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村民一事一議籌資籌勞制度：實(shí)踐、問題與對(duì)策
劉 強(qiáng)
我國(guó)農(nóng)村進(jìn)行稅費(fèi)改革時(shí)，為健全基層民主治理體制、完善公益事業(yè)建設(shè)機(jī)制，創(chuàng)新設(shè)立了村民一事一議籌資籌勞制度。2007年1月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)農(nóng)業(yè)部村民一事一議籌資籌勞管理辦法的通知》（國(guó)辦發(fā)[2007]4號(hào)）下發(fā)，迄今已經(jīng)施行十周年。村民一事一議籌資籌勞的情況如何，存在哪些問題，下一步需要采取什么對(duì)策措施？這些問題值得進(jìn)行研究總結(jié)�，F(xiàn)將有關(guān)情況和分析思考報(bào)告如下。
一、村民一事一議籌資籌勞制度簡(jiǎn)要回顧
為探索建立規(guī)范的農(nóng)村稅費(fèi)制度、從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，中共中央、國(guó)務(wù)院于2000年3月下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》（中發(fā)[2000]7號(hào)）。其中，在村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)方面：一是改革村提留征收使用辦法，村內(nèi)興辦集體生產(chǎn)公益事業(yè)所需資金，不再固定向農(nóng)民收取村提留，實(shí)行一事一議，由村民大會(huì)民主討論決定，并實(shí)行上限控制；二是取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工，村內(nèi)進(jìn)行集體生產(chǎn)公益事業(yè)所需勞務(wù)，實(shí)行一事一議，由村民大會(huì)民主討論決定，并實(shí)行上限控制。村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)所需資金勞務(wù)的籌集制度發(fā)生了變革，在提取方式上，由強(qiáng)制性固定提取變革為自愿性民主籌集；在使用方式上，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)統(tǒng)籌使用變革為出資出勞的群眾自主使用。
為加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)地區(qū)村級(jí)范圍內(nèi)籌資籌勞的管理，農(nóng)業(yè)部于2000年7月制定印發(fā)了《村級(jí)范圍內(nèi)籌資籌勞管理暫行規(guī)定》，標(biāo)志著籌資籌勞管理制度初步建立。2001年3月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)發(fā)[2001]5號(hào)），對(duì)建立健全村級(jí)“一事一議”籌資籌勞管理制度進(jìn)一步明確了要求：一是明確一事一議籌資籌勞的范圍；二是制定合理的籌資籌勞上限控制標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)人民政府應(yīng)根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生產(chǎn)公益事業(yè)任務(wù)，分類確定村內(nèi)一事一議籌資籌勞的上限控制標(biāo)準(zhǔn)；三是明確議事規(guī)程，并切實(shí)防止把一事一議籌資籌勞變成固定收費(fèi)項(xiàng)目；四是加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)督管理。2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，我國(guó)農(nóng)村進(jìn)入“后農(nóng)業(yè)稅”時(shí)代。國(guó)務(wù)院辦公廳于2007年1月轉(zhuǎn)發(fā)了由農(nóng)業(yè)部會(huì)同有關(guān)部門和單位制定的《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》，標(biāo)志著對(duì)村民籌資籌勞的管理制度正式確立。為進(jìn)一步加強(qiáng)指導(dǎo)與監(jiān)管，農(nóng)業(yè)部于2012年4月制定下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范村民一事一議籌資籌勞操作程序的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)[2012]1號(hào)）。
回顧村民一事一議籌資籌勞制度的形成與發(fā)展，我們有三點(diǎn)認(rèn)識(shí)。首先，村民一事一議籌資籌勞制度是農(nóng)村稅費(fèi)改革的成果。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，由于農(nóng)村稅費(fèi)制度和征收辦法不盡合理，農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重。農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)方面，對(duì)于“村提留”和“兩工”的提取和使用，村組集體沒有自主權(quán)，籌集與使用不對(duì)等，有些地方還超標(biāo)準(zhǔn)提取村提留費(fèi)，強(qiáng)迫農(nóng)民以資代勞，增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。通過農(nóng)村稅費(fèi)改革，建立村民一事一議籌資籌勞制度，村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)的資金勞務(wù)籌集和使用制度發(fā)生了重大變化，農(nóng)民群眾有了自主權(quán)、決策權(quán)和使用權(quán)。這是農(nóng)村稅費(fèi)改革的一項(xiàng)重要制度性成果，受到了農(nóng)民的歡迎和擁護(hù)。其次，“籌資籌勞”是“村提留和兩工”的替代性制度。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，村提留和農(nóng)村勞動(dòng)積累工、義務(wù)工是村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)的主要資金勞務(wù)來源。農(nóng)村稅費(fèi)改革逐步取消了村提留和兩工，村民一事一議籌資籌勞成為村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)所需資金勞務(wù)的主要來源。因此，“籌資籌勞”是“村提留與兩工”的替代性制度安排，這體現(xiàn)了籌資籌勞制度的功能定位。再次，“籌資籌勞”是城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一之前的過渡性制度。2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確提出，“創(chuàng)造條件逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一”。農(nóng)村稅費(fèi)改革總體上應(yīng)走“三步曲”的道路（唐仁健，2004）：第一步，減免以至取消農(nóng)業(yè)稅；第二步，確立農(nóng)業(yè)的“無稅時(shí)代”；第三步，創(chuàng)造條件逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，在未來適當(dāng)階段統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制后，公共財(cái)政應(yīng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全覆蓋；同時(shí)，應(yīng)終結(jié)村民一事一議籌資籌勞制度�，F(xiàn)行的村民一事一議籌資籌勞制度，是城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制之前的一種過渡性安排，這是一個(gè)基本判斷。
二、一事一議籌資籌勞的基本情況及問題
全面取消農(nóng)業(yè)稅之后，一事一議籌資籌勞工作開展不平衡，整體覆蓋面較小，不能滿足村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入的需求，村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入總體上呈下滑趨勢(shì)。為完善一事一議建設(shè)村級(jí)公益事業(yè)的體制機(jī)制，自2008年起，中央有關(guān)部門組織開展了一事一議籌資籌勞財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)，至2011年在全國(guó)全面推開。一事一議籌資籌勞與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民群眾自力更生改變農(nóng)村面貌的積極性，初步構(gòu)建了“農(nóng)民籌資籌勞、政府財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、社會(huì)捐贈(zèng)贊助”的農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展新機(jī)制，成為新農(nóng)村建設(shè)的一大亮點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008至2013年，全國(guó)財(cái)政共投入獎(jiǎng)補(bǔ)資金2430億元，帶動(dòng)村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)總投入5000多億元，共建成項(xiàng)目150多萬個(gè)，實(shí)實(shí)在在惠及億萬農(nóng)民，受到農(nóng)民群眾好評(píng)。
一事一議籌資籌勞是村級(jí)公益事業(yè)投入機(jī)制的重要組成部分�，F(xiàn)以2005-2015年的籌資籌勞統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為依據(jù)，分三個(gè)階段分析一事一議籌資籌勞的基本情況及主要問題。
注：圖示1中數(shù)據(jù)為各年村民籌資籌勞總量的估算值。估算方法：
當(dāng)年籌資籌勞總量=籌資額+以資代勞額+以勞折資額。
其中，籌資額、以資代勞額為統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，以勞折資額為估算數(shù)據(jù)。
以勞折資額估算方法：以勞折資額=籌勞數(shù)量×勞均工價(jià)（估算值）=籌勞數(shù)量×（以資代勞額/以資代勞數(shù)量）。
（一）、2006-2007年（中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)前），村民一事一議籌資籌勞很少。通過一事一議籌資籌勞開展村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)，各地反映實(shí)現(xiàn)難度較大，“事難議、議難決、決難行”，主要原因有三個(gè)方面（陳鳳榮等，2011）：農(nóng)民參與一事一議籌資籌勞的積極性不高；基層干部對(duì)組織一事一議籌資籌勞有顧慮；僅靠一事一議籌資籌勞難以解決村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)問題。一事一議籌資籌勞作為村內(nèi)公益事業(yè)投入的主要方式，卻未能普遍開展起來，村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)呈下滑趨勢(shì)。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，2006年農(nóng)民籌資籌勞合計(jì)87.06億元，農(nóng)民人均9.5元；2007年農(nóng)民籌資籌勞合計(jì)148.40元，農(nóng)民人均16.2元。而在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，2000年全國(guó)村提留總額326億元，農(nóng)民人均40.33元；全國(guó)農(nóng)民農(nóng)民出“兩工”合計(jì)為735298萬個(gè)，按一個(gè)工值10元計(jì)算，共約折合735.30億元，農(nóng)民人均90.96元；上述村提留與“兩工”合計(jì)，農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)131.29元�？梢�，2006-2007兩年籌資籌勞沒有普遍開展，難以發(fā)揮對(duì)“村提留和兩工”制度的替代功能，村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)受到不利影響。我們?cè)谇嗪Ｊ×私獾�，與農(nóng)區(qū)相比，牧民居住較為分散，籌資籌勞更為困難，2006-2007兩年基本沒有開展。
（二）、2008-2012年（中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)后），村民一事一議籌資籌勞逐年上升。針對(duì)籌資籌勞面臨的困難局面，中央決定實(shí)行對(duì)一事一議籌資籌勞的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策。2008年，《國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于開展村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)農(nóng)改[2008]2號(hào)）提出：一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作以農(nóng)民自愿出資出勞為基礎(chǔ)，以政府獎(jiǎng)補(bǔ)資金為引導(dǎo)，逐步建立籌補(bǔ)結(jié)合、多方投入的村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)新機(jī)制。2009年的《通知》（國(guó)農(nóng)改[2009]3號(hào)）進(jìn)一步指出：探索建立“政府資助、農(nóng)民參與、社會(huì)支持”的村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)新機(jī)制。2010年4月，財(cái)政部張少春副部長(zhǎng)在擴(kuò)大一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)工作會(huì)議上講話指出：“堅(jiān)持民辦公助，陽(yáng)光操作。農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)以農(nóng)民籌資投勞為主，政府獎(jiǎng)補(bǔ)為輔”，“將政府對(duì)農(nóng)民的獎(jiǎng)補(bǔ)比例由目前的三分之一，提高到40%。爭(zhēng)取到2011年，政府對(duì)村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議項(xiàng)目的獎(jiǎng)補(bǔ)比例由目前的三分之一提高到50%”，“努力構(gòu)建‘政府資助、農(nóng)民參與、社會(huì)支持’的村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入新機(jī)制”。至2011年，一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作在全國(guó)全面推開，初步構(gòu)建了“財(cái)政資金引導(dǎo)、農(nóng)民籌資投勞、社會(huì)捐資贊助”的農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)投入新機(jī)制。通過實(shí)行“財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)與籌資籌勞掛鉤”的政策措施，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民籌資籌勞的積極性，發(fā)揮了顯著作用。2008-2012年，全國(guó)開展一事一議籌資籌勞的村占總村數(shù)的比例，由14%提高到37.3%；農(nóng)村籌資籌勞數(shù)量，由102.99億元提高到397.43億元；農(nóng)民人均籌資籌勞數(shù)量，由11.2元提高到41.7元。這一階段，籌資籌勞與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)數(shù)量“雙增長(zhǎng)”，有力促進(jìn)了村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)，農(nóng)民群眾切身感受到了變化，得到了實(shí)惠。
（三）、2013年以來（籌補(bǔ)不再掛鉤后），村民一事一議籌資籌勞大幅下滑。在2013年5月召開的全國(guó)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上，財(cái)政部部長(zhǎng)助理胡靜林講話指出：要嚴(yán)守不加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的底線，一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金分配不與農(nóng)民籌資籌勞掛鉤，堅(jiān)決防止擅自提高農(nóng)民籌資籌勞標(biāo)準(zhǔn)，或以自愿捐款、自愿以資代勞等名義變相加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這是從進(jìn)一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)考慮作出的政策安排。按照這次會(huì)議精神，各地轉(zhuǎn)為實(shí)行“財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)與籌資籌勞不再掛鉤”政策;比如,《福建省村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法》（閩財(cái)農(nóng)改[2015]8號(hào)）明確規(guī)定“獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)不與村民實(shí)際籌資籌勞額掛鉤”。實(shí)行“不再掛鉤”政策，一方面減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)；另一方面使農(nóng)民籌資籌勞的積極性失去調(diào)動(dòng)機(jī)制，而且一些群眾誤以為公益事業(yè)將由政府和集體包辦，農(nóng)民籌資籌勞數(shù)量出現(xiàn)大幅下滑。2013-2015年，農(nóng)民籌資籌勞數(shù)量分別為302.57億元、162.84億元、186.74億元；農(nóng)民人均分別為31.2元、16.8元、19.2元，與2012年的41.7元相比，下降幅度分別為25.2%、59.7%、54.1%。據(jù)寧夏反映，近年一些縣區(qū)一事一議項(xiàng)目沒有籌資籌勞，建設(shè)投入幾乎全部為財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金。
（四）、從三個(gè)視角的進(jìn)一步分析。上述三個(gè)階段，反映了村民籌資籌勞的不同情況不同效果，也是一事一議籌資籌勞與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度形成與演變的基本過程�？梢赃M(jìn)一步從三個(gè)視角作出分析判斷：
從三個(gè)階段村民籌資籌勞的情況看：在實(shí)施財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)之前，僅靠籌資籌勞建設(shè)村級(jí)公益事業(yè)的制度是“失靈”的；實(shí)施財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)后，“財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)與籌資籌勞掛鉤”制度的績(jī)效比較顯著；“財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)不再與籌資籌勞掛鉤”政策實(shí)行后，籌資籌勞制度再次“失靈”，對(duì)村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)形成負(fù)面影響。由此可見，“籌資籌勞”最根本的問題表現(xiàn)為“制度失靈”，這主要體現(xiàn)在財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)前的階段和財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)不再與籌資籌勞掛鉤的階段。與過去“三提和兩工”固定提繳不同的是，改革后籌資籌勞采取的是一事一議、民主議定方式，這一方面能夠體現(xiàn)農(nóng)民真實(shí)意愿、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，另一方面卻使村級(jí)公益事業(yè)所需資金勞務(wù)失去了比較可靠的來源。對(duì)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)而言，一事一議籌資籌勞制度是有效的；但對(duì)于村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)而言，一事一議籌資籌勞制度在較大程度上是失效的。
從三個(gè)階段籌資籌勞與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的關(guān)系看：一事一議建設(shè)村級(jí)公益事業(yè)的體制機(jī)制逐步得以完善，國(guó)家“強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)”政策體系逐步建立健全，籌資籌勞與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的關(guān)系，先后經(jīng)歷了“籌資籌勞無財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)”“籌資籌勞為主、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)為輔”“財(cái)政投入為主、籌資籌勞為輔”三種不同的模式。這反映了我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和國(guó)家公共財(cái)政制度的逐步完善，符合客觀發(fā)展規(guī)律。
從三個(gè)階段村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)的情況看：農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件逐步得到改善，但由于歷史欠賬較多、投融資渠道有限等原因，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然滯后，難以滿足農(nóng)民群眾日益增長(zhǎng)的實(shí)際需求，與全面建成小康社會(huì)的要求還有較大差距。比如江蘇省農(nóng)委反映，廣大農(nóng)村尤其是蘇北農(nóng)村對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求依然強(qiáng)烈，村莊亮化、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施、文體廣場(chǎng)建設(shè)等項(xiàng)目有的還未起步；陜西省農(nóng)業(yè)廳反映，財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金有限，每個(gè)一事一議項(xiàng)目一般只能給予10萬元獎(jiǎng)補(bǔ)資金，而且項(xiàng)目數(shù)量少，每年每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有2-3個(gè)項(xiàng)目，很多村想干事卻干不了。中央對(duì)村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)出現(xiàn)的困難高度重視，為加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，國(guó)務(wù)院辦公廳于2017年2月下發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)[2017]17號(hào)），其中明確要求：“完善村民一事一議制度，合理確定籌資籌勞限額，加大財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)力度。鼓勵(lì)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自主籌資籌勞開展村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。
三、一事一議籌資籌勞與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度的解析
經(jīng)過十年實(shí)踐，農(nóng)村一事一議籌資籌勞與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度逐步建立健全，成為村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)的主要途徑，在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。深入分析一事一議籌資籌勞與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度的內(nèi)涵與邏輯，有助于更為準(zhǔn)確地提出改進(jìn)完善這項(xiàng)制度的政策措施建議。
（一）、從農(nóng)民負(fù)擔(dān)角度分析一事一議籌資籌勞制度。研究村級(jí)公益事業(yè)投入機(jī)制，必須同時(shí)研究農(nóng)民合理負(fù)擔(dān)問題（陳鳳榮等，2011）。村民一事一議籌資籌勞制度是農(nóng)村稅費(fèi)改革的成果，“籌資籌勞”是“村提留和兩工”的替代性制度。《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》規(guī)定：農(nóng)民直接向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)，以鄉(xiāng)為單位，不得超過上一年農(nóng)民人均純收入的5%；按標(biāo)準(zhǔn)工日計(jì)算，每個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)力每年承擔(dān)5-10個(gè)農(nóng)村義務(wù)工和10至20個(gè)勞動(dòng)積累工。符合該《條例》規(guī)定的村提留和兩工，屬于農(nóng)民應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的合理負(fù)擔(dān)；不符合該《條例》規(guī)定的村提留和兩工，屬于農(nóng)民不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不合理負(fù)擔(dān)�！洞迕褚皇乱蛔h籌資籌勞管理辦法》規(guī)定：省級(jí)人民政府農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和村民承受能力，分地區(qū)提出籌資籌勞的限額標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)。符合該《辦法》規(guī)定的籌資籌勞，屬于農(nóng)民應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的合理負(fù)擔(dān)；不符合該《辦法》規(guī)定的籌資籌勞，屬于農(nóng)民不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不合理負(fù)擔(dān)。對(duì)于符合政策規(guī)定的合理負(fù)擔(dān)，是農(nóng)民應(yīng)當(dāng)付出的用于村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)的成本費(fèi)用，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)按照政策規(guī)定積極付出應(yīng)盡的義務(wù)。這樣才能有利于村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)，否則不利于村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)。
（二）、從公共財(cái)政角度分析一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度。公共財(cái)政的本質(zhì)，是以國(guó)家為主體的“取之于民，用之于民”的分配關(guān)系，為滿足市場(chǎng)主體的公共需要而存在，具有強(qiáng)制性和補(bǔ)償性特征（劉遠(yuǎn)翔，2012）。2004年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出：中國(guó)現(xiàn)在總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。中國(guó)已進(jìn)入了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的新時(shí)代，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大背景下，必需擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋范圍，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)。公共財(cái)政是支撐和保障農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的最為重要的因素。正是基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與公共財(cái)政逐步完善的時(shí)代背景，中央出臺(tái)了專門對(duì)村民一事一議籌資籌勞的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度，而且財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)規(guī)模與力度逐步加大，有力促進(jìn)了村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)。財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策有兩方面重要作用：一是完善村級(jí)公益事業(yè)投入機(jī)制，財(cái)政資金將逐步成為村級(jí)公益事業(yè)投入的主渠道；二是引導(dǎo)農(nóng)民籌資籌勞，積極參與村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)。一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)，是公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的有效途徑，是公共財(cái)政體制健全完善的重要實(shí)現(xiàn)形式。
（三）、從公益事業(yè)角度分析籌資籌勞與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的關(guān)系。村級(jí)公益事業(yè)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，建設(shè)所需資金數(shù)額龐大。據(jù)各方面研究測(cè)算，我國(guó)農(nóng)村每年村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)資金約需2500億元左右；從近年一事一議籌資籌勞與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的實(shí)際情況看，每年的一事一議項(xiàng)目總投入規(guī)模只有1300億元左右，投入難以滿足村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)實(shí)際需求。我國(guó)農(nóng)村公益事業(yè)歷史欠賬較多，如果投入體制得不到改善，欠賬問題將積重難返，非常不利于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。現(xiàn)階段，為保障村級(jí)公益事業(yè)健康發(fā)展，推進(jìn)一事一議項(xiàng)目建設(shè)非常重要。從建設(shè)投入的資金來源看，公共財(cái)政投入能力仍然有限，村組集體普遍無力承擔(dān)，農(nóng)民籌資籌勞承受能力較低，社會(huì)捐助贊助資金可遇而不可求。村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，實(shí)行“一靠國(guó)家、二靠農(nóng)民”的投入政策，符合當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村實(shí)際情況，這也是許多國(guó)家采取的辦法（黃維健，2006）。從投入體制看，籌資籌勞與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)都是不可或缺的，發(fā)揮這兩個(gè)方面的作用，才能基本保障村級(jí)公益事業(yè)的建設(shè)需求。從籌資籌勞與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的相互關(guān)系看，籌資籌勞是財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的必要基礎(chǔ)，財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)是籌資籌勞的重要支撐；籌資籌勞、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)都是村級(jí)公益事業(yè)投入的重要組成部分，二者之間是“互動(dòng)互補(bǔ)”關(guān)系，而不應(yīng)是“替代取代”關(guān)系；財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)對(duì)于籌資籌勞具有重要的激勵(lì)引導(dǎo)作用，財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)應(yīng)當(dāng)與籌資籌勞“掛鉤并行”。村內(nèi)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)堅(jiān)持“民辦公助”原則，讓農(nóng)民通過一事一議等方式民主決策、廣泛參與，政府以投資補(bǔ)助等方式，把政府投入與受益農(nóng)民的投資投勞有機(jī)結(jié)合起來（杜鷹，2013）。
四、有關(guān)政策措施建議
通過以上三個(gè)部分的研究分析，能夠比較準(zhǔn)確和深刻地理解村民一事一議籌資籌勞制度的實(shí)踐情況及基本問題。對(duì)于下一步的政策措施建議，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)“區(qū)分兩個(gè)階段，把握兩個(gè)方向”。“兩個(gè)階段”，一是統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制前的階段，應(yīng)當(dāng)完善規(guī)范籌資籌勞制度，著力于構(gòu)建村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)有效機(jī)制；二是統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制后的階段，應(yīng)當(dāng)取消籌資籌勞制度，著力于實(shí)施城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給一體化。“兩個(gè)方向”，一是應(yīng)當(dāng)調(diào)動(dòng)農(nóng)民承擔(dān)合理負(fù)擔(dān)的積極性，發(fā)揮農(nóng)民建設(shè)村級(jí)公益事業(yè)的主體作用；二是應(yīng)當(dāng)逐步創(chuàng)造條件統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給一體化奠定基礎(chǔ)。
（一）、統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制前：完善規(guī)范籌資籌勞制度，調(diào)動(dòng)農(nóng)民承擔(dān)合理負(fù)擔(dān)的積極性。2006年在全國(guó)范圍內(nèi)全面取消了農(nóng)業(yè)稅，終結(jié)了傳統(tǒng)社會(huì)遺留下來的農(nóng)業(yè)賦稅制度，為逐步形成公正公平和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的現(xiàn)代稅收制度奠定了基礎(chǔ)（楊燕，2010）。但從目前的總體收入水平來看，農(nóng)民還遠(yuǎn)未具備現(xiàn)代稅制要求的納稅能力�？s小城鄉(xiāng)差距是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史任務(wù)，讓農(nóng)民休養(yǎng)生息是一個(gè)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的原則，對(duì)農(nóng)民“多予，少取，放活”是一個(gè)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的方針。現(xiàn)階段，通過村民一事一議方式建設(shè)村內(nèi)公益項(xiàng)目，是發(fā)展村級(jí)公益事業(yè)的主要途徑。各級(jí)財(cái)政應(yīng)逐步加大獎(jiǎng)補(bǔ)支持力度，引導(dǎo)村級(jí)公益事業(yè)健康發(fā)展；籌資籌勞制度涉及農(nóng)民切身利益，關(guān)乎農(nóng)村公益事業(yè)，應(yīng)當(dāng)從三個(gè)方面進(jìn)一步完善。
一是實(shí)行財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)與籌資籌勞掛鉤制度。在中央實(shí)行財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)之前，農(nóng)民籌資籌勞是村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)的主要資金勞務(wù)來源，但是籌資籌勞普遍沒有開展起來；隨著財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策的實(shí)施，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民籌資籌勞建設(shè)村內(nèi)公益事業(yè)的積極性；財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)與籌資籌勞不再掛鉤以后，籌資籌勞數(shù)量大幅下滑�？梢�，“財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)與籌資籌勞掛鉤”的政策措施是有效的，也是必要的，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持并完善這一政策措施。一些地方的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，比如《內(nèi)蒙古自治區(qū)嘎查村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目和資金管理辦法》（內(nèi)財(cái)基[2016]1578號(hào)）規(guī)定：“自治區(qū)對(duì)各地實(shí)施的公益性和生產(chǎn)性項(xiàng)目采取不同的獎(jiǎng)補(bǔ)比例。對(duì)公益性項(xiàng)目，農(nóng)牧民籌資籌勞等非政府投入不得低于單個(gè)項(xiàng)目投資總額的15%；對(duì)生產(chǎn)性項(xiàng)目，非政府投入不得低于單個(gè)項(xiàng)目投資總額的40%。”
二是合理確定村民籌資籌勞的限額標(biāo)準(zhǔn)。為切實(shí)減輕農(nóng)民承擔(dān)的資金勞務(wù)負(fù)擔(dān)，自實(shí)施一事一議籌資籌勞制度以來，絕大多數(shù)省份都把籌資籌勞限額設(shè)定在較低水平。安徽、山西、湖北、湖南、廣西、青海六省份一直保持15元的年籌資限額標(biāo)準(zhǔn)，這一方面減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，另一方面村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施投入面臨一定困難。政策規(guī)定用一事一議方式籌措農(nóng)村公共事業(yè)資金每人每年不超過15元，標(biāo)準(zhǔn)太低，很難提供所需要的村級(jí)公益事業(yè)項(xiàng)目（趙春江等，2011；任淑艷等，2013；葛深渭，2014）。個(gè)別地方的群眾反映，感覺籌資籌勞限額標(biāo)準(zhǔn)偏低，“想干事卻干不了”，有的采取一次籌集兩年資金、下年不再籌資的辦法；浙江省農(nóng)業(yè)廳反映，全省總體上籌資標(biāo)準(zhǔn)還是偏低，難以滿足農(nóng)村興辦公益事業(yè)的需要。總的看，各省級(jí)人民政府有關(guān)部門有必要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民承受能力，分地區(qū)提出籌資籌勞的合理限額標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。
三是鼓勵(lì)農(nóng)民自主籌資籌勞開展必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于一事一議規(guī)定了最高的負(fù)擔(dān)限額，使得新建一些較大的工程缺乏足夠的資金支持（任淑艷等，2013）。國(guó)辦發(fā)[2017]17號(hào)文件提出，“鼓勵(lì)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自主籌資籌勞開展村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。這種情況下，應(yīng)進(jìn)一步嚴(yán)格一事一議的程序和要求，切實(shí)落實(shí)關(guān)于五保戶、現(xiàn)役軍人、退出現(xiàn)役的傷殘軍人、在校就讀的學(xué)生、孕婦或者分娩未滿一年的婦女以及家庭確有困難的農(nóng)戶可以減免籌資籌勞的有關(guān)規(guī)定。我們了解到，早在2008年吉林省委、省政府《關(guān)于深入實(shí)施社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干政策意見》(吉發(fā)[2008]12號(hào))就規(guī)定：“村內(nèi)生產(chǎn)生活公益事業(yè)基礎(chǔ)薄弱、欠賬較多的，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，籌資籌勞標(biāo)準(zhǔn)可以突破上限”。
總體看，開展村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)，有利于改善生產(chǎn)生活條件，農(nóng)民群眾既是參與建設(shè)者，也是直接受益者。要深入做好一事一議建設(shè)村級(jí)公益事業(yè)的有關(guān)宣傳工作，讓農(nóng)民群眾切身體會(huì)到村內(nèi)公益項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)惠，在群眾中營(yíng)造“我參與，我受益”的良好氛圍，調(diào)動(dòng)他們共建和諧美好家園的積極性。同時(shí)要看到，我國(guó)農(nóng)民的收入水平還不高，經(jīng)濟(jì)承受能力還不強(qiáng)，特別是貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨，貧困人口增收節(jié)支較為困難。而且我國(guó)地域廣闊，各地情況千差萬別，農(nóng)民的收入差距較大、承受能力不同。要防止政策上“一刀切”，從各地實(shí)際出發(fā)，尊重農(nóng)民群眾意愿，特別要注意照顧貧困、傷殘等特殊群體的利益。
（二）、逐步創(chuàng)造條件統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給一體化奠定基礎(chǔ)。2004年3月以后，政府明確了取消農(nóng)業(yè)稅的大方向和時(shí)間表，關(guān)于取消農(nóng)業(yè)稅的研究大體告一段落，理論研究的重點(diǎn)隨之轉(zhuǎn)向了城鄉(xiāng)一體化稅制的前景展望與具體設(shè)計(jì)。要充分認(rèn)識(shí)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的重要性和必要性（陳曉華，2004）：首先，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制是為國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)健康發(fā)展提供制度保證；其次，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制是解決三農(nóng)問題的必然要求；第三，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制是完善國(guó)家收稅制度的重要內(nèi)容。逐步構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)稅制，不僅有利于鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，而且有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)。只有財(cái)政體制完善健全，農(nóng)村公共物品供給才有充足的資金支持（劉遠(yuǎn)翔，2012）。
絕大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)與工商業(yè)實(shí)行統(tǒng)一的稅制，主要表現(xiàn)在（唐仁健，2004）：在流轉(zhuǎn)稅方面，增值稅一般都覆蓋了農(nóng)產(chǎn)品；在收益稅方面，西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得大多征收統(tǒng)一的個(gè)人所得稅或公司所得稅，發(fā)展中國(guó)家有的征收統(tǒng)一的所得稅，有的也單獨(dú)征收農(nóng)業(yè)所得稅；在財(cái)產(chǎn)稅方面，普遍實(shí)行土地稅等稅種。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制是建立現(xiàn)代稅制的要求（韓俊，2004）。在統(tǒng)一的稅制下，農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)與其他社會(huì)成員一樣，按其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的屬性，分別在相應(yīng)的稅種下繳納所得稅、增值稅、地產(chǎn)稅等；農(nóng)民作為納稅人，與其他社會(huì)成員適用相同的稅收制度，只是在稅率和減免等方面與其他納稅對(duì)象有所差別。學(xué)術(shù)界、理論界關(guān)于這方面的研究討論比較多，此處不再贅述。
（三）、統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制后：取消籌資籌勞制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品財(cái)政供給一體化。公共財(cái)政是支撐和保障農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的最為重要的因素，改革和完善公共財(cái)政制度，對(duì)于完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度往往有根本性影響，公共財(cái)政制度的每一次重大變革都會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的重大變遷（石義霞，2011）。將現(xiàn)代稅收制度引入農(nóng)業(yè)，意味著城鄉(xiāng)稅收制度的統(tǒng)一，農(nóng)村公共財(cái)政體制得以完善，從而對(duì)農(nóng)村公共物品供給機(jī)制產(chǎn)生深刻的影響�，F(xiàn)代稅收制度意味著，農(nóng)民通過稅收方式承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品的建設(shè)成本；相應(yīng)地，應(yīng)終結(jié)村民一事一議籌資籌勞制度，將村內(nèi)公共產(chǎn)品供給納入公共財(cái)政負(fù)擔(dān)的范圍，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給一體化。
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注：此文原載于《三農(nóng)中國(guó)》第28輯
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