基層運動型治理的組織運作邏輯
——基于“臨時機構(gòu)”的分析
杜鵬
（華中科技大學 中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074）
摘 要：縣級政府日益成為基層治理的重要主體。其中，以官僚機構(gòu)為基礎的常規(guī)治理因難以有效的回應基層社會的突發(fā)、重點和難點問題，而催生了臨時機構(gòu)的形成。臨時機構(gòu)嵌入在官僚機構(gòu)的縫隙之中，優(yōu)化了政府治理結(jié)構(gòu)，提高了政府治理能力，體現(xiàn)了運動型治理的組織運作的邏輯。但是，臨時機構(gòu)并未打破官僚機構(gòu)的權(quán)責邊界，運動型治理因而被導入一種相對有序且可控的組織架構(gòu)之中，服務于縣域政府的整體治理績效。臨時機構(gòu)與官僚機構(gòu)的“矛盾性共生”關系決定了運動型治理的合法性和必然性，因此，針對臨時機構(gòu)的行政體制改革需要把握好制度化改革與有效性治理之間的平衡。
關鍵詞：運動型治理；臨時機構(gòu)；縣級政府；治理能力
一、問題的提出
在中國各級政府治理體制中廣泛存在著一些臨時機構(gòu)，主要以“辦公室”、“領導小組”、“指揮部”等名目出現(xiàn)。隨著政府行政機構(gòu)改革的深化，清理和整頓臨時機構(gòu)也早已納入改革目標。然而每次改革都會出現(xiàn)“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈[]，形成“按下葫蘆浮起瓢”的尷尬現(xiàn)象。[]這種現(xiàn)象固然與管理失范、官員及部門的利益驅(qū)動有關，也折射出了臨時機構(gòu)在中國政府機構(gòu)中的頑強生命力。
馬克斯·韋伯曾經(jīng)指出，以官僚等級結(jié)構(gòu)為核心的正式組織是現(xiàn)代社會治理結(jié)構(gòu)的基本組織形式。[]那么，非科層化的臨時機構(gòu)大量存在的現(xiàn)實是否意味著治理的無效？應該如何認識中國政府機構(gòu)中的這種“混合形態(tài)”及其之于政府治理的意義？
公共管理學從制度主義的角度入手，主要關注政府機構(gòu)與部門的效率。既有研究大多注意到了臨時機構(gòu)的積極功能：彌補了政府常設機構(gòu)職能的缺陷，有利于行政效率的提高；有利于克服官僚體制的部門分割，通過整合行政資源實現(xiàn)綜合治理。[]但是，臨時機構(gòu)也產(chǎn)生了諸多消極后果：臨時機構(gòu)的過度膨脹和管理失控，加重了政府財政負擔，反而影響了政府部門正常職能的發(fā)揮，降低了行政效率，甚至造成腐敗和特權(quán)。[]制度研究的路徑體現(xiàn)了對于政府運行的規(guī)范化和理性化要求。在這種范式之下，雖然臨時機構(gòu)作為條塊體制結(jié)構(gòu)之下適應復雜社會事務的“無奈選擇”受到承認，但始終是官僚制之下部門協(xié)作機制不健全的產(chǎn)物。它的“非正式制度”[]特征導致了對“科層制結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代行政管理模式的一種消解”。[]在這個意義上，公共管理學的視角延續(xù)的主要是韋伯的官僚制的理想型分析，臨時機構(gòu)之于基層治理的深層意義未能得到充分的挖掘。
在政治社會學視野中，理想型意義上的“官僚制”引起了學者更多反思，官僚制之外的組織生存和運作受到了更多的關注。中國傳統(tǒng)的官僚制度與韋伯式組織相比，各自的權(quán)威基礎和實際的運作過程卻并不相同。這一差異一直延伸到當下中國國家治理的制度邏輯中，表現(xiàn)為常規(guī)治理與運動型治理的交替與互補的特色治理，運動型治理被視為一種與官僚制常規(guī)機制相對立的、非常規(guī)性的政治運行機制。[][]
但是，運動型治理在國家治理和地方治理這兩個層面的運作方式和實踐邏輯并不相同。歐陽靜以鄉(xiāng)鎮(zhèn)“中心工作”為例，認為運動型治理構(gòu)成了基層政府的一種常規(guī)化的治理技術(shù)。[]陳家健基于對某地級市督查機制的經(jīng)驗分析，試圖闡釋地方治理中的科層治理與運動型治理的矛盾性共生關系，并揭示了督查機制所達到的科層運動化的治理功能。[]范紅敏則從能動者的視角出發(fā)，基于縣級一把手日常行為的視角提出了“政治行政化”這一縣域治理的模式。[]上述三位學者的研究雖然視角不一，層次不同，但均注意到地方政府層面的運動型治理與常規(guī)治理之間存在更為復雜和微妙的關系。值得進一步說明的是，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣（市）和市因其處于縱向科層結(jié)構(gòu)中的不同位置，而在治理目標和治理邏輯上具有較大的差異。歐陽靜對基層運動型治理的討論中，并沒有進一步區(qū)分縣鄉(xiāng)之間所存在的差別。相對于縣級政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的科層化程度更低，因此，中心工作不僅構(gòu)成動員方式，也構(gòu)成了富有實質(zhì)意義的組織模式。由于常規(guī)治理的組織基礎缺失和治理資源不足，運動型治理在“策略主義”[]的邏輯下實現(xiàn)常態(tài)化，成為常規(guī)治理的基本方式。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同，縣級政府則是穩(wěn)定而又完備的一級政府，也是與廣大基層社區(qū)最為貼近的最后一級全能型政府。[]依托于其完備的官僚機構(gòu)，縣級政府具有常規(guī)治理的制度基礎和組織基礎，縣級層面的運動型治理必然卷入與官僚體制的糾纏，由此，運動型治理呈現(xiàn)出更為豐富的面貌。
因此，對運動型治理的理解必須被放置在特定層次的政府治理的組織架構(gòu)之中進行，進而理解運動型治理的機制，這也將進一步豐富和推進縣域治理的研究�？h級政權(quán)作為承上啟下的“接點”[]，縣域?qū)用娴倪\動型治理具有獨特的研究價值。這就需要我們進一步的轉(zhuǎn)換縣級政府研究的路徑，即從縣級政府的治理能力的視角認識臨時機構(gòu)和運動型治理之于縣域治理的意義。[]
本文的問題意識源于筆者在廣西B縣的調(diào)研。調(diào)研對象以縣級各職能部門為主，另外也調(diào)研了相關的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和村莊。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣級大量的重點和難點工作通過臨時機構(gòu)進行，且體現(xiàn)了運動型治理的組織運作邏輯。臨時機構(gòu)的運作既融合了官僚組織的要素，又突破了官僚組織及其常規(guī)治理的局限和不足，從而強化了官僚組織的治理有效性。
二、臨時機構(gòu)的成因：官僚制的實踐邏輯與內(nèi)在限制
在這部分，筆者主要結(jié)合B縣的經(jīng)驗，展現(xiàn)縣級政府的官僚制度的實踐邏輯。當前圍繞政府角色的各種爭論并沒有改變官僚制作為政府治理的組織基礎的事實。[]但實踐中的官僚制不同于馬克斯韋伯所勾勒的作為一種制度類型的官僚制，而是一種具有可塑性和適應性的經(jīng)驗形態(tài)。相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，縣級政府具有更為完整的結(jié)構(gòu)和體系，構(gòu)成縣級政府治理能力的制度基礎。縣級官僚行政結(jié)構(gòu)的運作反映了縣級政府日常運轉(zhuǎn)的基本方式。與此同時，官僚結(jié)構(gòu)也會遭遇治理之需要而產(chǎn)生的壓力，這構(gòu)成了臨時機構(gòu)形成的原生動力。下文中，筆者主要從資源配置、激勵結(jié)構(gòu)與部門行政這三個方面入手，理解縣級政府機構(gòu)的運行邏輯及其限制，以上三點分別構(gòu)成了縣級政府治理的載體、動力和方式。
（一）資源配置
行政資源分配是政府治理的基礎，資源配置的狀態(tài)直接影響到政府治理能力和政府治理的績效。具體來講，行政資源包括人與財兩大要素，這兩大要素根據(jù)“三定方案”而落實到相關的部門和機構(gòu)。所謂“三定方案”，即定職能，定機構(gòu)和定編制，財政局的預算分配和撥付主要依據(jù)“三定方案”執(zhí)行。官僚制的動態(tài)運行中，必然伴隨著機構(gòu)的增加或裁撤、人員的流動和進退，這些最終落實到編制上。編制因而是政府內(nèi)部治理的重要抓手，主要表現(xiàn)為數(shù)量調(diào)配和等級調(diào)配。目前縣鄉(xiāng)兩級的編制作為一個“大盤子”，且分為行政編和事業(yè)編，事業(yè)編又分為全額撥款和差額撥款兩類。編制在遵循“上管一級”的原則下主要由編辦管理，由政府統(tǒng)籌，編制的使用和分配主要依據(jù)政府治理的需要。
近幾年來，隨著食品安全問題日益突出，B縣的食藥監(jiān)局的編制逐漸增加，從原有的20個左右的編制增加到目前的95個編制，大部分編制投放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)食藥監(jiān)所，與之相反的則是文化廣播電視體育局，伴隨著三個機構(gòu)合并的是編制的不斷縮減，目前該局只剩下7個編制，以至于該部門的內(nèi)設股室人員難以落實。另外，隨著B縣的旅游開發(fā)步伐加快，縣旅游局由以前的事業(yè)單位變?yōu)樾姓䥺挝�，從而強化了職能�?
但是，政府內(nèi)部行政資源的分配也面臨著各方面的壓力。首先，90年代以來，中央政府要求控制政府機構(gòu)編制，且對編制的管控日益嚴格，要求編制只減不增。隨著地方政府由管理型向服務型的轉(zhuǎn)型，面對的任務和工作越來越細，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能弱化和自主性的降低，也導致了治理壓力和治理成本上移，縣級政府普遍存在治理資源不足的情況。在B縣職能部門調(diào)研，發(fā)現(xiàn)各部門面臨的最大困難普遍是人員編制不足。人員不足，各個部門便難以有效分工，責任難以落實到個人，影響工作推進的效率。為此，部門也根據(jù)自身情況采取了一些應對方式，例如通過購買服務或聘請“臨時工”的方式推進工作，但會加重部門的負擔，甚至帶來風險；或者對二層機構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的編制進行統(tǒng)籌使用，從下面抽調(diào)人員，這種方式又進一步弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的力量，形成惡性循環(huán)。其次，入編的過程麻煩而緩慢，難以適應地方政府復雜靈活且多變的任務。目前縣級的編制管理按照“上管一級”的原則由市監(jiān)管，報批的流程并不復雜。但人員進入編制并和特定的職位相匹配并非易事。無論是事業(yè)編還是行政編，入編均需要通過考試，這就涉及到與其他部門的協(xié)同問題，程序較為緩慢。例如，B縣食藥監(jiān)局，95個編制，目前到位的只有68人，造成了暫時的“空編”現(xiàn)象。
在政府的官僚結(jié)構(gòu)下，行政資源的配置及其適應性和靈活性不足并不能滿足基層復雜治理的需求。在政府官僚體制內(nèi)部資源有限且錯位的情況下，面對基層社會的治理壓力，政府只能另辟蹊徑，在優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)的基礎上提高政府的適應能力。
（二）激勵結(jié)構(gòu)
組織運轉(zhuǎn)的效率與其激勵結(jié)構(gòu)緊密相關。政府激勵方式主要是績效考核。政府工作被分解為精細化且可操作的指標，并根據(jù)任務完成情況與績效掛鉤。由于縣級政府工作的落實主要通過其職能部門落實和完成，職能部門成為縣級政府考核體系的主要對象�？己酥饕煽冃мk負責，各個部門依據(jù)績效辦提供的《××年度縣直參評單位績效考評體系指標框架》（如表1所示），設置相關工作指標，并報送至績效辦，由績效辦編制出針對各個部門的業(yè)務工作指標和評分細則。
表1 縣直單位績效考評體系指標框架
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類型 |
指標內(nèi)容 |
指標要求 |
權(quán)重 |
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職能工作目標 |
業(yè)務工作指標 |
（一）由本部門牽頭實施的八步區(qū)黨委、政府重點工作任務 |
由各部門按照“三定”職責，根據(jù)B縣黨委、政府確定的年度重點工作分解上報 |
15% |
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（二）上級業(yè)務部門年度部署或下達到我區(qū)的工作 |
各部門承接的自治區(qū)、市下達的年度目標任務 |
10% |
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（三）依據(jù)本部門職能確定的重大工作任務 |
除上述重點工作外，各部門按照“三定”職責，制定3—5項體現(xiàn)本部門核心職能的指標 |
30% |
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（四）配合工作 |
涉及多部門的工作，由牽頭部門提出配合部門及其工作職責、具體任務、時間要求、評判標準。 |
4% |
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（五）自選整改工作 |
在跨年度工作、公眾評議中基層群眾提出意見訴求的整改項目、民主生活中確定要整改的項目等自選一項，要求有一定的挑戰(zhàn)性、客觀性、現(xiàn)實性。 |
1% |
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共性工作 目標 |
共性 工作 指標 |
（六）黨的建設和效能建設工作 |
關于機關黨建、組織建設、反腐倡廉、理論學習、落實“八項規(guī)定”、行政效能、政務公開、黨的群眾路線教育實踐活動、績效材料報送等方面的具體考評指標和評分標準 |
9% |
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創(chuàng)新爭 優(yōu)目標 |
（七）創(chuàng)新爭優(yōu)加分 |
由各單位按《B縣2014年度績效考評創(chuàng)新爭優(yōu)加分和不良影響扣分的評定辦法》進行申報 |
1% |
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工作滿 意目標 |
公眾評議 |
20% |
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領導評價 |
10% |
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當前，考核已經(jīng)成為B縣政府內(nèi)部年度性的重要工作，每年年底，相關部門都要投入相當大的精力參與績效考核，成立績效考評工作領導小組，安排專門的人員與場地。由于績效辦只有4人，具體的考核工作實際上主要由各個部門自己進行，績效辦主要是引導和監(jiān)督作用。無論是在考核體系的指標設置，還是考核的具體執(zhí)行，職能部門均具有一定的主導性，這種主導性的后果，表現(xiàn)在最后的考核分數(shù)往往相差非常小。從B縣國土局提供的一份2014年績效考評自查報告來看，業(yè)務工作指標和共性工作指標均是滿分。其他各部門的情況莫不如此。一些干部講，各部門考核分數(shù)的差異主要是創(chuàng)新爭優(yōu)的加分。雖然只有1%的權(quán)重，但卻是考核評比中的“最后一根稻草”。
黃仁宇基于對中國的歷史梳理和韋伯的理論思考，強調(diào)了“數(shù)目字”管理方式的有效性。[]然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在縣級政府的官僚體制運行中，以績效考核為中心的激勵結(jié)構(gòu)并不能真正發(fā)揮實質(zhì)性的意義。縣級政府作為基層政府，其事務往往涉及方方面面，跨越較長的時間周期，很難以數(shù)字進行分解和量化，困難問題往往很難納入到這種激勵結(jié)構(gòu)之中。在實際的指標選擇和設置過程中，各部門一般不會為自己設置過高的目標，即使績效辦擬定了過高的目標，部門領導也具有協(xié)商和運作的空間，從而化解績效考核的實際壓力。因此，績效考評存在形式化和文牘化的傾向。
B縣目前正在展開的一個新區(qū)建設重大項目，從2010年開始征地，2013年開始拆遷，征用土地5000畝左右，涉及農(nóng)戶800多戶。工作推進一直較為緩慢。在2014年之前，項目的推進方式主要通過“數(shù)目字”考核的方式推進，要求每年要征多少地，拆多少房子。但負責該項目土地征拆前線的街道辦黨委書記講到：這種方式?jīng)]有什么實際意義，在執(zhí)行的過程中，為了完成任務，可以找軟柿子捏，并不能實現(xiàn)某塊地的“凈地”，造成項目的拖延。
在“向上負責”的壓力型體制下，亮點工作因為可以受到領導關注而具有更為明顯的區(qū)分度，而其他指標則并不能體現(xiàn)出區(qū)分度。但亮點工作恰恰難以操作化為具體的數(shù)量指標。如此一來，建立在數(shù)目字考核基礎上的激勵結(jié)構(gòu)發(fā)生扭曲，造成目標替代（文牘化）或目標偏移（選擇性執(zhí)行），影響政府的治理績效。
（三）部門行政
在中國富有特色的“條塊”體制之下，形成了“條條”與“塊塊”之間的復雜關系。在縣級政府，其直屬部門的人財物一般由當?shù)卣芾恚瑫r也要接受其上級部門的業(yè)務指導和部門自身的規(guī)章制度。因此，正如表1所示，縣級職能部門既要根據(jù)本部門和其上級部門的要求和職責完成相應的工作，同時也要配合地方政府的重點工作。進入后稅費時代，大量的財政專項資金通過“條條”下?lián)懿⑼ㄟ^部門對接。縣級職能部門成為主要的推動者和實施者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于治理能力不足，主要是配合者的角色。
部門行政在一定程度上體現(xiàn)了官僚制度的分工要求，具有一定的技術(shù)治理的色彩。項目的“專項化”進一步強化了部門之間的界限。但是，縣級治理是一個“綜合治理”的過程，其治理對象不可能完全按照部門的分類得以清晰的界定，最終必須要面對和解決問題。這是縣級官僚機構(gòu)的特殊之處。這意味著，縣級政府不僅要承接和遵循既有的“條條”分類體制，同時也要通過“打包”[]的方式利用和整合條條的資源�？h級治理往往涉及多個部門，且也必須集合多個部門的力量才能實現(xiàn)有效治理。
文化市場行政執(zhí)法中的網(wǎng)吧管理實際上涉及到工商局、電信局和文化局等部門。按照文化部的要求，不允許未成年人進入網(wǎng)吧，也不允許通宵營業(yè)模式，這一規(guī)定由縣文廣體局承接，但是在執(zhí)法的過程中就遇到了問題。文體局的執(zhí)法力量薄弱，目前只有6人，而因其職責所限，既不能查封網(wǎng)吧吊銷營業(yè)執(zhí)照，也不能中斷網(wǎng)絡信號進行源頭治理。工商局認為，文化部的規(guī)定與他們無關，未成年人上不上網(wǎng)，與工商部門沒有關系；電信局則認為，用戶交了錢，就應該提供服務。由此可見，看似簡單的網(wǎng)吧管理也只有在部門協(xié)同的條件下才能落實，其他部門不配合，文體局便無能為力。
事實上，在權(quán)責明確的部門分立體制之下，必然存在治理的“模糊地帶”、“交叉地帶”和“邊緣地帶”。這些特殊地帶超出了官僚機構(gòu)的治理范圍和治理能力，不能被納入既有的科層化框架而實現(xiàn)有效治理。官僚機構(gòu)權(quán)責明確的制度規(guī)定和“綜合治理”的現(xiàn)實需要之間的張力導致部門行政異化為部門利益，主要表現(xiàn)為消極行政，即對責任的推諉和風險的規(guī)避。因此，縣級治理的能力不僅涉及政府與其他主體的互動原則、方法和技術(shù)等問題，而且也涉及到“內(nèi)部治理”的狀態(tài)。
三、臨時機構(gòu)的運作：運動型治理的實踐形態(tài)
如上所述，作為正式組織的縣級官僚行政機構(gòu)，并不能有效地配置行政資源和治理資源以適應復雜多變的治理需要，也不能夠形成強有力的激勵結(jié)構(gòu)而促發(fā)官僚機構(gòu)的攻堅活力；最后，在具體的治理過程中還會面臨著部門利益的掣肘。因此，建立在官僚組織基礎上的常規(guī)治理并不能有效應對突發(fā)、重要和困難的治理問題。但現(xiàn)實的問題是，作為全能型政府的縣級政府必然要具有復雜治理的能力。官僚機構(gòu)治理能力的限制提出了政府“內(nèi)部管理”[]的問題。運動型治理應運而生，并主要通過臨時機構(gòu)的組織運作而表達。臨時機構(gòu)具有不同于官僚機構(gòu)的特點，但在治理實踐中又與官僚機構(gòu)發(fā)生著密切的聯(lián)系。臨時機構(gòu)通過強化部門的責權(quán)利的連帶性而重構(gòu)政府治理結(jié)構(gòu)，從而提高政府的治理能力。對臨時機構(gòu)運作機制的分析，有助于進一步理解運動型治理在縣域治理中的發(fā)生機制。
（一）臨時機構(gòu)的特點
1.組織方式的靈活性
臨時機構(gòu)是黨委政府出于應對某項特定的工作而臨時成立的機構(gòu)。臨時機構(gòu)不設獨立的編制，因而其成立不需要上級批準，只需要本級黨委和政府通過發(fā)文即可成立。機構(gòu)人員從其他相關部門抽調(diào)，工資和人事關系仍然由原單位負責。若參與臨時機構(gòu)工作時間超過半年，則績效考核在臨時機構(gòu)進行。因為沒有“三定方案”的約束，臨時機構(gòu)無法與財政局預算對接，不受預算規(guī)則的管理和約束，其運轉(zhuǎn)經(jīng)費通過“（區(qū)）縣長調(diào)節(jié)基金”調(diào)配。在這個意義上講，臨時機構(gòu)在組織架構(gòu)上呈現(xiàn)出較強的靈活性，使得縣級治理可以突破官僚機構(gòu)的約束，形成一種快速響應機制，有利于迅速配置和整合行政資源。臨時機構(gòu)的靈活性與官僚機構(gòu)的程序性形成了鮮明的對比，賦予了政府治理更大彈性。
2.治理目標的“剩余性”
臨時機構(gòu)的治理對象具有鮮明的“剩余性”色彩。所謂剩余，指的是這些事務很難按照既有的部門框架歸類，或者歸類之后也很難通過單個部門行政的方式實現(xiàn)治理。[]這些剩余事務，往往產(chǎn)生于所述的模糊地帶、交叉地帶和邊緣地帶，難以進入常規(guī)治理的框架。剩余事務的內(nèi)容具有很強的綜合性，往往需要多個部門的配合才能實現(xiàn)有效治理。剩余性的治理目標決定了臨時機構(gòu)具有結(jié)果中心性，它強調(diào)的不是程序合理性，而是實質(zhì)合理性；重視的不是以專業(yè)為基礎的任務分割，而是責任為基礎的職能整合。剩余事務作為基層治理中的難點和重點，牽涉著縣級政府大量的治理資源。
3.權(quán)力結(jié)構(gòu)的動員性
與官僚機構(gòu)的消極行政不同，臨時機構(gòu)具有積極行政的色彩。既有的研究往往強調(diào)臨時機構(gòu)在橫向部門之間的協(xié)調(diào)性，而忽視了臨時機構(gòu)協(xié)調(diào)性功能發(fā)揮的有效性機制恰恰在于臨時機構(gòu)所形成的以黨政領導為核心的縱向治理結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)具有濃厚的動員性。周慶智發(fā)現(xiàn)，縣政府與其部門之間并不存在嚴格意義上的行政授權(quán)，而是依托黨組織進行的政治授權(quán)。[]這種政治授權(quán)，在臨時機構(gòu)中得到進一步強化。臨時機構(gòu)往往由黨政主要領導或分管領導（實際上是以黨委組織的名義）負責，以臨時機構(gòu)作為組織載體，黨委之于政府及其部門不僅具有政治領導和思想領導的意義，而且具有極為重要的治理意涵。在這個意義上講，臨時機構(gòu)橫向協(xié)調(diào)性功能的發(fā)揮恰恰植根于其動員性的縱向結(jié)構(gòu)。黨政領導在黨委系統(tǒng)領域中的身份、級別和權(quán)威可以轉(zhuǎn)化為有效的治理資源，且賦予臨時機構(gòu)以相應的政治合法性和科層行政級別，它為臨時機構(gòu)的動員能力奠定了基礎，通過臨時機構(gòu)，黨政領導的決策意志也具體化、實踐化。[]
（二）臨時機構(gòu)運作的案例呈現(xiàn)
臨時機構(gòu)存在于縣域治理的方方面面，此處結(jié)合B縣調(diào)研經(jīng)驗，呈現(xiàn)臨時機構(gòu)運作的經(jīng)驗情況。筆者選取了B縣治理中比較典型的兩個案例，分別是涉農(nóng)的鄉(xiāng)村建設和涉及城市的行政執(zhí)法。
1.“清潔鄉(xiāng)村”工作中的項目整合
設立臨時機構(gòu)的目的是克服官僚機構(gòu)的科層治理之局限，通過整合與集中資源，從而實現(xiàn)對特殊地帶的治理。隨著基層治理的轉(zhuǎn)型，農(nóng)村已經(jīng)成為最為廣闊的特殊地帶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力弱化導致其“緩沖器”和“轉(zhuǎn)化器”的作用弱化，不規(guī)則的鄉(xiāng)土社會與科層化體制之間產(chǎn)生劇烈碰撞，極大的沖擊了縣域治理的方式。由于鄉(xiāng)村兩級逐漸懸浮，治理責任上移，“典型治理”[]成為縣域治理的基本方式。
2013年-2014年，廣西B縣按照自治區(qū)的要求推進“清潔鄉(xiāng)村”建設工作，并成立了“鄉(xiāng)村辦”這一臨時機構(gòu)，縣委副書記（第三把手）任鄉(xiāng)村辦主任。清潔鄉(xiāng)村是一個系統(tǒng)工程，包括清潔家園、田園和水源三個子項目。圍繞這三個子項目，分別成立了領導小組。鄉(xiāng)村辦負責統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導和督查。
2013年3月27日，B縣政府辦發(fā)文成立“清潔田園”活動工作領導小組，由副縣長任組長，政府辦黨組成員、農(nóng)業(yè)局局長、水產(chǎn)畜牧局局長和水產(chǎn)局局長擔任副組長，建設局、國土局、林業(yè)局、財政局、扶貧辦、環(huán)保局、能源辦、衛(wèi)生局等各部門的分管領導以及B縣所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)長作為成員。領導小組下設辦公室和整治工作組，所有人員均從成員單位抽調(diào)。領導小組的各單位成員根據(jù)其部門職能進行分工。例如：
……
縣能源辦：聯(lián)合水產(chǎn)畜牧獸醫(yī)部門抓好大中型畜禽養(yǎng)殖場沼氣工程建設工作。
縣財政局：整合項目資金，加快推進“清潔田園”活動和村屯生產(chǎn)垃圾池及生產(chǎn)垃圾分類回收示范點建設工作；
縣建設局：利用建設項目資金，加快推進村屯生產(chǎn)垃圾池及生產(chǎn)垃圾分類回收示范點建設工作
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在“清潔鄉(xiāng)村”工作中，政府充分利用了“條條”掌握的涉農(nóng)項目資金。無論是之前的新農(nóng)村建設，還是清潔鄉(xiāng)村，他們都構(gòu)成了項目資源的集裝器。在2013年—2014年這兩年時間，共打造“清潔田園”示范村屯11個。在推進過程中，鄉(xiāng)村辦連同紀委和政府辦成立3個督察組，3個機構(gòu)各出1人。B縣其中一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的書記、鎮(zhèn)長、分管領導和包村干部便因為工作不到位，而遭遇就地免職。鄉(xiāng)村辦的副主任講到：“績效考核，一年一次，時間太長，達不到促進作用。督查，可以馬上追究責任，達到殺雞儆猴促進工作的效果�！�
2.“油煙污染”整治中的聯(lián)合執(zhí)法
上文中以網(wǎng)吧管理為例提及了文化市場執(zhí)法的困境，實際上，行政執(zhí)法的困境是普遍的，行政執(zhí)法權(quán)的部門分割，一方面導致了各個部門執(zhí)法力量薄弱，另一方面又容易形成多頭執(zhí)法和重復執(zhí)法。對于城市治理中的“交叉地帶”，聯(lián)合執(zhí)法和專項整治成為行政執(zhí)法成為治理的重要方式。
B縣自2015年5月至8月，開始專項整治餐飲服務業(yè)的油煙污染，并專門成立了餐飲服務業(yè)油煙整治工作小組，縣委書記任組長，由B縣食品藥品監(jiān)督管理局牽頭，工商局、環(huán)保局、綜合執(zhí)法局、市容市政管理局作為成員單位配合。由食藥監(jiān)局牽頭的出發(fā)點是：“誰發(fā)證（餐飲服務許可證），誰牽頭”。整治的要求主要是露天燒烤必須進廚房，且安裝油煙凈化器。執(zhí)法隊伍分兩個行動小組，共14人，其中工商2人，環(huán)保1人，市政局1人，綜合執(zhí)法局2人，其余是食藥監(jiān)局的人員。從5月27號開始，專項政治主要針對2個重點地段，分別是市政協(xié)旁和6路大轉(zhuǎn)盤。每天上午和晚上兩個行動小組分頭帶隊巡查。這兩個點露天燒烤比較集中，對空氣影響大。
為了進一步推動工作，7月3日以來，縣委書記要求，新增的餐飲服務許可證，必須先安裝油煙凈化設備，才給與發(fā)證。有證的合法經(jīng)營者，若不安裝，也不能強令他關閉或者處罰。若立案，需要90天的程序，走下來不容易，也超出了專項整治行動的時間周期。在這種情況下，只能通過環(huán)保部門對其排出的油煙進行檢測，利用環(huán)保法進行處罰。
（三）臨時機構(gòu)的運作機制
上述兩個案例從兩個不同的側(cè)面反映了臨時機構(gòu)運作的一些面向。無論其治理目標屬于服務與發(fā)展，還是屬于管理與執(zhí)法，臨時機構(gòu)呈現(xiàn)出一些基本一致的運作邏輯。
1.資源整合機制
臨時機構(gòu)圍繞特定目標，將相關的部門納入其中，從而扭轉(zhuǎn)了部門治理資源的投放方向。資源整合既然始于治理資源稀缺和治理能力不足，整合之后的資源顯然不會全面鋪開，而是集中到特定的空間和地帶。上述兩個案例中，清潔鄉(xiāng)村活動和綜合行政執(zhí)法也主要是針對特點的村莊或者特定的空間。臨時機構(gòu)雖然為項目資源、執(zhí)法資源的整合提供了方向并優(yōu)化了政府有限治理資源的配置，但這種整合機制并沒有打破部門之間的界限。例如，項目整合實際上遵循的是“渠道來源不變，任務不減，各記其功”的原則。這意味著，官僚機構(gòu)的職能分工在臨時機構(gòu)的框架之下并未消失，“條條”和“塊塊”在臨時機構(gòu)的組織框架之下緊密結(jié)合。不過，既有的研究往往從行政體制著眼，將政府視為“塊塊”，部門視為“條條”。[]但從臨時機構(gòu)的結(jié)構(gòu)來看，這種認識是不太確切的。政府作為行政執(zhí)行機關，實際上遵循的也是科層化的運作方式，黨委及其領導下的黨政治理體制，才是塊塊的真實所指。
2.激勵強化機制
臨時機構(gòu)在推進工作的過程中，固然也會強調(diào)將諸如清潔鄉(xiāng)村、油煙整治等工作內(nèi)容納入績效考核體系，但更重要的是包括督查、問責、約談甚至直接罷免等在內(nèi)的激勵方式。這些激勵方式并不是通過對任務的指標分解進行量化，而是通過對時間周期的階段性劃分進行量化，強大的政治問責壓力極大的壓縮了官僚機構(gòu)的選擇性執(zhí)行的策略空間。在黨政領導的主導之下，黨委部門的力量也被激活，組織部、紀委的力量在臨時機構(gòu)的運作中也得到了充分調(diào)動，形成了政治激勵，如果不能在規(guī)定的時間內(nèi)完成任務，甚至可以就地罷免，如果為了完成特定任務，也可突擊提拔和任用干部。
在官僚制權(quán)責分工的體系下，部門之間依據(jù)自己的權(quán)限開展工作，并受到法律和規(guī)定的約束。特事特辦的特殊主義在常規(guī)治理中不具有合法性，部門行政因而很少會突破法律界限。臨時機構(gòu)可以在很大程度上模糊治理技術(shù)和治理手段的法律約束，形成治理中的法治“軟約束”機制。食藥監(jiān)局在餐飲服務許可證的申請條件上設置限制，雖然不合法，但有利于整治工作推進。這種不合法行為經(jīng)由臨時機構(gòu)的縱向結(jié)構(gòu)實現(xiàn)向上轉(zhuǎn)移，由黨政領導承擔和消化，從而釋放了部門行政的壓力。因此，政績合法性壓制了程序的不合法性，所謂的違法行為在臨時機構(gòu)的運作和運動型治理的框架之下被隔離，無法進入常規(guī)治理和司法渠道之中。這種法治的軟約束機制進一步調(diào)動了官僚機構(gòu)的積極性，拓展了官僚機構(gòu)的行動邊界，使得政府治理具備了更大的彈性空間。
四、運動型治理的結(jié)構(gòu)
（一）運動型治理的共生結(jié)構(gòu)
由于功能適應性差、激勵效應不足和部門協(xié)調(diào)問題的存在，官僚機構(gòu)存在大量的“漏洞”，導致了官僚機構(gòu)治理效率的損失，因而不足以承載縣域治理的要求。臨時機構(gòu)則填補了官僚組織中的漏洞。其靈活性有利于彌補官僚機構(gòu)反應能力不足的缺陷，其綜合性則彌合了部門行政的不足，其中介性，則為整個官僚機構(gòu)注入了強勁的政治激勵和運動能量。
從制度設置上看，臨時機構(gòu)與官僚機構(gòu)共同構(gòu)成了政府機構(gòu)的組成部分。二者性質(zhì)上的根本差異——正式與非正式?jīng)Q定了二者在運作方式和治理結(jié)構(gòu)中的根本差異。但這種差異并沒有導致二者在治理實踐中的功能沖突：臨時機構(gòu)針對的往往是常規(guī)治理難以完成、或?qū)嵭衅饋肀容^困難、效率不高的工作，從而為官僚機構(gòu)的日常治理打開局面。與此同時，運動型治理成果的長效機制，最后仍然需要通過官僚機構(gòu)去維持。臨時機構(gòu)好比是一只只“楔子”，嵌入在官僚機構(gòu)當中，與之構(gòu)成了一種共生關系：臨時機構(gòu)既需要從官僚機構(gòu)中汲取“養(yǎng)料”，在對這些不同的“養(yǎng)料”按照一定的比例配置之后，根據(jù)其目標的不同，借助強大的黨政領導體制的力量注入官僚機構(gòu)。這實際上是再造政府治理結(jié)構(gòu)、整合政府治理資源的過程，從而實現(xiàn)了對官僚機構(gòu)的內(nèi)在超越。
伴隨著基層治理和國家治理的轉(zhuǎn)型，基層社會的去政治化導致政府的社會動員能力不足，進一步強化了政府對于運動型治理的偏好。[]在縣域?qū)用�，運動型治理的目的不是打破官僚體制及其科層規(guī)則，而是引導、借用、整合與強化官僚機構(gòu)。經(jīng)過這個“科層運動化”過程，運動型治理被導入到一種有序且可控的組織架構(gòu)之中。運動型治理與常規(guī)治理在縣域治理中并行不悖，二者相輔相成而非相互交替，從而共同服務于縣級治理的目標。
（二）運動型治理的悖論結(jié)構(gòu)
運動型治理習慣于被認為是一種不規(guī)范的治理方式，走向常規(guī)化是其必然宿命。但是，在縣域治理中，運動型治理實際上具有正式的制度基礎。運動型治理植根于正式官僚機構(gòu)與非正式臨時機構(gòu)相互交織的治理體系之中，并通過非正式的臨時機構(gòu)實現(xiàn)。其中，官僚機構(gòu)遵循的是一種靜態(tài)、分工和消極行政的邏輯，臨時機構(gòu)遵循的是一種動態(tài)、整合與積極行政的邏輯。因此，這兩種組織在政府制度結(jié)構(gòu)中并存，不僅表現(xiàn)為共生的關系，且表現(xiàn)為悖論性的結(jié)構(gòu)。
面對當前縣域治理的新常態(tài)，例如維穩(wěn)壓力上浮、項目運作的壓力和政府治理的轉(zhuǎn)型，以臨時機構(gòu)為依托的運動型治理之重要性也日益凸顯。臨時機構(gòu)之于官僚機構(gòu)不僅具有協(xié)作和協(xié)調(diào)的輔助性意義，而且具有根本性意義。在這個背景下，越是強調(diào)依法行政和規(guī)則治理，越是需要臨時機構(gòu)和運動型治理。這種悖論性深深地植根于縣級政府所處的結(jié)構(gòu)性困境：既處于官僚科層結(jié)構(gòu)的基礎層級，又必須要直面基層復雜治理的現(xiàn)實且參與實際的治理工作。
如果基層所有事務都可以納入官僚機構(gòu)的職能分工體系，運動型治理及其悖論性結(jié)構(gòu)或許也無存在之必要。問題是，基層治理的總體性和復雜性決定了大量的“剩余事務”難以根據(jù)部門職能進行清晰劃分，因而難以通過部門行政的方式實現(xiàn)常規(guī)治理。
在B縣，當?shù)卣畬⒁恍┦Ｓ嗍聞談澣?/span>“剩余部門”[]，通過部門協(xié)調(diào)成本的“內(nèi)部化”和臨時機構(gòu)的正式化，進而達成官僚機構(gòu)的常規(guī)治理，問題是，這種方式導致“剩余部門”難以承受治理責任和治理風險。例如，原有的臨時機構(gòu)——三非兩違集中整治專項行動指揮——正處于正規(guī)化的過程中，國土局、建設局、市容市政局和水利局等幾個部門的行政執(zhí)法的職能被剝離，劃入新成立的綜合執(zhí)法局。不過，臨時機構(gòu)的正式化并不能取消實際治理過程中對臨時機和運動型治理的需求：首先，行政執(zhí)法不具有強制執(zhí)法權(quán)，雖然綜合而壯大了執(zhí)法力量，但在關鍵問題上缺乏公安的配合，仍然難以起到實質(zhì)效果；其次，執(zhí)法與管理和服務并不能徹底分割，“疏堵結(jié)合”才具有治理有效性，綜合執(zhí)法局仍然需要與部門協(xié)調(diào)。再次，從執(zhí)法的行動主體變?yōu)閳?zhí)法主體，便承擔了更多責任和風險，進而也有了部門利益。綜合執(zhí)法局的局長毫不諱言：正式化之后，很多以前敢做的事情現(xiàn)在不敢做了。建立在部門利益基礎上的消極行政正是需要克服的狀態(tài)。
由此可見，臨時機構(gòu)的正規(guī)化，同時也是治理框架的轉(zhuǎn)換，即從運動型治理轉(zhuǎn)化為常規(guī)治理。問題是，以常規(guī)治理的邏輯面對剩余事務，可能再一次陷入官僚機構(gòu)的治理困境。在這個意義上講，這種悖論性結(jié)構(gòu)內(nèi)部所存在的張力，恰恰蘊含著再生產(chǎn)運動型治理的動力，從而維持著運動型治理與常規(guī)治理之間的平衡，這種平衡，正是中國地方政府治理能力之靈魂。
五、結(jié)語
中國縣域治理的實踐中，臨時機構(gòu)與官僚機構(gòu)、運動型治理與常規(guī)治理二者構(gòu)成縣域治理能力之不可分離的兩個部分。從地方政府結(jié)構(gòu)的制度形式上看雖具有相對的穩(wěn)定性，但在其治理實踐中則具有極大的靈活性和適應性，這主要歸因于以臨時機構(gòu)為載體的運動型治理對官僚機構(gòu)適時地調(diào)試與優(yōu)化。
然而，隨著行政改革的逐漸深化和依法治國的穩(wěn)步推進，臨時機構(gòu)與運動型治理正遭遇著合法性危機。如何把握制度化改革與有效性治理之間的平衡，無疑富有挑戰(zhàn)性。如果說，國家層面的運動型治理尚帶有一定的政治訴求，關注政權(quán)合法性問題，那么地方層面的運動型治理遵循的主要是治理的邏輯。因此，運動型治理進一步受到了基層治理轉(zhuǎn)型的影響。當前，基層的運動型治理雖然超越了常規(guī)治理，強化了政府的治理能力，但主要表現(xiàn)為“樹典型”、“拔釘子”等治理形態(tài)。在這個意義上，運動型治理失去了穩(wěn)固和廣泛的群眾基礎。作為完備的基層政權(quán)，縣域政府在基層治理的作用日益凸顯。轉(zhuǎn)型時期的矛盾復雜化、利益多元化和風險彌散化，對縣域治理構(gòu)成了極大的挑戰(zhàn)。以“典型”為中心的運動型治理可能存在替代群眾參與和排斥群眾參與的效應。[]群眾的低度參與使得治理成為政府內(nèi)部的權(quán)力游戲。如此一來，運動型治理過程中導源于非正規(guī)性和非制度化而產(chǎn)生的不足，例如監(jiān)督、腐敗等問題便進一步放大，進一步弱化了其存在的正當性。
因此，發(fā)揮基層運動型治理的積極效能，盡量避免其消極效能，是縣域基層政府機構(gòu)改革的目標定位。進入21世紀以來，基層組織的弱化和“以縣為主”治理格局的形成，導致基層社會中的模糊、剩余和邊緣地帶的事務大量涌向了縣級官僚機制，這勢必增加官僚機制的治理壓力，進而觸發(fā)對“臨時機構(gòu)”的過度依賴�！芭R時機構(gòu)”的過載可能進一步導致其走向正規(guī)化和官僚化，然而，因其理彈性隨之弱化，“臨時機構(gòu)”的正規(guī)化并非問題的根本解決之道。只有避免“臨時機構(gòu)”的治理過載，才能真正發(fā)揮“臨時機構(gòu)”之于官僚機構(gòu)的積極作用。一味強調(diào)正規(guī)化和制度化，可能消解縣域復雜治理的有效基礎。對于縣級政府而言，激發(fā)群眾主體意識，調(diào)動群眾的社會參與，形成與政府之間的良性互動，減輕臨時機構(gòu)的治理負載，是未來政府治理能力提升的方向。組織群眾的關鍵在于通過強化基層組織建設，重構(gòu)日趨失衡的縣鄉(xiāng)村治理體系，實現(xiàn)各個層次權(quán)責利的協(xié)調(diào)匹配。如此，縣域治理才能在制度化和有效性之間靈活切換，最終達成官僚機制和“臨時機構(gòu)”的均衡與共生。
引用文獻略。
本文原載于《甘肅行政學院學報》2017年第5期。
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