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城市住宅小區(qū)物業(yè)管理面臨的困境及其生成機制

張雪霖

（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心 湖北武漢430074）

摘要：近年來，我國城市物業(yè)管理糾紛呈現(xiàn)爆炸性增長態(tài)勢。為了有效破解物業(yè)管理的困境，我們需要深入分析矛盾的成因�；�于田野調(diào)查和機制分析方法，研究發(fā)現(xiàn)我國城市住宅小區(qū)物業(yè)管理過程中存在五大矛盾。這些矛盾綜合作用，共同導(dǎo)致城市普通住宅小區(qū)的物業(yè)管理困境。從法律關(guān)系來看，我國物業(yè)管理兼具私人性、集體性和公共性等三維屬性。物業(yè)管理矛盾的生成機制在于無公德的個體、業(yè)主自治力不足和政府管理缺位。破解這些矛盾需要在政府主導(dǎo)下構(gòu)建由政府、市場、社會三方共同參與、合作共管的物業(yè)治理機制。

關(guān)鍵詞：物業(yè)管理；全能型物業(yè)；業(yè)主委員會；業(yè)主自治；

一、問題提出及研究視角

當前，我國城市普通住宅小區(qū)物業(yè)管理沖突問題日益嚴峻，物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主之間圍繞著服務(wù)和收費陷入惡性循環(huán)。依據(jù)法律，業(yè)主和物業(yè)服務(wù)公司之間屬于物業(yè)服務(wù)合同關(guān)系，業(yè)主支付的物業(yè)費屬于物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供服務(wù)的對價。然而，現(xiàn)實中物業(yè)服務(wù)企業(yè)收費難和收費率低已經(jīng)成為制約合同履行的根本難題，少數(shù)業(yè)主以物業(yè)服務(wù)企業(yè)服務(wù)不到位或財產(chǎn)損失等理由作為抗辯，拒交物業(yè)費，物業(yè)服務(wù)企業(yè)在面臨服務(wù)成本的硬約束下，只好裁減服務(wù)人員降低成本，降低了服務(wù)質(zhì)量，進一步激發(fā)更多的業(yè)主不滿，物業(yè)收費就會更難，陷入惡性循環(huán)。按照法律制度設(shè)計，對于業(yè)主不交物業(yè)費的行為，物業(yè)服務(wù)企業(yè)關(guān)于物業(yè)費請求權(quán)只有采取起訴至人民法院的司法救濟手段。而法院介入物業(yè)糾紛雖然能部分解決物業(yè)費拖欠問題，但是卻加劇了業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的矛盾，甚至導(dǎo)致業(yè)主對法院的不滿和群體性圍攻，法院判決的執(zhí)行越來越難。[[1]]

是什么原因讓物業(yè)服務(wù)合同的履行如此困難？這是困擾我國城市物業(yè)管理的重大問題。近年來，不僅涌向法院的物業(yè)糾紛訴訟案件急劇增多，通過撥打12345市長熱線或向媒體曝光求援的案件也呈現(xiàn)爆炸性增長態(tài)勢。有學(xué)者指出物業(yè)管理糾紛難以解決的原因在于居民經(jīng)常選擇的解決方式卻不是有效的手段，即居民遇到物業(yè)矛盾，經(jīng)常向物業(yè)服務(wù)企業(yè)、業(yè)委會、街道辦、居委會等部門先反映，但解決效果比較差，反而通過向電視臺、報社等媒體投訴或撥打12345市長熱線或法律申訴等效果要好些。[[2]]問題是這種非常規(guī)的治理手段，只能解決解決非常小的一部分物業(yè)糾紛，甚至會形成非常規(guī)手段的常規(guī)化，但是這樣的沖突化解機制成本是非常高昂的。物業(yè)糾紛案件標的雖然數(shù)額小，但由于涉及人數(shù)眾多，和城市居民的生活息息相關(guān)，物業(yè)管理矛盾的不斷累積和升級將有可能危及社會穩(wěn)定。

既有關(guān)于物業(yè)糾紛的研究，聚焦于業(yè)主和前期物業(yè)公司之間的矛盾，主流的觀點為“業(yè)主維權(quán)-公民社會”范式，如張磊認為業(yè)委會維權(quán)的興起是由于房地產(chǎn)開發(fā)和物業(yè)管理領(lǐng)域中，以開發(fā)商和物業(yè)公司為主體包括房管局小區(qū)辦、地方法院、街道辦事處和居委會等相關(guān)政府部門與政府官員在內(nèi)的一個具有分利性質(zhì)的房地產(chǎn)商利益集團已經(jīng)形成。正是該分利集團的強勢地位使得開發(fā)商和物業(yè)公司敢于普遍地侵害廣大業(yè)主的合法權(quán)益，這正是業(yè)主維權(quán)運動興起的深層次原因。[[3]]業(yè)主與物業(yè)公司及其背后的開發(fā)商之間的糾紛，在基層政府的介入?yún)f(xié)調(diào)下，業(yè)主維權(quán)的意義被延伸為對地方政府的權(quán)力抗爭。因此，業(yè)主維權(quán)的興起被認為是“物業(yè)運作釋放的公共空間”[[4]]、“公民社會的先聲”[[5]]，“從產(chǎn)權(quán)走向公民權(quán)”[[6]]等。在業(yè)主維權(quán)范式下關(guān)于物業(yè)糾紛的研究已經(jīng)取得了豐碩的成果，但是由于集中關(guān)注業(yè)主與前期物業(yè)公司和開發(fā)商之間的外部斗爭性物業(yè)糾紛事件，而缺乏從內(nèi)部視角對常規(guī)性治理階段物業(yè)管理面臨的困境以及物業(yè)糾紛產(chǎn)生根源的經(jīng)驗研究。同時，由于業(yè)主維權(quán)范式帶有強烈的價值干預(yù)和理論期待色彩，而存在用西方的理論對我國實踐經(jīng)驗的剪裁和修飾，以期經(jīng)驗符合理論預(yù)設(shè)，無法有效把握物業(yè)糾紛發(fā)生的內(nèi)在機制。

基于對業(yè)主維權(quán)范式的反思，近年來有學(xué)者開始試圖從業(yè)主自治的內(nèi)部視角去認識社區(qū)物業(yè)矛盾，開拓了物業(yè)糾紛研究的視野。如自陳鵬通對業(yè)主維權(quán)和常規(guī)自治兩個階段的區(qū)分，認為在這兩個不同的階段，不同的主體對業(yè)委會的態(tài)度不同：從社會的視角看，業(yè)委會分別是“維權(quán)的代言人”和“自治的領(lǐng)頭羊”；從市場的視角看，業(yè)委會分別是“利益的爭奪者”和“共贏的合作者”；而從國家的視角看，業(yè)委會則分別是“麻煩的制造者”和“社區(qū)管理的抓手”。[[7]]石發(fā)勇認為業(yè)委會作為市民組織的發(fā)展并非如學(xué)界樂觀者認為的那樣能給業(yè)主注入合作習慣、團結(jié)意識和民主參與精神，反而可能因為內(nèi)在局限和外部制約的雙重作用，形成少數(shù)既得利益業(yè)主經(jīng)營排斥大眾參與的寡頭統(tǒng)治和相互爭斗不休的“準派系政治”，從而有損于基層治理和社區(qū)民主。[[8]]也有學(xué)者提出利益密度與社區(qū)同質(zhì)性的二維框架來解釋不同社區(qū)業(yè)委會選舉景象和治理績效的差異。[[9]]因此，本文將在業(yè)主自治內(nèi)部視角研究成果的基礎(chǔ)上，通過機制分析法，整體性地理解我國物業(yè)管理面臨的困境以及物業(yè)糾紛產(chǎn)生的根源。而唯有厘清我國物業(yè)管理矛盾的內(nèi)容及其發(fā)生機制，才能提出有效的沖突解決方法，這對于建設(shè)城市社區(qū)良好的物業(yè)管理秩序和宜居的生活環(huán)境有重大意義。

二、住宅小區(qū)物業(yè)管理面臨的困境

我國城市商品房小區(qū)物業(yè)管理沖突的表象為物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主之間關(guān)于服務(wù)和收費之間的矛盾，業(yè)主對物業(yè)服務(wù)企業(yè)稍有不滿，就以不交物業(yè)費作為抗辯。而業(yè)主抗辯的理由大多沒有合法性證據(jù)，得不到法院的裁判支持，反而會加劇物業(yè)企業(yè)與業(yè)主之間的對立緊張關(guān)系。學(xué)界主流的觀點傾向于認為，業(yè)主在市場中是天然的弱者，容易成為利益受損方，而物業(yè)企業(yè)處于強勢地位，容易成為侵犯業(yè)主利益的一方。通過深入考察物業(yè)管理實踐，我們發(fā)現(xiàn)物業(yè)管理問題是復(fù)雜多維的，現(xiàn)實中確實存在物業(yè)服務(wù)企業(yè)違約或違規(guī)經(jīng)營等侵權(quán)現(xiàn)象，但物業(yè)服務(wù)企業(yè)并不必然是強者，業(yè)主也并不然是弱者。目前，住宅小區(qū)物業(yè)管理面臨以下五大矛盾。

（一）物業(yè)價格與物業(yè)價值之間的矛盾

我國物業(yè)服務(wù)收費采取政府指導(dǎo)價和市場調(diào)節(jié)價相結(jié)合的定價方式。由于城市普通住宅的物業(yè)服務(wù)與千家萬戶居民的生活息息相關(guān)，屬于基礎(chǔ)民生工程和具有一定的公共性，我國城市普通住宅物業(yè)服務(wù)收費實行政府指導(dǎo)價。但我國現(xiàn)行城市普通住宅物業(yè)服務(wù)等級和收費標準還是2004年制定的，至今已經(jīng)有10多年，這是中國快速發(fā)展的10年，也是通貨膨脹比較嚴重的10年。物業(yè)管理主要是勞動密集型服務(wù)，勞動力成本上漲的幅度與速度決定了物業(yè)管理成本漲幅的大小。物業(yè)價格嚴重背離物業(yè)價值，物業(yè)價格與物業(yè)價值之間產(chǎn)生了巨大張力。為破解此矛盾，許多城市開始探索放開物業(yè)服務(wù)市場定價，即在政府基準價的基礎(chǔ)上由物業(yè)企業(yè)和業(yè)主自由協(xié)商確定物業(yè)服務(wù)價格，但是在實踐中由于單一的物業(yè)企業(yè)和眾多分散的業(yè)主之間存在高昂的交易成本，因此物業(yè)服務(wù)市場面臨漲價難題。

物業(yè)服務(wù)企業(yè)是一個以盈利為目的市場主體，物業(yè)服務(wù)成本大幅度提升，但是物業(yè)服務(wù)價格沒有及時上漲，物業(yè)服務(wù)企業(yè)的利潤空間不斷受到擠壓。物業(yè)服務(wù)企業(yè)面臨的選擇有：（1）撤退，這也是很多中低檔小區(qū)或建筑面積少的小區(qū)，物業(yè)服務(wù)企業(yè)在合同期滿后就撤退不再續(xù)簽的根本原因。物業(yè)服務(wù)企業(yè)撤退后，往往沒有物業(yè)服務(wù)企業(yè)愿意入駐，小區(qū)的物業(yè)管理處于空白地帶，極容易引發(fā)基層社會失序。（2）減少服務(wù)人員的數(shù)量以降低人工成本，這就會導(dǎo)致服務(wù)的范圍收縮和服務(wù)質(zhì)量下降，引起業(yè)主的不滿，進一步影響物業(yè)服務(wù)企業(yè)的收費率，也就進一步降低服務(wù)質(zhì)量，形成惡性循環(huán)。（3）違規(guī)非法經(jīng)營以獲取額外收入，以補貼物業(yè)收入不足，如違規(guī)收取停車費，或擅自利用業(yè)主共用部分經(jīng)營等。不管是哪一種情形，都會加劇業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的矛盾。

（二）有限責任的市場主體和全能型物業(yè)期待之間的矛盾

“既然我交了物業(yè)管理費，小區(qū)內(nèi)所有事物都應(yīng)該由物業(yè)服務(wù)企業(yè)負責”，這是絕大多數(shù)業(yè)主對物業(yè)服務(wù)的認識和期待。由于物業(yè)管理法律知識的專業(yè)性過強，大多數(shù)普通業(yè)主不懂法，導(dǎo)致對物業(yè)服務(wù)企業(yè)的服務(wù)存在認識偏差。業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)簽訂的是物業(yè)服務(wù)合同，物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供的服務(wù)是有邊界的，作為市場主體的物業(yè)服務(wù)企業(yè)履行的是合同責任，承擔的是有限責任，但在業(yè)主的期待中卻扮演著全能型物業(yè)管理的角色，承擔的是無限責任。一旦物業(yè)服務(wù)企業(yè)沒有滿足業(yè)主的訴求，業(yè)主就以此拒交物業(yè)費作為抗辯。作為承擔有限責任的市場主體和業(yè)主對全能型物業(yè)期待之間產(chǎn)生了巨大張力，必然就會產(chǎn)生業(yè)主期待的落空和對物業(yè)服務(wù)企業(yè)的不滿，因而大量物業(yè)糾紛就不可避免。

具體有以下情況：（1）違背質(zhì)價相符原則。物業(yè)物業(yè)企業(yè)提供的服務(wù)等級和標準與業(yè)主支付的物業(yè)費用相匹配，物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供的服務(wù)等級對應(yīng)不同的收費標準，業(yè)主想要更高質(zhì)量的服務(wù)，就需要支付更高的費用。但現(xiàn)實卻是業(yè)主支付的費用不高，但卻要求與費用不相稱的更高質(zhì)量服務(wù)，甚至有點吹毛求疵。（2）業(yè)主的個體責任。物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供的服務(wù)通常分為日常綜合服務(wù)與特約服務(wù)，其中特約服務(wù)是為滿足不同層次業(yè)主的差異化需求設(shè)立的，即提供房屋自用部位、自用設(shè)備的應(yīng)急維修服務(wù)，由享受服務(wù)的業(yè)主單獨支付對價。[[10]]但很多業(yè)主對此有誤解，認為自己繳納的物業(yè)費里包括了專有部分的物業(yè)服務(wù)，比如家里燈泡壞了，物業(yè)服務(wù)企業(yè)換燈泡收取一定費用，業(yè)主對物業(yè)服務(wù)企業(yè)不滿。

（3）開發(fā)商的責任。關(guān)于小區(qū)內(nèi)地下停車庫、會所等的產(chǎn)權(quán)歸屬糾紛以及業(yè)主對房屋質(zhì)量不滿或小區(qū)規(guī)劃不合理等問題，屬于開發(fā)商遺留問題，這是業(yè)主和開發(fā)商之間的矛盾，但業(yè)主則容易將矛盾轉(zhuǎn)嫁給物業(yè)服務(wù)企業(yè)，并以不交物業(yè)費作為抗辯。（4）政府各相關(guān)職能部門的公共管理責任。業(yè)主抗辯的訴求中諸如家里被盜、汽車被刮傷、住改商、私搭亂建等物業(yè)服務(wù)企業(yè)未管理到位或致財產(chǎn)損失等，這屬于政府各相關(guān)職能部門的公共管理責任，物業(yè)服務(wù)企業(yè)有協(xié)助管理的責任，包括及時發(fā)現(xiàn)、勸阻、制止和上報的義務(wù)。[①]《物業(yè)管理條例》第三十六條規(guī)定：“物業(yè)服務(wù)企業(yè)未能履行物業(yè)服務(wù)合同的約定，導(dǎo)致業(yè)主人身、財產(chǎn)安全受到損害的，應(yīng)當依法承擔相應(yīng)責任。”物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當承擔的只是合同約定的責任，而非兜底責任。

（三）物業(yè)供給的公共性和個體機會主義行為的矛盾

一個物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的業(yè)主基于建筑物區(qū)分所有權(quán)形成的是團體關(guān)系，小區(qū)內(nèi)的物業(yè)管理具有準公共物品的形式，相對于團體外部而言具有一定的排他性。但是在業(yè)主團體內(nèi)部物業(yè)管理屬于集體服務(wù)，相較于個體而言，不具有排他性和競爭性，就會存在個體機會主義行為和搭便車的風險。無論準公共物品、集體物品還是純公共物品，它們都具有公共產(chǎn)品的屬性——排他困難，此時消費者為之付費的需求會降低，生產(chǎn)者提供它的激勵會打折扣，市場就有可能失靈。[[11]]《物業(yè)管理條例》第六十七條規(guī)定：“違反物業(yè)服務(wù)合同約定，業(yè)主逾期不交納物業(yè)服務(wù)費用的，業(yè)主委員會應(yīng)當督促其限期交納；逾期不交納的，物業(yè)服務(wù)企業(yè)可以向人民法院起訴。” 現(xiàn)在商品房小區(qū)成立業(yè)主委員會的尚不多，即使成立業(yè)主委員會，在督促業(yè)主交納物業(yè)費上很少能發(fā)揮作用。物業(yè)服務(wù)企業(yè)的物業(yè)費請求權(quán)不能實現(xiàn)時，只有采取司法救濟。由于物業(yè)糾紛的標的數(shù)額小而對象眾多，采取司法救濟的成本高而效果差，因為物業(yè)服務(wù)企業(yè)采取司法訴訟，不僅要支付律師代理費，還要耗費大量的時間和精力，同時還會和業(yè)主的關(guān)系鬧僵，更不利于物業(yè)費的收取。我國立法上對物業(yè)費請求權(quán)不能實現(xiàn)時的救濟不足，無法有效約束搭便車和機會主義行為。[[12]]

（四）物業(yè)服務(wù)企業(yè)對人的管理和無公德的個體之間的矛盾

根據(jù)物業(yè)管理的內(nèi)容，可以將物業(yè)管理的對象分為兩大類：一是對物的管理，即共用空間的清潔、綠化以及共用設(shè)施設(shè)備的養(yǎng)護等；二是對人的管理，主要是對產(chǎn)生外部性的人的行為管理，以維護公共區(qū)域的綜合秩序。在小區(qū)業(yè)主團體內(nèi)部的權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，業(yè)主個體在享有權(quán)利的同時不得損害其他業(yè)主的合法權(quán)益，個體行為需要遵守業(yè)主公約。但是在物業(yè)管理實踐中，常常會少數(shù)違背業(yè)主公約的無公德的個體，具體表現(xiàn)為噪音擾民、不文明養(yǎng)寵、 私搭亂建、毀綠種菜、違規(guī)裝修、私占消防通道等。嚴格來說這屬于業(yè)主團體內(nèi)部的自治管理或政府職能部門的公共管理，物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主之間不具有直接的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，物業(yè)服務(wù)企業(yè)依據(jù)業(yè)主團體的委托，依據(jù)業(yè)主管理規(guī)約和國家法律法規(guī)對業(yè)主損害他人合法權(quán)益的行為管理。[②]但是物業(yè)服務(wù)企業(yè)受業(yè)主團體的委托提供物業(yè)服務(wù)，其中就包括恢復(fù)空間規(guī)劃秩序，及時制止個體業(yè)主未經(jīng)許可侵占公共空間或損害公共利益的行為。以上一些行為不僅損害了業(yè)主的公共利益，甚至有些還是違法行為，但是物業(yè)服務(wù)企業(yè)發(fā)現(xiàn)后，若及時勸阻，會遇到對方的反抗，物業(yè)服務(wù)企業(yè)將案件上報給相關(guān)部門，違規(guī)業(yè)主得到相應(yīng)制裁后就會對物業(yè)服務(wù)企業(yè)懷恨在心，因而就會以不交物業(yè)費作為抗辯。本應(yīng)屬于業(yè)主團體內(nèi)部人與人之間關(guān)系的矛盾，在物業(yè)服務(wù)企業(yè)介入管理后，卻演化成物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主之間的私人沖突，物業(yè)服務(wù)企業(yè)對人的管理面臨無公德個體之間的矛盾。

（五）無組織的業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的不當牟利之間的矛盾

正如同物業(yè)服務(wù)企業(yè)面對眾多分散的業(yè)主面臨收費難困境，單個的業(yè)主對物業(yè)服務(wù)企業(yè)卻面臨有效監(jiān)管難題。小區(qū)業(yè)主共有資金主要包括公攤收益和專項維修資金，對于很多中高檔小區(qū)這筆資金流量是很大的。沒有成立業(yè)主大會和業(yè)主委員會的小區(qū)，對于占用共有部分或共用設(shè)施設(shè)備經(jīng)營產(chǎn)生的公攤收益就處于棄管狀態(tài)，往往為物業(yè)服務(wù)企業(yè)所俘獲。而成立了業(yè)主大會和業(yè)主委員會的小區(qū)，由于業(yè)委會不具有法人資格且無法在銀行開設(shè)獨立賬戶，且業(yè)委會成員沒有工資報酬，主要由公益心的業(yè)主利用業(yè)余時間為業(yè)主服務(wù)，沒有足夠的精力和能力親自對共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)營，所以在現(xiàn)行條件下通過物業(yè)服務(wù)企業(yè)來代管就相對具有可操作性，物業(yè)服務(wù)企業(yè)經(jīng)營收益中提取一定比例的管理費用。[[13]]但是由于普通業(yè)主沒有組織起來，對業(yè)委會進行實質(zhì)監(jiān)督，業(yè)委會在巨額利益流量和私利動機追求下，往往蛻化為一個相對獨立的利益群體，形成寡頭治理或派性斗爭。[[14]]業(yè)委會往往為物業(yè)服務(wù)企業(yè)收買，和物業(yè)服務(wù)企業(yè)達成分利形成不穩(wěn)定的分利秩序，或因利益分配均衡而形成利益共同體，或因利益分配不均而分裂斗爭，不管哪一種情形都會損害大多數(shù)業(yè)主的利益。

三、住宅小區(qū)物業(yè)管理的屬性界定

在住房制度商品化改革前，城市房屋產(chǎn)權(quán)形態(tài)比較簡單，物業(yè)管理由房管部門或單位后勤集團負責，很少存在物業(yè)糾紛。而城市住房制度商品化改革后，房屋所有權(quán)以及物業(yè)管理一并轉(zhuǎn)移給建筑物區(qū)分所有權(quán)人。我國城市土地屬于國家所有，建筑物區(qū)分所有權(quán)是建立在土地使用權(quán)之上，而非土地所有權(quán)之上，土地所有權(quán)屬于國家。那么，城市商品房住宅小區(qū)的產(chǎn)權(quán)形態(tài)就比較復(fù)雜，由私人產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)和公有產(chǎn)權(quán)共同組成，物業(yè)管理的屬性也就兼具私人性、集體性和公共性三維屬性，分別對應(yīng)的是業(yè)主個體、業(yè)主團體和政府的責任，唯有三方各司其職和協(xié)作共管，方能形成良好的物業(yè)管理秩序。

依據(jù)《物權(quán)法》第八十一條可知，業(yè)主自治管理的含義是經(jīng)業(yè)主共同決定可以由業(yè)主自行管理建筑物及其附屬設(shè)施，也可以委托物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者其他管理人管理。由于新建的商品房小區(qū)，一個物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的業(yè)主眾多，自行管理的難度比較大，目前絕大部分小區(qū)都是采取市場化的物業(yè)管理方式。因此，物業(yè)管理通常是指業(yè)主通過選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，由業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)按照物業(yè)服務(wù)合同約定進行物業(yè)管理的活動，這是最狹義的理解，也為《物業(yè)管理條例》所采納。但是，將物業(yè)管理定義為業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)合同之下的物業(yè)管理活動，容易混淆物業(yè)管理的本質(zhì)。盡管處于高度發(fā)達的經(jīng)濟社會中，業(yè)主已不可能躬親于物業(yè)的管理，或者沒有時間、精力、能力管理自己的物業(yè)，就物業(yè)的管理委之于專業(yè)機構(gòu)，但是物業(yè)管理的本質(zhì)是業(yè)主之間的關(guān)系，而不是業(yè)主與物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的關(guān)系。[[15]]

市場化的物業(yè)管理活動，實質(zhì)上先后存在兩個契約形態(tài)：第一個契約是業(yè)主管理規(guī)約，屬于一種內(nèi)部契約或社會契約。一個物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的全體業(yè)主基于建筑物區(qū)分權(quán)中的共有權(quán)和成員權(quán)形成的是一種團體關(guān)系，在業(yè)主團體內(nèi)部成員之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的判定就屬于業(yè)主管理規(guī)約的范疇。第二個契約則是由業(yè)主大會決定聘請物業(yè)服務(wù)企業(yè)，在業(yè)主大會的授權(quán)下由業(yè)主委員會代表業(yè)主與物業(yè)服務(wù)企業(yè)簽訂物業(yè)服務(wù)合同，這屬于外部契約或市場契約。物業(yè)服務(wù)企業(yè)依據(jù)物業(yè)服務(wù)合同約定的內(nèi)容以及業(yè)主管理規(guī)約提供物業(yè)服務(wù)，相當于是經(jīng)過業(yè)主大會的授權(quán)提供物業(yè)管理，物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主之間達成了物業(yè)服務(wù)管理公約。物業(yè)管理費應(yīng)該由業(yè)主交給業(yè)主團體，此基于團體內(nèi)部的管理規(guī)約；團體將收到的物業(yè)管理費支付給物業(yè)服務(wù)企業(yè)作為服務(wù)的對價，此基于外部的市場契約。出于方便考慮，業(yè)主團體可將物業(yè)管理費的收取委托給物業(yè)服務(wù)企業(yè)來實施。那么，物業(yè)服務(wù)合同的當事人就是業(yè)主團體和物業(yè)服務(wù)企業(yè)，而非單個的業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)。從組織的角度來看，物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主團體關(guān)于服務(wù)和收費的認定就是一對一的關(guān)系，這樣就會極大地降低市場交易成本。因此，良好的市場化物業(yè)管理供給秩序，就不僅涉及市場化的問題，還需要社會化建設(shè)與之相匹配。

我國的物業(yè)管理不僅具有私人性，還兼具集體性和公共性，良好的物業(yè)管理秩序就相當于是一種準公共物品。從經(jīng)濟學(xué)的視角來看，公共物品的供給由于存在外部性或搭便車等難題，市場就有可能失靈，需要社會或國家來彌補市場的缺陷。從制度設(shè)置上來看，通過成立業(yè)主大會和業(yè)主委員會等組織機構(gòu)，將業(yè)主團體建設(shè)為業(yè)主自治組織，目標就是將業(yè)主組織起來制定團體內(nèi)部的社會規(guī)范來約束外部性或機會主義行為，實現(xiàn)物業(yè)的集體供給。但問題是業(yè)主管理規(guī)約雖然對于業(yè)主具有約束力，但并沒有強制力，面對搭便車者或釘子戶就會失靈，這就需要政府的強制力作為后盾。由于物業(yè)管理具有公共屬性，市場或社會組織在公共利益和公共秩序的供給中失靈時，需要國家的強制力來提供保障；且市場和社會組織機制的有效發(fā)揮，本身就需要以政府的強制力作為基礎(chǔ)來保障契約履行、交易安全和社會信用。

四、物業(yè)管理糾紛的生成機制

由于忽視物業(yè)管理的三維屬性，僅僅將物業(yè)管理狹隘的理解為業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的市場關(guān)系，就難以把握物業(yè)管理沖突的本質(zhì)和原因，相應(yīng)的也就難以提出有效的解決機制。如果僅僅將物業(yè)管理理解為業(yè)主和服務(wù)企業(yè)按照物業(yè)服務(wù)合同約定下的物業(yè)管理活動，那么物業(yè)糾紛的解決就只有依靠司法救濟。但是從司法訴訟實踐來看，法院雖然能夠根據(jù)法律來判定雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和幫助合同的履行，但是卻無益于物業(yè)管理沖突的化解，甚至會惡化業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的關(guān)系。結(jié)合前述物業(yè)管理的五大矛盾和物業(yè)管理的三維屬性，我國物業(yè)管理矛盾難以化解原因主要有無公德的個體、業(yè)主自治不足和政府管理缺位三個層面，當業(yè)主的規(guī)則意識、業(yè)主自治能力和政府管理沒有跟上的時候，業(yè)主和市場之間的互動就會不暢，物業(yè)管理沖突大量產(chǎn)生。

（一）業(yè)主的有限理性和無公德的個體

由于我國城市商品房開發(fā)市場形成才十幾年的歷史，物業(yè)管理、物業(yè)服務(wù)市場和業(yè)委會等一套制度設(shè)置都是外來的新生事物，屬于政府“規(guī)劃性變遷”的產(chǎn)物。[[16]]由于住宅小區(qū)物業(yè)管理具有較高的專業(yè)性，普通業(yè)主對物業(yè)管理的認知具有有限理性，主要表現(xiàn)為兩個方面：一是對于物業(yè)管理的性質(zhì)存在認識錯位。物業(yè)管理不僅具有私人屬性，還兼具集體屬性和公共屬性，業(yè)主個體的行為在團體內(nèi)部就會產(chǎn)生外部性，物業(yè)管理的本質(zhì)是全體業(yè)主的公共責任。這就要求業(yè)主在享受權(quán)利的同時，還要履行不能損害其他人合法權(quán)益的義務(wù)，實質(zhì)上這是團體內(nèi)部人與人利益關(guān)系的調(diào)整和規(guī)范，唯有遵守權(quán)利義務(wù)相平衡的規(guī)則才能形成良好的集體秩序和公共秩序。而實踐中普通業(yè)主囿于有限理性的限制而難以對物業(yè)管理的性質(zhì)認識錯位。二是對物業(yè)服務(wù)企業(yè)的認識存在偏差�；�于建筑物區(qū)分權(quán)而形成的物業(yè)管理制度，住宅小區(qū)的產(chǎn)權(quán)形態(tài)復(fù)雜，物業(yè)管理知識的專業(yè)性強，部分業(yè)主不僅對物業(yè)管理的屬性認識不到位，而且花錢買服務(wù)的意識不足，對物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供的物業(yè)服務(wù)邊界認識有偏差，錯把履行有限合同責任的市場主體當作全能型物業(yè)主體，物業(yè)服務(wù)企業(yè)實質(zhì)上被迫承擔了無限責任。

物業(yè)管理的專業(yè)性和業(yè)主個體的有限理性，使得普通業(yè)主容易對物業(yè)管理處于“無知”狀態(tài)。同時，還有少數(shù)業(yè)主的機會主義行為而成為“無公德”的個體，加劇了物業(yè)管理的矛盾。物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主個體之間并不具有直接的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，物業(yè)服務(wù)企業(yè)受業(yè)主團體的委托按照業(yè)主管理規(guī)約、法律法規(guī)對小區(qū)管理，以維護物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的綜合秩序，但是物業(yè)服務(wù)企業(yè)面對少數(shù)只講權(quán)利不要義務(wù)的無公德個體時，可能會產(chǎn)生市場失靈，如不文明養(yǎng)寵、私搭亂建、 違規(guī)裝修、毀綠種菜等違背業(yè)主公約的行為。一方面，物業(yè)服務(wù)企業(yè)有勸阻和維持秩序的義務(wù)，但是當物業(yè)服務(wù)企業(yè)前去勸阻制止和上報時，就會得罪該業(yè)主，業(yè)主團體內(nèi)部的矛盾就會轉(zhuǎn)嫁為業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的私人恩怨；另外一方面，由于產(chǎn)生負外部性的行為無法得到有效約束，損害了其他業(yè)主的合法權(quán)益，就會激起其他大多數(shù)業(yè)主的不滿，同樣會將內(nèi)部矛盾轉(zhuǎn)嫁為業(yè)主對物業(yè)服務(wù)企業(yè)管理不到位的不滿。最終這都會以物業(yè)企業(yè)物業(yè)費收繳難和業(yè)主對物業(yè)服務(wù)不滿之間的矛盾而集中呈現(xiàn)。

（二）業(yè)主自治力不足

物業(yè)服務(wù)市場從本質(zhì)上說是業(yè)主的服務(wù)需求和物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供服務(wù)的結(jié)合，兩者之間的關(guān)系是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。在前述物業(yè)管理的三維屬性中已經(jīng)分析了，基于集體屬性的物業(yè)管理是基于業(yè)主共同利益的需要而產(chǎn)生的物業(yè)管理活動，物業(yè)管理關(guān)系本質(zhì)上是業(yè)主團體內(nèi)部人與人之間的關(guān)系。從法律關(guān)系上來看，業(yè)主與物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間就先后存在兩個契約形態(tài)，物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主組織之間就是一對一的關(guān)系，交易成本內(nèi)部化。但是現(xiàn)實中業(yè)主自治的意識和能力嚴重不足，業(yè)主并沒有組織起來，呈現(xiàn)的是一盤散沙的原子化狀態(tài)。[[17]]如業(yè)主大會和業(yè)主委員會難以成立、業(yè)主參與意識不足、缺乏對業(yè)委會的監(jiān)督機制以及業(yè)委會有謀取自身利益而偏離業(yè)主意愿的可能。[[18]]由于業(yè)主自治力不足，在物業(yè)管理活動中物業(yè)服務(wù)企業(yè)和眾多分散的業(yè)主就變成了一對多的關(guān)系。具體來說，關(guān)于服務(wù)的判定上，就會變單個業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的矛盾；關(guān)于物業(yè)費收取，則會變成物業(yè)服務(wù)企業(yè)和單個業(yè)主之間的矛盾。那么物業(yè)服務(wù)企業(yè)和眾多分散的業(yè)主直接打交道就會面臨高昂的交易成本，使得交易成本外部化，物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主之間難以建立有效的溝通機制。業(yè)主對物業(yè)服務(wù)企業(yè)的不滿以及物業(yè)服務(wù)企業(yè)收費難的問題就缺乏一個公共平臺來溝通，雙方都只有訴諸司法救濟，但這只會加劇彼此的不信任。

（三）政府管理缺位和基層行政能力不足

經(jīng)濟活動的規(guī)則，大部分是自然形成的，由約定俗成而成為共同遵守的規(guī)則。當經(jīng)濟活動產(chǎn)生外部性，涉及公共利益時，或者經(jīng)濟活動的各利益主體自身不能實現(xiàn)利益平衡時，就需要政府制定規(guī)則。[[19]]由于我國物業(yè)管理和業(yè)主自治制度是國家規(guī)劃性變遷的產(chǎn)物，作為公共管理角色的政府，既要履行市場監(jiān)管的責任，也要擔負培育業(yè)主自治的重任。物業(yè)管理的公共屬性也需要政府履行法定的公共職能和維護公共利益。我們從物業(yè)管理五大矛盾中也可以看出，業(yè)主以不交物業(yè)費作為抗辯的很多訴求實際上是由于公共管理秩序缺失導(dǎo)致的，并不屬于物業(yè)服務(wù)企業(yè)的職責，而是由于政府管理缺位所致，如住改商、私搭亂建等行為。

地方政府在行政管理過程中，傾向于凡是有物業(yè)服務(wù)企業(yè)的小區(qū)就不多管，讓物業(yè)服務(wù)企業(yè)去管理就好了。出現(xiàn)物業(yè)管理沖突，地方政府為避免麻煩，傾向于讓當事人去找法院通過司法訴訟途徑解決。而和居民打交道最多的街道和居委會由于沒有執(zhí)法權(quán)而致基層行政能力不足，難以構(gòu)建有效的沖突管理機制。物業(yè)服務(wù)企業(yè)只是一個依法自主經(jīng)營、以盈利為目的的企業(yè)，諸如車輛丟失、被刮或家里被盜等社會治安的管理是國家有關(guān)機關(guān)的法定職責，不應(yīng)把行政機關(guān)的責任全部推給物業(yè)管理企業(yè)，無限擴大物業(yè)服務(wù)企業(yè)的服務(wù)管理職能。[[20]]否則，物業(yè)服務(wù)企業(yè)承擔的責任過大，但又沒有權(quán)力和能力管理，不僅不利于物業(yè)服務(wù)市場的健康發(fā)展，還會造成大量物業(yè)沖突的產(chǎn)生，不利于良好的物業(yè)管理秩序形成和社會穩(wěn)定。

五、結(jié)論

由于我國城市住房制度商品化改革以及業(yè)主自治制度的設(shè)置并不是市場和社會自發(fā)形成的，而是屬于政府規(guī)劃性變遷的過程。加之，我國城市商品房住宅小區(qū)比較復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)形態(tài)決定了物業(yè)管理屬性的多維化。那么良好的城市社區(qū)物業(yè)管理秩序就需要在政府主導(dǎo)下構(gòu)建由政府、市場、社會三方共同參與、合作共管的物業(yè)治理機制，方能有效破解物業(yè)管理的五大矛盾。[[21]]對于城市社區(qū)業(yè)主而言，他們要的不是單純的權(quán)利，而是宜居的生活環(huán)境和良好的公共秩序。那么，為了破解物業(yè)管理矛盾，形成良好的物業(yè)管理秩序，筆者提出以下建議：

第一，探索動態(tài)而靈敏的物業(yè)服務(wù)價格調(diào)節(jié)機制。由于物業(yè)管理具有準公共屬性，完全交由市場定價容易產(chǎn)生失靈，因此需要進一步探索能夠根據(jù)社會發(fā)展的實際情況，動態(tài)而靈敏地調(diào)節(jié)物業(yè)服務(wù)價格的機制，以實現(xiàn)質(zhì)價相符的原則，破解物業(yè)價格嚴重偏離物業(yè)價值而產(chǎn)生的物業(yè)管理矛盾。

第二，培育業(yè)主自治的意識和自治能力。這就需要政府要做好物業(yè)管理知識的宣傳和普及，提高業(yè)主的法律知識素養(yǎng)，糾正業(yè)主對物業(yè)管理的認識偏差；同時政府還要積極指導(dǎo)和協(xié)助成立業(yè)主大會及業(yè)主委員會，并組織對業(yè)委會進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，動員普通業(yè)主參與到與自己利益息息相關(guān)的物業(yè)管理活動中來，加強居委會對業(yè)委會的指導(dǎo)和監(jiān)督作用。

第三，提高政府的監(jiān)管能力和沖突管理能力。這就要求政府完善相關(guān)的法律法規(guī)以及提高法律執(zhí)行能力，為市場交易和社會交往提供制度化的信任。比如政府可以完善對物業(yè)服務(wù)企業(yè)服務(wù)績效的市場信用等級評定，也可以設(shè)置對業(yè)主交納物業(yè)費的信用評定，可以適當聽取社區(qū)居委會的意見（因為居委會對物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主的情況比較了解），以對機會主義行為實行制度化的軟性強制措施。

最后，建設(shè)社區(qū)物業(yè)管理的合力治理機制，形成有效的物業(yè)沖突管理聯(lián)動機制。法律上雖然規(guī)定了區(qū)（縣）房地產(chǎn)行政主管部門、街道和社區(qū)居委會等對住宅小區(qū)業(yè)主自治和物業(yè)管理的指導(dǎo)與監(jiān)督責任，但是實踐中各方力量沒有有效的整合與銜接，容易產(chǎn)生“卸責”或“推諉”現(xiàn)象。因此，為了形成有效的物業(yè)管理秩序，需要進一步建設(shè)社區(qū)物業(yè)管理的合力治理機制，如在社區(qū)內(nèi)部可以加強以社區(qū)黨委和居委會對業(yè)委會和物業(yè)企業(yè)的指導(dǎo)與監(jiān)督作用，建設(shè)社區(qū)黨委（居委會）、業(yè)委會與物業(yè)公司之間的三方聯(lián)動機制，在業(yè)主和物業(yè)公司之間搭建溝通和信任的橋梁。