是城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村開(kāi)展”。
從中央發(fā)布的《意見(jiàn)》可以清楚看到，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革主要在有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的村鎮(zhèn)開(kāi)展，之所以要在這些村鎮(zhèn)開(kāi)展，是因?yàn)?/span>“一些地方集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)歸屬不明、經(jīng)營(yíng)性收益不清、分配不公開(kāi)、成員的集體收益分配故缺乏保障等突出問(wèn)題”，集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的存在是進(jìn)行改革的前提。而當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村，集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)主要集中在“城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村”，其他一般農(nóng)業(yè)型農(nóng)村很少有甚至完全沒(méi)有集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。有集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的村社集體如何管理集體資產(chǎn)和如何分配集體資產(chǎn)的收益容易引起矛盾，通過(guò)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，可以規(guī)范集體資產(chǎn)管理，解決資產(chǎn)收益分配的問(wèn)題。缺少集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的廣大中西部一般農(nóng)業(yè)地區(qū)，因?yàn)榧w經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)很少，也就不存在進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的必要與可能。
當(dāng)前農(nóng)村所謂集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)主要是指用于經(jīng)營(yíng)性目的的農(nóng)村集體建設(shè)用地和村社集體所建用于經(jīng)營(yíng)目的的出租房產(chǎn)。進(jìn)一步講，這些集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)主要是在上個(gè)世紀(jì)農(nóng)村發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或招商引資，在村社集體土地上搞建設(shè)所形成的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，或出租，或在土地上建廠房出租，形成了特定時(shí)期的資本經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。這樣一些集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和出租廠房主要集中在沿海城市經(jīng)濟(jì)帶發(fā)達(dá)地區(qū)和城中村、城郊村，恰恰在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和城中村、城郊村，繁榮的城市二三產(chǎn)業(yè)具有對(duì)建設(shè)用地的強(qiáng)烈需求，這些地區(qū)農(nóng)村土地用于建設(shè)就可以獲得遠(yuǎn)超過(guò)土地農(nóng)用的收入，這部分收入歸村社集體，村社集體向村社成員分紅，分紅收入因此成為了農(nóng)民重要的收入來(lái)源。張紅宇司長(zhǎng)講“通過(guò)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民收入構(gòu)成中股金分紅占比達(dá)15%~20%，證明了改革對(duì)農(nóng)民收入增長(zhǎng)有顯著促進(jìn)作用”，這里，張紅宇司長(zhǎng)顯然有誤解，因?yàn)榘l(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民從集體分紅的收入在改革前后并沒(méi)有變化，不是通過(guò)改革農(nóng)民才有了集體股金分紅，而是發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)有收益，且過(guò)去一直在給農(nóng)民分紅，分紅比例也未必在改革后就有變化。變化只是分紅變得更加規(guī)范，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)不清晰產(chǎn)生的矛盾更少而已。
沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村、城中村、城郊村的農(nóng)民不僅從集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)中獲得股金分紅的收益，而且他們普遍在自己宅基地上蓋超大面積的住房出租獲利，珠三角農(nóng)村甚至普遍存在一戶多宅的情況。珠三角農(nóng)村相當(dāng)部分農(nóng)戶村社集體所獲股金分紅收入和住房出租收入要占到家庭全部收入的一半以上。這個(gè)意義上，可以說(shuō)珠三角地區(qū)農(nóng)民已經(jīng)是土地食利者了。
顯然，沿海城市經(jīng)濟(jì)帶發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村、城中村、城郊村，繁榮的城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了對(duì)建設(shè)用地的強(qiáng)烈需求，村社集體通過(guò)在村社集體土地上搞建設(shè)，成功地獲得了城市經(jīng)濟(jì)附著在土地上的增值收益。村社集體有了集體收入才可以為農(nóng)民分紅，農(nóng)民也才可以有所謂財(cái)產(chǎn)性收益。發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村、城中村、城郊村之所以可以形成集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)并因此獲得集體收入有兩個(gè)前提：一是二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求，這是最基本前提，二是在上世紀(jì)九十年代后期《土地管理法》嚴(yán)格執(zhí)行前，村社集體擁有一定程度的將集體土地用于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)的自主權(quán)。這兩個(gè)前提缺一不可。如果國(guó)家不允許農(nóng)民集體在集體土地上搞建設(shè)，就不可能有所謂占集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)主體部分的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，如果沒(méi)有二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的對(duì)建設(shè)用地的需求，就是有建設(shè)用地也不可能產(chǎn)生價(jià)值。
二、
從全國(guó)農(nóng)村來(lái)看，全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村都是一般農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)，這些一般農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村缺少二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件，也基本上沒(méi)有二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)收入有限，農(nóng)民大量進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)村出現(xiàn)了空心化。進(jìn)城農(nóng)民的宅基地空閑出來(lái)。因?yàn)槿鄙賹?duì)宅基地的需求，一些地區(qū)農(nóng)民自動(dòng)將宅基地復(fù)墾種糧食。正是因?yàn)槿鄙賹?duì)建設(shè)用地的需求，全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村農(nóng)地仍然農(nóng)用。進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)家嚴(yán)格土地用途管制，村社集體也不再可以在農(nóng)地上進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性建設(shè)。因此，當(dāng)前中國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村（90%）既缺少集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)（主要是缺少集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地），又沒(méi)有對(duì)建設(shè)用地的需求，也就注定不可能產(chǎn)生出集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的收入，當(dāng)然也就不可能給農(nóng)民分紅以及增加農(nóng)民所謂的財(cái)產(chǎn)性收入。當(dāng)然也就不可能通過(guò)所謂農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革來(lái)增加農(nóng)民收入。張紅宇司長(zhǎng)說(shuō)：“從全國(guó)來(lái)看，農(nóng)民收入四大構(gòu)成中財(cái)產(chǎn)性收入占比僅為3%~4%，表明增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入潛力和空間甚大”�！吧钊胪七M(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，有利于激活農(nóng)村資源要素活力，有利于增加農(nóng)民收入特別是財(cái)產(chǎn)性收，切切實(shí)實(shí)增強(qiáng)獲得感”，顯然是一廂情愿。
三、
現(xiàn)在有一種輿論認(rèn)為，農(nóng)民有土地，土地很值錢，卻因?yàn)閲?guó)家不允許農(nóng)民土地入市，致使農(nóng)民抱著金飯碗討飯吃。這種輿論已嚴(yán)重影響政策。原中央政研究副主任鄭新立講，如果允許農(nóng)民宅基地自由流轉(zhuǎn)，中國(guó)農(nóng)民宅基地可以實(shí)現(xiàn)100萬(wàn)億的價(jià)值。相當(dāng)于每個(gè)農(nóng)戶宅基地價(jià)值50萬(wàn)元。有了流轉(zhuǎn)出宅基地的收入，農(nóng)民就可以帶著財(cái)產(chǎn)進(jìn)城，就更容易城市化。當(dāng)前全國(guó)正在進(jìn)行的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革也被期望用于增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。
現(xiàn)在的問(wèn)題是，農(nóng)民宅基地主要集中在廣大的中西部農(nóng)村，這些地區(qū)，農(nóng)民大規(guī)模進(jìn)城，農(nóng)村出現(xiàn)了空心化，根本就沒(méi)有人需要農(nóng)村的宅基地以及農(nóng)村建設(shè)用地，為什么學(xué)界乃至政策部門很多人都認(rèn)為，只要允許農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地，宅基地就可以“顯化”出巨額價(jià)值，農(nóng)民就可以獲得巨額宅基地財(cái)產(chǎn)性收入？沒(méi)有對(duì)宅基地的需求，宅基地市場(chǎng)價(jià)值就為零，這正是當(dāng)前中西部農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民進(jìn)城后普遍將宅基地復(fù)墾種田的原因。我們不能以沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)、城中村、城郊村的建設(shè)用地價(jià)值來(lái)想象一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，在土地不可移動(dòng)的情況下面，人口流入的發(fā)達(dá)地區(qū)旺盛的建設(shè)用地需求與人口流出地區(qū)農(nóng)民宅基地的過(guò)剩，就造成了沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村巨額的土地資產(chǎn)和中西部地區(qū)土地的農(nóng)業(yè)收益的差異。
當(dāng)前有學(xué)者認(rèn)為，可以通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策來(lái)讓中西部農(nóng)村的農(nóng)民受益，典型如重慶的地票制度。具體地，就是允許農(nóng)民復(fù)墾宅基地為耕地，形成新增城市建設(shè)用地指標(biāo)。在當(dāng)前國(guó)家為了保護(hù)耕地，強(qiáng)調(diào)集約節(jié)約用地的國(guó)策下面，在國(guó)家進(jìn)行土地用途管制且每年分配給地方的建設(shè)用地指標(biāo)相對(duì)偏緊的情況下面，地方政府進(jìn)行建設(shè)要占用土地，就會(huì)形成建設(shè)指標(biāo)不足所產(chǎn)生的稀缺，稀缺產(chǎn)生價(jià)值，這個(gè)價(jià)值就是農(nóng)民復(fù)墾宅基地所形成的增減掛鉤指標(biāo)的價(jià)值。這樣一來(lái)，農(nóng)民就可以獲得退出宅基地復(fù)墾為耕地的所謂土地財(cái)產(chǎn)性收益，地方政府就獲得了增減掛鉤指標(biāo)，而這又是通過(guò)“地票”市場(chǎng)以交易形式完成的，這真是一個(gè)絕美的好事。甚至有人建議，為了讓農(nóng)民復(fù)墾宅基地所形成“地票”有更高價(jià)值，國(guó)家每年給到地方政府的新增建設(shè)用地指標(biāo)還要減少，以讓地方政府產(chǎn)生更大的城市建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺，從而產(chǎn)生更高的指標(biāo)價(jià)值，以讓農(nóng)民獲益。比如完全可以通過(guò)稀缺將當(dāng)前重慶“地票”價(jià)值由15萬(wàn)元/畝漲到100萬(wàn)元/畝。農(nóng)民就有福了。
這個(gè)“完美”市場(chǎng)的最大問(wèn)題是，建設(shè)用地指標(biāo)本來(lái)就是國(guó)家要支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市建設(shè)，又要保持耕地，集約節(jié)約用地，而進(jìn)行的行政性控制，是行政手段。試圖通過(guò)行政手段來(lái)造成城市建設(shè)用地稀缺，從而讓農(nóng)村宅基地復(fù)墾形成的“地票”來(lái)填補(bǔ)，就會(huì)增加地方政府為購(gòu)買“地票”的支出，而且，農(nóng)民“地票”所得正是地方政府購(gòu)買“地票”的所失，這是一種財(cái)富的轉(zhuǎn)移，并沒(méi)有通過(guò)貌似市場(chǎng)行為生產(chǎn)出來(lái)財(cái)富。沒(méi)有無(wú)緣無(wú)故的財(cái)富。
現(xiàn)在的問(wèn)題是，以“地票”為典型的增減掛鉤指標(biāo)只是財(cái)富轉(zhuǎn)移，就完全不必通過(guò)市場(chǎng)的辦法，而應(yīng)當(dāng)通過(guò)公共政策來(lái)進(jìn)行財(cái)富轉(zhuǎn)移。
而既然只是轉(zhuǎn)移財(cái)富，學(xué)界乃至政策部門都試圖通過(guò)將農(nóng)民宅基地退出當(dāng)作增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入主要渠道的想法和做法，無(wú)論用什么好聽(tīng)的名字包裝，都只是折騰，也都注定會(huì)慘重失敗。
2017年11月28日上午
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