土地托管的實踐與組織困境：對農業(yè)社會化服務體系構建的思考*
陳義媛
中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院社會學系
摘 要：本研究在“服務規(guī)�；北尘跋�，通過實地調查，考察了魯西南W縣供銷社推動的土地托管模式，試圖討論分散的小規(guī)模生產者如何與規(guī)模化服務對接的問題。供銷社的土地托管不同于一般社會化服務，其不僅涉及服務的供給方和需求方，還涉及村兩委和供銷社等主體。文中分別考察了四類主體在土地托管中的行動邏輯和動力機制。分析發(fā)現(xiàn)，以農資商為代表的農業(yè)企業(yè)在利潤驅動下，最有動力推動土地托管；而村兩委和基層供銷社的參與動力尚不足。本文認為，只有土地托管產生的收益高于市場，才能解決托管的組織成本問題。供銷社如何進一步推動農民的組織化，以使托管服務產生更高的效益，調動村兩委、基層供銷社的積極性，是當前土地托管面臨的最主要的組織困境。
關鍵詞：供銷社；土地托管；服務規(guī)�；�；農業(yè)社會化服務；農民組織化
The Practice and Organization Dilemma of the Entrusted Land Management: Rethinking of the Construction of Agricultural Social Service System
Abstract: In the context of the “scaling up of agricultural social services”, this research studies the practice of “entrusted land management” (ELM) initiated by the “Supply and Marketing Cooperatives” (SMC) of County Gui located in Southwest of Shandong province. This study aims to explore how the dispersive small-scale producers connect with the scaled agricultural social services and the predicaments of the ELM practice. Being different from normal forms of the agricultural social services, the ELM initiated by SMC involves not only the suppliers and demanders of social services, but also the village committee and SMC. This paper analyzes the dynamics of the four objects that are directly involved in the ELM, and finds out that the agribusinesses are the ones of highest motivation, whereas the village committee and the SMC are less motivated. It argues that only when the profits of ELM are higher than the market rate, could there be enough benefits to be distributed among these involved objects. The question how SMC could promote the organization of the small producers so that the ELM could generate more benefits that are distributable, is the most prominent organizational dilemma of the ELM.
一、研究緣起
農業(yè)社會化服務是指由社會上各類服務機構為農業(yè)生產提供的產前、產中、產后全過程綜合配套服務，近年來出現(xiàn)的“土地托管”正是農業(yè)社會化服務的一種形式。近年來，對構建“農業(yè)社會化服務體系”的強調頻見于中央一號文件，而自80年代初“農業(yè)社會化服務”被提出以來，其在中國農業(yè)發(fā)展中的定位也一直在發(fā)生變化。
農業(yè)社會化服務最早在1983-1986年的中央一號文件中被明確提出，其在當時的定位是促進農村商品生產發(fā)展。在1983年的中央一號文件中，對社會化服務的表述是，“當前，各項生產的產前產后的社會化服務，已逐漸成為廣大農業(yè)生產者的迫切需要�！钡�1991年，國務院發(fā)布《關于加強農業(yè)社會化服務體系的通知》（國發(fā)[1991] 59號），對農業(yè)社會化服務的定位是穩(wěn)定和完善家庭聯(lián)產承包責任制。自改革開放初期至90年代初，盡管“專業(yè)大戶”已經開始出現(xiàn)，但占農業(yè)生產者絕大多數(shù)的仍是小規(guī)模生產者，在這一時期，農業(yè)的社會化服務主要面向小規(guī)模農戶。
此后，隨著市場化的發(fā)展和國家對規(guī)模經營的鼓勵，農戶逐漸開始分化，專業(yè)大戶、合作社、農業(yè)企業(yè)等新興農業(yè)經營主體開始逐漸出現(xiàn)。農業(yè)生產者結構的變化，也必然要求農業(yè)社會化服務體系的變化。自2004年以來，歷年中央一號文件幾乎都會強調“農業(yè)社會化服務體系”的建設；2008年，十七屆三中全會發(fā)布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也強調，要“加快構建以公共服務機構為依托、合作經濟組織為基礎、龍頭企業(yè)為骨干、其他社會力量為補充，公益性服務和經營性服務相結合、專項服務和綜合服務相協(xié)調的新型農業(yè)社會化服務體系�！边@一時期，對農業(yè)社會化服務體系的定位是服務中國農業(yè)現(xiàn)代化的需要，其服務對象已經不僅僅是小規(guī)模生產者，更面向新型農業(yè)經營主體。
對農業(yè)社會化服務的考察，是理解中國農業(yè)轉型的一個視角。已有對中國農業(yè)轉型的關注主要從農業(yè)經營主體的角度進行研究，目前的爭論集中在如何理解農戶分化、如何理解家庭經營在農業(yè)轉型中的涵義、如何理解中國農業(yè)的規(guī)�；唾Y本化、中國農業(yè)的未來是否能以家庭經營為主體等問題（如，嚴海蓉、陳義媛，2015；陳義媛，2013；孫新華，2017；黃宗智等，2012；賀雪峰，2013；等）。在“服務規(guī)�；保◤垇砻鳎�2015；孔祥智，2016；周娟，2017）的背景下，本研究從農業(yè)社會化服務提供者角度，討論社會化服務實踐中所涉及主體各自的行為邏輯和動力，重點關注小規(guī)模家庭經營在服務規(guī)模化下是被“服務”的主體，還是遭到排斥的主體，分散的小規(guī)模生產者如何對接規(guī)�；姆⻊�，以此探討我國農業(yè)社會化服務體系建構的困境癥結所在。
已有關于農業(yè)社會化服務體系的研究主要從以下方面切入。第一，對農業(yè)社會化服務定位的研究。不少研究強調農業(yè)社會化服務體系與新型農業(yè)經營主體同為新型農業(yè)經營體系的兩個組成部分，新型農業(yè)經營主體既是社會化服務的需求者，也是供給者（陳曉華，2012；樓棟、孔祥智，2013；苑鵬，2011）。第二，對農業(yè)社會化服務供求現(xiàn)狀的研究。這些研究指出，我國農業(yè)社會化服務體系已經形成“多層次”的組織載體——包括公益性服務體系和經營性服務體系的形成；“多元化”的服務內容——綜合服務與專項服務相結合、公益服務與經營服務相結合；以及“多形式”的服務機制——包括訂單農業(yè)、農超對接等。且各主體在農業(yè)社會化服務中作用不一，政府和村集體是外部性較強的社會化服務提供主體，在技術推廣、水利設施建設、農田灌溉等方面發(fā)揮著重要作用；而一些民間主體在外部性較弱的社會化服務項目，例如農資購買、農機租用、農產品加工銷售等方面，發(fā)揮著重要作用（龐曉鵬，2006；孔祥智、徐珍源，2010；關銳捷，2012）。第三，對當前農業(yè)社會化服務體系建設存在的問題研究。主要體現(xiàn)在：農業(yè)社會化體系不健全，例如公共服務機構能力不強，龍頭企業(yè)等盈利性機構與農戶缺乏長期穩(wěn)定的利益連接等；農業(yè)社會化服務的供需矛盾突出，現(xiàn)有的服務主體在產前、產中提供的服務較多，而在產后提供的服務不足；農業(yè)社會化服務的市場監(jiān)督力度不夠，一些服務主體侵害農戶利益（宋洪遠，2010；關銳捷，2012）。此外，還有研究者強調，中國農業(yè)社會化服務體系未能成功建構的癥結在于各部門自建服務體系的“部門化”路徑，強調通過農民組織化和合作化來實現(xiàn)“去部門化”（仝志輝，2016）。
上述研究已經為理解農業(yè)社會化服務體系的建構和變遷提供了概觀，但仍有進一步發(fā)掘的空間。一方面，現(xiàn)有的研究多從宏觀角度考察當前農業(yè)社會化服務體系的現(xiàn)狀和問題，尚有待通過微觀的深入考察，揭示農業(yè)社會化服務所涉及的各類主體不同的動力機制，以便理解社會化服務在當下的困境；另一方面，在對當下社會化服務體系建設存在的問題討論中，較少涉及在服務規(guī)�；尘跋�，作為需求方的分散農戶如何與規(guī)模化的服務相對接的問題。盡管在國家對農業(yè)現(xiàn)代化的推動下，新型農業(yè)經營主體正在大量出現(xiàn)，但小規(guī)模生產者仍會在較長一段時期內存在。因此，分散農戶與規(guī)�；⻊盏膶訂栴}仍是我國農業(yè)社會化服務體系建構的一個重要主題。
在山東，土地托管[1]的一個重要實踐主體是供銷社系統(tǒng)，作為兼顧政府職能和經營性質的單位，供銷社推動的土地托管與一般的市場化社會服務略有差異。由于供銷社并不直接提供服務，而是一個資源整合平臺，因此在土地托管中涉及到各類不同主體；同時，供銷社的官方性質，使之在組織小生產者方面有獨特優(yōu)勢。對供銷社土地托管實踐的分析，有助于對服務規(guī)�；头稚⑿∞r戶對接問題的考察。本文以山東省供銷社牽頭的土地托管為研究對象，基于2017年4月下旬至5月初在魯西南W縣[2]的托管實踐調研，考察不同主體在農業(yè)社會化服務體系中的行動邏輯和動力機制，討論服務規(guī)�；^程中，分散的小生產者如何對接社會化服務，以此理解土地托管的組織困境。將土地托管放在中國農業(yè)轉型以及我國新型農業(yè)經營體系的構建下來考察，有助于思考我國農業(yè)社會化服務體系的構建方向。
二、供銷社牽頭的土地托管模式
土地托管，也稱“農業(yè)生產托管”，是農業(yè)社會化服務的一種典型形式。土地托管在官方文件中第一次出現(xiàn)是在2014年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)61號文件中，此后在2016年和2017年中央一號文件中也均有提及，具體是指農戶在“耕、種、防、管、收”中的一個或多個環(huán)節(jié)，通過市場向社會化服務主體購買專業(yè)服務的過程（劉文勇，2017），是農業(yè)社會化服務的一種典型形式。從見諸媒體的土地托管報道來看，目前在江蘇南通、安徽利辛、山東晉中等地有托管實踐，這些實踐以民間自發(fā)為主，提供服務的主體通常是合作社、專業(yè)大戶或農業(yè)企業(yè)。在山東，土地托管盡管也有民間自發(fā)的實踐，但山東省的土地托管特色是供銷社在推動托管實踐全省鋪開的過程中發(fā)揮了關鍵作用，供銷社之所以牽頭開始做土地托管，也與為了解決自身困境。
W縣供銷社曾與全國所有供銷社一樣，有過輝煌的歷史。在集體時代，其業(yè)務除了人們熟知的日用百貨、農資外，還包括了煤炭、石油經銷（指加油站），下屬的有煙草公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)糧所、果品公司、鹽業(yè)公司、飯店等。在W縣還是產棉大縣時，縣供銷社最輝煌的時期，全縣供銷社的員工有近7000人，下屬的所有單位一共近40家，其中包括了多家社屬企業(yè)和15個基層供銷社，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)供銷社平均有150個人員左右。即便到現(xiàn)在，供銷社還有在冊的未退休員工2000-3000人，退休的員工也有2000-3000人。
自1985年體制改革開始，到1990年之后進一步從計劃經濟轉向市場經濟，供銷社的各類業(yè)務逐漸分離出去。在市場化改革中，因為一些歷史遺留問題和深層次矛盾，供銷社舉步維艱，尤其在產棉大縣被取消后，除了煙花爆竹公司外，其它直屬企業(yè)都倒閉了，全縣14處基層供銷社（指鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的供銷社）全部靠收租金維持生存。收不抵支是很多供銷社面臨的共同狀況，很多老員工不滿，近年來職工上訪的情況也時有出現(xiàn)。正是在這樣的背景下，供銷社迫不得已探尋出路，走向了土地托管的實踐。其土地托管主要通過以下方式運轉。
1. 以社屬企業(yè)參股形式整合資源，實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)鏈上、下游服務
W縣供銷社對土地托管的定位是，為農戶提供農機作業(yè)、測土配方、統(tǒng)防統(tǒng)治、農民培訓、糧食烘干和儲存、合作金融等一系列服務，基本涵蓋了產前、產中、產后各個環(huán)節(jié)。為了能夠提供這些服務，縣供銷社成立了一個全資企業(yè)——麥豐糧食收儲有限公司，屬于供銷社的社屬企業(yè)，其主要業(yè)務是從事糧食烘干、收儲、加工和銷售。由于資金限制，縣供銷社無力再建立其他的社屬企業(yè)，在農資方面主要以參股的形式整合資源，與一家農業(yè)生產資料公司合作，成立了禾盛農資公司，該公司是目前W縣供銷社的土地托管的重要主體，主要提供測土配方肥和其他農資。此外，麥豐公司還以現(xiàn)金入股了中央儲備糧在當?shù)亟ǖ囊粋�6萬噸的糧食儲備庫，中糧占70%的股份，麥豐公司占30%的股份。2017年初，麥豐公司又以200萬的資金入股了山東省融資擔保公司，成為其65個股東之一。
通過建立自己的社屬企業(yè)，以及由該企業(yè)參股其他農業(yè)企業(yè)的方式，縣供銷社得以在農業(yè)的上游和下游環(huán)節(jié)提供服務，主要包括上游的農資供應和下游的糧食收儲、加工等。
2. 縣供銷社推動建構基層供銷社、村委、農民合作社共建的“為農服務中心”
到目前為止，W縣一共建立了3個“為農服務中心”，為農服務中心主要負責協(xié)調和落實各項服務的提供。為農服務中心除了由企業(yè)入駐提供產前、產后的服務外，還整合資源提供產中服務，包括機械服務、統(tǒng)防統(tǒng)治和農田灌溉等。由于W縣已經基本實現(xiàn)了全程機械化，機耕、機播、機收已經有成熟的體系，田間管理主要就是病蟲害防治和水利灌溉。因此，為農服務中心在整合了農機服務，并提供統(tǒng)防統(tǒng)治和農田灌溉服務的情況下，基本能夠實現(xiàn)全托管。
在產中服務中，機械服務是產中服務的核心，由基層供銷社牽頭組建“農機合作社”，將農機手整合進合作社，合作社在托管范圍內統(tǒng)籌安排每臺農機的服務面積。此外，由村委牽頭成立“種植合作社”，負責以雇工的形式為農戶提供統(tǒng)防統(tǒng)治和灌溉服務。
3. 全托管與半托管相結合
以上建立的土地托管服務體系已經能夠覆蓋農業(yè)生產的全程，但在實踐中，目前仍以半托管為主，全托管尚未全面展開。
全托管服務不改變農戶對土地的承包權、經營權和收益權，發(fā)揮村兩委組織農民的作用，打破戶與戶之間的界限，實行統(tǒng)一耕種、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一收割、統(tǒng)一分配的服務模式。半托管則指農戶任選其中一項服務，也就是說，使用為農服務中心提供的農資，選擇農機合作社的農機服務，由服務中心進行農藥噴灑或灌溉，或將糧食賣給服務中心，只要選擇其一，就算進入了半托管服務。半托管相對靈活，因此在目前的實踐中更常見，但基層供銷社的一些負責人也強調，全托管是將來的方向。
習近平主席在談到供銷社時指出，“供銷合作社具有獨特優(yōu)勢，既要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，增強發(fā)展活力；也要更好地發(fā)揮政府作用，彌補市場失靈�！保ㄖ腥A合作時報，2015）供銷社在中國的確具有獨特性，它既具有政府性質，同時兼有經營職能。因此，山東省由供銷社牽頭的土地托管就與一般的農業(yè)社會化服務提供主體有明顯差異，典型地體現(xiàn)在土地托管中有行政動員的可能性。這意味著，牽涉在土地托管中的不同主體不僅僅是一般市場主體之間的關系，而更為復雜，因此有必要對各類不同主體在土地托管實踐中的行動邏輯和動力機制一一考察。
三、土地托管中不同主體的動力機制
在W縣，土地托管涉及的主體包括：農戶——社會化服務的需求方、村兩委、農資商——代表農業(yè)企業(yè)及其他社會化服務提供主體、以及供銷社。幾者之間的利益如何分配，是托管中遇到的核心問題。事實上，這也是土地托管的組織成本問題，每個介入其中的主體，尤其是村委和供銷社，從中如何獲取、以及可以獲取多少利益，是否足夠激勵他們參與到土地托管的組織工作中，是這種土地托管模式能否順利運轉的關鍵。
1. “服務規(guī)�；毕路稚⑥r戶對組織化的需求和組織起來的困難
隨著農業(yè)機械化、大型噴灌設施、機械化統(tǒng)防統(tǒng)治（尤其以飛機防控為代表）的發(fā)展，“服務規(guī)�；钡臈l件日漸成熟。服務規(guī)模化本身代表著農業(yè)生產力水平的不斷提升，然而，當規(guī)�；姆⻊彰嫦驘o組織的分散小農戶時，生產力與生產關系之間的矛盾就逐漸突出出來。服務規(guī)模化必然要求農戶的組織化，這意味著生產關系至少一定程度上的調整，農戶自身也表現(xiàn)出對組織化的需求。然而，就目前來看，組織農戶的難度主要有以下幾方面的原因。
第一，分散的小農戶在品種選擇和耕作安排上的不統(tǒng)一，使農戶難以與規(guī)�；霓r機服務對接。W縣以生產小麥和玉米為主，其農業(yè)機械化程度已經相當高，在服務規(guī)�；矫妫畹湫偷捏w現(xiàn)就是農機作業(yè)。隨著農業(yè)機械化效率的提升，單家獨戶的小生產者有著組織起來對接農機服務的強烈需要。以播種為例，在小農戶沒有組織起來的情況下，容易出現(xiàn)的情況是，播種機一排開過去有3米，農戶的地有4米，一排過去之后，只剩1米沒有播種，播種最后這1米時就不得不堵住幾個孔再開過去一次。農機手往往不愿耕種這樣的土地，表示播種一畝這樣的土地，油錢都賺不回來，或者對這樣的土地進行作業(yè)時，要更高的價格。再如，在收割方面，在無組織的情況下，農戶自由選擇作物品種，很容易因品種差異而導致作物不在同一時間成熟。從農機手的角度，為了提高效率，減少來回路上的損耗，一旦到地頭開始收割，通常會一路收割過去。一般，對一些尚未到最佳收割時間的地塊，農戶通常寧愿減少一些產量也讓農機手直接收割過去了；但對于少量完全未熟、不能同時收割的地塊，農戶如果決定暫不收割，農機手可能先繞過去。然而，對于這些零星的小地塊，再想要請農機手來收割就非常困難，因為來一趟只收割1、2畝地，對農機手來說太不劃算。要解決這個問題，只有將小農戶組織起來，將地塊整合起來形成一定的規(guī)模，才能最大限度地提高機械作業(yè)效率。
第二，農戶的分化也使其組織化更加困難。農戶之間的分化，在國家對新型農業(yè)經營主體的鼓勵下正在全國范圍內發(fā)生，農業(yè)生產對不同農戶來說已經有根本的差異，一些農戶僅將農業(yè)作為副業(yè)，完成簡單再生產；一些農戶卻以擴大再生產為目標（陳義媛，2013；嚴海蓉、陳義媛，2015），這使得不同類型的農戶對社會化服務的需求也存在相當大的差異。在實踐過一年土地全托管、其后改為半托管的東風村，有農戶提到，需要全托管服務的一般是家里主要勞動力外出務工、農業(yè)勞動力短缺的農戶，這樣的農戶在村里大約占一半——這是土地托管或其他社會化服務的基礎；而那些在家附近打工的農戶，可以顧得上家里的農活，往往不選擇全托管，這樣的農戶也占到一半。在半托管中，僅以農機服務為例，有些農戶本身流轉了土地，自有農機，或有些農戶的某個親戚有農機，他們也不愿意用托管服務中心的農機服務。農戶分化意味著不同農戶對社會化服務的需求有明顯的差異，在這種情況下，要將農戶組織起來，也有諸多阻礙。
第三，土地無法整合集中，導致村委在組織農戶過程中困難重重。楊村曾實踐過一年全托管，村支書楊書記抱怨，為小戶提供全托管服務，麻煩特別多，“你給他管理，他事兒還多，收錢也收不上來�！痹谒麄円荒甑耐泄軐嵺`中，不少農戶都來“找過事”：統(tǒng)防統(tǒng)治以后有農戶來質問，為什么用同樣的藥，自家地里的蟲子比別人地里多；灌溉過程中，因楊村最初使用的是盤式噴灌設備，設備需要在地里來回移動，壓到了其中幾戶農戶的麥子，農戶要求賠償；收割的時候，兩家相鄰的地塊，先收割了其中一家的糧食，再收另一家時，收割機壓了已經收割完的那塊地，這塊地更濕一點，不好旋耕，影響了機器耕地的質量，農戶也來鬧意見；賣糧的時候，有農戶來質問，“農藥、化肥都沒少你錢，為什么我的產量比別人低？”這些問題幾乎在對分散農戶的組織中，都極有可能遇到。50年代，在最初建立農民互助組時，就出現(xiàn)過類似的問題。由于土地分散在農戶手中，盡管由于缺乏農具、牲畜，農民都進行互助的愿望，然而面臨的現(xiàn)實問題是，“下雨了，土地疏松易鋤，我們該先鋤誰家的地呢？莊家干旱，又該先澆誰家的地呢？”要解決這些問題，一是解散互助組，二是通過合并土地、農具，合作種地、分享收成來種地。盡管后一種方式也有諸多要解決的問題，但農戶的確通過土地的合并解決了難題（威廉，2008）。如果在各項農事活動都已經集中經營，農地還是分散在各家各戶，上述“麻煩”難以避免。好在楊村當年進行土地全托管試驗時，國家給所有參加托管的農戶一定的補貼，并給農戶保證了產量，所以后來即便只收了800斤/畝，也按1000斤/畝產量給農戶補上，這才平息了矛盾。也因為太“麻煩”，2016年村委給農戶做工作，將土地全部流轉給了大戶，開始了托管服務與大戶對接的模式。
需要特別指出的是，W縣還有不少村莊自家庭承包制改革以來在村規(guī)民約的約定下，始終保持著土地調整的習慣，這使得農戶的組織難度相對較小，即便是全托管，即便有諸多困難，但還能落實下去。然而，對于全國大部分已經按照“增人不增地、減人不減地”的政策，不再進行土地調整的村莊，土地插花嚴重，無論是農戶的組織和土地的整合，都非常困難。W縣的土地調整實踐中，非常重要的一點是，在調地時常常由農戶之間自由組合，使關系較好的幾戶農戶土地連片，相鄰的幾戶農戶可以在種植安排方面會相互協(xié)商，所以至少在小范圍內實現(xiàn)了農民的自組織。正是這種自組織，使供銷社在推動土地托管前，農戶與農機手之間已經能相對有效地進行對接。然而縱觀全國，在不能進行土地調整的村莊，要將農戶組織起來，難度就大得多。
在農業(yè)社會化服務日益規(guī)模化的背景下，分散農戶對接社會化服務的問題是缺乏與服務提供方博弈的能力，例如在因耕作不統(tǒng)一導致農機作業(yè)低效的情況下，農戶不得不付出更高的成本。此外，無法整合地塊也導致服務規(guī)�；膬�(yōu)勢難以充分發(fā)揮。因此，隨著服務的規(guī)模化程度不斷提升，分散的普通農戶極易被新型農業(yè)經營主體所替代和排斥，正如楊村的案例所示。從服務提供方的角度，為規(guī)模經營者服務既減少交易成本，同時也能提高作業(yè)效率。在此背景下，分散的小規(guī)模生產者只有組織起來，才能不被替代。
2. 村兩委：土地托管與村莊治理的契合與偏離
山東省土地托管中的行政動員，最典型地體現(xiàn)在村委對農戶的組織上。對于組織農民的困難，上文談及了土地全托管中，將農戶整合起來的難題。盡管從供銷社人員的角度，全托管是將來的推動方向，但就目前來看，大多數(shù)托管實踐仍然以半托管為主。無論在半托管還是全托管中，都需要對農民進行一定的組織，以對接規(guī)�；姆⻊铡慕M織農戶的角度，村兩委是最有動員能力的主體，然而，村委如何有動力來對分散的農戶進行組織，卻是值得探討的問題。
在后稅費時代，過去靠收取稅費維持運轉的基層政府逐步轉為依靠政府的財政轉移支付，從而導致基層政權與農民之間的關系松散，被學者稱為“懸浮型政權”（周飛舟，2006），這種懸浮不僅僅表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，也表現(xiàn)在村一級（魏小換、吳長春，2013），村兩委懸浮于村民之上，缺乏與村民進行互動的機制。在土地托管中，村委需要重新介入和協(xié)調農業(yè)生產，這也許可以作為重建村民和村委之間關聯(lián)的一種紐帶。
東風村是卯店鎮(zhèn)試點土地托管的第一個村。全村共429畝地，551人。據村支書佟書記介紹，全村在外務工人員占了勞動力的1/4；另外2/4-3/4的勞動力在家附近做水果、家具生意，這些勞動力平時沒有什么時間照看土地。由于部分村民無法兼顧農業(yè)生產，一些農戶將土地流轉給了其他村民，全村流轉的土地面積大約有60-70畝（約占全村耕地的16.2%），流轉費為800元/畝。從村民的務工狀況來看，不少村民都有農業(yè)社會化服務的需求。
2016年是試點的第一年，東風村以半托管的形式提供服務。村委牽頭成立了種植合作社（意味著村委班子和合作社理事會是同一班人馬），提供的托管服務包括：農資供應，機械耕、種、收，以及農業(yè)技術服務等。托管服務完全由農戶自由選擇，有些村民有親戚做農資生意或開農機，可能不從合作社購買農資或使用合作社的農機服務。村委的工作一方面是登記和發(fā)放農資。有多少農戶需要農資，需要哪些種類，以及需要哪些其他服務，如不同農機服務的需求，由村委錄入系統(tǒng)。禾盛公司會將一應農資根據村委錄入的信息運送到村委辦公點，然后由村委分發(fā)下去。另一方面是協(xié)調和監(jiān)督農機作業(yè)。由于東風村沒有農戶購置農機，所以在農機作業(yè)方面由村委和托管服務中心的農機合作社對接，安排農機服務，并協(xié)調其中的矛盾，例如農機手和農戶之間如果在土地面積上有分歧，村委可出面協(xié)調，再行測量。
佟書記說，“土地托管是增加了我們的工作量，但也增強了我們和老百姓之間的溝通紐帶，方便做工作。”因為在介入生產的過程中，村委和村民之間需要不斷溝通、協(xié)商，在此過程中往往還需要調解好村民之間的矛盾，村委只有做好了農業(yè)生產的組織和服務工作，才能從托管服務的收益中獲得自己應得的部分——正如在稅費時期，村委只有幫助村民至少解決一部分問題，才能順利地收上稅費，得到稅收返還。因此，從理論上說，土地托管或許可以通過將村民的收益再次與集體收入關聯(lián)起來，打開村莊治理新的空間，土地托管與村莊治理在后稅費時代有契合性。
然而，問題在于村干部的積極性如何調動。東風村的特殊性在于，作為土地托管的試點村，村委介入土地托管工作有來自上級政府的政治壓力，托管工作是村里的政治任務。若要將這種托管模式推廣出去，困難就會突顯。W縣供銷社副主任黃主任提到，他前不久去東風村周邊即將開展土地托管工作的5個村與村干部座談，村干部第一句話就問，“對我們村有什么好處？是給我們機械，還是給我們錢？”黃主任表示，村干部更愿意推土地流轉，而不是土地托管。有外地大戶來本地流轉，除800元/畝的流轉費外，還得給50元/畝給村干部，稱為“管理維護費”。在供銷社本身捉襟見肘的情況下，由供銷社付酬的方式來動員村干部參與托管工作，顯然不太可能。
從托管服務的收益來說，農資銷售利潤和農機服務是主要的收益來源，但兩塊收益中都難以分出一部分給村委。就農機服務而言，村委在農戶的組織上基本沒有發(fā)揮太多作用；而如前文所介紹，在當?shù)兀谕恋赝泄荛_展前，農戶已經形成了一定程度上的自組織來對接農機服務，所以從農機手的角度，既沒有因為村委的介入而增加他們的收益，也沒有降低他們的成本，因此要從他們的收益中分出一部分，基本沒有可能。在農資銷售方面，如前述馬慶文的介紹，一些農資商為了打開銷路，會找村干部作代銷員，每銷售1噸化肥，給村干部100元的報酬；但在托管中，這筆收入進入到村集體收入，而非村干部個人所得，從村干部自身來說，推動托管的動力有限。
在這個意義上，土地托管與村莊治理有理論上的契合性；但在實際運行中，如何調動村兩委的積極性卻是個現(xiàn)實問題。如果作為政府強制推行的政治任務，村兩委自然也會去做工作，然而靠強制力來推動，既難持久，也難推廣。如果沒有政治上的壓力，經濟利益也可以提供動力，但從目前來看，在農資、農機市場已經相對成熟——即農戶已經能通過一定的自組織與這些規(guī)�；⻊諏印那闆r下，村委對農戶的組織在土地托管中能產生的收益也十分有限，只在農資銷售方面略有一些。但這筆有限的收益是由村干部個人所得，還是作為村集體收入，卻構成土地托管中的組織困境。由于村干部并非一份專職工作，即便有財政撥款支付工資，數(shù)額也不多，因此性質上也只是一種補貼，從個人角度，村干部需要一些獲取收益的渠道來彌補收入的不足。若這筆收益歸村集體，則村干部個人參與土地托管的積極性有限；但若托管中的收益由村干部個人所得，則意味著村干部僅以個人身份參與土地托管工作，而非以村委組織的身份參與，也就缺乏動員和組織村民的正當性，從而也與村莊治理無甚關聯(lián)。
3. 以農資商為代表的農業(yè)企業(yè)營利動力
在W縣的土地托管中，盡管縣供銷社是核心，但供銷社本身并不直接提供托管服務，而是一個資源整合的平臺，在這個平臺上，作為社會化服務供給方的有農資商、農機手、農業(yè)加工企業(yè)等。在整個土地托管實踐中，最有動力參與的就是這些社會化服務供給者。無論是提供農業(yè)產業(yè)鏈上游服務的農資企業(yè)，還是提供下游服務的農產品儲存、加工企業(yè)，或是提供產中服務的農機手等，通過在供銷社整合的為農服務中心平臺上，他們是最大的盈利者，因此也最有動力參與。以進入土地托管中的農資商為例，可以看到其如何通過土地托管來實現(xiàn)銷售利潤的增長。
W縣的土地托管在2010年是由當時新任的供銷社主任王軍最早推動的。在土地托管中，縣供銷社以整合資源為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層供銷社則是具體實施、協(xié)調托管運轉的主體。為了推動土地托管，在基層供銷社當時處于半癱瘓的狀態(tài)下，王軍在供銷社系統(tǒng)之外發(fā)掘了一批有潛力的中青年人，將他們破格提拔到基層供銷社的重要位置上。當時被王軍提到鄉(xiāng)鎮(zhèn)供銷社里的一共有6個人，幾乎全部是在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)做農資生意做到一定規(guī)模的農資商（有的農資商同時也是農機手）。這些人現(xiàn)在是土地托管實踐的實施主體，分布在6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中包括建立了“為農服務中心”的3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，另外3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)因找不到合適的地方建服務中心而未建，但托管的做法與其他3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)無異。因為農資市場的激烈競爭，這6人都有強烈的動力推動土地托管，通過土地托管來實現(xiàn)其自身的利潤最大化，其中以卯店鎮(zhèn)的馬慶文為典型代表，其他幾人的情況雖略有差異，但本質特征上并無二致。
事實上，W縣土地托管的原型，是農資商通過為農戶提供農機作業(yè)服務來帶動農資銷售的實踐。卯店鎮(zhèn)的馬慶文原是鄉(xiāng)鎮(zhèn)零售商，因為在卯店鎮(zhèn)的化肥零售商中他的銷售量最高而被王軍破格提拔到鄉(xiāng)鎮(zhèn)供銷社，任副主任。馬慶文介紹，2011-2013年是當?shù)剞r資生意最紅火的時候，那時，他的農資生意之所以興旺，主要靠他的社會關系網。在卯店鎮(zhèn)的45個村中，他曾聯(lián)系的有20多個村，每個村都有他的代銷員。這些“代銷員”主要以村干部為主，利用村干部的政治資源和社會資源幫他把化肥銷售下去。每銷售1噸，他給這些村干部代銷員100-150元的報酬。正是他的社會資源使他在卯店的化肥零售商中成為占領市場份額最多的一位。而他的社會關系網也是他被王軍看中的一個很重要的原因。
盡管有過3年的鼎盛期，但從2014年開始，鎮(zhèn)上開始出現(xiàn)大量的農資零售商，導致農資市場魚龍混雜，競爭激烈。從那時起，單純守著門店賣農資就已經沒有了市場競爭力。為了促化肥銷量，化肥生產廠家開始推廣“種肥同播”，作為零售商的馬慶文也立刻開始著手嘗試，凡是購買他店里的化肥，他就聯(lián)系農機手隨時為為農戶提供機械化的播種服務。馬慶文在2014、2015年分別買了一批播種機，共10臺，總價值3萬元左右，通過雇用農機手的方式，為農戶提供種肥同播的服務。每畝的播種收費20元歸農機手所得，馬慶文并不從播種中賺錢。對農戶來說，“種肥同播”的吸引力在于，農資店幾乎可以隨叫隨到地幫他們聯(lián)系播種機農機手，而農戶如果自己聯(lián)系，雖然也能找到，農機手卻不一定能及時到。所以短短一年之內，由農資店提供的種肥同播在整個W縣全部推開。通過為農戶提供機械化服務，促使農戶購買自己的農資，以服務換銷量，這就是后來土地托管的雛形。
從作為農資商的馬慶文的角度，他之所以愿意暫時放棄自己原來代理的化肥品牌，參與到土地托管中，幫助禾盛公司銷售農資，最重要的一個原因是在農資市場競爭日益激烈的情況下，他本來也有通過為農戶提供農業(yè)社會化服務來帶動銷量的想法。他的設想和現(xiàn)在的托管模式十分相似，但他也非常清楚，單靠他自己來組織農民、組織農機手等，不僅艱難，而且將耗時長久。他需要借助政府的力量，來建起整合各類社會化服務供給方和需求方的平臺。尤其是從組織村民的角度，土地托管作為國家鼓勵的方向，村委對農民的組織具有完全的正當性，農資商敏銳地抓住了這個機會。盡管目前在土地托管中推銷的是禾盛公司的化肥，但馬慶文表示，縣供銷社正在籌劃建立“土地托管服務公司”，將來供銷社不一定要與禾盛公司合作。將來一旦擺脫了禾盛公司，馬慶文就可以利用托管系統(tǒng)去銷售他自己代理的化肥。
最初推動土地托管的供銷社前主任王軍之所以將馬慶文等6人選為推動土地托管落地的核心力量，正在于他們在原來的農資銷售中積累起來的社會資源網。從供銷社的角度，要與一盤散沙的農戶相對接，他們毫無優(yōu)勢，只能與地方社會有組織能力的代理人合作。在土地托管的推動初期，動員這些社會資源豐富的農資商利用這張關系網，能最快地將土地托管實施下去。而這些代理人之所以積極利用自己的社會資源來推動土地托管，很大程度上是因為土地托管的模式和他們試圖推動的模式相一致，通過為農戶提供農機作業(yè)或其他服務來帶動銷售，在農資商看來會成為將來的大勢所趨，而被組織起來的農戶顯然更容易與規(guī)模化的社會服務進行對接。供銷社的政府背景，使之在組織農戶這一點上比單靠農資商自己要高效得多。正是在這一點上，農資商和供銷社各取所需地形成了合作。因此，在基層的為農服務中心建立以后，主動來尋求建立合作關系的農資企業(yè)絡繹不絕，一旦托管服務平臺開始有效運轉起來，其對農業(yè)企業(yè)的吸引力是巨大的。
然而，問題也在于，盡管農資商有動力推動土地托管，但其最終目標是通過將農戶吸納到托管體系中，通過農戶對其他服務的選擇——尤其是農機服務——來帶動他們的農資銷售。因此，在大部分地區(qū)仍有數(shù)量龐大的小生產者的情況下，農資商的動力取決于托管服務中心提供的其他服務能使分散的農戶受惠，能夠吸引農戶進入到托管體系中。于是，問題仍回到對小農戶的組織問題上。
4. 縣供銷社的政治動力和基層供銷社的經濟動力
在開始進行土地托管前，縣供銷社也只是諸多農資供應商之一。在競爭壓力下，供銷社也不得不跟隨市場大流，通過提供農機服務，帶動農資銷售，且最初并未引起政府的關注，一直到2012年，W縣政府才開始關注并重視供銷社推動的土地托管工作。也就是說，作為社會化服務之一的“土地托管”，并非供銷社首創(chuàng)，而是起于市場，供銷社是借助自己的體系資源，將“托管”帶入了政策視野。
W縣的土地托管因為開始得早，順應了國家建立社會化服務體系的大趨勢；加之以供銷社牽頭，又正好與國家近幾年對供銷社改革的重視相呼應，從而成為一個工作亮點。因此，供銷社牽頭的土地托管成為當?shù)刂匾恼儯⑽藝壹夘I導人前往參觀考察，成為當?shù)匾詾楹赖恼钨Y本。從供銷社到縣委班子，已有不少官員因此升遷。山東省供銷社的土地托管更在2015、2017年兩次登上《人民日報》的頭版頭條，對地方政府來說，這是重要的政治聲譽。據供銷社的工作人員介紹，全國各地除了新疆之外，所有省份都已派過代表前來參觀學習。由于聲名在外，縣供銷社更對土地托管工作高度重視，希望在此作出更多的政績。政治激勵，是W縣供銷社推動土地托管的一個重要動力。
作為土地托管的推動者，縣供銷社最初的目標之一是解決自身的經濟困難，經濟收入是供銷社的另一重要驅動，尤其是對基層供銷社來說。建在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的為農服務中心，很大程度上是基層供銷社在運營。由于土地托管的服務與一般市場化的服務沒有本質的差異，也就是難以產生增量，因此正如村兩委難以從土地托管中獲取收益一樣，基層供銷社也難以從托管中獲取實際的效益。與村兩委有所不同的是，基層供銷社隸屬于縣供銷社，因此基層社的人員服從縣供銷社的工作安排，加之基層社的在職人員領取全額財政工資，因此他們本身不存在如村干部一樣缺乏積極性的問題；問題在于，供銷社進行土地托管的初衷之一是解決自身的經濟收入問題，如果仍只能靠國家財政維系幾個在職在編人員的工資，基層供銷社的經濟困難仍未解決，土地托管也仍未達成最初的目標。
問題的核心在于，市場化的農業(yè)社會化服務只涉及在服務提供方和需求方（農戶）之間的利益協(xié)調，而供銷社的土地托管卻還牽涉了其他主體，除了服務提供方和需求方外，還有供銷社和村兩委等組織。當市場化的社會化服務在市場化的社會化服務已經相對成熟時，只有供銷社推動的土地托管服務不同于市場化的社會化服務，從而使土地托管的服務收益高于市場，才有可能用這筆高出市場收益的增量在供銷社、村兩委等其他主體之間進行利益分配。從供銷社自身的特點和優(yōu)勢來說，只有對農民的組織化才是有可能破局的關鍵。
四、結論與討論
在服務規(guī)�；内厔菹拢獙右�(guī)�；姆⻊眨挥袃煞N方式：或通過將農民組織起來，以達成土地的整合；或通過土地流轉，將土地整合起來。盡管后者在我國農業(yè)現(xiàn)代化的話語下成為大勢所趨，然而，當國家的工業(yè)化程度尚不足以提供足夠的就業(yè)機會時，在土地流轉過程中被“解放”出來的農村勞動力何去何從，還是未解之題。在這個意義上，如何對分散農戶進行組織化，是在服務規(guī)�；虏坏貌惶剿鞯姆较�，也正是因此，供銷社牽頭的土地托管具有重要的現(xiàn)實意義。在我國社會化服務體系的建構中，供銷社是能將“公益性服務和經營性服務相結合”的服務主體，有能力、也有必要進行開拓，在社會化服務體系建構中承擔重要責任。
本文以山東省W縣供銷社推動的土地托管為例，考察了在兼具政府職能和經營性質的供銷社推動下的土地托管模式。W縣供銷社以社屬企業(yè)參股的形式整合資源，與農資企業(yè)、農產品倉儲、加工企業(yè)合作，在土地托管中提供農業(yè)產業(yè)鏈上、下游的服務；并推動建構了基層供銷社、村委、農民合作社共建的“為農服務中心”，提供生產環(huán)節(jié)的服務，從而實現(xiàn)了全產業(yè)鏈服務的模式。在具體實踐中，土地托管既包括全托管，也包括半托管服務。
由于供銷社整合了各類主體共同進行土地托管，因此，文中也分別對直接相關的四類主體進行了考察，分析其在土地托管中的行動邏輯和動力機制。從服務需求方的農戶來說，在目前大部分村莊仍以分散小農戶為主體的情況下，生產力不斷進步催生的“服務規(guī)模化”迫使小生產者對組織起來對接規(guī)�；⻊沼袕娏π枨�，然而在分散且分化的情況下，農戶的組織還有諸多困難。從村兩委的角度，土地托管提供了村委和村民打交道的渠道，理論上說有利于村莊治理；然而，調動村兩委的積極性卻存在困難。在所有主體中，以農資商為代表的農業(yè)企業(yè)在利潤驅動下，最有動力推動土地托管，但最終是否能成功，仍然取決于農民組織起來的可能性。而就供銷社體系來說，當土地托管已引起中央的重視，縣級供銷社在推動土地托管時有足夠的政治動力；但基層供銷社的經濟收益問題仍有待解決。
供銷社的土地托管盡管也是農業(yè)社會化服務的一種形式，但也與市場化的社會化服務有明顯的差異。根本的差異在于，供銷社的政府性質使之具有行政動員的可能性，也因此，供銷社的土地托管不止涉及服務供給方和服務需求方，更涉及了村兩委和基層供銷社等主體。一方面，供銷社的行政動員能力是一種優(yōu)勢，如果能將這種行政動員能力有效地用在組織農民上，會是供銷社的一項重要貢獻。另一方面，這也意味著這種土地托管模式的組織成本更高，因為托管收益的分配不僅涉及服務提供方和需求方，還需包括供銷社和村兩委。也就是說，只有這種土地托管服務不同于市場化的社會化服務，從而使土地托管的服務收益高于市場，才能有足夠的收益在供銷社、村兩委等其他主體之間分配。當社會化服務提供主體已經通過各種方式對農民進行了一定程度組織的情況下，要使規(guī)�；姆⻊债a生更大的效益，只有通過與規(guī)模化的經營對接。要實現(xiàn)規(guī)模經營，除了土地流轉之外，更重要的一個方式是通過農民的組織化。當土地流轉“解放”的農村勞動力難以在短期內被城市就業(yè)市場的情況下，在農民組織化基礎上形成的規(guī)模經營意義更大。從土地托管的角度，供銷社如何進一步推動農民的組織化，解決這種土地托管模式的組織成本問題，調動村兩委、基層供銷社的積極性，是當前土地托管需要解決的最主要的組織困境。
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* 本研究獲以下基金資助：北京市社科基金青年項目“北京市農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)與不同階層農戶的利益聯(lián)結機制研究”（16SRC029）、中央高校基本科研業(yè)務費——中國農業(yè)大學青年創(chuàng)新基金項目“新型農業(yè)經營主體對村莊社會的影響研究”（2017QC063）。
[1] 從寬泛意義上說，凡是為農戶提供有償農業(yè)經營服務的，都可以算在“土地托管”內，所以在W縣，提供土地托管服務的并不只有供銷社。但全文為敘述方便，如無特殊說明，下文中的“土地托管”一律指供銷社推動的托管實踐。
[2] 文中所有的人名、地名、企業(yè)名稱皆已作匿名化處理。
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