城市住宅小區(qū)物業(yè)管理面臨的困境及其生成機(jī)制
（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心 湖北武漢430074）
摘要：近年來，我國城市物業(yè)管理糾紛呈現(xiàn)爆炸性增長態(tài)勢。為了有效破解物業(yè)管理的困境，我們需要深入分析矛盾的成因�；谔镆罢{(diào)查和機(jī)制分析方法，研究發(fā)現(xiàn)我國城市住宅小區(qū)物業(yè)管理過程中存在五大矛盾。這些矛盾綜合作用，共同導(dǎo)致城市普通住宅小區(qū)的物業(yè)管理困境。從法律關(guān)系來看，我國物業(yè)管理兼具私人性、集體性和公共性等三維屬性。物業(yè)管理矛盾的生成機(jī)制在于無公德的個(gè)體、業(yè)主自治力不足和政府管理缺位。破解這些矛盾需要在政府主導(dǎo)下構(gòu)建由政府、市場、社會三方共同參與、合作共管的物業(yè)治理機(jī)制。
關(guān)鍵詞：物業(yè)管理；全能型物業(yè)；業(yè)主委員會；業(yè)主自治；
一、問題提出及研究視角
當(dāng)前，我國城市普通住宅小區(qū)物業(yè)管理沖突問題日益嚴(yán)峻，物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主之間圍繞著服務(wù)和收費(fèi)陷入惡性循環(huán)。依據(jù)法律，業(yè)主和物業(yè)服務(wù)公司之間屬于物業(yè)服務(wù)合同關(guān)系，業(yè)主支付的物業(yè)費(fèi)屬于物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供服務(wù)的對價(jià)。然而，現(xiàn)實(shí)中物業(yè)服務(wù)企業(yè)收費(fèi)難和收費(fèi)率低已經(jīng)成為制約合同履行的根本難題，少數(shù)業(yè)主以物業(yè)服務(wù)企業(yè)服務(wù)不到位或財(cái)產(chǎn)損失等理由作為抗辯，拒交物業(yè)費(fèi)，物業(yè)服務(wù)企業(yè)在面臨服務(wù)成本的硬約束下，只好裁減服務(wù)人員降低成本，降低了服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)一步激發(fā)更多的業(yè)主不滿，物業(yè)收費(fèi)就會更難，陷入惡性循環(huán)。按照法律制度設(shè)計(jì)，對于業(yè)主不交物業(yè)費(fèi)的行為，物業(yè)服務(wù)企業(yè)關(guān)于物業(yè)費(fèi)請求權(quán)只有采取起訴至人民法院的司法救濟(jì)手段。而法院介入物業(yè)糾紛雖然能部分解決物業(yè)費(fèi)拖欠問題，但是卻加劇了業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的矛盾，甚至導(dǎo)致業(yè)主對法院的不滿和群體性圍攻，法院判決的執(zhí)行越來越難。[[1]]
是什么原因讓物業(yè)服務(wù)合同的履行如此困難？這是困擾我國城市物業(yè)管理的重大問題。近年來，不僅涌向法院的物業(yè)糾紛訴訟案件急劇增多，通過撥打12345市長熱線或向媒體曝光求援的案件也呈現(xiàn)爆炸性增長態(tài)勢。有學(xué)者指出物業(yè)管理糾紛難以解決的原因在于居民經(jīng)常選擇的解決方式卻不是有效的手段，即居民遇到物業(yè)矛盾，經(jīng)常向物業(yè)服務(wù)企業(yè)、業(yè)委會、街道辦、居委會等部門先反映，但解決效果比較差，反而通過向電視臺、報(bào)社等媒體投訴或撥打12345市長熱線或法律申訴等效果要好些。[[2]]問題是這種非常規(guī)的治理手段，只能解決解決非常小的一部分物業(yè)糾紛，甚至?xí)纬煞浅Ｒ?guī)手段的常規(guī)化，但是這樣的沖突化解機(jī)制成本是非常高昂的。物業(yè)糾紛案件標(biāo)的雖然數(shù)額小，但由于涉及人數(shù)眾多，和城市居民的生活息息相關(guān)，物業(yè)管理矛盾的不斷累積和升級將有可能危及社會穩(wěn)定。
既有關(guān)于物業(yè)糾紛的研究，聚焦于業(yè)主和前期物業(yè)公司之間的矛盾，主流的觀點(diǎn)為“業(yè)主維權(quán)-公民社會”范式，如張磊認(rèn)為業(yè)委會維權(quán)的興起是由于房地產(chǎn)開發(fā)和物業(yè)管理領(lǐng)域中，以開發(fā)商和物業(yè)公司為主體包括房管局小區(qū)辦、地方法院、街道辦事處和居委會等相關(guān)政府部門與政府官員在內(nèi)的一個(gè)具有分利性質(zhì)的房地產(chǎn)商利益集團(tuán)已經(jīng)形成。正是該分利集團(tuán)的強(qiáng)勢地位使得開發(fā)商和物業(yè)公司敢于普遍地侵害廣大業(yè)主的合法權(quán)益，這正是業(yè)主維權(quán)運(yùn)動興起的深層次原因。[[3]]業(yè)主與物業(yè)公司及其背后的開發(fā)商之間的糾紛，在基層政府的介入?yún)f(xié)調(diào)下，業(yè)主維權(quán)的意義被延伸為對地方政府的權(quán)力抗?fàn)帯?/span>因此，業(yè)主維權(quán)的興起被認(rèn)為是“物業(yè)運(yùn)作釋放的公共空間”[[4]]、“公民社會的先聲”[[5]]，“從產(chǎn)權(quán)走向公民權(quán)”[[6]]等。在業(yè)主維權(quán)范式下關(guān)于物業(yè)糾紛的研究已經(jīng)取得了豐碩的成果，但是由于集中關(guān)注業(yè)主與前期物業(yè)公司和開發(fā)商之間的外部斗爭性物業(yè)糾紛事件，而缺乏從內(nèi)部視角對常規(guī)性治理階段物業(yè)管理面臨的困境以及物業(yè)糾紛產(chǎn)生根源的經(jīng)驗(yàn)研究。同時(shí)，由于業(yè)主維權(quán)范式帶有強(qiáng)烈的價(jià)值干預(yù)和理論期待色彩，而存在用西方的理論對我國實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的剪裁和修飾，以期經(jīng)驗(yàn)符合理論預(yù)設(shè)，無法有效把握物業(yè)糾紛發(fā)生的內(nèi)在機(jī)制。
基于對業(yè)主維權(quán)范式的反思，近年來有學(xué)者開始試圖從業(yè)主自治的內(nèi)部視角去認(rèn)識社區(qū)物業(yè)矛盾，開拓了物業(yè)糾紛研究的視野。如自陳鵬通對業(yè)主維權(quán)和常規(guī)自治兩個(gè)階段的區(qū)分，認(rèn)為在這兩個(gè)不同的階段，不同的主體對業(yè)委會的態(tài)度不同：從社會的視角看，業(yè)委會分別是“維權(quán)的代言人”和“自治的領(lǐng)頭羊”；從市場的視角看，業(yè)委會分別是“利益的爭奪者”和“共贏的合作者”；而從國家的視角看，業(yè)委會則分別是“麻煩的制造者”和“社區(qū)管理的抓手”。[[7]]石發(fā)勇認(rèn)為業(yè)委會作為市民組織的發(fā)展并非如學(xué)界樂觀者認(rèn)為的那樣能給業(yè)主注入合作習(xí)慣、團(tuán)結(jié)意識和民主參與精神，反而可能因?yàn)閮?nèi)在局限和外部制約的雙重作用，形成少數(shù)既得利益業(yè)主經(jīng)營排斥大眾參與的寡頭統(tǒng)治和相互爭斗不休的“準(zhǔn)派系政治”，從而有損于基層治理和社區(qū)民主。[[8]]也有學(xué)者提出利益密度與社區(qū)同質(zhì)性的二維框架來解釋不同社區(qū)業(yè)委會選舉景象和治理績效的差異。[[9]]因此，本文將在業(yè)主自治內(nèi)部視角研究成果的基礎(chǔ)上，通過機(jī)制分析法，整體性地理解我國物業(yè)管理面臨的困境以及物業(yè)糾紛產(chǎn)生的根源。而唯有厘清我國物業(yè)管理矛盾的內(nèi)容及其發(fā)生機(jī)制，才能提出有效的沖突解決方法，這對于建設(shè)城市社區(qū)良好的物業(yè)管理秩序和宜居的生活環(huán)境有重大意義。
二、住宅小區(qū)物業(yè)管理面臨的困境
我國城市商品房小區(qū)物業(yè)管理沖突的表象為物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主之間關(guān)于服務(wù)和收費(fèi)之間的矛盾，業(yè)主對物業(yè)服務(wù)企業(yè)稍有不滿，就以不交物業(yè)費(fèi)作為抗辯。而業(yè)主抗辯的理由大多沒有合法性證據(jù)，得不到法院的裁判支持，反而會加劇物業(yè)企業(yè)與業(yè)主之間的對立緊張關(guān)系。學(xué)界主流的觀點(diǎn)傾向于認(rèn)為，業(yè)主在市場中是天然的弱者，容易成為利益受損方，而物業(yè)企業(yè)處于強(qiáng)勢地位，容易成為侵犯業(yè)主利益的一方。通過深入考察物業(yè)管理實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)物業(yè)管理問題是復(fù)雜多維的，現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在物業(yè)服務(wù)企業(yè)違約或違規(guī)經(jīng)營等侵權(quán)現(xiàn)象，但物業(yè)服務(wù)企業(yè)并不必然是強(qiáng)者，業(yè)主也并不然是弱者。目前，住宅小區(qū)物業(yè)管理面臨以下五大矛盾。
（一）物業(yè)價(jià)格與物業(yè)價(jià)值之間的矛盾
我國物業(yè)服務(wù)收費(fèi)采取政府指導(dǎo)價(jià)和市場調(diào)節(jié)價(jià)相結(jié)合的定價(jià)方式。由于城市普通住宅的物業(yè)服務(wù)與千家萬戶居民的生活息息相關(guān)，屬于基礎(chǔ)民生工程和具有一定的公共性，我國城市普通住宅物業(yè)服務(wù)收費(fèi)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。但我國現(xiàn)行城市普通住宅物業(yè)服務(wù)等級和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)還是2004年制定的，至今已經(jīng)有10多年，這是中國快速發(fā)展的10年，也是通貨膨脹比較嚴(yán)重的10年。物業(yè)管理主要是勞動密集型服務(wù)，勞動力成本上漲的幅度與速度決定了物業(yè)管理成本漲幅的大小。物業(yè)價(jià)格嚴(yán)重背離物業(yè)價(jià)值，物業(yè)價(jià)格與物業(yè)價(jià)值之間產(chǎn)生了巨大張力。為破解此矛盾，許多城市開始探索放開物業(yè)服務(wù)市場定價(jià)，即在政府基準(zhǔn)價(jià)的基礎(chǔ)上由物業(yè)企業(yè)和業(yè)主自由協(xié)商確定物業(yè)服務(wù)價(jià)格，但是在實(shí)踐中由于單一的物業(yè)企業(yè)和眾多分散的業(yè)主之間存在高昂的交易成本，因此物業(yè)服務(wù)市場面臨漲價(jià)難題。
物業(yè)服務(wù)企業(yè)是一個(gè)以盈利為目的市場主體，物業(yè)服務(wù)成本大幅度提升，但是物業(yè)服務(wù)價(jià)格沒有及時(shí)上漲，物業(yè)服務(wù)企業(yè)的利潤空間不斷受到擠壓。物業(yè)服務(wù)企業(yè)面臨的選擇有：（1）撤退，這也是很多中低檔小區(qū)或建筑面積少的小區(qū)，物業(yè)服務(wù)企業(yè)在合同期滿后就撤退不再續(xù)簽的根本原因。物業(yè)服務(wù)企業(yè)撤退后，往往沒有物業(yè)服務(wù)企業(yè)愿意入駐，小區(qū)的物業(yè)管理處于空白地帶，極容易引發(fā)基層社會失序。（2）減少服務(wù)人員的數(shù)量以降低人工成本，這就會導(dǎo)致服務(wù)的范圍收縮和服務(wù)質(zhì)量下降，引起業(yè)主的不滿，進(jìn)一步影響物業(yè)服務(wù)企業(yè)的收費(fèi)率，也就進(jìn)一步降低服務(wù)質(zhì)量，形成惡性循環(huán)。（3）違規(guī)非法經(jīng)營以獲取額外收入，以補(bǔ)貼物業(yè)收入不足，如違規(guī)收取停車費(fèi)，或擅自利用業(yè)主共用部分經(jīng)營等。不管是哪一種情形，都會加劇業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的矛盾。
（二）有限責(zé)任的市場主體和全能型物業(yè)期待之間的矛盾
“既然我交了物業(yè)管理費(fèi)，小區(qū)內(nèi)所有事物都應(yīng)該由物業(yè)服務(wù)企業(yè)負(fù)責(zé)”，這是絕大多數(shù)業(yè)主對物業(yè)服務(wù)的認(rèn)識和期待。由于物業(yè)管理法律知識的專業(yè)性過強(qiáng)，大多數(shù)普通業(yè)主不懂法，導(dǎo)致對物業(yè)服務(wù)企業(yè)的服務(wù)存在認(rèn)識偏差。業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)簽訂的是物業(yè)服務(wù)合同，物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供的服務(wù)是有邊界的，作為市場主體的物業(yè)服務(wù)企業(yè)履行的是合同責(zé)任，承擔(dān)的是有限責(zé)任，但在業(yè)主的期待中卻扮演著全能型物業(yè)管理的角色，承擔(dān)的是無限責(zé)任。一旦物業(yè)服務(wù)企業(yè)沒有滿足業(yè)主的訴求，業(yè)主就以此拒交物業(yè)費(fèi)作為抗辯。作為承擔(dān)有限責(zé)任的市場主體和業(yè)主對全能型物業(yè)期待之間產(chǎn)生了巨大張力，必然就會產(chǎn)生業(yè)主期待的落空和對物業(yè)服務(wù)企業(yè)的不滿，因而大量物業(yè)糾紛就不可避免。
具體有以下情況：（1）違背質(zhì)價(jià)相符原則。物業(yè)物業(yè)企業(yè)提供的服務(wù)等級和標(biāo)準(zhǔn)與業(yè)主支付的物業(yè)費(fèi)用相匹配，物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供的服務(wù)等級對應(yīng)不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，業(yè)主想要更高質(zhì)量的服務(wù)，就需要支付更高的費(fèi)用。但現(xiàn)實(shí)卻是業(yè)主支付的費(fèi)用不高，但卻要求與費(fèi)用不相稱的更高質(zhì)量服務(wù)，甚至有點(diǎn)吹毛求疵。（2）業(yè)主的個(gè)體責(zé)任。物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供的服務(wù)通常分為日常綜合服務(wù)與特約服務(wù)，其中特約服務(wù)是為滿足不同層次業(yè)主的差異化需求設(shè)立的，即提供房屋自用部位、自用設(shè)備的應(yīng)急維修服務(wù)，由享受服務(wù)的業(yè)主單獨(dú)支付對價(jià)。[[10]]但很多業(yè)主對此有誤解，認(rèn)為自己繳納的物業(yè)費(fèi)里包括了專有部分的物業(yè)服務(wù)，比如家里燈泡壞了，物業(yè)服務(wù)企業(yè)換燈泡收取一定費(fèi)用，業(yè)主對物業(yè)服務(wù)企業(yè)不滿。
（3）開發(fā)商的責(zé)任。關(guān)于小區(qū)內(nèi)地下停車庫、會所等的產(chǎn)權(quán)歸屬糾紛以及業(yè)主對房屋質(zhì)量不滿或小區(qū)規(guī)劃不合理等問題，屬于開發(fā)商遺留問題，這是業(yè)主和開發(fā)商之間的矛盾，但業(yè)主則容易將矛盾轉(zhuǎn)嫁給物業(yè)服務(wù)企業(yè)，并以不交物業(yè)費(fèi)作為抗辯。（4）政府各相關(guān)職能部門的公共管理責(zé)任。業(yè)主抗辯的訴求中諸如家里被盜、汽車被刮傷、住改商、私搭亂建等物業(yè)服務(wù)企業(yè)未管理到位或致財(cái)產(chǎn)損失等，這屬于政府各相關(guān)職能部門的公共管理責(zé)任，物業(yè)服務(wù)企業(yè)有協(xié)助管理的責(zé)任，包括及時(shí)發(fā)現(xiàn)、勸阻、制止和上報(bào)的義務(wù)。[①]《物業(yè)管理?xiàng)l例》第三十六條規(guī)定：“物業(yè)服務(wù)企業(yè)未能履行物業(yè)服務(wù)合同的約定，導(dǎo)致業(yè)主人身、財(cái)產(chǎn)安全受到損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。”物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的只是合同約定的責(zé)任，而非兜底責(zé)任。
（三）物業(yè)供給的公共性和個(gè)體機(jī)會主義行為的矛盾
一個(gè)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的業(yè)主基于建筑物區(qū)分所有權(quán)形成的是團(tuán)體關(guān)系，小區(qū)內(nèi)的物業(yè)管理具有準(zhǔn)公共物品的形式，相對于團(tuán)體外部而言具有一定的排他性。但是在業(yè)主團(tuán)體內(nèi)部物業(yè)管理屬于集體服務(wù)，相較于個(gè)體而言，不具有排他性和競爭性，就會存在個(gè)體機(jī)會主義行為和搭便車的風(fēng)險(xiǎn)。無論準(zhǔn)公共物品、集體物品還是純公共物品，它們都具有公共產(chǎn)品的屬性——排他困難，此時(shí)消費(fèi)者為之付費(fèi)的需求會降低，生產(chǎn)者提供它的激勵會打折扣，市場就有可能失靈。[[11]]《物業(yè)管理?xiàng)l例》第六十七條規(guī)定：“違反物業(yè)服務(wù)合同約定，業(yè)主逾期不交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)用的，業(yè)主委員會應(yīng)當(dāng)督促其限期交納；逾期不交納的，物業(yè)服務(wù)企業(yè)可以向人民法院起訴。” 現(xiàn)在商品房小區(qū)成立業(yè)主委員會的尚不多，即使成立業(yè)主委員會，在督促業(yè)主交納物業(yè)費(fèi)上很少能發(fā)揮作用。物業(yè)服務(wù)企業(yè)的物業(yè)費(fèi)請求權(quán)不能實(shí)現(xiàn)時(shí)，只有采取司法救濟(jì)。由于物業(yè)糾紛的標(biāo)的數(shù)額小而對象眾多，采取司法救濟(jì)的成本高而效果差，因?yàn)槲飿I(yè)服務(wù)企業(yè)采取司法訴訟，不僅要支付律師代理費(fèi)，還要耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力，同時(shí)還會和業(yè)主的關(guān)系鬧僵，更不利于物業(yè)費(fèi)的收取。我國立法上對物業(yè)費(fèi)請求權(quán)不能實(shí)現(xiàn)時(shí)的救濟(jì)不足，無法有效約束搭便車和機(jī)會主義行為。[[12]]
（四）物業(yè)服務(wù)企業(yè)對人的管理和無公德的個(gè)體之間的矛盾
根據(jù)物業(yè)管理的內(nèi)容，可以將物業(yè)管理的對象分為兩大類：一是對物的管理，即共用空間的清潔、綠化以及共用設(shè)施設(shè)備的養(yǎng)護(hù)等；二是對人的管理，主要是對產(chǎn)生外部性的人的行為管理，以維護(hù)公共區(qū)域的綜合秩序。在小區(qū)業(yè)主團(tuán)體內(nèi)部的權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，業(yè)主個(gè)體在享有權(quán)利的同時(shí)不得損害其他業(yè)主的合法權(quán)益，個(gè)體行為需要遵守業(yè)主公約。但是在物業(yè)管理實(shí)踐中，常常會少數(shù)違背業(yè)主公約的無公德的個(gè)體，具體表現(xiàn)為噪音擾民、不文明養(yǎng)寵、 私搭亂建、毀綠種菜、違規(guī)裝修、私占消防通道等。嚴(yán)格來說這屬于業(yè)主團(tuán)體內(nèi)部的自治管理或政府職能部門的公共管理，物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主之間不具有直接的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，物業(yè)服務(wù)企業(yè)依據(jù)業(yè)主團(tuán)體的委托，依據(jù)業(yè)主管理規(guī)約和國家法律法規(guī)對業(yè)主損害他人合法權(quán)益的行為管理。[②]但是物業(yè)服務(wù)企業(yè)受業(yè)主團(tuán)體的委托提供物業(yè)服務(wù)，其中就包括恢復(fù)空間規(guī)劃秩序，及時(shí)制止個(gè)體業(yè)主未經(jīng)許可侵占公共空間或損害公共利益的行為。以上一些行為不僅損害了業(yè)主的公共利益，甚至有些還是違法行為，但是物業(yè)服務(wù)企業(yè)發(fā)現(xiàn)后，若及時(shí)勸阻，會遇到對方的反抗，物業(yè)服務(wù)企業(yè)將案件上報(bào)給相關(guān)部門，違規(guī)業(yè)主得到相應(yīng)制裁后就會對物業(yè)服務(wù)企業(yè)懷恨在心，因而就會以不交物業(yè)費(fèi)作為抗辯。本應(yīng)屬于業(yè)主團(tuán)體內(nèi)部人與人之間關(guān)系的矛盾，在物業(yè)服務(wù)企業(yè)介入管理后，卻演化成物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主之間的私人沖突，物業(yè)服務(wù)企業(yè)對人的管理面臨無公德個(gè)體之間的矛盾。
（五）無組織的業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的不當(dāng)牟利之間的矛盾
正如同物業(yè)服務(wù)企業(yè)面對眾多分散的業(yè)主面臨收費(fèi)難困境，單個(gè)的業(yè)主對物業(yè)服務(wù)企業(yè)卻面臨有效監(jiān)管難題。小區(qū)業(yè)主共有資金主要包括公攤收益和專項(xiàng)維修資金，對于很多中高檔小區(qū)這筆資金流量是很大的。沒有成立業(yè)主大會和業(yè)主委員會的小區(qū)，對于占用共有部分或共用設(shè)施設(shè)備經(jīng)營產(chǎn)生的公攤收益就處于棄管狀態(tài)，往往為物業(yè)服務(wù)企業(yè)所俘獲。而成立了業(yè)主大會和業(yè)主委員會的小區(qū)，由于業(yè)委會不具有法人資格且無法在銀行開設(shè)獨(dú)立賬戶，且業(yè)委會成員沒有工資報(bào)酬，主要由公益心的業(yè)主利用業(yè)余時(shí)間為業(yè)主服務(wù)，沒有足夠的精力和能力親自對共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)營，所以在現(xiàn)行條件下通過物業(yè)服務(wù)企業(yè)來代管就相對具有可操作性，物業(yè)服務(wù)企業(yè)經(jīng)營收益中提取一定比例的管理費(fèi)用。[[13]]但是由于普通業(yè)主沒有組織起來，對業(yè)委會進(jìn)行實(shí)質(zhì)監(jiān)督，業(yè)委會在巨額利益流量和私利動機(jī)追求下，往往蛻化為一個(gè)相對獨(dú)立的利益群體，形成寡頭治理或派性斗爭。[[14]]業(yè)委會往往為物業(yè)服務(wù)企業(yè)收買，和物業(yè)服務(wù)企業(yè)達(dá)成分利形成不穩(wěn)定的分利秩序，或因利益分配均衡而形成利益共同體，或因利益分配不均而分裂斗爭，不管哪一種情形都會損害大多數(shù)業(yè)主的利益。
三、住宅小區(qū)物業(yè)管理的屬性界定
在住房制度商品化改革前，城市房屋產(chǎn)權(quán)形態(tài)比較簡單，物業(yè)管理由房管部門或單位后勤集團(tuán)負(fù)責(zé)，很少存在物業(yè)糾紛。而城市住房制度商品化改革后，房屋所有權(quán)以及物業(yè)管理一并轉(zhuǎn)移給建筑物區(qū)分所有權(quán)人。我國城市土地屬于國家所有，建筑物區(qū)分所有權(quán)是建立在土地使用權(quán)之上，而非土地所有權(quán)之上，土地所有權(quán)屬于國家。那么，城市商品房住宅小區(qū)的產(chǎn)權(quán)形態(tài)就比較復(fù)雜，由私人產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)和公有產(chǎn)權(quán)共同組成，物業(yè)管理的屬性也就兼具私人性、集體性和公共性三維屬性，分別對應(yīng)的是業(yè)主個(gè)體、業(yè)主團(tuán)體和政府的責(zé)任，唯有三方各司其職和協(xié)作共管，方能形成良好的物業(yè)管理秩序。
依據(jù)《物權(quán)法》第八十一條可知，業(yè)主自治管理的含義是經(jīng)業(yè)主共同決定可以由業(yè)主自行管理建筑物及其附屬設(shè)施，也可以委托物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者其他管理人管理。由于新建的商品房小區(qū)，一個(gè)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的業(yè)主眾多，自行管理的難度比較大，目前絕大部分小區(qū)都是采取市場化的物業(yè)管理方式。因此，物業(yè)管理通常是指業(yè)主通過選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，由業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)按照物業(yè)服務(wù)合同約定進(jìn)行物業(yè)管理的活動，這是最狹義的理解，也為《物業(yè)管理?xiàng)l例》所采納。但是，將物業(yè)管理定義為業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)合同之下的物業(yè)管理活動，容易混淆物業(yè)管理的本質(zhì)。盡管處于高度發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)社會中，業(yè)主已不可能躬親于物業(yè)的管理，或者沒有時(shí)間、精力、能力管理自己的物業(yè)，就物業(yè)的管理委之于專業(yè)機(jī)構(gòu)，但是物業(yè)管理的本質(zhì)是業(yè)主之間的關(guān)系，而不是業(yè)主與物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的關(guān)系。[[15]]
市場化的物業(yè)管理活動，實(shí)質(zhì)上先后存在兩個(gè)契約形態(tài)：第一個(gè)契約是業(yè)主管理規(guī)約，屬于一種內(nèi)部契約或社會契約。一個(gè)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的全體業(yè)主基于建筑物區(qū)分權(quán)中的共有權(quán)和成員權(quán)形成的是一種團(tuán)體關(guān)系，在業(yè)主團(tuán)體內(nèi)部成員之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的判定就屬于業(yè)主管理規(guī)約的范疇。第二個(gè)契約則是由業(yè)主大會決定聘請物業(yè)服務(wù)企業(yè)，在業(yè)主大會的授權(quán)下由業(yè)主委員會代表業(yè)主與物業(yè)服務(wù)企業(yè)簽訂物業(yè)服務(wù)合同，這屬于外部契約或市場契約。物業(yè)服務(wù)企業(yè)依據(jù)物業(yè)服務(wù)合同約定的內(nèi)容以及業(yè)主管理規(guī)約提供物業(yè)服務(wù)，相當(dāng)于是經(jīng)過業(yè)主大會的授權(quán)提供物業(yè)管理，物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主之間達(dá)成了物業(yè)服務(wù)管理公約。物業(yè)管理費(fèi)應(yīng)該由業(yè)主交給業(yè)主團(tuán)體，此基于團(tuán)體內(nèi)部的管理規(guī)約；團(tuán)體將收到的物業(yè)管理費(fèi)支付給物業(yè)服務(wù)企業(yè)作為服務(wù)的對價(jià)，此基于外部的市場契約。出于方便考慮，業(yè)主團(tuán)體可將物業(yè)管理費(fèi)的收取委托給物業(yè)服務(wù)企業(yè)來實(shí)施。那么，物業(yè)服務(wù)合同的當(dāng)事人就是業(yè)主團(tuán)體和物業(yè)服務(wù)企業(yè)，而非單個(gè)的業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)。從組織的角度來看，物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主團(tuán)體關(guān)于服務(wù)和收費(fèi)的認(rèn)定就是一對一的關(guān)系，這樣就會極大地降低市場交易成本。因此，良好的市場化物業(yè)管理供給秩序，就不僅涉及市場化的問題，還需要社會化建設(shè)與之相匹配。
我國的物業(yè)管理不僅具有私人性，還兼具集體性和公共性，良好的物業(yè)管理秩序就相當(dāng)于是一種準(zhǔn)公共物品。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，公共物品的供給由于存在外部性或搭便車等難題，市場就有可能失靈，需要社會或國家來彌補(bǔ)市場的缺陷。從制度設(shè)置上來看，通過成立業(yè)主大會和業(yè)主委員會等組織機(jī)構(gòu)，將業(yè)主團(tuán)體建設(shè)為業(yè)主自治組織，目標(biāo)就是將業(yè)主組織起來制定團(tuán)體內(nèi)部的社會規(guī)范來約束外部性或機(jī)會主義行為，實(shí)現(xiàn)物業(yè)的集體供給。但問題是業(yè)主管理規(guī)約雖然對于業(yè)主具有約束力，但并沒有強(qiáng)制力，面對搭便車者或釘子戶就會失靈，這就需要政府的強(qiáng)制力作為后盾。由于物業(yè)管理具有公共屬性，市場或社會組織在公共利益和公共秩序的供給中失靈時(shí)，需要國家的強(qiáng)制力來提供保障；且市場和社會組織機(jī)制的有效發(fā)揮，本身就需要以政府的強(qiáng)制力作為基礎(chǔ)來保障契約履行、交易安全和社會信用。
四、物業(yè)管理糾紛的生成機(jī)制
由于忽視物業(yè)管理的三維屬性，僅僅將物業(yè)管理狹隘的理解為業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的市場關(guān)系，就難以把握物業(yè)管理沖突的本質(zhì)和原因，相應(yīng)的也就難以提出有效的解決機(jī)制。如果僅僅將物業(yè)管理理解為業(yè)主和服務(wù)企業(yè)按照物業(yè)服務(wù)合同約定下的物業(yè)管理活動，那么物業(yè)糾紛的解決就只有依靠司法救濟(jì)。但是從司法訴訟實(shí)踐來看，法院雖然能夠根據(jù)法律來判定雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和幫助合同的履行，但是卻無益于物業(yè)管理沖突的化解，甚至?xí)夯瘶I(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的關(guān)系。結(jié)合前述物業(yè)管理的五大矛盾和物業(yè)管理的三維屬性，我國物業(yè)管理矛盾難以化解原因主要有無公德的個(gè)體、業(yè)主自治不足和政府管理缺位三個(gè)層面，當(dāng)業(yè)主的規(guī)則意識、業(yè)主自治能力和政府管理沒有跟上的時(shí)候，業(yè)主和市場之間的互動就會不暢，物業(yè)管理沖突大量產(chǎn)生。
（一）業(yè)主的有限理性和無公德的個(gè)體
由于我國城市商品房開發(fā)市場形成才十幾年的歷史，物業(yè)管理、物業(yè)服務(wù)市場和業(yè)委會等一套制度設(shè)置都是外來的新生事物，屬于政府“規(guī)劃性變遷”的產(chǎn)物。[[16]]由于住宅小區(qū)物業(yè)管理具有較高的專業(yè)性，普通業(yè)主對物業(yè)管理的認(rèn)知具有有限理性，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是對于物業(yè)管理的性質(zhì)存在認(rèn)識錯(cuò)位。物業(yè)管理不僅具有私人屬性，還兼具集體屬性和公共屬性，業(yè)主個(gè)體的行為在團(tuán)體內(nèi)部就會產(chǎn)生外部性，物業(yè)管理的本質(zhì)是全體業(yè)主的公共責(zé)任。這就要求業(yè)主在享受權(quán)利的同時(shí)，還要履行不能損害其他人合法權(quán)益的義務(wù)，實(shí)質(zhì)上這是團(tuán)體內(nèi)部人與人利益關(guān)系的調(diào)整和規(guī)范，唯有遵守權(quán)利義務(wù)相平衡的規(guī)則才能形成良好的集體秩序和公共秩序。而實(shí)踐中普通業(yè)主囿于有限理性的限制而難以對物業(yè)管理的性質(zhì)認(rèn)識錯(cuò)位。二是對物業(yè)服務(wù)企業(yè)的認(rèn)識存在偏差�；诮ㄖ飬^(qū)分權(quán)而形成的物業(yè)管理制度，住宅小區(qū)的產(chǎn)權(quán)形態(tài)復(fù)雜，物業(yè)管理知識的專業(yè)性強(qiáng)，部分業(yè)主不僅對物業(yè)管理的屬性認(rèn)識不到位，而且花錢買服務(wù)的意識不足，對物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供的物業(yè)服務(wù)邊界認(rèn)識有偏差，錯(cuò)把履行有限合同責(zé)任的市場主體當(dāng)作全能型物業(yè)主體，物業(yè)服務(wù)企業(yè)實(shí)質(zhì)上被迫承擔(dān)了無限責(zé)任。
物業(yè)管理的專業(yè)性和業(yè)主個(gè)體的有限理性，使得普通業(yè)主容易對物業(yè)管理處于“無知”狀態(tài)。同時(shí)，還有少數(shù)業(yè)主的機(jī)會主義行為而成為“無公德”的個(gè)體，加劇了物業(yè)管理的矛盾。物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主個(gè)體之間并不具有直接的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，物業(yè)服務(wù)企業(yè)受業(yè)主團(tuán)體的委托按照業(yè)主管理規(guī)約、法律法規(guī)對小區(qū)管理，以維護(hù)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的綜合秩序，但是物業(yè)服務(wù)企業(yè)面對少數(shù)只講權(quán)利不要義務(wù)的無公德個(gè)體時(shí)，可能會產(chǎn)生市場失靈，如不文明養(yǎng)寵、私搭亂建、 違規(guī)裝修、毀綠種菜等違背業(yè)主公約的行為。一方面，物業(yè)服務(wù)企業(yè)有勸阻和維持秩序的義務(wù)，但是當(dāng)物業(yè)服務(wù)企業(yè)前去勸阻制止和上報(bào)時(shí)，就會得罪該業(yè)主，業(yè)主團(tuán)體內(nèi)部的矛盾就會轉(zhuǎn)嫁為業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的私人恩怨；另外一方面，由于產(chǎn)生負(fù)外部性的行為無法得到有效約束，損害了其他業(yè)主的合法權(quán)益，就會激起其他大多數(shù)業(yè)主的不滿，同樣會將內(nèi)部矛盾轉(zhuǎn)嫁為業(yè)主對物業(yè)服務(wù)企業(yè)管理不到位的不滿。最終這都會以物業(yè)企業(yè)物業(yè)費(fèi)收繳難和業(yè)主對物業(yè)服務(wù)不滿之間的矛盾而集中呈現(xiàn)。
（二）業(yè)主自治力不足
物業(yè)服務(wù)市場從本質(zhì)上說是業(yè)主的服務(wù)需求和物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供服務(wù)的結(jié)合，兩者之間的關(guān)系是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。在前述物業(yè)管理的三維屬性中已經(jīng)分析了，基于集體屬性的物業(yè)管理是基于業(yè)主共同利益的需要而產(chǎn)生的物業(yè)管理活動，物業(yè)管理關(guān)系本質(zhì)上是業(yè)主團(tuán)體內(nèi)部人與人之間的關(guān)系。從法律關(guān)系上來看，業(yè)主與物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間就先后存在兩個(gè)契約形態(tài)，物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主組織之間就是一對一的關(guān)系，交易成本內(nèi)部化。但是現(xiàn)實(shí)中業(yè)主自治的意識和能力嚴(yán)重不足，業(yè)主并沒有組織起來，呈現(xiàn)的是一盤散沙的原子化狀態(tài)。[[17]]如業(yè)主大會和業(yè)主委員會難以成立、業(yè)主參與意識不足、缺乏對業(yè)委會的監(jiān)督機(jī)制以及業(yè)委會有謀取自身利益而偏離業(yè)主意愿的可能。[[18]]由于業(yè)主自治力不足，在物業(yè)管理活動中物業(yè)服務(wù)企業(yè)和眾多分散的業(yè)主就變成了一對多的關(guān)系。具體來說，關(guān)于服務(wù)的判定上，就會變單個(gè)業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的矛盾；關(guān)于物業(yè)費(fèi)收取，則會變成物業(yè)服務(wù)企業(yè)和單個(gè)業(yè)主之間的矛盾。那么物業(yè)服務(wù)企業(yè)和眾多分散的業(yè)主直接打交道就會面臨高昂的交易成本，使得交易成本外部化，物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主之間難以建立有效的溝通機(jī)制。業(yè)主對物業(yè)服務(wù)企業(yè)的不滿以及物業(yè)服務(wù)企業(yè)收費(fèi)難的問題就缺乏一個(gè)公共平臺來溝通，雙方都只有訴諸司法救濟(jì)，但這只會加劇彼此的不信任。
（三）政府管理缺位和基層行政能力不足
經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)則，大部分是自然形成的，由約定俗成而成為共同遵守的規(guī)則。當(dāng)經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)生外部性，涉及公共利益時(shí)，或者經(jīng)濟(jì)活動的各利益主體自身不能實(shí)現(xiàn)利益平衡時(shí)，就需要政府制定規(guī)則。[[19]]由于我國物業(yè)管理和業(yè)主自治制度是國家規(guī)劃性變遷的產(chǎn)物，作為公共管理角色的政府，既要履行市場監(jiān)管的責(zé)任，也要擔(dān)負(fù)培育業(yè)主自治的重任。物業(yè)管理的公共屬性也需要政府履行法定的公共職能和維護(hù)公共利益。我們從物業(yè)管理五大矛盾中也可以看出，業(yè)主以不交物業(yè)費(fèi)作為抗辯的很多訴求實(shí)際上是由于公共管理秩序缺失導(dǎo)致的，并不屬于物業(yè)服務(wù)企業(yè)的職責(zé)，而是由于政府管理缺位所致，如住改商、私搭亂建等行為。
地方政府在行政管理過程中，傾向于凡是有物業(yè)服務(wù)企業(yè)的小區(qū)就不多管，讓物業(yè)服務(wù)企業(yè)去管理就好了。出現(xiàn)物業(yè)管理沖突，地方政府為避免麻煩，傾向于讓當(dāng)事人去找法院通過司法訴訟途徑解決。而和居民打交道最多的街道和居委會由于沒有執(zhí)法權(quán)而致基層行政能力不足，難以構(gòu)建有效的沖突管理機(jī)制。物業(yè)服務(wù)企業(yè)只是一個(gè)依法自主經(jīng)營、以盈利為目的的企業(yè)，諸如車輛丟失、被刮或家里被盜等社會治安的管理是國家有關(guān)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，不應(yīng)把行政機(jī)關(guān)的責(zé)任全部推給物業(yè)管理企業(yè)，無限擴(kuò)大物業(yè)服務(wù)企業(yè)的服務(wù)管理職能。[[20]]否則，物業(yè)服務(wù)企業(yè)承擔(dān)的責(zé)任過大，但又沒有權(quán)力和能力管理，不僅不利于物業(yè)服務(wù)市場的健康發(fā)展，還會造成大量物業(yè)沖突的產(chǎn)生，不利于良好的物業(yè)管理秩序形成和社會穩(wěn)定。
五、結(jié)論
由于我國城市住房制度商品化改革以及業(yè)主自治制度的設(shè)置并不是市場和社會自發(fā)形成的，而是屬于政府規(guī)劃性變遷的過程。加之，我國城市商品房住宅小區(qū)比較復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)形態(tài)決定了物業(yè)管理屬性的多維化。那么良好的城市社區(qū)物業(yè)管理秩序就需要在政府主導(dǎo)下構(gòu)建由政府、市場、社會三方共同參與、合作共管的物業(yè)治理機(jī)制，方能有效破解物業(yè)管理的五大矛盾。[[21]]對于城市社區(qū)業(yè)主而言，他們要的不是單純的權(quán)利，而是宜居的生活環(huán)境和良好的公共秩序。那么，為了破解物業(yè)管理矛盾，形成良好的物業(yè)管理秩序，筆者提出以下建議：
第一，探索動態(tài)而靈敏的物業(yè)服務(wù)價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制。由于物業(yè)管理具有準(zhǔn)公共屬性，完全交由市場定價(jià)容易產(chǎn)生失靈，因此需要進(jìn)一步探索能夠根據(jù)社會發(fā)展的實(shí)際情況，動態(tài)而靈敏地調(diào)節(jié)物業(yè)服務(wù)價(jià)格的機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)質(zhì)價(jià)相符的原則，破解物業(yè)價(jià)格嚴(yán)重偏離物業(yè)價(jià)值而產(chǎn)生的物業(yè)管理矛盾。
第二，培育業(yè)主自治的意識和自治能力。這就需要政府要做好物業(yè)管理知識的宣傳和普及，提高業(yè)主的法律知識素養(yǎng)，糾正業(yè)主對物業(yè)管理的認(rèn)識偏差；同時(shí)政府還要積極指導(dǎo)和協(xié)助成立業(yè)主大會及業(yè)主委員會，并組織對業(yè)委會進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，動員普通業(yè)主參與到與自己利益息息相關(guān)的物業(yè)管理活動中來，加強(qiáng)居委會對業(yè)委會的指導(dǎo)和監(jiān)督作用。
第三，提高政府的監(jiān)管能力和沖突管理能力。這就要求政府完善相關(guān)的法律法規(guī)以及提高法律執(zhí)行能力，為市場交易和社會交往提供制度化的信任。比如政府可以完善對物業(yè)服務(wù)企業(yè)服務(wù)績效的市場信用等級評定，也可以設(shè)置對業(yè)主交納物業(yè)費(fèi)的信用評定，可以適當(dāng)聽取社區(qū)居委會的意見（因?yàn)榫游瘯䦟ξ飿I(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主的情況比較了解），以對機(jī)會主義行為實(shí)行制度化的軟性強(qiáng)制措施。
最后，建設(shè)社區(qū)物業(yè)管理的合力治理機(jī)制，形成有效的物業(yè)沖突管理聯(lián)動機(jī)制。法律上雖然規(guī)定了區(qū)（縣）房地產(chǎn)行政主管部門、街道和社區(qū)居委會等對住宅小區(qū)業(yè)主自治和物業(yè)管理的指導(dǎo)與監(jiān)督責(zé)任，但是實(shí)踐中各方力量沒有有效的整合與銜接，容易產(chǎn)生“卸責(zé)”或“推諉”現(xiàn)象。因此，為了形成有效的物業(yè)管理秩序，需要進(jìn)一步建設(shè)社區(qū)物業(yè)管理的合力治理機(jī)制，如在社區(qū)內(nèi)部可以加強(qiáng)以社區(qū)黨委和居委會對業(yè)委會和物業(yè)企業(yè)的指導(dǎo)與監(jiān)督作用，建設(shè)社區(qū)黨委（居委會）、業(yè)委會與物業(yè)公司之間的三方聯(lián)動機(jī)制，在業(yè)主和物業(yè)公司之間搭建溝通和信任的橋梁。
[①] 參見《物業(yè)管理?xiàng)l例》第四十六條：對物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)違反有關(guān)治安、環(huán)保、物業(yè)裝飾裝修和使用等方面法律法規(guī)規(guī)定的行為，物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)制止，并及時(shí)向有關(guān)行政管理部門報(bào)告。有關(guān)行政管理部門在接到物業(yè)服務(wù)企業(yè)的報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)依法對違法行為予以制止或者依法處理。
[②] 參見《物權(quán)法》第八十三條：“業(yè)主應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約。業(yè)主大會和業(yè)主委員會，對任意棄置垃圾、排放污染物或者噪聲、違反規(guī)定飼養(yǎng)動物、違章搭建、侵占通道、拒付物業(yè)費(fèi)等損害他人合法權(quán)益的行為，有權(quán)依照法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，要求行為人停止侵害、消除危險(xiǎn)、排除妨害、賠償損失。”
[[3]]張磊. 業(yè)主維權(quán)運(yùn)動產(chǎn)生原因及動員機(jī)制——對北京市幾個(gè)小區(qū)個(gè)案的考察[J].社會學(xué)研究，2005（6）：1-39.
[[6]]陳鵬. 從“產(chǎn)權(quán)”走向“公民權(quán)”——當(dāng)前中國城市業(yè)主維權(quán)研究[J]. 開放時(shí)代，2009（4）：126-139.
[[10]] 陳佳. 物業(yè)服務(wù)合同中的物業(yè)費(fèi)請求權(quán)研究——兼評法釋[2009]8號中的相關(guān)規(guī)定[J].河北法學(xué)，2010，28（5）：56-63.
[[17]] 沈原、李偉東、唐軍、張堅(jiān). 北京市社區(qū)治理發(fā)展趨勢及對策研究[J]. 北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2017（1）：12-16.
[[18]] 盧海燕. 業(yè)主委員會制度的緣起、現(xiàn)實(shí)困境與制度選擇[J]. 城市問題，2007（2）：79-91.
劉安. 業(yè)委會發(fā)展的困境及其突破[J]. 城市問題，2012（3）：98-102.
[[21]] 劉世定. 社區(qū)治理的整合性分析框架:NGT[J]. 北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2017年（1）：4-5.
The Predicament of Property Management in
Urban Residential Area and Its Cause Analysis
Zhang Xuelin
(Huazhong University of Science and Technology Center for Rural China Governance；Wuhan 430074)
Abstract: In recent years, China's urban property management disputes show explosive growth. In order to effectively break the plight of property management, we need to analyze the causes of contradictions.Based on the field investigation and mechanism analysis method, it is found that there are five contradictions in the process of property management of urban residential area in China.The combined effects of conflict cause the plight of cities ordinary residential district’s property.management. From a legal relationship, China's property management have the three-dimensional properties of private,collective and public nature. The generating mechanism of property management contradiction resulted from no public morality individual, owner autonomous power shortage and the absence of government. To break these contradictions need to build the tripartite cooperation condominium property management mechanism which is joint participation by the government, market, social under the guidance of government.
Keywords: Property Management ;Owners Autonomy; Versatile Property；Owners Committee
相關(guān)文章相關(guān)評論發(fā)表評論