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征拆背景下低保政策執(zhí)行的邏輯*

——以豫中南市G鄉(xiāng)的低保政策實踐為例

張雪霖

（華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心 湖北武漢430074）

摘要：在征拆背景下的鄉(xiāng)村低保政策的執(zhí)行中出現(xiàn)了未民主評議和民主公示、“終生保”、“死人保”以及在低保戶和低保人之間搖擺等問題。從結構-制度上看，村莊內生的分類治理體系瓦解，村干部對低保政策的執(zhí)行陷入了制度性乏力。征地拆遷為村莊帶來巨額利益，贏利型經紀人競相登上村莊政治舞臺。通過“賄選民主”上臺的村干部卻采取寡頭式治理，群眾對低保信息不知曉，對村干部實行自下而上民主監(jiān)督成為制度擺設。基層政府面臨征地拆遷的中心工作，需要借助村干部的力量，無力自上而下的監(jiān)督。在中央政府介入后，地方政府為求自保，變相上收低保分配權，低保政策執(zhí)行異化。

    關鍵詞：農村低保；贏利型經紀人；村民自治；鄉(xiāng)村利益共同體；策略主義

一、問題的提出

自20世紀80年代初以來，中國農村地區(qū)實施“區(qū)域開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略”，取得重大歷史成就。邁入21世紀之后，中國已經初步解決溫飽問題，貧困人口的區(qū)域性和集中性特征在淡化，開始呈現(xiàn)出點狀式的分散化趨勢。有鑒于此，2007年國務院發(fā)布了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》（下文簡稱《通知》），這標志著農村低保制度已進入全面推進階段�！锻ㄖ�》明確規(guī)定建立農村最低生活保障制度的目標是：通過在全國范圍建立農村最低生活保障制度，將符合條件的農村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國農村貧困人口的溫飽問題。農村最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當?shù)刈畹蜕�活保障標準的農村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農村居民。不同于區(qū)域式扶貧開發(fā)政策，農村低保制度主要是以收入補貼的形式救助農村貧困家庭居民。低保制度被譽為社會發(fā)展的“穩(wěn)定器”、經濟運行的“減震器”和社會公平的“調節(jié)器”。研究低保制度不僅具有理論意義，還具有更為重大的現(xiàn)實意義。

目前，學界關于農村低保制度的研究主要有三種視角：一是制度和政策研究的視角，即分析農村低保制度和政策存在的問題以及對策。如認為低保政策標準模糊、低保對象難確定、低保資金缺乏、程序不民主與不公開、管理不規(guī)范、低保制度不健全和缺乏相關的配套機制等，詳見鄧大松[1]、方菲[2]、李忠林[3]、張雪林[4]。二是從農民的視角理解低保分配的異化。如劉燕舞[5]、李寬[6]認為農民對低保政策的救助功能存在認知偏差，分配的悖論在于農民自身不能吃虧的小私邏輯或以個人為中心的極端平均主義邏輯，致使低保的分配不管是由村干部決定，或是由村民代表會議評選決定，亦或是全民公決的形式都會有不滿出現(xiàn)。三是從鄉(xiāng)村治理的視角分析低保政策在實踐中的異化。如賀雪峰[7]、耿羽[8]、郭亮[9]發(fā)現(xiàn)稅費改革后村級治理資源萎縮和治權的弱化使得由上而下輸入的低保資源在分配中性質異化，低保資源從救助貧困人口的目標轉變成村組干部的治理手段。單純的制度與政策研究的視角難以深入到政策實踐的復雜經驗中去，研究結果難免落于空泛。農民和村級治理的研究視角能夠深入到低保政策執(zhí)行過程，呈現(xiàn)經驗的復雜性和靈動性，本文也將采用鄉(xiāng)村治理的視角。鄉(xiāng)村治理涉及到鄉(xiāng)政府、村組織和農民三方利益主體，以及鄉(xiāng)村關系和干群關系兩組關系。但既有的研究側重分析的是低保分配中的村組織或農民兩方利益主體，忽視了鄉(xiāng)政府一級主體和鄉(xiāng)村關系；且僅僅從村級治理資源萎縮的角度對村組織分析，忽視了村組織的性質、角色以及村民自治的約束。

筆者調查的豫中南市G鄉(xiāng)從2010年開始快速的城市化，帶來大量的征地拆遷工作。以G村為例，自2010年第一次征地至今已經征走了1000多畝地，整個村1／3的土地已經被征完。關于土地利益的分配，鄉(xiāng)政府每征一畝地鄉(xiāng)提取1000元，村提取2000元，因此，光征地這一項而言，G村的集體收入就有200多萬元。對于G村而言，因為征地拆遷工作而使得村莊的資源流量增大，從利益稀疏型的村莊變成了利益密集型的村莊，村組織重新獲得了豐富的治理資源。村組織擁有了治理資源后，并沒有使村莊達到善治狀態(tài)，低保政策的執(zhí)行反而出現(xiàn)了特殊的亂象。

二、田野實踐：低保政策執(zhí)行的問題

按照《通知》的規(guī)定，低保制度應該實現(xiàn)動態(tài)管理，即低保戶中死亡的人口要及時去掉以及當時符合低保條件現(xiàn)在不符合低保條件的也應該及時取消，而過去不符合低保條件現(xiàn)在符合低保條件的應及時評上，以實現(xiàn)應保盡保，應退進退。G村有近3000口人，按照4.5%的比例應該能分配到135個低保名額，但是現(xiàn)在村莊中評上的只有128個低保人，因剛去世一個，所以還剩下127個。筆者統(tǒng)計了G村自2006年以來的新增低保數(shù)量（見表一）和G村李西組的低保情況（見表二）。結合訪談和數(shù)據(jù)統(tǒng)計，G鄉(xiāng)的低保政策執(zhí)行存在未民主評議和民主公示、終生保、低保指標空檔以及在低保戶與低保人之間搖擺等問題。

 * 表一：G村每年新增低保數(shù)量

* 表二：G村李西組低保情況

（一）未民主評議和民主公示

   《通知》規(guī)定低保的評選程序是個人申請、村組干部提出評選意見、鄉(xiāng)民政所審核、區(qū)（縣）民政局審批。村委組織在代理評選低保工作時應召開村民會議或村民代表會議進行民主評議和民主公示。對于村組干部提供的低保名單，民政所要100%入戶調查審核，民政局則進行30%的抽查。鄉(xiāng)民政所入戶調查，因為沒有權力核實低保戶（人）的真實家庭收入，入戶調查一般只能看其家庭的外觀，如房子、家具設施以及有無太陽能、冰箱等大型家電等，對低保對象的甄別是處于信息不對稱的位置上。因此，低保的評選鄉(xiāng)實際上需要依賴村委組織這個中介力量識別低保對象，因為村干部生活在熟人社會社區(qū)內，對各家各戶的真實情況比較熟悉和了解。G鄉(xiāng)總共有13個行政村，鄉(xiāng)民政所下去審核，一般是只審核當年新上報的低保戶（人），之前已經評選上的就不再入戶審核了。而民政局只對30%的低保戶進行抽查，相較于鄉(xiāng)民政所而言，對低保戶的家庭情況處于信息更加不對稱的位置，因此，難以對鄉(xiāng)村兩級基層組織實施有效的自上而下的監(jiān)管。

    G村對低保評選的決定權完全在村干部手里，個人先向村民組長提出申請，各村民組長再把申請上報到村委，最后村委從各各組上報的名單中進行篩選和議定，未召開村民會議或村民代表會議進行民主評議。普通村民和村民組長都既不知道每年的低保指標數(shù)量、評上低保的事由及落選的事由，很多人反映低保評選結果并未進行公示，也不知道小組內都是哪些人吃了低保。筆者只在村委會文書的辦公室內看到低保評選程序的公示牌以及自2006年以來吃上低保的名單，甚至有村民懷疑公示出來的低保名單是否全面，可能存在只公示部分合格的低保戶的現(xiàn)象，村委村干部的暗箱操作堵塞了自下而上的監(jiān)管渠道。在有效的監(jiān)管機制缺位的情形下，低保的評審就容易出現(xiàn)兩種后果：一是鄉(xiāng)村兩級組織合謀對低保資金進行截留或私占，二是村干部作為代理者容易失控，將低保作為治理資源進行暗箱操作。

   （二）“應退進退”的幻滅：終生保、死人保

G村的低保有三個等級，A類、B類和C類，A類是長期低保，低保金最多，B類是一年一評低保，低保金次之，C類是半年一評，低保金最少。由于半年一評的C類低保在實踐中起不到作用，很難有吃低保的家庭半年之內就能脫離最低生活保障標準的，所以G村只評選A類和B類低保。但是就一年一評的B類而言，在低保的實踐中也演變成了和A類只有低保金額的差別，一旦評上了低保，就會一直吃低保，即使家庭條件好轉不應再吃低保的情況，也不會給其取消。從表一可以看出，G村低保的兩個高峰期是2006年和2009年，2006年是第一年開始實施低保救助政策，2009年則是低保指標大幅增加的一年，而其余年份新增的低保數(shù)額在全村15個村民組的分配中，平均每個小組分不到一個指標。這里面存在的一個問題就是當年評上的低保就沒有再變動過，除非發(fā)生人口死亡，即活人排死人的隊，甚至有的村莊出現(xiàn)死人保。表二中G 村李西組除了2010年李峰直接從鄉(xiāng)民政所跑到的低保名額外，只有2006年和2009年新增過低保名額，其余年份一個沒有，而且2006年評選的劉啟一戶低保在動態(tài)管理上是屬于應該及時取消的，但至今未取消。

    2010年G村開始出現(xiàn)大規(guī)模的征地拆遷工作，村莊的資源流量和利益密度增加，村莊選舉競爭愈發(fā)激烈，村干部不愿意得罪村民。2009年評選的B類低保，按照政策規(guī)定在2010年應該重新評選，將不合格的低保者取消，但是村干部坦言一旦評上的低保從未變動過，除非是人口死亡或女兒出嫁的自然情形。負責低保工作的村文書告訴筆者G村存在一些不合格的低保戶，該取消的未取消，群眾對此很不滿，開始存在攀比心理，再不及時取消的話就會出事，如前文表二中列舉的劉啟一戶的情況。但是村干部并沒有直接將不合格的低保戶予以取消，而是將矛盾推向上級政府。他已經多次向鄉(xiāng)民政所反映村莊存在不合格的低保戶，希望借助鄉(xiāng)民政所進行普查的機會，取消不合格的低保人。

   （三）“應保盡保”的扭曲：低保指標空檔

很多村民小組長一致反映從2009年之后他們每年都把低保申請上報到村委，村干部每年不再上報，村干部給出的理由是沒有低保指標了，要想新評上低保只能等已經評上低保的人去世后騰出指標，活人排死人的隊。但我們從鄉(xiāng)民政所了解到，2007年全市統(tǒng)一將低保名額的分配按照人口3%的比例下發(fā)到各鄉(xiāng)，各鄉(xiāng)又按照這個比例分配到各村，而2009年這一比例上升到4.5%。G鄉(xiāng)擁有2.7萬農業(yè)人口，按照4.5%的比例計算，2.7萬×4.5%＝1215，實際上G鄉(xiāng)已經評上的低保名額只有900多個，存在約300個低保指標空檔。為什么在有約300個低保指標空檔的情況下，符合低保條件的年年申請低保卻年年評不上？

2011年河南省紀委、監(jiān)察廳、民政廳、財政廳、審計廳聯(lián)合印發(fā)《全省農村低保政策執(zhí)行情況專項檢查工作方案》，核查對象是2009年1月1日至2011年6月的各類農村低保戶。截至9月5日，河南省僅沈丘縣、泌陽縣、舞陽縣、鄢陵縣、許昌縣五縣，就取消4.35萬名不符合規(guī)定的“低保戶”。[10]另外查處河南省駐馬店市驛城區(qū)雪松街道辦事處9名工作人員涉嫌編造材料、偽造事實騙取低保金，其中1人竟然是該辦事處民政所所長。9名相關責任人被立案調查，其中1人移交司法機關處理。[11]河南省此次對農村低保政策執(zhí)行情況專項檢查活動在全省范圍內引發(fā)不小的地震。在2011年這次未清查之前，G鄉(xiāng)共有1200多名低保人，清查當年取消了三百多名不合格的低保人，目前全鄉(xiāng)只有900多名各類低保戶。此次事件后，鄉(xiāng)民政所對于低保的審批把關更加嚴格，為保持不出事，則只審批愛滋病者、有殘疾證的重殘者、患有癌癥者以及特別困難戶等易于識別和認定的類別。而且規(guī)定只能申報低保戶，而不能申報低保人，即全家都符合低保條件的方能申請。針對約300個低保指標空檔，鄉(xiāng)民政所給出的策略式理解為：“所謂的按4.5%的人口比例分配低保是指不超過4.5%這個比例就可以了，沒有說一定要按實分配。”

   （四）在低保戶與低保人之間搖擺

G村低保評選標準經歷了兩次變遷。在2006年首次評選低保之時，低保的指標比較少，村干部按照戶為單位進行遴選和分配。評上低保的主要是“三無人員”和因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的家庭，也都是被村民公認為處于村莊底層的可憐人。造成這些家庭困難的條件往往具有長期性和不可修復性，他們總是處于村莊的最底層，所以評上的低保戶基本上都是終生保，村民也都沒有異議。但到了2009年低保指標大幅度增加后，除了少數(shù)處于村莊最底層的低保戶之外，其余村民的家庭條件都差不多，難以再按照低保戶的標準進行評定，否則民怨沸騰。村干部只有采取將低保戶拆分為低保人的權宜策略，以求擴大低保的覆蓋面。如前所述本屬于一年一評的B類低保，在2009年評上之后也都演變成了終生保。在2011年河南省發(fā)生低保風波事件之后，鄉(xiāng)民政所為不出事而消極自保，嚴格按照低保戶進行審核把關，這又回歸到低保戶的遴選標準。

三、民主的異化：村干部的角色與行為

村級組織是國家與社會或國家與農民之間的連接點，學界一般認為村級組織的擔綱者村干部屬于半正式行政力量，扮演著對上是國家的代理人，對下為村莊的當家人的雙重角色。[12]也有學者發(fā)現(xiàn)后稅費時期絕大多數(shù)農業(yè)型村莊的村干部的行動邏輯，既不是積極的代理人，也不是維護村莊公益的當家人，而是兩頭不作為的消極“撞鐘者”。[13]農業(yè)稅費時期國家與農民之間屬于一種自下而上的資源汲取型關系，后稅費時期隨著國家惠農政策的推行，國家與農民之間轉變?yōu)樽陨隙�下的資源供給型關系，低保政策就是國家資源輸入農村的表現(xiàn)之一。作為國家扶貧政策的低保資源輸入農村，按理說不管對國家還是農民都是一件好事，村干部也不像收取農業(yè)稅費那樣處于基層政府與農民之間的夾縫中，為什么村干部既沒有做好國家的代理人，也沒有做好村莊的當家人呢？

   （一）內生的分類治理體系消解

村干部生活在村莊社區(qū)內，對村民的家庭情況比較熟悉和了解，能夠在村治中實施有效的分類治理。在2009年農村低保指標大幅度增加之前，被評上低保的一般是各個村民組中處于生活最底層和最邊緣者，多為無依無靠無勞動能力的鰥寡孤獨、老弱病殘、憨傻癡呆者或者家庭極端困難者。這類人群的吃穿住行一看就知道是村莊中最差的，在村莊的公共事務和文化生活中也處于邊緣者，是比較容易辨識和分類的群體。在村莊的公共價值上，村民也都認為他們是值得同情的對象，是需要國家與集體幫扶和救濟的對象。村干部在分配低保資源時，雖然未經村民會議或村民代表會議進行民主評議，但尚能夠實施有效的分類治理，評選的結果相對是比較公正而合理的，獲得了村民的認可。

2009年農村低保指標大幅度增加之后，除了第一批評上的低保戶之外，另外的指標按照什么標準分類就成了問題。政策規(guī)定：“農村最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當?shù)刈畹蜕�活保障標準的農村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農村居民。”農民的家庭收入不同于城市居民，對于村中80%的農民而言，其收入結構為半耕半工模式，不管是農業(yè)收入還是打工收入，都沒有確切的信息登記，生活在村莊社區(qū)的村干部也難以掌握農民的具體家庭收入。除了明顯處于村莊中最底層者之外，村中大多數(shù)村民家庭的情況都差不多，這就給低保的評選帶來了困難。低保的評選給了這一戶，沒有給那一戶，肯定會帶來群眾的不滿，沒有吃上低保的就會怨言：“憑什么他有我沒有。”村干部為了平息村民的怨氣，只好將低保戶拆分為低保人分配，以求擴大低保的覆蓋面。低保人的評選按照什么標準？家庭困難與否不好認定，通行的做法是按照年齡進或有無重大病災來評定。這在實踐中也發(fā)生很難困難，失去勞動能力的老人或家庭成員患病的，但有贍養(yǎng)或撫養(yǎng)義務人的而且家庭條件還不錯的應不應該吃低保？農村低保政策的制定仿照城市低保的遴選標準，在實踐中不具有可操作性，在低保指標尚未擴大之前，村干部尚能夠依托于村莊內生的分類治理體系進行公正而合理的分配。低保指標大幅度使得村莊內生的分類體系發(fā)生紊亂，村干部不管按照什么分類標準進行分配都會有不滿。

   （二）贏利型經紀人登上政治舞臺

從結構—制度進行分析，低保政策遴選標準的模糊性和不合理性，使得處于國家與農民之間連接點的村干部，有心當好國家代理人和農民當家人而不能，呈現(xiàn)一種制度性乏力。村干部同時也是有主體的理性行動者（理性是指從行動者自身的角度去考慮），一般而言擔任村干部的動力不外乎三種：物質性報酬（經濟利益）、社會性報酬（面子、威望等象征性資本）和政治性報酬（體制性身份和政治晉升）。農業(yè)稅費的取消和國家財政轉移支付，發(fā)生了基層政權“懸浮”，基層政府“脫嵌”于村莊，村莊內部干群關系松散化，村干部和農民之間地位平等化，由過去的支配—被支配變成服務—被服務的關系，這是內地絕大多數(shù)農業(yè)型村莊的鄉(xiāng)政村治生態(tài)。[14]在實行公務員選拔制度之后，村干部沒有了通過政治晉升向上流動進入正式的國家科層體制的機會，工資又比較低的情況下，村干部的權力地位進一步下降，社會性報酬也急劇減少，致使村莊的精英不愿意當村干部，或者村干部職位副業(yè)化。

相反，位于城郊位置的鄉(xiāng)村因為城市化獲得大量征地拆遷的機會，村集體重新獲得巨額經濟收入，村組兩級干部從中可以獲得優(yōu)厚的物質性報酬。如豫中南市郊G鄉(xiāng)每征一畝地提成1000元，村集體提成2000元，G村近三年因征地獲得了200多萬的集體收入，村干部為動員村民組長，給予村民組長100元／畝的提成。除了顯性的物質報酬之外，還有很多隱性的物質報酬，如承包工程、村集體發(fā)放的獎勵和福利等，很多人都爭著競選村組干部。村民自治表現(xiàn)為民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，但實質上流于三年一換屆的村莊選舉形式。面對著巨額的利益，G村村莊的換屆選舉從2008年就開始出現(xiàn)賄選和花錢買選票的現(xiàn)象，村支書選票1000元／張，村主任選票100元／張，副村主任選票50元／張，甚至出現(xiàn)少數(shù)村民組長也是以100元／張選票的價格當上的。“羊毛出在羊身上”，花錢當上的村干部，不僅沒有動力做好國家的代理人和村莊的當家人，而且因沒有一定的治理經驗也沒有足夠的治理能力，形成了杜贊奇筆下村莊的“贏利型經紀人”[15]。農村低保指標的大幅度增加后，在面臨村莊內生的分類治理體系瓦解的情況下，村干部對低保指標的分配有了更大的操作空間，如暗中將少數(shù)低保指標分配給在選舉中幫自己拉選票的人或近親屬進行利益俘獲，即所謂的“人情保”、“關系保”。若通過村民代表大會進行民主評議，村干部就失去了利益俘獲的手段，而若將結果進行真實而適當?shù)墓�示，村干部暗箱操作就容易被村民識破。

   （三）村民自治提供的機會與約束

村民自治推行之前，村干部的產生機制是從后備干部中產生的，村干部要靠選拔和培養(yǎng)。一般是培養(yǎng)一批德才兼?zhèn)�、有政治覺悟和治理能力的人作為后備干部先進行包組鍛煉。而在推行村民自治之后，村干部換屆選舉是不設置任何門檻的，什么樣的人都能合法參與到選舉競爭中去，富人、混混或勞改犯等都能通過合法選舉渠道進入體制內，這為“贏利型經紀人”進入政治體制內提供了機會。同時村莊民主選舉使村干部作為村莊公共權威實施者的合法性基礎和權力授權來源發(fā)生了變化，除了受到上級政府的約束監(jiān)督之外，還面臨著自下而上的村民的約束監(jiān)督。在實踐中自下而上的約束并沒有促使村干部更好的發(fā)揮村莊當家人的角色，卻演變成不得罪人的消極行動邏輯，而這種不得罪人實質上是不得罪少數(shù)既得利益者。村兩委三年一換屆，任期很短，花錢買來的村干部，只是暫時的村官，仍然面臨下次換屆落選的風險。對于不合格的低保戶，本應由村干部予以直接取消，但面臨著村莊選舉的約束，他們不愿意得罪低保戶（人）。村干部并沒有直接將不合格的低保戶予以取消，而是將矛盾推向上級政府，希望借助鄉(xiāng)民政所進行普查的機會，由鄉(xiāng)民政所出面取消不合格的低保人。村干部擔心自己若是把不符合條件的低保戶給取消了，就會得罪他們，他們在下一次換屆選舉的時候就有可能通過拉選票的方式把你選掉。本地的門頭勢力雖然有衰弱的趨勢，但在村莊選舉等活動中還能起到很大作用，每個人背后都有門頭這個結構性力量的支撐。只要不出事，村干部不愿意為了公正的評選低保而得罪自己的選民。

村干部不得罪人的邏輯在無資源型村莊和有資源型村莊的表現(xiàn)不同，無資源型村莊中的村干部在治理資源匱乏和治權弱化的條件下，沒有動力提供公益事業(yè)做好村莊的當家人，像“撞鐘者”一樣，不得罪村民，多一事不如少一事，為公得罪村民劃不來。對于像豫中南市郊因征拆帶來資源的村莊G村，村干部不敢取消不合格的低保戶，其不得罪人的內在邏輯源于村民自治中的民主選舉，村干部的權力來源于選民。國家通過推行村民自治的本意是為了讓村干部的權力受到自下而上的約束，使其更好的為村民提供公共服務和履行公共服務職能。通過低保政策執(zhí)行的實踐，有資源的村莊選舉競爭非常激烈，村莊的民主選舉為富人、混混或勞改犯等贏利型經紀人進入村莊政治提供了合法渠道，而且金錢政治抬高了村莊選舉的經濟門檻，傳統(tǒng)比較公道正派的干部被排斥在村莊政治之外，實現(xiàn)了“精英替代”。但是通過“賄選民主”方式上去的村干部，遵循的是贏利的邏輯，并不會按照制度設置的本意進行民主治理，往往會采取治理成本最小的寡頭式治理。低保的評選未經村民會議或村民代表會議進行民主評議，而是由村干部獨斷決定，評選結果也未進行民主公示，村民和村民組長都不知道低保的分配比例、指標以及評選結果，處于信息不對稱的位置上，無力行使民主監(jiān)督權。由于權力來源的變化，村干部也不敢輕易得罪不合格的低保戶（人），本應實行動態(tài)管理的低保卻變成了終生保，低保政策的執(zhí)行出現(xiàn)異化，這從側面宣告了民主神話的幻滅。

四、監(jiān)管的無力：鄉(xiāng)政府的策略主義行政

   （一）鄉(xiāng)政府乏力無術

G鄉(xiāng)在2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革后，社會勞動保障所與民政所分離，民政所只有2個正式編制，低保制度推行后又在民政所內部分立了低保中心專門管低保工作。低保政策的執(zhí)行在政府體系內由上而下逐級落實，作為最基層的政府同樣面臨如何真正深入到廣大的鄉(xiāng)村社會的難題。鄉(xiāng)民政所兩個工作人員要分管全鄉(xiāng)12個行政村的低保審核工作，不得不借助處于國家與社會之間連接點上村干部的力量，否則鄉(xiāng)民政所公務人員就猶如瞎子進村。鄉(xiāng)干部與眾多分散的村民之間處于嚴重的信息不對稱的位置上，在沒有村干部帶路的情況下，鄉(xiāng)干部甚至都難以摸清具體的低保戶（人）的真實住處，更不用說家庭經濟條件了。村干部提交的低保評選名單，鄉(xiāng)民政所要入戶進行審查核實，一般要只能觀察低保戶（人）的房屋以及內部設施的外觀或走訪農戶了解真實信息，如房屋結構以及有無太陽能、電冰箱大型家電，這些都是很容易偽造。雖然低保的評審程序采取區(qū)、鄉(xiāng)和村三級審核負責制對權力進行制約和監(jiān)督，但由于上級監(jiān)督成本過高和疲軟乏力，容易出現(xiàn)兩種情形，即鄉(xiāng)村合謀或村干部的制度性尋租行為。區(qū)的審批權、鄉(xiāng)的審核權和村的評選提議權，在低保的評審上發(fā)揮決定性作用的是村干部，區(qū)政府的審批權與鄉(xiāng)政府的審核權不過是走個形式。村干部將不合格低保戶（人）予以取消的矛盾上移至鄉(xiāng)政府，但鄉(xiāng)民政所并沒有積極性下去普查取消不合格的低保戶（人）。從客觀上說，鄉(xiāng)民政所囿于行政力量不足和信息不對稱無力對村干部的行為實施有效的監(jiān)管。

   （二）鄉(xiāng)村利益共同體

從主觀上看，鄉(xiāng)民政所也無心對村干部的制度性尋租以及寡頭式治理等種種不合法行為進行追究。前文我們提到，豫中南市郊G鄉(xiāng)因城市化而面臨大量的征地拆遷任務，稅費取消后已經“脫嵌”的基層組織因征拆帶來的任務與利益再次形成了體制性利益共同體。如每征一畝地鄉(xiāng)提成1000元，村集體提成2000元，村干部為動員村民組長，給予村民組長100元／畝的提成，同樣拆遷工作也有類似的利益動員和分配�，F(xiàn)在征地拆遷取代農業(yè)稅費和計劃生育成為天下第一難，征地拆遷也稱為鄉(xiāng)政府的中心工作，鄉(xiāng)政府做征地拆遷工作，同樣離不開借助村干部的力量，否則根本難以推行。鄉(xiāng)政府面臨的征地拆遷困境，不得不對村干部在低保政策等次要工作上存在的違法行為睜一只眼閉一只眼。但是以上兩方面仍然難以解釋鄉(xiāng)政府為何存在大量的低保指標空檔而不予以下放，致使符合政策條件的低保戶也得不到政策的及時救助，這需要聯(lián)系到鄉(xiāng)政府的行政邏輯的變遷來認識。

（三）明哲保身之術

河南省在2011年發(fā)生了一次不小的低保地震事件，基層政府行政邏輯為之轉變。為避免再次出事，基層政府開始將低保資源的分配權力上收，雖然鄉(xiāng)民政所依然是委托村委進行對低保進行評選，但是鄉(xiāng)民政所只審核易于識別和甄別的低保對象，如愛滋病者、患有癌癥者、有殘疾證的重殘者等特殊群體。對于家庭收入低于當?shù)刈畹蜕�活保障標準一類難以真實識別的則一概不再審核，以降低行政執(zhí)行成本。這就致使很多村民組自2009年之后年年提交低保申請，年年都不獲批。如小王莊組長去年向村委申報了三個低保戶都未獲批準：一個是60多歲的單身漢，身體有病，失去勞動能力；一個戶主腿殘疾，家有四口人，其中兩個女兒在上學；一個是60來歲的一對老人，沒有兒子，家有四個女兒都已經出嫁，喪失了勞動能力。上級不審核和下放指標，村干部就要根據(jù)上級政府的遴選標準來選擇，否則村干部評選的名單也不被通過，實質上村干部的分配權在弱化。上級政府對低保政策執(zhí)行情況的審查和監(jiān)管，并沒有促使基層政權按照低保政策的本意進行落實和執(zhí)行，反而使得基層政權行政走向了另一個極端，即因怕出事而選擇消極自保和策略主義運作[16]。這帶來的后果就是歪曲了國家低保政策救助目標的本意，農村很多需要救助和扶持的貧困戶得享受不到政策的幫助，無法實現(xiàn)應保盡保的救助目標。同時將３００個低保名額閑置在那不用，造成了由上而下輸入的國家資源的極大浪費。

五、結論

在征拆背景下的鄉(xiāng)村低保政策的執(zhí)行中出現(xiàn)了未民主評議和民主公示、“終生保”、“死人保”以及在低保戶和低保人之間搖擺等問題。作為國家政策與農民間連接點的村干部，在擁有豐富治理資源的情況下卻未能發(fā)揮好國家代理人和村莊當家人雙重角色。從結構—制度上看，村莊內生的分類治理體系瓦解，村干部對低保政策的執(zhí)行陷入了制度性乏力。村干部行為主體，征地拆遷為村莊帶來巨額利益，贏利型經紀人競相登上村莊政治舞臺。通過“賄選民主”上臺的村干部卻采取寡頭式治理，群眾對低保信息不知曉，對村干部實行自下而上民主監(jiān)督成為制度擺設。自上而下的監(jiān)管乏力，基層政府面臨著征拆任務，需要借助村干部的力量，既無心也無力對村干部在低保分配中的違法行為實施監(jiān)管。在面臨低保事件風波后，鄉(xiāng)政府為求自保，變相將村干部的低保分配權上收，致使出現(xiàn)大量低保指標空檔，扭曲了“應保盡保”的政策本意。