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“以縣為主”的項(xiàng)目供給模式及其后果

張雪霖

（華中科技大中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北武漢430074）

摘要：國家與接近9億農(nóng)民如何打交道，將是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化無法回避的問題。“以縣為主”的項(xiàng)目供給模式，國家資源的輸入并沒有轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村基層組織的治理能力，反而圍繞著項(xiàng)目制形成了縣鄉(xiāng)村利益共同體和私人治理秩序不可逆的格局。這導(dǎo)致基層政權(quán)面臨合法性危機(jī)和治理性危機(jī)的社會(huì)后果，大量社會(huì)矛盾不斷上移，體制不堪重負(fù)。

科層化、專業(yè)化分工的縣及其職能部門不是直接對(duì)接鄉(xiāng)土社會(huì)的有效基層治理單位，將“以縣為主”的項(xiàng)目制調(diào)整為“以鄉(xiāng)村為主”的項(xiàng)目供給模式，建設(shè)一個(gè)具有強(qiáng)大基礎(chǔ)能力的鄉(xiāng)村基層組織。

關(guān)鍵詞：項(xiàng)目制；縣鄉(xiāng)村利益共同體；私人治理；合法性危機(jī)；治理性危機(jī)

黨的十八屆三中全會(huì)提出國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，國家治理能力的現(xiàn)代化無法回避的問題就是國家與農(nóng)民的關(guān)系以及國家與接近9億農(nóng)民如何打交道。稅費(fèi)時(shí)期，國家通過鄉(xiāng)村組織實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的間接治理，對(duì)上執(zhí)行“征糧派款，刮宮引產(chǎn)”的行政任務(wù)，對(duì)下提供糾紛調(diào)解、社會(huì)治安和公共品供給等社會(huì)需求。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，鄉(xiāng)村組織不再需要向農(nóng)民收取稅費(fèi)，計(jì)劃生育工作也好做了，有一種聲音認(rèn)為鄉(xiāng)村組織沒有存在的必要了，可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能上收到縣一級(jí)政府。由于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期的農(nóng)民負(fù)擔(dān)危機(jī)，贏利性經(jīng)紀(jì)人崛起，導(dǎo)致干群關(guān)系惡化，國家對(duì)鄉(xiāng)村基層組織嚴(yán)重不信任。在后稅費(fèi)時(shí)期，隨著資源下鄉(xiāng)，國家從“汲取型政權(quán)”走向“分配型政權(quán)”[[1]]，國家傾向于繞過鄉(xiāng)村基層組織與農(nóng)民個(gè)體建立直控式治理關(guān)系，實(shí)現(xiàn)國家治理的轉(zhuǎn)型，典型的表現(xiàn)為糧食綜合直補(bǔ)和項(xiàng)目制。

一、“以縣為主”的項(xiàng)目供給制度

我國政府體制共設(shè)有中央、省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等五級(jí)，村兩委則屬于半行政化的組織，中央政府最能代表國家的利益，在中央和農(nóng)民個(gè)體之間還存在省、市、縣、鄉(xiāng)和村等五級(jí)。政府內(nèi)部上下級(jí)關(guān)系可以看做是一個(gè)委托方—管理方—代理方各方之間的契約關(guān)系，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)不完全契約的理論視角，由于信息和未來事件的不確定，各方無法制定完全契約來對(duì)所有行為、權(quán)限一一規(guī)定，因而，契約規(guī)定之外的剩余控制權(quán)的分配成為決定參與各方的激勵(lì)及其行為的重要因素。周雪光將剩余控制權(quán)從目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和實(shí)施激勵(lì)權(quán)等三個(gè)維度配置組合，國家財(cái)政資源根據(jù)不同維度上控制權(quán)的不同權(quán)重和組合，具體會(huì)形成直控式、承包式、托管式和自治式等治理模式。[[2]]

直控式治理有效實(shí)施需要目標(biāo)清晰、實(shí)施過程簡(jiǎn)單易行、檢查驗(yàn)收成本低等特定條件，如糧食直補(bǔ)的發(fā)放，但若這些條件的缺失，將會(huì)導(dǎo)致控制權(quán)向承包方轉(zhuǎn)移，即直控式向承包式、托管式或自治式轉(zhuǎn)移。中央政府除了在特特定有限領(lǐng)域能夠與農(nóng)民建立直控式治理關(guān)系外，大部分事項(xiàng)中央要通過不同的政府層級(jí)來與農(nóng)民個(gè)體對(duì)接，政府內(nèi)部上下級(jí)關(guān)系形成的是多層級(jí)委托—代理關(guān)系。那么在中央無法完全與眾多分散的農(nóng)民個(gè)體直接對(duì)接的情況下，選擇哪一級(jí)組織作為與農(nóng)民個(gè)體直接對(duì)接的基層單位就很重要了，實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)之間良性互動(dòng)。

在后稅費(fèi)時(shí)期，除了糧食綜合直補(bǔ)外，國家財(cái)政資源輸入農(nóng)村采取的是項(xiàng)目制形式。項(xiàng)目制是指按照中央政府意圖，自上而下以專項(xiàng)化資金方式進(jìn)行資源配置的制度安排。折曉葉、陳嬰嬰分析了項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制及其治理邏輯，采取的是中央部門、地方政府和村莊三分法，其中地方政府主要是縣（市）一級(jí)，因?yàn)楂@批的國家項(xiàng)目在省市只須“過手”，經(jīng)由組織評(píng)審、上報(bào)、管理的行政過程后，便落至縣（市）。[[3]]周飛舟以一個(gè)基層義務(wù)教育為案例，分析項(xiàng)目治國體制下形成的“以縣為主”的資源分配體制及其社會(huì)后果。[[4]]渠敬東將項(xiàng)目制視為“一種新的國家治理體制”，以縣為主的項(xiàng)目分級(jí)治理機(jī)制，導(dǎo)致基層社會(huì)解體和重組的以外后果。[[5]]李祖佩進(jìn)而總結(jié)“以縣為主”的項(xiàng)目供給模式下出現(xiàn)鄉(xiāng)村組織失語和鄉(xiāng)村組織的自利性。[[6]]從既有的文獻(xiàn)中，不難看出項(xiàng)目治國體制下，國家由于對(duì)鄉(xiāng)村基層組織不信任，將國家與農(nóng)民農(nóng)直接對(duì)接的有效基層單位上移至縣（市）政府一級(jí)，鄉(xiāng)村基層組織的治理權(quán)力在項(xiàng)目制下進(jìn)一步弱化。

項(xiàng)目制分級(jí)治理機(jī)制中，形成以縣為主的項(xiàng)目供給模式，項(xiàng)目指標(biāo)的分配、項(xiàng)目工程的規(guī)劃和設(shè)計(jì)以及實(shí)施管理都是以縣及其職能部門為主，鄉(xiāng)村組織在項(xiàng)目實(shí)施中沒有話語權(quán)，但項(xiàng)目的實(shí)施中縣職能部門“條條”不借助鄉(xiāng)村基層組織“塊塊”的力量，難以順利推進(jìn)工程的實(shí)施。桂華以國土整治項(xiàng)目為例認(rèn)為項(xiàng)目進(jìn)村涉及“最后一公里”問題，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)“治理問題”，而不僅僅是項(xiàng)目工程質(zhì)量和資金使用管理，技術(shù)化、工程化的條條管理。[[7]]因而，項(xiàng)目治國體制在項(xiàng)目進(jìn)村中產(chǎn)生了組織錯(cuò)位。“以縣為主”的項(xiàng)目供給模式，在實(shí)踐中產(chǎn)生了諸多意外不良后果，證實(shí)了這種理性化、專業(yè)化的技術(shù)治理與鄉(xiāng)土社會(huì)的不適應(yīng)性，縣（市）政府一級(jí)不是國家與農(nóng)民之間直接對(duì)接的有效基層單位。由于鄉(xiāng)土社會(huì)不同于城市工業(yè)社會(huì)的性質(zhì)及其鄉(xiāng)村基層組織的特征與功能，使得一個(gè)強(qiáng)有力而靈活的鄉(xiāng)村基層組織才是國家和農(nóng)民對(duì)接的有效基層單位�；鶎又卫眢w系和治理能力的現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。

二、鄉(xiāng)村基層組織的特點(diǎn)與功能

（一）鄉(xiāng)村基層組織的特點(diǎn)：去科層化

在農(nóng)村調(diào)研常聽鄉(xiāng)村干部說，基層工作就是“上面千根線，下面一根針”，基層干部都是“多面手”，這就是鄉(xiāng)村基層組織不同于縣（市）以上行政組織的特點(diǎn)。“上面千條線”是指在上面，各種政策任務(wù)和部門行為是以科層體制內(nèi)明確的專業(yè)化分工為基礎(chǔ)形成“條條”向下布置貫徹，能夠提高行政效率。到了基層社會(huì)，卻很難再細(xì)分成相應(yīng)的“條條”，而是形成一個(gè)相對(duì)分工不清的“塊塊”，來承接自上而下轉(zhuǎn)移的行政任務(wù)。其中的原因有三：一是基層單位規(guī)模較小，事務(wù)量相對(duì)較少，嚴(yán)格細(xì)致分工的話，不僅行政資源不足，而且也會(huì)帶來極大的浪費(fèi)；二是基層組織接觸的是和農(nóng)民面對(duì)面互動(dòng)的一線工作，基層事務(wù)具有整體性特征，明晰分工的條條難以有效治理，需要塊塊綜合治理；三是制度化的科層分工設(shè)計(jì)具有滯后性，難以有效應(yīng)對(duì)不斷出現(xiàn)的新的社會(huì)問題和突發(fā)事件�？傊�，國家難以建設(shè)一個(gè)嚴(yán)格一統(tǒng)到底的條條分級(jí)運(yùn)作體制，那么“下面一根針”中的針的性質(zhì)和功能就很重要。

相對(duì)于“條條”，這根針就屬于“塊塊”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)塊塊的整合功能是通過中心工作和包村干部等工作機(jī)制實(shí)現(xiàn)的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)組織包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和實(shí)行雙重管理的七站八所等事業(yè)單位，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨政不分，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部也設(shè)有不同的職能部門和科室。鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有職員包括七站八所人員都要被吸納進(jìn)中心工作和包村工作中，即除了要完成自上而下條條布置的專業(yè)職能任務(wù)，還被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府動(dòng)員參與到中心工作和包村工作，具有很強(qiáng)的動(dòng)員能力，打破條條的分割，在分工基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)作和整體性治理。

而通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就不僅僅是做自己分管的業(yè)務(wù)或職能任務(wù)，而是村莊工作事無巨細(xì)都要參與，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就不是天天做在辦公室里，而是常常下鄉(xiāng)和村組干部以及農(nóng)戶打交道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊社會(huì)建立了強(qiáng)關(guān)系，就能夠深入了解農(nóng)村社會(huì)。鄉(xiāng)村干部在和農(nóng)民打交道的時(shí)候，就不是嚴(yán)格按照國家政策和法律辦事，而是綜合運(yùn)用情、理、法等地方性知識(shí)，充滿了鄉(xiāng)土性。不同于縣（市）以上的科層化和專業(yè)化分工的上級(jí)政府組織，農(nóng)村基層組織的非科層化和非專業(yè)化特征正是與具有綜合性、突擊性、季節(jié)性、臨時(shí)性、偶發(fā)性、鄉(xiāng)土性的基層工作和農(nóng)村社會(huì)相適應(yīng)的。

（二）鄉(xiāng)村基層組織的功能：基礎(chǔ)能力和具體能力

賀雪峰將基層組織的功能劃分為一般（基礎(chǔ)）能力和特殊（具體）能力的二分法給予筆者啟發(fā)，在不同國家任務(wù)及不同鄉(xiāng)村社會(huì)性質(zhì)中，鄉(xiāng)村基層組織需要回應(yīng)的具體問題是不同的，因此其特殊（具體）能力是不同的，如稅費(fèi)時(shí)期的收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和計(jì)劃生育任務(wù)。而一般（基礎(chǔ)）能力則是指鄉(xiāng)村基層組織能維系農(nóng)村社會(huì)的基礎(chǔ)秩序，能一般性地回應(yīng)自上而下的作為規(guī)劃的現(xiàn)代化的國家要求和自下而上的鄉(xiāng)村社會(huì)性質(zhì)變遷的要求。[[8]]具有強(qiáng)有力的基礎(chǔ)能力的基層組織，既能有效執(zhí)行國家在不同時(shí)期下達(dá)的不同政策和任務(wù)，即各種具體任務(wù)，也能靈活應(yīng)對(duì)基層社會(huì)層出不窮的社會(huì)問題。基層治理能力的現(xiàn)代化，是國家治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，就在于要建設(shè)一個(gè)具有強(qiáng)大基礎(chǔ)能力的基層組織體系，一頭挑起國家，一頭擔(dān)起農(nóng)民。

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，收取農(nóng)業(yè)稅和計(jì)劃生育等具體任務(wù)消失，并不意味農(nóng)村基層組織不重要了，反而在新時(shí)期快速城市化的背景下，農(nóng)村人財(cái)物大量向外流失，農(nóng)民生產(chǎn)生活互助體系的瓦解以及閑暇的增多，對(duì)生產(chǎn)、生活和文化公共品的內(nèi)生需求強(qiáng)烈，更突顯了一個(gè)具有強(qiáng)大基礎(chǔ)能力的基層組織的重要性。國家惠農(nóng)資源的輸入應(yīng)轉(zhuǎn)化為加強(qiáng)基層組織的基礎(chǔ)能力建設(shè)，以回應(yīng)農(nóng)村作為現(xiàn)代化進(jìn)程中的穩(wěn)定器和蓄水池功能以及國家自上而下對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的現(xiàn)代性改造的要求。村級(jí)組織相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，作為農(nóng)村最基層組織，具有三大功能：一是協(xié)助上級(jí)完成各項(xiàng)任務(wù)，二是組織村民達(dá)成集體行動(dòng)，三是有效表達(dá)農(nóng)民對(duì)公共品需求的偏好。健康有序的鄉(xiāng)村關(guān)系，能夠在國家和農(nóng)民之間起到良好的上傳下達(dá)作用，這也是強(qiáng)大的基礎(chǔ)能力的內(nèi)在要求。

村級(jí)組織是國家與農(nóng)民的制度化連接點(diǎn)，是自上而下的正式行政權(quán)力和自下而上的非正式自治權(quán)力的匯合點(diǎn)，這就決定了村干部的雙重角色和身份，既要做好國家的代理人，又要做好村莊的當(dāng)家人，既要將國家的政策和任務(wù)向下傳達(dá)給農(nóng)民，又要將農(nóng)民的內(nèi)生需求向上反饋給國家，以實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)之間的良性互動(dòng)�？h鄉(xiāng)政府離開村干部直接與農(nóng)民打交道，效率十分低下，因?yàn)榇甯刹可�活在村莊這個(gè)熟人社會(huì)中，不僅可以低成本地掌握村莊內(nèi)部的各種信息，而且可以有效地將自己掌握的自上而下的信息有針對(duì)性地傳遞到村民那里。20世紀(jì)90年代農(nóng)民負(fù)擔(dān)危機(jī)和基層治理內(nèi)卷化問題，是因?yàn)橼A利性經(jīng)紀(jì)人崛起，鄉(xiāng)村利益共同體重新形成，村與鄉(xiāng)之間的利益聯(lián)接超過了之上的國家與農(nóng)民的需要。[[9]]

三、“以縣為主”的項(xiàng)目制對(duì)基層組織的再造

后稅費(fèi)時(shí)期，國家惠農(nóng)資源輸入農(nóng)村主要采取項(xiàng)目化供給模式，專項(xiàng)資金的分配和管理突出的是中央意志的實(shí)現(xiàn)，其特征如下：（1）強(qiáng)調(diào)國家部門的控制權(quán)，避免地方分權(quán)導(dǎo)致的項(xiàng)目實(shí)施的隨意化傾向；（2）強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目專門化方向，務(wù)求�？顚Ｓ�，專職專責(zé)；（3）強(qiáng)調(diào)規(guī)范化的程序技術(shù)，通過理性化的目標(biāo)管理和過程控制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績(jī)效合法性。[[10]]具有“技術(shù)”理性的項(xiàng)目制在縣市以上政府內(nèi)部環(huán)節(jié)是有效的，因?yàn)閺闹醒胝�府、�?jīng)省級(jí)政府、地市政府到縣市政府主要是完成項(xiàng)目審批和項(xiàng)目管理職能，上級(jí)向下級(jí)委托的是項(xiàng)目管理權(quán)，委托后的“監(jiān)督”問題可以通過技術(shù)手段解決。[[11]]

但是項(xiàng)目到了縣市以下主要變成具體項(xiàng)目實(shí)施工作，將項(xiàng)目資金轉(zhuǎn)化為農(nóng)民所需的公共品，就涉及到項(xiàng)目與千家萬戶的分散農(nóng)民的對(duì)接，有效的項(xiàng)目實(shí)施主體和基層治理單位為鄉(xiāng)村基層組織。前文中分析了在項(xiàng)目體制下形成的是“以縣為主”的項(xiàng)目供給模式，項(xiàng)目指標(biāo)的分配以及項(xiàng)目的實(shí)施管理都是以縣及其職能部門為主導(dǎo)，鄉(xiāng)村組織在項(xiàng)目的實(shí)施管理環(huán)節(jié)沒有話語權(quán)，處于“失語”狀態(tài)。這雖然有效地解決了對(duì)鄉(xiāng)村基層組織的“監(jiān)督”問題，卻產(chǎn)生了 “激勵(lì)不足”難題。縣及職能部門通過行政考核壓力和制度外激勵(lì)措施，讓鄉(xiāng)村基層組織承擔(dān)項(xiàng)目實(shí)施管理中擺平矛盾和化解糾紛等治理責(zé)任，而鄉(xiāng)村基層組織卻沒有制度化的治理權(quán)力，雖然最后能保證項(xiàng)目的順利實(shí)施，但是卻形成了縣鄉(xiāng)村分利秩序以及私人治理秩序不可逆的格局。

（一）縣鄉(xiāng)村利益共同體

“大跑大項(xiàng)目大發(fā)展，小跑小項(xiàng)目小發(fā)展，不跑沒項(xiàng)目沒發(fā)展。”在后稅費(fèi)時(shí)期，對(duì)于中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)而言，國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付只能成為“吃飯財(cái)政”，地方的發(fā)展是以項(xiàng)目為支撐�？h市政府往更高級(jí)政府及部門跑項(xiàng)目，鄉(xiāng)村組織則至少往縣級(jí)政府及其部門以上跑項(xiàng)目，項(xiàng)目指標(biāo)具有稀缺性和競(jìng)爭(zhēng)性，項(xiàng)目部門通過掌握稀缺資源的分配權(quán)而建立起對(duì)下級(jí)政府的權(quán)威。“部門政府也往往在項(xiàng)目過程中因?yàn)閾碛胁豢商娲�的資源、信息和權(quán)力，而逐步轉(zhuǎn)變成為專項(xiàng)意義上的獨(dú)立王國。”[[12]]具體到縣（市）政府而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級(jí)部門之間本是平級(jí)關(guān)系，縣政府職能部門正是通過掌握項(xiàng)目指標(biāo)的分配權(quán)力，樹立起對(duì)縣鎮(zhèn)政府的權(quán)威，轉(zhuǎn)變成實(shí)質(zhì)上的上下級(jí)考核監(jiān)督關(guān)系。

“以縣為主”的項(xiàng)目供給模式在縣市政府一級(jí)，項(xiàng)目指標(biāo)的分配主要有兩種方式：一是縣政府的“打包”機(jī)制，即將各種部門項(xiàng)目融合或捆綁成一種綜合工程，融入地方意圖，借項(xiàng)目之勢(shì)，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)更加宏大的地方發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃。[[13]]縣市政府的項(xiàng)目打包主要投入方向?yàn)槌鞘虚_發(fā)建設(shè)和打造亮點(diǎn)工程，通過的方式有縣領(lǐng)導(dǎo)開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、結(jié)對(duì)子等方式，以將分散在各條條的項(xiàng)目整合。二是縣政府部門的項(xiàng)目分配機(jī)制，這個(gè)是由鄉(xiāng)村組織去申報(bào)，由掌握項(xiàng)目的部門來根據(jù)情況選擇分配指標(biāo)。不管哪一種項(xiàng)目指標(biāo)分配方式，項(xiàng)目的實(shí)施都是由縣職能部門負(fù)責(zé)，包括項(xiàng)目工程的規(guī)劃設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、監(jiān)理單位的聘請(qǐng)等環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)村組織以及農(nóng)民在項(xiàng)目實(shí)施管理中沒有話語權(quán)，被動(dòng)地接手項(xiàng)目工程。

項(xiàng)目進(jìn)村涉及村莊利益的調(diào)整和再平衡，就不單純是工程技術(shù)、工程質(zhì)量或者資金管理等技術(shù)問題，還是一個(gè)需要和農(nóng)民打交道的治理問題。每個(gè)農(nóng)民對(duì)于項(xiàng)目進(jìn)村都是很歡迎的，但是涉及項(xiàng)目工程需要占用自家的土地、廁所、牛欄或房屋等個(gè)人利益，而又沒有相應(yīng)的補(bǔ)償，那作為個(gè)體的農(nóng)民就會(huì)不愿意，導(dǎo)致工程無法施工。諸如此類的項(xiàng)目施工中出現(xiàn)的社會(huì)矛盾和糾紛，縣職能部門無力與眾多分散的小農(nóng)直接打交道，往往是將治理責(zé)任下移給鄉(xiāng)村基層組織。但是鄉(xiāng)村組織在項(xiàng)目實(shí)施中并沒有治理權(quán)力，承擔(dān)項(xiàng)目的治理責(zé)任就面臨授權(quán)激勵(lì)不足的問題。為解決鄉(xiāng)村基層組織激勵(lì)不足難題，縣政府及其職能部門采取的手段主要有兩種：一是自上而下施加行政壓力和布置政治任務(wù)，這主要表現(xiàn)在縣級(jí)政府重點(diǎn)工程和亮點(diǎn)工程；二是將鄉(xiāng)村基層組織協(xié)助完成項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效與部門指標(biāo)分配相掛鉤[[14]]或制度外灰色利益激勵(lì)措施[[15]]。最終圍繞著項(xiàng)目制形成縣鄉(xiāng)村利益共同體，即一個(gè)既不同于國家的目標(biāo)，也不同于農(nóng)民的需求，具有相對(duì)獨(dú)立自主利益的謀利性共同體，國家資源的輸入并沒有轉(zhuǎn)化為基層組織的治理能力，反而導(dǎo)致內(nèi)卷化治理。[[16]]

案例：隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消和國家項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)，基層治理的主體發(fā)生了“精英替代”。陜西省興平市下轄的B鎮(zhèn)共有16個(gè)行政村，至少有70%的村莊都變成了混混擔(dān)任村級(jí)主職干部。Z村的富娃是讓村民隔著門縫都害怕的當(dāng)?shù)赜忻�的混混�?/span>2008年他想競(jìng)選村主任，就問當(dāng)時(shí)的村書記：聽說今年村委會(huì)換屆選舉，我想當(dāng)村主任，你看我能行嗎？”村書記笑著回答說：“你不行，你在村里的名聲不好。”他聽后很生氣，下決心一定要當(dāng)上村主任，后來通過打通鎮(zhèn)上的關(guān)系，最終當(dāng)上了村主任，而村兩委換屆選舉則只是走個(gè)形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)看重他的主要有兩點(diǎn)：一是政商人脈關(guān)系廣，有助于跑項(xiàng)目；二是有灰色暴力符號(hào)，能夠威懾治理釘子戶，推進(jìn)項(xiàng)目落地。

他當(dāng)上村主任后，不負(fù)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民的承諾，先后到縣市不同部門跑到村級(jí)道路硬化工程項(xiàng)目、自來水改造項(xiàng)目以及美麗鄉(xiāng)村路燈亮化項(xiàng)目等。由于Z村通過爭(zhēng)資跑項(xiàng)，村里的基礎(chǔ)設(shè)施和村容村貌得到極大改善，被評(píng)上“文明村”，也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政績(jī)工程。為了調(diào)動(dòng)村干部積極爭(zhēng)資跑項(xiàng)的動(dòng)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部往往會(huì)給予村干部制度外的灰色利益，如承包工程或宅基地審批權(quán)�，F(xiàn)在村民新批宅基地，需要交納審批費(fèi)至少1萬元，一部分上繳給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一份作為村集體收入，但實(shí)際上往往被村干部私人俘獲。聽村民反映，隔壁村的村副主任，也是個(gè)混混，通過新批宅基地收取費(fèi)用高達(dá)10幾萬元，將錢卷走了。Z村新批宅基地也是通過村主任富娃同意即可，前任村長(zhǎng)打算在村級(jí)公路旁邊規(guī)劃一片地用于新批宅基地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不批準(zhǔn)，后富上臺(tái)后就批了下來。

（二）私人治理秩序不可逆

從制度設(shè)置上，我國農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)行以家庭承包為基礎(chǔ)統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，農(nóng)戶擁有的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，集體組織擁有土地所有權(quán)，統(tǒng)籌管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活中“一家一戶不好辦或辦不好”的公共事務(wù)，集體組織通過土地調(diào)整權(quán)或預(yù)留機(jī)動(dòng)地等手段，可以在集體內(nèi)實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益之間的平衡和整合，從而將個(gè)人利益轉(zhuǎn)化為集體利益，以與國家項(xiàng)目化資源的輸入對(duì)接。但是隨著土地二輪延包以后，國家不斷強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定土地承包關(guān)系和保護(hù)農(nóng)民的地權(quán)，虛化土地的集體所有權(quán)，而且土地上的附著利益有不斷增加趨勢(shì)，那么項(xiàng)目工程占地產(chǎn)生的土地利益損失越來越剛性。村集體組織由于喪失了合法的土地利益調(diào)整權(quán)力和村內(nèi)利益平衡的能力，對(duì)于項(xiàng)目施工過程中產(chǎn)生的“釘子戶”就沒有制度化的手段。同時(shí)由于現(xiàn)代性的進(jìn)入，鄉(xiāng)村社會(huì)的性質(zhì)發(fā)生快速變遷，由熟人社會(huì)向半熟人社會(huì)變化，村社的公共性萎縮，對(duì)釘子戶的邊緣化機(jī)制衰落。

圍繞著項(xiàng)目制縣鄉(xiāng)村形成利益共同體，鄉(xiāng)村基層組織承擔(dān)了項(xiàng)目實(shí)施中的擺平矛盾和化解糾紛的治理責(zé)任，但是鄉(xiāng)村基層組織并沒有制度化的治理資源，對(duì)于“釘子戶”的治理只能采取做工作的方式。做工作的手段，包括動(dòng)用面子、情感、講理等軟磨硬泡的方式和非正式關(guān)系運(yùn)作，但是對(duì)于“硬釘子”而言，這樣一套軟性的做工作機(jī)制就不奏效了。鄉(xiāng)村基層組織對(duì)于釘子戶沒有合法的行政強(qiáng)制權(quán)，但不擺平捋順矛盾，項(xiàng)目工程就無法推進(jìn)，灰色的私人暴力性資源就是最后的手段。[[17]]如同征地拆遷中邏輯一樣，政府怕釘子戶，釘子戶怕黑灰勢(shì)力，黑灰勢(shì)力怕政府。兄弟多、拳頭硬的“狠人”或者有一定黑灰背景的“混混”當(dāng)村干部就對(duì)于縣鄉(xiāng)政府而言就是較優(yōu)選擇，對(duì)于生活在村中熟人關(guān)系的釘子戶就具有足夠的暴力威懾力，通過村干部的私人暴力性資源做后盾，釘子戶的擺平就有了保障。

與此同時(shí)，項(xiàng)目工程的實(shí)施都需要配套工程以及前期墊資，無法完成配套工程和前期墊資的話，項(xiàng)目就無法落地，甚至?xí)�出現(xiàn)“項(xiàng)目漂移”的現(xiàn)象。在村集體沒有收入以及難以通過一事一議向村民集資的情形下，唯有資金雄厚的老板或富人才能承擔(dān)起前期資金墊付的責(zé)任，帶來的結(jié)果自然就是“富人治村”或“老板治村”。有錢的富人或者有私人暴力的狠人當(dāng)村干部，甘愿當(dāng)政府的一條腿，不惜得罪村民以完成行政任務(wù)，并不是出于公心，而是要謀利的。雖然村莊社會(huì)性質(zhì)在發(fā)生快速變遷，但是村社內(nèi)部相較于城市陌生人社會(huì)而言，依舊是個(gè)熟人社會(huì)，村干部的行為要受到村社規(guī)范的制約，村干部在村中行事就會(huì)有所顧忌，而“不在村”的村干部就會(huì)更少顧忌。

案例：廣西省F縣是一個(gè)貧困縣，在2007年項(xiàng)目進(jìn)村前，村組的日常工作不多，村組干部也都是由比較公道正派的毛式干部擔(dān)任的，如M村陳書記就是在村里當(dāng)了20多年的村書記，在群眾中的威望比較高。F縣先后被評(píng)上“省級(jí)貧困縣”后扶貧項(xiàng)目就開始增多，2012年被評(píng)上“國家貧困縣”后，成為省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)的“扶貧攻堅(jiān)示范點(diǎn)”，成為省市縣鄉(xiāng)重點(diǎn)打造的“新農(nóng)村建設(shè)示范點(diǎn)”，匯聚的項(xiàng)目資金高達(dá)8000萬元，包括新村建設(shè)、道路工程、國土整治等一系列配套項(xiàng)目。大量項(xiàng)目進(jìn)村，就面臨項(xiàng)目落地時(shí)擺平釘子戶的治理難題。雖然陳書記在群眾中威望比較高，但是在項(xiàng)目落地時(shí)卻也常常面臨少數(shù)靠講道理講不通的釘子戶而拿他們沒有辦法，就沒辦法推進(jìn)項(xiàng)目的執(zhí)行。在這個(gè)背景下，村民請(qǐng)?jiān)诤诘郎匣斓�在縣城居住的莫老大回村擔(dān)任村長(zhǎng)，由于一般村民都怕他，遇到項(xiàng)目落地時(shí)不配合的村民，靠講情理講不通德，就由莫老大出面“來硬的”，以私人暴力進(jìn)行威懾強(qiáng)制。作為回報(bào)，新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目中的老房屋的拆遷以及道路硬化的路基鋪設(shè)等配套的小工程，都是由莫老大來承包的。陳書記快到退休年齡了，再干滿這一屆后就要退休，下次村兩委換屆選舉，村民認(rèn)為莫老大毫無懸念的會(huì)當(dāng)選村書記。

通過以上案例我們可以看到，在項(xiàng)目進(jìn)村的背景下，為了有效治理項(xiàng)目落地時(shí)出現(xiàn)的少數(shù)釘子戶，村級(jí)治理主體出現(xiàn)了“精英替代”的過程，一個(gè)在不在村居住且具有黑灰勢(shì)力的老板被推選為村主任，保證了項(xiàng)目的順利實(shí)施。綜上，在“以縣為主”的項(xiàng)目供給模式下，為了推動(dòng)項(xiàng)目工程的順利實(shí)施，同時(shí)滿足“不在村”、“有私人暴力”、“富人或老板”等三個(gè)條件的村干部將是最佳人選。雖然通過精英替代保證了具體項(xiàng)目任務(wù)的完成，但形塑的卻是私人治理秩序，依靠的是私人暴力資源來治理釘子戶，以保障政策的執(zhí)行和提供基層治理秩序。那么，在不改變“以縣為主”的項(xiàng)目供給模式和增強(qiáng)基層組織的治理權(quán)力的前提下，圍繞著項(xiàng)目制的運(yùn)行而形塑的私人治理秩序就是不可逆的。

四、“以縣為主”項(xiàng)目供給模式的后果：基層治理的合法化危機(jī)

在“以縣為主”的項(xiàng)目供給模式下，形成了縣鄉(xiāng)村利益共同體和一套分利秩序，導(dǎo)致贏利性經(jīng)紀(jì)人崛起，在擺平釘子戶保證項(xiàng)目工程順利實(shí)施的過程中，援引黑灰勢(shì)力的暴力威懾，形成私人治理和寡頭統(tǒng)治秩序。最終產(chǎn)生“資源消解自治”[[18]]的社會(huì)后果，瓦解了基層組織的基礎(chǔ)能力，改變了基層政權(quán)的基礎(chǔ)和社會(huì)性質(zhì)。與農(nóng)民直接打交道的鄉(xiāng)村基層組織，在鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)威與信任喪失，繼上世紀(jì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)危機(jī)之后，基層政權(quán)面臨新一輪的合法性危機(jī)。國家大量惠農(nóng)資源的輸入，沒有轉(zhuǎn)化為農(nóng)村基層組織的治理能力，提升政權(quán)的合法性，反而進(jìn)一步減損了基層政權(quán)的合法性，提升的只是中央的合法性，“中央的政策都是好的，到了地方就被歪和尚念歪了。”但問題是中央不可能與接近9億農(nóng)民（其中約2.7億農(nóng)民工）直接打交道，國家不可能對(duì)眾多分散的農(nóng)民個(gè)體直接治理，基層社會(huì)問題依然依靠有效的基層組織去治理。

筆者在前文將農(nóng)村基層組織的功能劃分基礎(chǔ)能力和具體能力，“以縣為主”的項(xiàng)目供給模式下，雖然通過縣鄉(xiāng)村利益共同體的形成和私人治理秩序，能完成一個(gè)個(gè)具體的行政任務(wù)，但基層政權(quán)的合法性喪失導(dǎo)致基層組織的基礎(chǔ)能力嚴(yán)重不足，難以回應(yīng)鄉(xiāng)土社會(huì)變遷中的內(nèi)生性需求和層出不窮的社會(huì)矛盾，鄉(xiāng)村基層組織就面臨治理性危機(jī)。事本主義治理的項(xiàng)目制，將農(nóng)村社會(huì)的整體性事務(wù)割裂開來，通過國家自上而下供給一項(xiàng)項(xiàng)具體的公共品，但是鄉(xiāng)土社會(huì)眾多瑣碎而細(xì)小的事務(wù)是無法通過項(xiàng)目制來解決的，需要一個(gè)具有強(qiáng)大基礎(chǔ)能力的基層組織來回應(yīng)。農(nóng)民的需求和矛盾在鄉(xiāng)村基層組織內(nèi)部得不到解決和回應(yīng)，在低成本的信訪體制下，百姓就會(huì)越過基層去上訪，援引更高級(jí)別的政府來解決矛盾和訴求。鄉(xiāng)村基層組織的基礎(chǔ)能力越差，回應(yīng)基層社會(huì)需求和治理基層社會(huì)矛盾的能力越低，基層社會(huì)矛盾越過基層組織上移至縣市以上政府的數(shù)量就會(huì)越多。

大量農(nóng)民上訪的目的就是向更高級(jí)別政府求援，希望通過上級(jí)政府層層向下級(jí)政府傳導(dǎo)壓力，解決農(nóng)民上訪的訴求，信訪體制就異化成替代政府實(shí)施社會(huì)治理的職能。在層級(jí)化的科層官僚體制內(nèi)，上級(jí)政府通過向下級(jí)政府層層施加行政壓力，農(nóng)民訴求的解決最終還是要落實(shí)到行政體制最末端的鄉(xiāng)村基層組織。但是由于基層組織的治理權(quán)力弱化和基礎(chǔ)能力受到削弱，并沒有相應(yīng)的制度化的治理資源和治理能力，在維穩(wěn)的壓力下只好采取特殊主義的邏輯，如“花錢買平安”、“人民內(nèi)部矛盾人民幣解決”等，導(dǎo)致謀利性上訪崛起。[[19]]最終形成了“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的不公平后果，形塑的是“會(huì)哭的孩子有奶吃”和“老實(shí)人吃虧”的體制，進(jìn)一步導(dǎo)致基層政權(quán)的權(quán)威流失，加劇合法性危機(jī)，基層政權(quán)的治理能力進(jìn)一步受到削弱，加劇治理性危機(jī)，形成惡性循環(huán)，“中央是好的，地方是壞的”觀念不斷膨脹。  

項(xiàng)目制只考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的“塊塊”危害，卻沒有認(rèn)識(shí)到這一層級(jí)在基層治理中可發(fā)揮的溝通、協(xié)調(diào)、制約和監(jiān)督功能。對(duì)于所有發(fā)生在基層的社會(huì)矛盾，項(xiàng)目制不考慮充分利用行政中間層消解矛盾、處理危機(jī)的能力，反而將應(yīng)對(duì)所有社會(huì)沖突和危險(xiǎn)的擔(dān)子，都統(tǒng)統(tǒng)攬?jiān)谏霞?jí)政府部門的肩上。由于缺少中間層級(jí)的保護(hù)和疏通，權(quán)力不均衡、信息不對(duì)稱、項(xiàng)目不對(duì)位、溝通不暢通，不僅不能有效解決基層社會(huì)的治理難題，反而造成社會(huì)矛盾的累積效應(yīng)，并使治理風(fēng)險(xiǎn)和行政負(fù)擔(dān)上移，令整個(gè)體制不堪重負(fù)。[[20]]

五、結(jié)論

    由于20世紀(jì)90年代形成農(nóng)民負(fù)擔(dān)危機(jī)，國家對(duì)鄉(xiāng)村基層組織不信任。后稅費(fèi)時(shí)期，國家惠農(nóng)資源的輸入，試圖繞過鄉(xiāng)村基層組織采取項(xiàng)目化供給模式，形成的是“以縣為主”的項(xiàng)目供給模式。具有理性化、規(guī)范化、技術(shù)化治理特征的項(xiàng)目制在縣（市）以上政府內(nèi)部是有效的，因?yàn)樵诳h市級(jí)以上的各層級(jí)政府間主要是關(guān)于項(xiàng)目的申報(bào)和審批，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府委托的是項(xiàng)目管理權(quán)。但是項(xiàng)目制在縣（市）級(jí)政府以下，不僅僅涉及項(xiàng)目的審批管理，還涉及項(xiàng)目的實(shí)施，即項(xiàng)目的實(shí)施涉及和農(nóng)民打交道的治理問題 。“以縣為主”的項(xiàng)目供給模式，項(xiàng)目指標(biāo)的分配和項(xiàng)目的實(shí)施管理都是以縣及職能部門為主導(dǎo)，鄉(xiāng)村基層組織處于“失語”狀態(tài)，強(qiáng)化的是部門權(quán)威和條條專權(quán)。但是科層化、專業(yè)化分工的縣政府及職能部門不是直接對(duì)接鄉(xiāng)土社會(huì)的有效基層治理單位。

而具有去科層化特征的鄉(xiāng)村基層組織，能夠適應(yīng)基層工作的綜合性、整體性、季節(jié)性、臨時(shí)性、突擊性和鄉(xiāng)土性要求。但是“以縣為主”的項(xiàng)目供給模式，國家資源的輸入并沒有轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村基層組織的治理能力，反而圍繞著項(xiàng)目指標(biāo)的分配和項(xiàng)目的實(shí)施形成了縣鄉(xiāng)村利益共同體和私人治理秩序不可逆的格局，產(chǎn)生了一個(gè)既不同于國家的要求，也不同于農(nóng)民的需求，具有獨(dú)立自主利益的贏利性經(jīng)紀(jì)人群體，導(dǎo)致基層治理的內(nèi)卷化，基層政權(quán)面臨合法性危機(jī)。國家資源的輸入不但沒有增強(qiáng)基層組織的治理權(quán)力，反而進(jìn)一步弱化了鄉(xiāng)村組織的基礎(chǔ)能力，無法回應(yīng)基層社會(huì)層出不窮的社會(huì)需求和社會(huì)矛盾，導(dǎo)致基層矛盾不斷上移，基層社會(huì)面臨治理性危機(jī)，進(jìn)一步加劇了基層政權(quán)的合法性危機(jī)。

因而，筆者建議將“以縣為主”的項(xiàng)目供給模式調(diào)整為“以鄉(xiāng)村為主”的項(xiàng)目供給模式，將國家惠農(nóng)資源的輸入轉(zhuǎn)化為農(nóng)村基層組織的治理權(quán)力，建設(shè)一個(gè)具有強(qiáng)大基礎(chǔ)能力的基層組織，既能完成國家自上而下規(guī)劃的鄉(xiāng)村社會(huì)變遷的要求，也能回應(yīng)快速城市化中農(nóng)村層出不窮的新問題，一頭挑起國家，一頭擔(dān)起農(nóng)民。“以鄉(xiāng)村為主”的項(xiàng)目供給模式，要求村內(nèi)的項(xiàng)目實(shí)施采取以社區(qū)為主導(dǎo)，通過民主議事機(jī)制由村民根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)的原則決定項(xiàng)目資金的使用、工程的實(shí)施和管理，激發(fā)農(nóng)民的主體性和社會(huì)組織的活力，培育社區(qū)自治能力，而跨村的項(xiàng)目則采取以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主導(dǎo)協(xié)調(diào)實(shí)施，村莊參與監(jiān)督�？h及職能部門則負(fù)責(zé)做好對(duì)鄉(xiāng)村組織的治理權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督管理的工作。